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6 mars 2002 ... Les accessoires sans moteur séparément mis sur le marché ou mis en ... L' utilisation de matériels dans une enceinte n'affectant pas du tout ou pas ..... un organisme notifié à un nouvel examen par les services compétents, pour ...... Art. N8. Annexe VIII. - Assurance qualité complète. 1. Cette annexe décrit ...




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n ni improbation aux opinions émises dans les thèses :
ces opinions doivent être considérées
comme propres à leurs auteurs

REMERCIEMENTS

Je souhaite avant tout remercier ici mes deux directeurs de thèse, Joseph Fontaine et Patrick Le Galès pour leur précieuse contribution à l'achèvement de ce travail. Des premières ébauches aux dernières corrections orthographiques, j'ai toujours pu bénéficier de leur soutien, de leurs conseils et de leur sérieux.
Mes remerciements s'adressent aussi à l'ensemble de l'équipe du CRAP, devenu CRAPE, aux deux directeurs que j'ai "usés", Erik Neveu et Patrick Hassenteufel, mais aussi à Marylène Bercegeay et Yveline Laverret pour leur dévouement à la cause des "doctorants" et leur compétence. Cette thèse ne serait pas ce qu'elle est aujourd'hui sans les échanges avec les "crapistes" dont j'ai pu profiter tout au long de ce travail. Je décerne une mention spéciale à mon collocataire/collègue Thomas Frinault pour ses envolées théoriques matutinales, à Yann Fournis, Lionel Arnaud, Hélène Reigner et Eve Fouilleux, partenaires brillants de séminaires dispensés au DEA "Action publique et territoires en Europe" du CRAPE, à Olivier Baisnée et Romain Pasquier qui partagèrent mes excursions dans le "petit monde" des colloques internationaux, et à Valérie Sala Pala pour la relecture attentive de certains de mes chapitres.
Cette thèse n'aurait pas vu le jour sans le soutien dont j'ai pu bénéficier pour la réalisation de mes enquêtes de terrain. A Marseille, j'ai pu profiter des infrastructures de l'Institut d'Aménagement Régional d'Aix-en-Provence dont je tiens à remercier ici l'ancien directeur, Alain Motte. A Venise, c'est le Dipartimento di Analisi Sociali e Economiche del Territorio de l'Institut Universitaire d'Architecture de Venise qui m'a fourni cet accueil. Je tiens donc à remercier chaleureusement ses membres : Pierluigi Crosta, Francesca Gelli, Andrea Mariotto, Liliana Padovani, Paola Rizzi et Luciano Vettoretto. Ma gratitude va aussi aux membres du Laboratoire EU-Polis du Politecnico de Turin : Giuseppe Dematteis, Francesca Governa, Cristiana Rossignolo, Carmela Ricciardi et Marco J.L.P. Santangelo. Enfin, à Nantes, j'ai pu bénéficier des conseils de Rémi Dormois. Qu'il en soit remercié.
Le soutien de ma famille et de mes amis m'a aussi été très précieux. Avoir un thésard dans son giron n'est jamais de tout repos, je tiens donc à leur témoigner, à tous, mon affection.
Last but not least, j'aimerais dire à Sandrine C. Souchu tout ce que ce travail lui doit, mais une thèse n'y suffirait pas…







A la mémoire de Claude, mon grand-père
Table des Matières

 TOC \o "1-4" \h \z  HYPERLINK \l "_Toc22029453" Introduction générale  PAGEREF _Toc22029453 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc22029454" Le projet, un nouveau mythe mobilisateur ?  PAGEREF _Toc22029454 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc22029455" Le projet, signe de fragmentation ou de recomposition de l'action publique urbaine ?  PAGEREF _Toc22029455 \h 18
 HYPERLINK \l "_Toc22029456" Le projet entre interactions et institution  PAGEREF _Toc22029456 \h 25
 HYPERLINK \l "_Toc22029457" Méthodes et terrains  PAGEREF _Toc22029457 \h 27
Premiere partie
 HYPERLINK \l "_Toc22029464" Le projet, nouvelle figure de l'action publique urbaine
 HYPERLINK \l "_Toc22029466" Chapitre 1-  HYPERLINK \l "_Toc22029467" L'émergence de la figure du projet dans les politiques urbaines en France et en Italie  PAGEREF _Toc22029467 \h 47
 HYPERLINK \l "_Toc22029468" 1. Le projet urbain, ou le retour du politique en urbanisme  PAGEREF _Toc22029468 \h 47
 HYPERLINK \l "_Toc22029469" 1.1 Le projet urbano-populaire, une critique de l'urbanisme fonctionnaliste  PAGEREF _Toc22029469 \h 48
 HYPERLINK \l "_Toc22029470" 1.2 La "leçon de Bologne"  PAGEREF _Toc22029470 \h 51
 HYPERLINK \l "_Toc22029471" 1.3 Le courant urbano-populaire  PAGEREF _Toc22029471 \h 53
 HYPERLINK \l "_Toc22029472" 1.4 Le projet urbain aujourd'hui en Italie  PAGEREF _Toc22029472 \h 54
 HYPERLINK \l "_Toc22029473" 1.5 Le projet urbain aujourd'hui en France  PAGEREF _Toc22029473 \h 55
 HYPERLINK \l "_Toc22029474" 2. Le projet dans les politiques de requalification urbaine et de développement social  PAGEREF _Toc22029474 \h 59
 HYPERLINK \l "_Toc22029475" 2.1 Le projet dans la Politique de la Ville française  PAGEREF _Toc22029475 \h 59
 HYPERLINK \l "_Toc22029476" 2.1.1 Territorialisation et mobilisation des ressources et acteurs locaux  PAGEREF _Toc22029476 \h 60
 HYPERLINK \l "_Toc22029477" 2.1.2 Le projet comme vecteur de constitution d'un acteur collectif  PAGEREF _Toc22029477 \h 62
 HYPERLINK \l "_Toc22029478" 2.1.3 Le projet et la question de la direction politique  PAGEREF _Toc22029478 \h 64
 HYPERLINK \l "_Toc22029479" 2.2 Le projet dans les politiques de requalification urbaine et de développement local en Italie  PAGEREF _Toc22029479 \h 66
 HYPERLINK \l "_Toc22029480" 2.2.1 Démarche de projet et nouvelles pratiques trans-sectorielles  PAGEREF _Toc22029480 \h 66
 HYPERLINK \l "_Toc22029481" 2.2.2 Pactes territoriaux et mobilisation des ressources locales  PAGEREF _Toc22029481 \h 68
 HYPERLINK \l "_Toc22029482" 2.2.3 Projet et revalorisation du leadership politique local  PAGEREF _Toc22029482 \h 69
 HYPERLINK \l "_Toc22029483" 3. Le projet de ville et la planification stratégique  PAGEREF _Toc22029483 \h 70
 HYPERLINK \l "_Toc22029484" 3.1 Du plan au projet  PAGEREF _Toc22029484 \h 71
 HYPERLINK \l "_Toc22029485" 3.1.1 De la régulation à l'activation du développement économique  PAGEREF _Toc22029485 \h 71
 HYPERLINK \l "_Toc22029486" 3.1.2 Le projet de ville comme outil de mobilisation sociale et de construction du consensus  PAGEREF _Toc22029486 \h 74
 HYPERLINK \l "_Toc22029487" 3.2 Projets de ville et planification stratégique en France  PAGEREF _Toc22029487 \h 76
 HYPERLINK \l "_Toc22029488" 3.3 Projets de ville et planification stratégiques en Italie  PAGEREF _Toc22029488 \h 79

 HYPERLINK \l "_Toc22029489" Chapitre 2  HYPERLINK \l "_Toc22029490" Le projet, entre fragmentation et recomposition de l'action publique urbaine  PAGEREF _Toc22029490 \h 85
 HYPERLINK \l "_Toc22029491" 1. Le projet figure de l'interaction et de l'indétermination  PAGEREF _Toc22029491 \h 86
 HYPERLINK \l "_Toc22029492" 1.1 Le projet et la différenciation des scènes d'action publique  PAGEREF _Toc22029492 \h 87
 HYPERLINK \l "_Toc22029493" 1.1.1 Un mode d'action contextualisant : le projet est toujours spécifique à un lieu  PAGEREF _Toc22029493 \h 87
 HYPERLINK \l "_Toc22029494" 1.1.2 La centralité de l'enjeu des ressources  PAGEREF _Toc22029494 \h 90
 HYPERLINK \l "_Toc22029495" 1.1.3 La construction des connaissances dans et pour l'action  PAGEREF _Toc22029495 \h 98
 HYPERLINK \l "_Toc22029496" 1.2 Un mode d'action interactionniste  PAGEREF _Toc22029496 \h 102
 HYPERLINK \l "_Toc22029497" 1.2.1 Le projet oppose à la rationalité technico-scientifique du plan une rationalité interactive  PAGEREF _Toc22029497 \h 102
 HYPERLINK \l "_Toc22029498" 1.2.2 Projet et dispositifs itératifs : méta-projet et projets concrets  PAGEREF _Toc22029498 \h 106
 HYPERLINK \l "_Toc22029499" 1.2.3 Une implication renouvelée des acteurs non-publics  PAGEREF _Toc22029499 \h 109
 HYPERLINK \l "_Toc22029500" 1.3 Des outputs indéterminés ?  PAGEREF _Toc22029500 \h 111
 HYPERLINK \l "_Toc22029501" 1.3.1 Projet-objet ou projet-processus ?  PAGEREF _Toc22029501 \h 111
 HYPERLINK \l "_Toc22029502" 1.3.2 Des effets latéraux décisifs  PAGEREF _Toc22029502 \h 113
 HYPERLINK \l "_Toc22029503" 2. Le projet comme figure de l'autonomie, de la capacité d'agir et du volontarisme  PAGEREF _Toc22029503 \h 115
 HYPERLINK \l "_Toc22029504" 2.1 Le projet comme mode d'accès à l'autonomie  PAGEREF _Toc22029504 \h 115
 HYPERLINK \l "_Toc22029505" 2.1.1 Autonomie et responsabilisation des acteurs locaux du projet  PAGEREF _Toc22029505 \h 117
 HYPERLINK \l "_Toc22029506" 2.1.2 Projets et autonomie des villes en France  PAGEREF _Toc22029506 \h 119
 HYPERLINK \l "_Toc22029507" 2.1.3 Projets et autonomie des villes en Italie  PAGEREF _Toc22029507 \h 122
 HYPERLINK \l "_Toc22029508" 2.2 Le projet comme mode d'affirmation et d'institutionnalisation d'un système d'acteurs  PAGEREF _Toc22029508 \h 127
 HYPERLINK \l "_Toc22029509" 2.2.1 L'irruption de la question de l'identité dans l'action publique urbaine  PAGEREF _Toc22029509 \h 127
 HYPERLINK \l "_Toc22029510" 2.2.2 Le projet travaille simultanément l'identité collective et l'identité individuelle  PAGEREF _Toc22029510 \h 129
 HYPERLINK \l "_Toc22029511" 2.3 Le projet comme capacité d'opérationnaliser une intention globale  PAGEREF _Toc22029511 \h 131
 HYPERLINK \l "_Toc22029512" 2.3.1 Protéger les objectifs des aléas de la mise en œuvre  PAGEREF _Toc22029512 \h 132
 HYPERLINK \l "_Toc22029513" 2.3.2 Restaurer une maîtrise d'ouvrage politique des politiques urbaines  PAGEREF _Toc22029513 \h 136
 HYPERLINK \l "_Toc22029514" 3. Un cadre d'analyse : une sociologie politique des dispositifs de gouvernance urbaine  PAGEREF _Toc22029514 \h 138
 HYPERLINK \l "_Toc22029515" 3.1 Apports et limites des approches centrées sur les dimensions interactionnistes des projets  PAGEREF _Toc22029515 \h 139
 HYPERLINK \l "_Toc22029516" 3.1.1 Les limites des théories des réseaux et de l'institutionnalisation de l'action collective  PAGEREF _Toc22029516 \h 139
 HYPERLINK \l "_Toc22029517" 3.1.2 Intérêt et limites d'un détour par l'économie politique  PAGEREF _Toc22029517 \h 140
 HYPERLINK \l "_Toc22029518" 3.2 Projets, gouvernance urbaine et gouvernement des villes  PAGEREF _Toc22029518 \h 144
 HYPERLINK \l "_Toc22029519" 3.2.1 Gouvernement et gouvernance  PAGEREF _Toc22029519 \h 145
 HYPERLINK \l "_Toc22029520" 3.2.2 "Intermède historique", changement d'échelle et changement de nature du gouvernement dans les villes  PAGEREF _Toc22029520 \h 146
 HYPERLINK \l "_Toc22029521" 3.2.3 Des nouvelles combinaisons de modes de régulation  PAGEREF _Toc22029521 \h 148
 HYPERLINK \l "_Toc22029522" 3.3 Pour une sociologie politique des dispositifs de gouvernance dans les villes  PAGEREF _Toc22029522 \h 150
 HYPERLINK \l "_Toc22029523" 3.3.1 Le projet comme processus spécifique d'institutionnalisation des villes  PAGEREF _Toc22029523 \h 150
 HYPERLINK \l "_Toc22029524" 3.3.2 Projet et logiques "extra-politiques" d'institutionnalisation des villes  PAGEREF _Toc22029524 \h 152
 HYPERLINK \l "_Toc22029525" 3.3.3 Projet et réintroduction de la question du travail politique du territoire et du pouvoir dans la ville  PAGEREF _Toc22029525 \h 155
 HYPERLINK \l "_Toc22029526" Deuxième Partie
 HYPERLINK \l "_Toc22029527" Des villes en projet.  HYPERLINK \l "_Toc22029528" Quatre etudes de cas
 HYPERLINK \l "_Toc22029529" Chapitre 3  HYPERLINK \l "_Toc22029530" Marseille  PAGEREF _Toc22029530 \h 164
 HYPERLINK \l "_Toc22029531" 1. Contexte et prémices du projet  PAGEREF _Toc22029531 \h 166
 HYPERLINK \l "_Toc22029532" 1.1 Crise économique, crise urbaine et décomposition d'un système de gouvernement  PAGEREF _Toc22029532 \h 166
 HYPERLINK \l "_Toc22029533" 1.1.1 La crise du système industrialo-portuaire marseillais  PAGEREF _Toc22029533 \h 166
 HYPERLINK \l "_Toc22029534" 1.1.2 La question urbaine : le problème du centre-ville  PAGEREF _Toc22029534 \h 171
 HYPERLINK \l "_Toc22029535" 1.1.3 Le compromis defferriste : une gestion de crise  PAGEREF _Toc22029535 \h 174
 HYPERLINK \l "_Toc22029536" 1.2 Crise et nouvelles opportunités politiques  PAGEREF _Toc22029536 \h 178
 HYPERLINK \l "_Toc22029537" 1.2.1 La crise du compromis defferriste et le "moment Vigouroux"  PAGEREF _Toc22029537 \h 178
 HYPERLINK \l "_Toc22029538" 1.2.2 Les premières formulations d'un méta-projet  PAGEREF _Toc22029538 \h 183
 HYPERLINK \l "_Toc22029539" 1.2.3 L'intervention de l'Etat et l'affinement du méta-projet  PAGEREF _Toc22029539 \h 187
 HYPERLINK \l "_Toc22029540" 1.2.4 Une coalition institutionnelle inédite  PAGEREF _Toc22029540 \h 189
 HYPERLINK \l "_Toc22029541" 1.3 La construction du méta-projet et la mise en place d'un dispositif d'action  PAGEREF _Toc22029541 \h 191
 HYPERLINK \l "_Toc22029542" 1.3.1 Les missions préparatoires  PAGEREF _Toc22029542 \h 191
 HYPERLINK \l "_Toc22029543" 1.3.2 La difficile mise en place d'un dispositif d'action  PAGEREF _Toc22029543 \h 200
 HYPERLINK \l "_Toc22029544" 2. Euroméditerranée ou la carrière épique d'un projet  PAGEREF _Toc22029544 \h 203
 HYPERLINK \l "_Toc22029545" 2.1 Luttes politiques et repli sur le volet aménagement du projet (1995-1998)  PAGEREF _Toc22029545 \h 204
 HYPERLINK \l "_Toc22029546" 2.1.1 Le "compromis Becker"  PAGEREF _Toc22029546 \h 204
 HYPERLINK \l "_Toc22029547" 2.1.2 L'audit de l'EPAEM  PAGEREF _Toc22029547 \h 205
 HYPERLINK \l "_Toc22029548" 2.2 La direction Guénod (1998…)  PAGEREF _Toc22029548 \h 208
 HYPERLINK \l "_Toc22029549" 2.2.1 Différencier le méta-projet de l'opération  PAGEREF _Toc22029549 \h 209
 HYPERLINK \l "_Toc22029550" 2.2.2 La démarche actualisation/spatialisation/instrumentation  PAGEREF _Toc22029550 \h 211
 HYPERLINK \l "_Toc22029551" 2.2.3 La prise en compte d'une pluralité d'échelles et de temporalités du projet  PAGEREF _Toc22029551 \h 213
 HYPERLINK \l "_Toc22029552" 2.3 L'évolution d'un méta-projet  PAGEREF _Toc22029552 \h 216
 HYPERLINK \l "_Toc22029553" 2.3.1 D'une vision strictement aménageuse et anti-portuaire…  PAGEREF _Toc22029553 \h 216
 HYPERLINK \l "_Toc22029554" 2.3.2 …à une vision plus composite  PAGEREF _Toc22029554 \h 222
 HYPERLINK \l "_Toc22029555" 3. Dynamiques et effets du projet  PAGEREF _Toc22029555 \h 229
 HYPERLINK \l "_Toc22029556" 3.1 La relance des politiques urbaines  PAGEREF _Toc22029556 \h 229
 HYPERLINK \l "_Toc22029557" 3.2 La transformation des rapports politiques  PAGEREF _Toc22029557 \h 232
 HYPERLINK \l "_Toc22029558" 3.2.1 De quelques effets d'apprentissage  PAGEREF _Toc22029558 \h 232
 HYPERLINK \l "_Toc22029559" 3.2.2 Une amorce de coalition  PAGEREF _Toc22029559 \h 236
 HYPERLINK \l "_Toc22029560" 3.2.3 D'un modèle de planification et de relations inter-institutionnelles à l'autre.  PAGEREF _Toc22029560 \h 240
 HYPERLINK \l "_Toc22029561" 3.3 Les limites du projet et de son portage politique  PAGEREF _Toc22029561 \h 244
 HYPERLINK \l "_Toc22029562" 3.3.1 Les ambiguïtés du portage politique  PAGEREF _Toc22029562 \h 245
 HYPERLINK \l "_Toc22029563" 3.3.2 Les invariances de la politique marseillaise  PAGEREF _Toc22029563 \h 249
 HYPERLINK \l "_Toc22029565" Chapitre 4  HYPERLINK \l "_Toc22029566" Venise  PAGEREF _Toc22029566 \h 268
 HYPERLINK \l "_Toc22029567" 1. Contexte et prémices du projet  PAGEREF _Toc22029567 \h 270
 HYPERLINK \l "_Toc22029568" 1.1 Une situation initiale de paralysie  PAGEREF _Toc22029568 \h 270
 HYPERLINK \l "_Toc22029569" 1.1.1 Le poids des enjeux de la sauvegarde  PAGEREF _Toc22029569 \h 270
 HYPERLINK \l "_Toc22029570" 1.1.2 Intérêts du statu quo et "élite du faire"  PAGEREF _Toc22029570 \h 274
 HYPERLINK \l "_Toc22029571" 1.1.3 Le paysage fragmenté des politiques urbaines  PAGEREF _Toc22029571 \h 279
 HYPERLINK \l "_Toc22029572" 1.2 Porto Marghera au centre des enjeux vénitiens  PAGEREF _Toc22029572 \h 282
 HYPERLINK \l "_Toc22029573" 1.2.1 Une zone industrielle née sous le signe de l'autonomie fonctionnelle et juridique  PAGEREF _Toc22029573 \h 282
 HYPERLINK \l "_Toc22029574" 1.2.2 L'impact social et environnemental  PAGEREF _Toc22029574 \h 286
 HYPERLINK \l "_Toc22029575" 1.2.3 L'évolution du statut de Porto Marghera  PAGEREF _Toc22029575 \h 288
 HYPERLINK \l "_Toc22029576" 1.3 Les juntes Cacciari et la construction d'un méta-projet : "l'idea di Venezia"  PAGEREF _Toc22029576 \h 290
 HYPERLINK \l "_Toc22029577" 1.3.1 L'émergence d'une équipe dirigeante d'un nouveau type  PAGEREF _Toc22029577 \h 290
 HYPERLINK \l "_Toc22029578" 1.3.2 "L'idea di città" du réseau Cacciari  PAGEREF _Toc22029578 \h 294
 HYPERLINK \l "_Toc22029579" 2. Un projet pour gouverner les transformations de Porto Marghera  PAGEREF _Toc22029579 \h 299
 HYPERLINK \l "_Toc22029580" 2.1 Un projet pour construire les compromis  PAGEREF _Toc22029580 \h 299
 HYPERLINK \l "_Toc22029581" 2.1.1 Une dispositif incrémental de planification  PAGEREF _Toc22029581 \h 299
 HYPERLINK \l "_Toc22029582" 2.1.2 Un compromis entre les intérêts en présence  PAGEREF _Toc22029582 \h 303
 HYPERLINK \l "_Toc22029583" 2.2 Les outils et acteurs de la transformation  PAGEREF _Toc22029583 \h 307
 HYPERLINK \l "_Toc22029584" 2.2.1 Une utilisation innovante du plan d'urbanisme  PAGEREF _Toc22029584 \h 307
 HYPERLINK \l "_Toc22029585" 2.2.2 Les instruments  PAGEREF _Toc22029585 \h 312
 HYPERLINK \l "_Toc22029586" 2.3 Le dispositif d'implémentation  PAGEREF _Toc22029586 \h 315
 HYPERLINK \l "_Toc22029587" 2.3.1 Les "agences" du projet  PAGEREF _Toc22029587 \h 315
 HYPERLINK \l "_Toc22029588" 2.3.2 La restructuration de l'administration municipale  PAGEREF _Toc22029588 \h 320
 HYPERLINK \l "_Toc22029589" 3. Dynamiques, effets et limites du projet  PAGEREF _Toc22029589 \h 323
 HYPERLINK \l "_Toc22029590" 3.1 Le redémarrage des politiques urbaines  PAGEREF _Toc22029590 \h 324
 HYPERLINK \l "_Toc22029591" 3.1.1 Premiers effets et limites du Projet Porto Marghera  PAGEREF _Toc22029591 \h 324
 HYPERLINK \l "_Toc22029592" 3.1.2 Ailleurs dans la ville  PAGEREF _Toc22029592 \h 329
 HYPERLINK \l "_Toc22029593" 3.2 L'établissement de nouveaux rapports politiques  PAGEREF _Toc22029593 \h 330
 HYPERLINK \l "_Toc22029594" 3.2.1 Une pratique nouvelle du partenariat et de la concertation  PAGEREF _Toc22029594 \h 330
 HYPERLINK \l "_Toc22029595" 3.2.2 Le projet comme processus de construction d'un espace politique  PAGEREF _Toc22029595 \h 336
 HYPERLINK \l "_Toc22029596" 3.2.3 Les limites du projet et de son partage  PAGEREF _Toc22029596 \h 339

 HYPERLINK \l "_Toc22029598" Chapitre 5  HYPERLINK \l "_Toc22029599" Nantes  PAGEREF _Toc22029599 \h 359
 HYPERLINK \l "_Toc22029600" 1. Contexte et prémices du projet  PAGEREF _Toc22029600 \h 361
 HYPERLINK \l "_Toc22029601" 1.1 La crise économique et sociale des années 1970 et 1980  PAGEREF _Toc22029601 \h 361
 HYPERLINK \l "_Toc22029602" 1.1.1 Les transformations de la base économique  PAGEREF _Toc22029602 \h 361
 HYPERLINK \l "_Toc22029603" 1.1.2 L'émergence difficile d'une nouvelle équation sociale et politique  PAGEREF _Toc22029603 \h 363
 HYPERLINK \l "_Toc22029604" 1.2 Une crise municipale durable  PAGEREF _Toc22029604 \h 364
 HYPERLINK \l "_Toc22029605" 1.2.1 Le crépuscule d'une structure de pouvoir local : la fin de l'ère Morice  PAGEREF _Toc22029605 \h 364
 HYPERLINK \l "_Toc22029606" 1.2.2 Une longue instabilité politique (1977-1989)  PAGEREF _Toc22029606 \h 369
 HYPERLINK \l "_Toc22029607" 1.3 L'île Beaulieu, métaphore des douloureuses mutations nantaises  PAGEREF _Toc22029607 \h 372
 HYPERLINK \l "_Toc22029608" 1.3.1 Un espace témoin des transformations de la ville  PAGEREF _Toc22029608 \h 372
 HYPERLINK \l "_Toc22029609" 1.3.2 La crise de "la Navale"  PAGEREF _Toc22029609 \h 373
 HYPERLINK \l "_Toc22029610" 1.3.3 Les premiers projets pour l'île Sainte-Anne  PAGEREF _Toc22029610 \h 375
 HYPERLINK \l "_Toc22029611" 2. La construction d'un méta-projet d'agglomération et métropolitain  PAGEREF _Toc22029611 \h 378
 HYPERLINK \l "_Toc22029612" 2.1 La stabilisation du gouvernement municipal et du pouvoir d'agglomération  PAGEREF _Toc22029612 \h 378
 HYPERLINK \l "_Toc22029613" 2.1.1 La mise en place des réseaux Ayrault  PAGEREF _Toc22029613 \h 378
 HYPERLINK \l "_Toc22029614" 2.1.2 La "méthode Ayrault"  PAGEREF _Toc22029614 \h 383
 HYPERLINK \l "_Toc22029615" 2.2 La production d'un cadre d'action au fil des épisodes de planification  PAGEREF _Toc22029615 \h 386
 HYPERLINK \l "_Toc22029616" 2.2.1 Un processus de mobilisation territoriale par une activité continue de planification  PAGEREF _Toc22029616 \h 386
 HYPERLINK \l "_Toc22029617" 2.2.2 La construction collective d'un standard d'interprétation du territoire  PAGEREF _Toc22029617 \h 395
 HYPERLINK \l "_Toc22029618" 2.2.3 L'accumulation de ressources politiques, organisationnelles et identitaires  PAGEREF _Toc22029618 \h 400
 HYPERLINK \l "_Toc22029619" 2.3 La production d'un policy discourse sur le projet de l'Ile de Nantes  PAGEREF _Toc22029619 \h 405
 HYPERLINK \l "_Toc22029620" 2.3.1 L'idée de départ : faire de l'Ile de Nantes le fleuron de la qualité urbaine "à la Nantaise"  PAGEREF _Toc22029620 \h 406
 HYPERLINK \l "_Toc22029621" 2.3.2 Les enrichissements ultérieurs du méta-projet  PAGEREF _Toc22029621 \h 408
 HYPERLINK \l "_Toc22029622" 2.3.3 Une gestion des temporalités favorable à une stabilisation d'un système d'acteurs  PAGEREF _Toc22029622 \h 410
 HYPERLINK \l "_Toc22029623" 3. Des formes originales de conduite opérationnelle du projet : l'Ile de Nantes  PAGEREF _Toc22029623 \h 415
 HYPERLINK \l "_Toc22029624" 3.1 Une nouvelle conception du plan d'urbanisme  PAGEREF _Toc22029624 \h 415
 HYPERLINK \l "_Toc22029625" 3.1.1 Prendre en compte les traces et les dynamiques de la ville  PAGEREF _Toc22029625 \h 416
 HYPERLINK \l "_Toc22029626" 3.1.2 Une approche paysagère  PAGEREF _Toc22029626 \h 418
 HYPERLINK \l "_Toc22029627" 3.1.3 Une méthode de plan ouvert permettant de gérer les temporalités différentes de la transformation urbaine  PAGEREF _Toc22029627 \h 420
 HYPERLINK \l "_Toc22029628" 3.2 Faire collaborer une pluralité de logiques de valorisation  PAGEREF _Toc22029628 \h 426
 HYPERLINK \l "_Toc22029629" 3.2.1 Instituer un système d'acteurs  PAGEREF _Toc22029629 \h 426
 HYPERLINK \l "_Toc22029630" 3.2.2 Un système pluriel de modes de régulation et de valorisation  PAGEREF _Toc22029630 \h 428
 HYPERLINK \l "_Toc22029631" 3.2.3 Une intervention publique directe centrée sur les espaces publics  PAGEREF _Toc22029631 \h 432
 HYPERLINK \l "_Toc22029632" 3.3 Limites et ambiguïtés de la démarche  PAGEREF _Toc22029632 \h 434
 HYPERLINK \l "_Toc22029633" 3.3.1 La traduction juridique du projet  PAGEREF _Toc22029633 \h 434
 HYPERLINK \l "_Toc22029634" 3.3.2 Une participation inégale  PAGEREF _Toc22029634 \h 437
 HYPERLINK \l "_Toc22029636" Chapitre 6  HYPERLINK \l "_Toc22029637" Turin  PAGEREF _Toc22029637 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029638" 1. Contexte et prémices du projet  PAGEREF _Toc22029638 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029639" 1.1 Le contexte économique et social spécifique d'une "one company town"  PAGEREF _Toc22029639 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029640" 1.1.1 Splendeur et déprise de la FIAT  PAGEREF _Toc22029640 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029641" 1.1.2 Une économie et une société "toute en organisation"  PAGEREF _Toc22029641 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029642" 1.1.3 Du bilatéralisme au pluralisme  PAGEREF _Toc22029642 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029643" 1.2 La marginalisation des institutions politiques dans le gouvernement de la ville. L'exemple emblématique de l'urbanisme  PAGEREF _Toc22029643 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029644" 1.2.1 Du "vincolismo"... (les juntes rouges)  PAGEREF _Toc22029644 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029645" 1.2.2 ... au pragmatisme (les juntes pentapartites)  PAGEREF _Toc22029645 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029646" 1.2.3 Une société trop simple, une politique subalterne  PAGEREF _Toc22029646 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029647" 1.3 Une nouvelle donne politique : l'aire Castellani  PAGEREF _Toc22029647 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029648" 1.3.1 Crise politique et émergence de la société civile  PAGEREF _Toc22029648 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029649" 1.3.2 Transformation de l'administration et de l'action publique municipale  PAGEREF _Toc22029649 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029650" 2. L'élaboration d'un plan stratégique : Torino Internazionale  PAGEREF _Toc22029650 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029651" 2.1 La construction des objectifs  PAGEREF _Toc22029651 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029652" 2.1.1 L'émergence politique  PAGEREF _Toc22029652 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029653" 2.1.2 Le contexte intellectuel  PAGEREF _Toc22029653 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029654" 2.1.3 La stabilisation des objectifs  PAGEREF _Toc22029654 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029655" 2.2 Le dispositif de construction du projet  PAGEREF _Toc22029655 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029656" 2.2.1 Le dispositif institutionnel  PAGEREF _Toc22029656 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029657" 2.2.2 Le processus de construction du plan stratégique (cf. figure T5)  PAGEREF _Toc22029657 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029658" 2.2.3 Une technologie interactionniste  PAGEREF _Toc22029658 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029659" 2.3 La mise en œuvre du projet et ses limites  PAGEREF _Toc22029659 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029660" 2.3.1 Le dispositif de mise en œuvre  PAGEREF _Toc22029660 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029661" 2.3.2 L'enjeu des ressources financières mis au second plan  PAGEREF _Toc22029661 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029662" 2.3.3 Les premiers effets visibles  PAGEREF _Toc22029662 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029663" 3. Dynamiques et effets du projet  PAGEREF _Toc22029663 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029664" 3.1 L'actualisation des régulations socio-territoriales  PAGEREF _Toc22029664 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029665" 3.1.1 "Sous la FIAT, le district"  PAGEREF _Toc22029665 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029666" 3.1.2 Un output inattendu : un futur néo-industriel pour Turin  PAGEREF _Toc22029666 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029667" 3.1.3 Construire des régulations communautaires  PAGEREF _Toc22029667 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029668" 3.2 L'établissement de nouveaux rapports politiques  PAGEREF _Toc22029668 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029669" 3.2.1 "Construire un système de gouvernance élargi "  PAGEREF _Toc22029669 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029670" 3.2.2 Conforter l'acclimatation du pluralisme à Turin  PAGEREF _Toc22029670 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029671" 3.2.3 Un pouvoir politique instituant un système de relations entre acteurs urbains  PAGEREF _Toc22029671 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029672" 3.3 Les limites du partage du projet  PAGEREF _Toc22029672 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029673" 3.3.1 Une participation différenciée  PAGEREF _Toc22029673 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029674" 3.3.2 Un déficit de leadership politique  PAGEREF _Toc22029674 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029676" Troisieme partie
 HYPERLINK \l "_Toc22029677" Le projet,  HYPERLINK \l "_Toc22029678" entre logiques de pluralisation et d'exclusion
 HYPERLINK \l "_Toc22029679" Chapitre 7  HYPERLINK \l "_Toc22029680" Projets et pouvoirs dans les villes  PAGEREF _Toc22029680 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029681" 1. Nouvelles conditions structurelles et transformation des agendas urbains  PAGEREF _Toc22029681 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029682" 1.1 Projets et pressions externes  PAGEREF _Toc22029682 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029683" 1.1.1 Des projets en réponse à la recomposition des politiques régulatrices de l'Etat  PAGEREF _Toc22029683 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029684" 1.1.2 Changement d'échelle de l'économie et nouveaux enjeux de politique urbaine  PAGEREF _Toc22029684 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029685" 1.2 Projets et pressions internes  PAGEREF _Toc22029685 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029686" 1.2.1 Transformations des sociétés urbaines, nouvelles demandes et relais politiques  PAGEREF _Toc22029686 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029687" 1.2.2 La recomposition des clivages et des alignements socio-politiques urbains  PAGEREF _Toc22029687 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029688" 1.3 Uniformisation ou différenciation des agendas urbains ?  PAGEREF _Toc22029688 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029689" 1.3.1 L'élargissement des enjeux de la planification urbaine et l'uniformisation des objectifs des projets  PAGEREF _Toc22029689 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029690" 1.3.2 La structuration progressive d'agendas urbains spécifiques  PAGEREF _Toc22029690 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029691" 1.3.3 La mise à jour de ressources spécifiques  PAGEREF _Toc22029691 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029692" 2. Projets et pluralisation des espaces politiques urbains  PAGEREF _Toc22029692 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029693" 2.1 Projets et recomposition du système des ressources politiques  PAGEREF _Toc22029693 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029694" 2.2 Acteurs perdants, acteurs gagnants : qui gouverne les villes à travers les projets ?  PAGEREF _Toc22029694 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029695" 2.2.1 Des acteurs et des groupes en retrait  PAGEREF _Toc22029695 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029696" 2.2.2 Des acteurs et des groupes gagnants  PAGEREF _Toc22029696 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029697" 2.2.3 Et les institutions politiques ?  PAGEREF _Toc22029697 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029698" 2.3 Pluralisation et segmentation de la gouvernance des villes  PAGEREF _Toc22029698 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029699" 2.3.1 Redéfinition, redistribution des ressources et abaissement des clôtures de l'agenda urbain  PAGEREF _Toc22029699 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029700" 2.3.2 Pluralisation et segmentation des espaces publics urbains  PAGEREF _Toc22029700 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029701" 3. Les projets comme processus de construction d'intérêts communs dans les villes  PAGEREF _Toc22029701 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029702" 3.1 Place based politics et construction de coalitions de projet  PAGEREF _Toc22029702 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029703" 3.1.1 Les projets comme processus de construction d'intérêts communs  PAGEREF _Toc22029703 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029704" 3.1.2 La construction de coalitions de projet  PAGEREF _Toc22029704 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029705" 3.2 Projets et construction identitaire  PAGEREF _Toc22029705 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029706" 3.2.1 Un double processus d'identification / différenciation  PAGEREF _Toc22029706 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029707" 3.2.2 Les producteurs du récit identitaire  PAGEREF _Toc22029707 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029708" 3.2.3 Quelles identités urbaines autour des projets ?  PAGEREF _Toc22029708 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029709" 3.3 Projets et recomposition d'une capacité d'action  PAGEREF _Toc22029709 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029710" 3.3.1 Une capacité d'action tirée d'une densification des relations entre acteurs  PAGEREF _Toc22029710 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029711" 3.3.2 Capacité d'action collective et formules organisationnelles  PAGEREF _Toc22029711 \h Erreur ! Signet non défini.

 HYPERLINK \l "_Toc22029713" Chapitre 8  HYPERLINK \l "_Toc22029714" Le projet comme processus instituant  PAGEREF _Toc22029714 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029715" 1. Une institutionnalisation ascendante par les interactions sociales  PAGEREF _Toc22029715 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029716" 1.1 Le projet : de la fragmentation à la recomposition  PAGEREF _Toc22029716 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029717" 1.1.1 Incertitudes des contextes, des ressources et des buts  PAGEREF _Toc22029717 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029718" 1.1.2 Le projet comme système normatif ouvert  PAGEREF _Toc22029718 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029719" 1.2 L'institution d'une capacité d'action par l'activation des interactions  PAGEREF _Toc22029719 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029720" 1.2.1 Stabilisation de réseaux de projet et institution d'une capacité d'action collective dans les villes  PAGEREF _Toc22029720 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029721" 1.2.2 "Faire système" : quand un objectif périphérique devient central  PAGEREF _Toc22029721 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029722" 1.2.3 Construction des connaissances et des choix et intégration systémique  PAGEREF _Toc22029722 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029723" 1.3 Instituer le système urbain au travers de modes de coordination et de régulation peu formalisés  PAGEREF _Toc22029723 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029724" 1.3.1 Projet et espace de jeu transactionnel  PAGEREF _Toc22029724 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029725" 1.3.2 Une production de règles et des formes d'action peu formalisées  PAGEREF _Toc22029725 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029726" 1.3.3 Une institutionnalisation résultant d'une pluralité de modes de coordination  PAGEREF _Toc22029726 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029727" 2. Une institutionnalisation descendante par la direction politique  PAGEREF _Toc22029727 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029728" 2.1 Méta-projet et direction politique du projet  PAGEREF _Toc22029728 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029729" 2.1.1 Un décentrement apparent des régulations politico-institutionnelles  PAGEREF _Toc22029729 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029730" 2.1.2 Accompagner et garantir la construction d'une vision d'ensemble : le méta-projet  PAGEREF _Toc22029730 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029731" 2.1.3 Valoriser et diffuser les accords obtenus : le policy discourse  PAGEREF _Toc22029731 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029732" 2.2 Instituer la ville comme cadre des interactions  PAGEREF _Toc22029732 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029733" 2.2.1 Rapatrier les médiations politiques  PAGEREF _Toc22029733 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029734" 2.2.2 Gouverner les identités et les intérêts  PAGEREF _Toc22029734 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029735" 2.2.3 Valoriser et articuler des régulations extra-politiques  PAGEREF _Toc22029735 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029736" 2.3 Le projet et l'évasion institutionnelle  PAGEREF _Toc22029736 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029737" 2.3.1 Le contournement des institutions publiques formelles  PAGEREF _Toc22029737 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029738" 2.3.2 Quel leadership politique autour des projets ?  PAGEREF _Toc22029738 \h Erreur ! Signet non défini.
 HYPERLINK \l "_Toc22029740" Conclusion générale  PAGEREF _Toc22029740 \h Erreur ! Signet non défini.


Index des sigles utilisés

Les sigles en italique sont des sigles italiens

ACEL : Association Communautaire de l'Estuaire de la Loire
ACRN : Association Communautaire de la Région Nantaise
ADEAN : Agence de Développement Economique de l'Agglomération Nantaise
ADEL : Association pour le Développement des Entreprises dans l'Estuaire de la Loire
AGAM : Agence d'Urbanisme de l'Agglomération Marseillaise
AURAN : Agence d'Urbanisme de l'Agglomération Nantaise
CA : Conseil d'Administration
CCA : Conférence Consultative d'Agglomération
CCI : Chambre de Commerce et d'Industrie
CCIMP : Chambre de Commerce et d'Industrie de Marseille Provence
CDC : Caisse des Dépôts et Consignations
CEEI : Centre Européen d'Entreprises et d'Innovation
CGIL : Confederazione Generale dei Lavoratori Italiani
CIAM : Congrès Internationaux d'Architecture Moderne
CIAT : Conseil Interministériel d'Aménagement du Territoire
CIPRE : Club d'Initiatives Pour le Rayonnement d'Euroméditerranée
CJD : Centre des Jeunes Dirigeants
CNA : Confederazione Nazionale dell'Artigianato
CNPF : Confédération Nationale du Patronat Français
COSES : Consorzio degli Studi Economiche e Sociali
CUN : Communauté Urbaine de Nantes
CVN : Consorzio Venezia Nuova
DATAR : Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale.
DAU : Direction de l'Architecture et de l'Urbanisme (du Ministère de l'Equipement, du logement et des transports)
DC : Démocratie Chrétienne
DDE : Direction Départementale de l'Equipement
DGDE : Direction Générale du Développement Economique (de la Ville de Marseille)
DGUHC : Direction Générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction (du Ministère de l'Equipement, du logement et des transports)
DICOTER : Direzione del Coordinamento Territoriale
DIV : Délégation Interministérielle à la Ville
DS : Democratici di Sinistra
DTA : Directive Territoriale d'Aménagement
EPAEM : Etablissement Public d'Aménagement Euroméditerranée
EPAREB : Etablissement Public d'Aménagement des Rives de l'Etang de Berre
ESB : Ecole Supérieure du Bois
FEDER : Fonds Européen de Développement Régional
FULC : Federazione Unitaria dei Lavoratori della Chimica
GILA : Groupement Interconsulaire de Loire-Atlantique
GPU : Grands Projets Urbains
GPV : Grands Projets de Ville
ICAM : I nstitut Catholique d'Arts et Métiers
INSERM : Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale
IPC : Ingénieurs des Ponts et Chaussées
IRESTE : Institut de Recherche et d'Enseignement Supérieur aux Techniques de l'Electronique
ISITEM : Institut des Sciences de l'Ingénieur en Thermique-Energétique et Matériaux
ITP : Agenzia per gli Investimento a Torino et in Piemonte
IUAV : Istituto Universitario di Architettura di Venezia
IVE : Immobiliare Veneziana
LOF : Loi d'Orientation Foncière
MCEM : Musée des Civilisations Européennes et Méditerranéennes
MEDEF : Mouvement des Entreprises de France
MOSE : Modello Sperimentale Elettromeccanico
NAD : Nantes Atlantique Développement
OREAM : Organisme d'Etudes et d'Aménagement des Aires Métropolitaines
OIN : Opération d'Intérêt National
OPAH : Opération Programmée d'Amélioration de l'Habitat
PACA : Provence Alpes Côte d'Azur
PALAV : Piano di Area della Laguna e dell'Area Veneziana
PAZ : Plan d'Aménagement de Zone
PCADPEL : Programme Concerté d'Aménagement, de Développement et de Protection de l'Estuaire de la Loire
PDS : Partito Democratico di Sinistra
PDU : Plan de Déplacements Urbains
PIC : Programme d'Initiative Communautaire
PLU : Plan Local d'Urbanisme
PME : Petites et Moyennes Entreprises
POS : Plan d'Occupation des Sols
PRG : Piano Regolatore Generale
PRP : Piano Regolatore Portuale
PRIN : Association pour la création d'un Pôle de Recherche d'Innovation à Nantes
PRU : Programma di Recupero Urbano
PRUSST : Programma di Recupero Urbano e di Sviluppo Sostenibile del Territorio
PTP : Piano Territoriale Provinciale
PTRC : Piano Territoriale Regionale di Coordinamento
PST : Parco Scientifico e Tecnologico di Venezia
RHI : Résorption de l'Habitat Insalubre
SCOT : Schéma de Cohérence Territoriale
SD : Schéma Directeur
SIMAN : Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples de l'Agglomération Nantaise
SITPAN : Syndicat Intercommunal des Transports Publics de l'Agglomération Nantaise
SIVOM : Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples
SIVRAN : Syndicat Intercommunal de la Voirie Rapide de l'Agglomération Nantaise
SIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique
SRU : (Loi) Solidarité et Renouvellement Urbain
UMBL : Union Maritime de la Basse Loire
ZAC : Zone d'Aménagement Concerté
ZAD : Zone d'Aménagement Différé

Introduction générale
Le projet, un nouveau mythe mobilisateur ?
Les sociétés occidentales semblent être saisies par une frénésie de projets. Il n'est plus de situation problématique dont on ne puisse sortir par le recours à une démarche de projet. Les projets d'orientation, projets d'établissement, projets professionnels, projets de services, projets d'entreprises, projets de développement sont autant de panacées qui doivent permettre à l'élève en difficulté de sortir d'une situation d'échec scolaire, à une équipe pédagogique de se ressouder, à un chômeur d'entamer un parcours d'insertion, à des fonctionnaires d'échapper à la sclérose des routines bureaucratiques, à une entreprise de refonder son identité productive et à un territoire de mobiliser ses forces vives.
Les politiques urbaines ne font pas exception à la règle. On y a vu dans les deux dernières décennies se multiplier les références au projet : projets d'agglomération, projets de ville, projets urbains, projets de quartier. Quelle signification peut-on donner au recours de plus en plus fréquent à cette notion dans ce domaine spécifique de l'action publique ? Pour certains auteurs, le projet serait un avatar des "conduites d'anticipation", caractéristiques de la modernité occidentale, de son obsession de la maîtrise du temps prospectif et de son inclinaison volontariste à maîtriser la nature. Dès lors, le projet ne serait qu'un nouveau label donnant à des pratiques éprouvées de planification urbaine l'attrait du neuf. D'ailleurs, l'apparition des démarches de projet dans les villes européennes à partir du milieu des années 1980 est parfois interprétée comme le signe d'un renouveau des pratiques de prévision et de planification urbaine. Après le reflux planificateur des années 1970 et du début des années 1980 qui ont vu bon nombre de prévisions invalidées par le ralentissement de la croissance et une grande partie des plans urbains rendus inopérants par la raréfaction des ressources, la floraison des projets urbains et projets de ville serait le signe d'un regain du volontarisme politique en matière de politiques urbaines. En effet, à partir des années 1980, on a pu voir les acteurs des politiques urbaines reprendre les rennes de la prospective et de la planification urbaine, construire des stratégies de développement et d'internationalisation et susciter des mobilisations territoriales autour de ces stratégies, incités qu'ils étaient par les processus de décentralisation et de recomposition des politiques territoriales de l'Etat, par la construction européenne et l'ouverture du Marché Unique.
D'autres auteurs voient dans le projet une forme d'action par laquelle s'opérerait une rupture par rapport aux pratiques éprouvées d'anticipation, de planification et d'action publique urbaine. Dans cette perspective, le projet est opposé au plan. Le projet prolongerait l'effort anticipateur du plan mais, alors qu'à travers ce dernier, les acteurs des politiques urbaines prétendaient définir précisément de quoi serait fait l'avenir et élaborer des mesures précises en conséquence, dans la démarche de projet, ces mêmes acteurs reconnaissent le caractère partiellement incommensurable du futur, la vanité des prétentions à en dessiner les contours exacts et à en tirer des lignes d'action définitives. Pour autant, ils ne renoncent pas à agir collectivement pour préparer l'avenir et à interpréter ce que cet avenir leur réserve, mais ils reconnaissent la précarité des certitudes que leur procurera cette activité d'anticipation et savent que les objectifs qu'ils en déduiront seront eux aussi précaires, justiciables d'une constante révision. Alors que la démarche du plan tendait à consigner un avenir souhaitable de la ville dans des documents formalisés juridiquement et graphiquement, desquels étaient déduits des processus linéaires de mise en œuvre, la démarche de projet se présente comme un processus de mobilisation et d'action qui n'est jamais que partiellement déterminé, orientant l'action des acteurs vers un but précaire, justiciable d'incessants amendements et reformulations, et mobilisant des ressources qui ne sont jamais toutes présentes au départ du processus mais s'accumulent tout au long de celui-ci.
Ce qui distingue également le projet du plan, c'est qu'alors que ce dernier valait par la validité scientifique de ses prévisions et prescriptions, par les normes d'usage du territoire qu'il disposait, le projet vaut davantage par la démarche, les processus qu'il met en branle. Dans un contexte de rationalité limitée et de multiplication du nombre des acteurs participant aux politiques urbaines, il s'agit désormais de construire des orientations d'action, des visions d'ensemble qui auront fait l'objet d'un consensus au fil de processus interactifs, itératifs, d'ajustements mutuels entre les acteurs impliqués. Le projet ne tire pas sa force de la validité scientifique des dispositions qu'il comporte mais du caractère partagé des orientations qu'il esquisse. Son efficacité est cognitive et politique davantage que juridique. Ainsi, souvent mais pas systématiquement, les projets de ville sont-ils le fruit de mobilisations territoriales plus ou moins larges, plus ou moins institutionnalisées au cours desquelles des stratégies émergent de la confrontation d'une pluralité d'intérêts publics et privés, de différentes stratégies de contrôle politique.
Enfin, le projet rompt avec l'ordonnancement linéaire des phases de l'action et la division stricte du travail qui caractérisaient le plan. La nécessité de s'assurer régulièrement du partage des objectifs mais aussi de réviser ces objectifs au regard d'un contexte d'action en constante évolution fait du projet un processus de décision et d'action que caractérisent des aller-retour entre les différentes phases mais aussi entre les différentes échelles et temporalités de l'action. Le manifeste d'approche globale, intégrée et trans-sectorielle que porte la démarche de projet appelle un croisement permanent des regards et des compétences dans l'action, l'abolition de la trop rigide frontière entre concepteurs et metteurs en œuvres, élus et techniciens, acteurs publics et privés. Tout ceci a une incidence sur la manière dont le projet produit des normes d'action, s'impose aux opérateurs des politiques urbaines. Alors que le plan scellait ses prescriptions dans le marbre du droit, le projet organise un dialogue permanent entre les choix, d'une part, le contexte et les ressources disponibles, d'autre part. Alors que le plan limitait dans le temps l'activité planificatrice au moment de la conception du plan, le projet intègre les phases de mise en œuvre et de gestion et tend à faire de la planification une activité sociale continue. Ainsi, la relance de la planification urbaine autour des démarches de projet dans les villes européennes s'accompagne-t-elle d'une dilatation temporelle de l'activité planificatrice et d'un bouleversement des hiérarchies classiques entre les différents types de plans.
Si cette opposition entre projet et plan est à nuancer, elle permet néanmoins de tracer les contours et l'ambivalence du premier, forme d'action faite à la fois de volontarisme, d'anticipation et de confrontation continue des choix à un environnement mouvant. J.-P. Boutinet formule parfaitement cette ambivalence lorsqu'il indique que le projet "caractérise cette conduite éminemment personnelle par laquelle je concrétise ma pensée, mes intentions à travers un dessin approprié" mais qu'il est, "en même temps, cette conduite éminemment relationnelle qui me fait communiquer à autrui mes intentions pour le laisser juge de leur contenu". Le projet est le fait d'un acteur capable d'affirmer une volonté, de définir de manière autonome ses propres choix et de poursuivre de manière rationnelle ses objectifs, de les tenir dans la durée. En même temps, cet acteur est contraint de négocier en permanence le contenu de son projet avec son environnement, qui en devient presque le co-producteur. Les choix qui constituent le projet apparaissent comme les produits de processus d'interactions, d'ajustements entre acteurs et groupes qui rendent difficile leur imputation et qui risquent de transformer les intentions initiales de cet acteur.
Le projet, signe de fragmentation ou de recomposition de l'action publique urbaine ?
Le présent travail porte sur les projets urbains et projets de ville, autrement dit sur des processus de requalification et/ou de planification urbaine qui ont pour vocation d'impulser des transformations d'une partie ou de l'ensemble de la ville, de sa forme physique, de sa base économique mais aussi de son image afin de la positionner de manière favorable dans la compétition inter-urbaine. Il s'agit de savoir si, et comment, ces processus participent d'un processus d'institutionnalisation des villes comme espaces politiques. L'institutionnalisation est définie ici comme le processus par lequel un espace politique s'impose progressivement comme espace à l'intérieur duquel les acteurs et les groupes construisent des stratégies et orientent leurs actions en fonction de la structure des opportunités qu'offre cet espace et en fonction des anticipations qu'ils font des actions que d'autres acteurs et groupes conduisent à cette même échelle. L'institutionnalisation d'un espace politique est aussi le processus par lequel une capacité d'action collective se construit à l'échelle de cet espace à mesure que les acteurs le choisissent comme échelle de calage de leurs stratégies et qu'ils découvrent les intérêts communs, les interdépendances et les conflits d'intérêt qui les y lient à d'autres acteurs. Enfin, nous parlerons ici d'institutionnalisation comme du processus qui voit, au sein d'un espace spécifique, des règles, normes, procédures et routines particulières s'imposer aux acteurs et aux groupes qui y opèrent.
Notre approche de l'institutionnalisation emprunte, par certains aspects, à celle privilégiée par Olivier Nay dans son étude de la région Aquitaine, tout en s'en écartant radicalement sur certains autres. Nous retiendrons volontiers sa définition de l'institutionnalisation comme processus, inscrit dans le temps long, par lequel des règles de comportement, des systèmes de significations partagés, des liens d'interdépendance entre un certain nombre d'acteurs et de groupes se stabilisent non pas tant par la grâce "d'un ensemble d'actes sociaux instituants" mais au fil des interactions réitérées mettant en relation ces acteurs et ces groupes. Cette définition a l'avantage de donner à voir l'institution non pas comme entité repérable à ses "organes" de pouvoir ou aux "fonctions" qu'elle exerce, mais comme "ensemble de modèles de comportement et de systèmes de valeurs partagés par une communauté sociale, et qui, par leur stabilité et leur récurrence, orientent les pratiques et les conduites des acteurs sociaux". Ces règles et significations s'actualisent, s'éprouvent, se reproduisent et/ou se modifient dans et par les interactions, considérées ici comme des pratiques récursives qui, à la fois, sont informées par les règles institutionnalisées et contribuent à donner forme à ces règles.
Cette approche dynamique a l'intérêt de donner à voir des processus d'institutionnalisation qui ne procèdent pas d'une volonté de construction de l'institution ou d'une croyance en l'institution, mais de pratiques d'interaction concrètes, à travers lesquelles les acteurs produisent, reproduisent ou amendent les règles et routines qui orientent leurs comportements. Cette approche permet ainsi de comprendre comment les conflits, au même titre que les "échanges collusifs" ou les processus de reconnaissance mutuelle peuvent participer de la stabilisation d'un ordre institutionnel. En outre, en appréhendant l'institution comme produit d'interactions multiples, cette approche présente aussi l'intérêt de ne pas supputer la centralité de tel ou tel acteur ou groupe dans le processus d'institutionnalisation.
Néanmoins, nous divergeons de l'approche de l'institutionnalisation privilégiée par O. Nay sur deux aspects. D'abord, son analyse s'enferme dans un jeu circulaire consistant à expliquer l'institution par l'institutionnalisation et l'institutionnalisation par l'institution. Il décrit comment des interactions concrètes ayant pour cadre les sites institutionnels qui composent l'espace régional participent à l'institutionnalisation de l'espace régional, mais sans jamais dire réellement pourquoi il choisit la région. La région est choisie comme observatoire indifférencié de logiques d'institutionnalisation dont il semble supposer le caractère universel. Le refus d'appréhender l'institutionnalisation de la région comme le "résultat d'un changement structurel" expose l'auteur au risque d'expliquer le politique par le politique, d'obérer les éléments qui font qu'à un moment donné tel espace s'institutionnalise et non un autre. Or, il nous semble qu'il est possible de référer les processus d'institutionnalisation des espaces politiques, et notamment des villes, à des dynamiques économiques, sociales et politiques prenant sens à une autre échelle et ce, sans tomber nécessairement dans les travers du fonctionnalisme ou du systémisme. Il est intéressant de comprendre l'institution comme produit de la rencontre d' "intérêts différenciés", d' "objectifs propres", de "rationalités singulières", mais il importe aussi de comprendre les logiques externes qui font que ces rencontres se cristallisent plus à une échelle qu'à une autre. Certains travaux s'inscrivant dans une perspective de gouvernance ou d'économie politique ont ouvert la voie en suggérant que des logiques économiques, sociales, politiques globales pouvaient privilégier certaines échelles et certaines formes spécifiques d'institutionnalisation. Nous reprendrons ici certains des apports de ces approches afin de relier les processus d'institutionnalisation des villes au travers des projets à des phénomènes qui prennent sens au-delà des espaces d'interactions impliquant les acteurs urbains.
La deuxième critique à cette approche de l'institutionnalisation découle de la première. En prenant un espace politique comme simple témoin de processus d'institutionnalisation, elle se concentre sur les effets de l'institutionnalisation en termes d'intégration des rôles, des schèmes de comportement et de significations par les individus et les groupes mais se désintéresse de ses effets en termes de construction d'une capacité politique à l'échelle instituée. L'institutionnalisation apparaît alors comme une opération "blanche" du point de vue de la capacité à produire de l'action collective et des modes d'organisation de cette action collective. Seule compte dans l'analyse la manière dont certains acteurs parviennent à glaner des ressources au sein des nouveaux sites institutionnels qui émergent, à y accroître et à y légitimer leur pouvoir.
Dans ce travail, les deux dimensions du processus d'institutionnalisation -cristallisation de règles et de liens d'interdépendance, constitution d'une capacité d'action- seront prises en charge. Les projets urbains et projets de ville seront donc appréhendés comme signes et composantes essentielles d'un processus potentiel d'institutionnalisation des villes européennes, d'une part, comme espaces politiques générant des modèles de comportement, des schèmes de significations partagés, des systèmes d'attentes réciproques liant les acteurs, des dispositifs "d'agrégation et de représentation de groupes et d'intérêts", de structuration et de régulation des conflits et, d'autre part, comme échelles à laquelle se stabilisent des routines de coopération entre acteurs, groupes et institutions permettant de concevoir et de mettre en œuvre des politiques globales.
Ce travail tente de renouer avec une approche weberienne de la ville européenne consistant à appréhender celle-ci comme une société complète, une unité sociologique significative, un groupe social territorialisé doté d'un mode spécifique d'organisation du pouvoir et de la domination politique et capable d'orienter les comportements économiques et sociaux en fonction de ses propres règles. L'hypothèse sous-jacente n'est, bien entendu, pas celle d'une reconstitution des villes-Etats. Le projet n'est pas un acte constituant à l'image de la conjuration qui affranchissait les communes médiévales et leurs citoyens des souverainetés féodales ou royales. Il s'agit plutôt de voir comment, dans un contexte favorable associant globalisation, territorialisation de certains mécanismes économiques, construction européenne, décentralisation et recomposition des Etats nationaux et de leurs politiques, les projets peuvent être les signes et/ou les vecteurs de la densification de réseaux de relations entre élites, de la constitution de coalitions plus ou moins formalisées autour de stratégies de développement, comment ils contribuent, en démultipliant les interactions entre les acteurs urbains, à générer des dispositions à la coopération entre ces acteurs, à les inscrire dans des systèmes de normes et d'obligations réciproques et, au total, à faire émerger une capacité d'action collective dans les villes.
Ce travail vise aussi à saisir selon quelles modalités spécifiques s'opère cette institutionnalisation des villes comme espaces politiques. Notre hypothèse est que ce processus d'institutionnalisation emprunte autant à des logiques d'action et à des modes de coordination relevant du jeu des interactions sociales et des mécanismes de marché qu'à des logiques politiques et institutionnelles. Autrement dit, la ville européenne deviendrait un cadre privilégié de l'action collective, de la production de normes sociales et de l'intégration des individus, des groupes et des intérêts du fait, certes, d'un renforcement des institutions urbaines et métropolitaines, d'entreprises politiques de mobilisation et de production d'identité territoriale, mais aussi sur la base de processus de démultiplication des interactions sociales et à travers la sécrétion par ces interactions de normes, de règles, de routines, d'identités et d'intérêts communs. Ainsi, autour des projets, les villes s'institutionnaliseraient sur la base de combinaisons spécifiques de modes de régulation relevant des sphères des activités politico-institutionnelles, marchandes et sociales.
Il n'est pas question ici de conceptualiser l'affaiblissement des régulations proprement politiques et institutionnelles mais d'analyser la manière dont elles peuvent cohabiter avec d'autres formes de régulation dans des dynamiques d'institutionnalisation et de tester l'hypothèse d'un renforcement des régulations politico-institutionnelles dans le cadre de ces combinaisons de régulations. Nous nous situons ici dans une perspective de gouvernance qui consiste, certes, à analyser comment les logiques de marché, de réseaux et d'action collective peuvent prendre le pas, dans certains domaines, sur les logiques proprement politiques, mais aussi à voir comment, face à cette pression, les régulations politico-institutionnelles se recomposent, comment l'exercice de l'autorité politique se renouvelle.
C'est justement l'analyse de cette combinaison de plusieurs types de régulation dans les processus d'institutionnalisation des villes que permet l'objet "projet". Son ambivalence, entre volontarisme et négociation, entre linéarité et incrémentalisme, entre contrôle et indétermination des processus d'action, devient utile à l'analyse. En effet, la démarche de projet postule, d'une part, une capacité des acteurs et des institutions politiques à produire des stratégies, à impliquer des acteurs périphériques dans leur mise en œuvre, à contrôler le respect dans la durée de ces stratégies et, d'autre part, des mécanismes de décision et de mise en œuvre interactifs et incrémentaux, impliquant une pluralité d'acteurs et de réseaux relativement autonomes dans la définition de leurs modes d'action et d'organisation. Le projet renvoie donc à des mécanismes de coordination par la hiérarchie mais aussi par les marchés et les réseaux. Nous faisons l'hypothèse que ces mécanismes, loin d'être exclusifs les uns des autres, cohabitent dans les démarches de projet, se renforcent réciproquement et participent ensemble à l'institutionnalisation des villes comme espaces politiques. A travers le projet, la ville s'institutionnalise comme territoire politique au fil des interactions entre acteurs des politiques urbaines et cette institutionnalisation par les interactions est d'autant plus opérante qu'elle est structurée et cadrée par l'action des institutions politiques du gouvernement urbain.
Ces différents modes de régulation, de coordination et d'intégration politique ont été souvent opposés ou séparés dans l'analyse des politiques publiques. Une première série de travaux prend en charge le recours de plus en plus fréquent aux mécanismes de marché et de l'action collective dans la construction des politiques publiques, recours associé à la territorialisation croissante des processus de production de l'action publique. Cette territorialisation s'accompagne en effet souvent de phénomènes de privatisation et d'externalisation, du recours à des formes de coopération et d'action basées sur les partenariats, les contrats, les projets et la construction d'accords par ajustements mutuels. Les logiques processuelles et interactionnistes de construction des choix semblent s'étendre à mesure que la territorialisation de l'action publique se généralise. Ici, le territoire est privilégié comme opérateur d'appréhension des problèmes et de coordination politico-administrative. Il permet de recomposer l'action publique, menacée de sclérose sectorielle et bureaucratique, autour de réseaux d'action rassemblant des acteurs et des institutions dans des dispositifs de co-construction des problèmes et des objectifs d'action. La proximité entre acteurs, le caractère concret et précis des objectifs fixés sont censés permettre une meilleure appropriation des objectifs par les acteurs, une meilleure coordination de leurs interventions et doit, au final, redonner une cohérence à l'action publique. Seulement, si pour ces analyses, les modes d'action et de coordination alternatifs à la hiérarchie et au commandement permettent de recomposer une cohérence de l'action publique à l'échelle circonscrite des systèmes d'action concrets, ils entraînent parallèlement un processus de fragmentation et de différenciation des politiques publiques, et engendrent la dissolution de tout projet politique d'ensemble et de toute capacité institutionnelle de direction. Dans cette perspective, les formes d'action basées sur des interactions, des échanges, des ajustements réciproques peu cadrés et peu formalisés et qui produisent des choix de manière incrémentale et négociée sont assimilées à une logique d'entropie de l'action publique et de dissolution de la direction politique. Au total, c'est la capacité du politique à intégrer les individus et les groupes dans un ensemble social à travers les politiques publiques qui est remise en question. Les régulations politiques s'étioleraient face à la concurrence que leur opposent les régulations marchandes et sociales.
Une autre série de travaux traite de la diffusion de modes de régulations extra-politiques mais sans en faire systématiquement le prodrome de l'ingouvernabilité et sans l'associer à un processus de décomposition des régulations politiques. On rangera dans cette deuxième catégorie les travaux sur la gouvernance et les réseaux. Ce type d'approches met l'accent sur la concurrence que subissent les acteurs et les régulations politico-institutionnels dans la construction des politiques publiques. La multiplication et la diversité des intervenants relativisent le poids des acteurs politiques. Parallèlement, les frontières entre Etat et société civile, public et privé, s'estompent. L'extériorité de l'Etat par rapport aux fonctionnements sociaux est un principe de moins en moins opérant. Dans la réalité, les acteurs publics empruntent aux acteurs privés leurs logiques d'action, d'où l'accent mis également dans ces analyses sur le recours aux marchés, aux contrats, aux partenariats dans le cadre de l'action publique. Cependant, ces analyses s'attachent aussi à repérer comment, à travers ces phénomènes de combinaison de plusieurs types de régulation, une direction politique peut s'opérer. La littérature sur les réseaux, notamment, envisage la stabilisation de structures de relations pérennes, la sécrétion de normes et de sens dans les interactions de réseaux. De la même manière, le chantier de recherche de la gouvernance réintroduit la question de la direction politique, du sens "mais sans le primat accordé à l'Etat souverain. Poser la question de la gouvernance suggère de comprendre l'articulation des différents types de régulation sur un territoire à la fois en termes d'intégration politique et sociale et en termes de capacité d'action". Cependant, jusqu'à présent, les travaux s'inscrivant dans la perspective de la gouvernance sont restés assez discrets sur la manière dont cette direction politique évolue dans son interaction avec les formes extra-politiques de coordination. Autrement dit, la question de l'évolution des formes d'affirmation du gouvernement urbain dans un contexte de gouvernance est restée inexplorée.
Le projet entre interactions et institution
C'est précisément cette question que l'analyse de la forme d'action "projet" dans les politiques urbaines permet de traiter. En effet, le projet permet d'articuler deux types de lecture des processus de gouvernance urbaine : la perspective échangiste-agrégative, d'une part ; la perspective institutionnelle-intégrative d'autre part. La perspective échangiste-agrégative considère la construction des politiques publiques et l'institutionnalisation d'un ordre politique comme des processus à haut degré d'interaction entre acteurs, groupes et institutions. Dans cette configuration, le gouvernement assume une activité d'agrégation des préférences collectives à travers la disposition de moments et d'espaces de négociation et de médiation entre coalitions et intérêts constitués. Dans la perspective institutionnelle-intégrative, le gouvernement est légitimé à avoir un rôle plus externe, voire "éducatif" vis-à-vis de la société, à imposer –ou socialiser les acteurs à- des visions d'un futur désirable et les comportements et normes idoines. Le système politique est dépositaire de buts et de valeurs et les institutions ont une légitimité à décliner de manière relativement autonome ces buts et valeurs en politiques publiques. Si cette distinction est d'un grand intérêt analytique, elle a aussi vocation à être dépassée. L'intérêt de l'objet "projet" est justement de permettre d'affronter simultanément l'aspect négocié et agrégatif, d'une part, et l'aspect institutionnel et intégratif, d'autre part, des modes de gouvernance urbaine et d'examiner comment ces deux dimensions interagissent, se renforcent réciproquement pour faire émerger les villes comme espaces et comme acteurs politiques.
Nous nous situons volontiers dans un sillon théorique tracé par March et Olsen et consistant à prendre acte de l'apport des théories échangistes de l'institutionnalisation de l'ordre politique tout en leur adjoignant un "complément institutionnel". L'activité des acteurs et institutions du gouvernement urbain dans les dispositifs de gouvernance urbaine peut alors être conçue comme une activité contribuant à structurer les contraintes à l'intérieur desquelles ont lieu les échanges, les interactions entre les acteurs publics et privés des politiques urbaines, sans surdéterminer le produit de ces échanges et interactions. Dans le cas des projets, notre hypothèse est que cette activité de structuration ne prend pas tant la forme d'un contrôle strict des objectifs, des normes d'action et de comportement, des règles et des identités qui sont construits au fil du processus de projet, que celle de la mise en œuvre des conditions favorables à l'émergence effective de ces objectifs, normes, règles et identités dans ce processus.
Nous faisons l'hypothèse que les nouvelles combinaisons de modes de régulation qui apparaissent dans les villes permettent de laisser plus de place aux sociétés civiles, à des dynamiques d'auto-organisation, à des régulations communautaires et à des régulations marchandes, mais que les institutions du gouvernement urbain gardent parallèlement un rôle essentiel dans l'organisation de ces combinaisons et dans la promotion de formes non-institutionnelles de coordination des activités sociales. Une logique de gouvernement subsiste, mais ne s'exprime plus tant en termes de contrôle total des processus de production de l'action publique urbaine mais en termes de nodalité. La nodalité ne renvoie pas tant à la capacité d'initier et de contrôler les processus de production des politiques publiques, qu'à la capacité d'associer une pluralité d'acteurs dans le gouvernement des dynamiques à l'œuvre sur un territoire. La nodalité évoque un rôle institutionnel davantage défini par la capacité de lier ce qui est disjoint, de produire de l'intersectorialité et de la cohérence dans l'action publique.
Pour analyser ce repositionnement des régulations politiques et des modes d'affirmation de l'autorité politique, nous proposons ici une perspective de sociologie politique des dispositifs et processus de gouvernance urbaine. Cette perspective a l'intérêt de ne pas opposer les dynamiques de fragmentation et de différenciation de l'action publique, d'une part, aux logiques de recomposition d'un ordre politique et d'une capacité d'action collective, d'autre part. Concevant les ordres socio-politiques comme nécessairement contingents, elle est sensible aux combinaisons de modes de régulation qui participent à la production de ces ordres. Influencée par la new political economy, la sociologie économique, les travaux de géographes et de sociologues sur les économies et les sociétés locales, elle permet d'entrevoir comment certains ordres socio-politiques locaux peuvent être le fruit d'interactions de marché et/ou de régulations communautaires autant que de processus d'institutionnalisation purement politiques.
Nous reprenons ces pistes de recherche à notre compte dans ce travail tout en leur adjoignant un questionnement sur le repositionnement de l'intervention et de la régulation politique dans ce contexte de recomposition des combinaisons de régulation. La perspective de sociologie politique des dispositifs de gouvernance urbaine ne postule pas un envahissement total de l'action publique urbaine par des logiques échangistes et horizontales. Elle permet à l'inverse de reposer la question des formes de la direction politique, du leadership, de la redéfinition de la légitimité à agir dans la ville.
Méthodes et terrains
La construction d'un idéal-type de projet
Afin d'éviter le nominalisme et de faire du projet, catégorie de la pratique, un objet problématisable et une catégorie pertinente de l'analyse, une dimension importante du travail de recherche a consisté à construire un idéal-type de projet. Dans un premier temps, on a donc procédé à la construction d'un premier idéal-type à partir de la lecture des textes de prescription sur le management de projet, émanant d'une pluralité de domaines (gestion des entreprises et des administrations, pédagogie, architecture et urbanisme, développement social) et d'analyses critiques de la diffusion des "démarches de projet". Ce travail n'a pas été clos au moment où ont commencé les enquêtes de terrain. Bien au contraire, les recherches empiriques ont permis d'affiner cet idéal-type et de reformuler les problématiques qui lui sont attachées. Cet idéal-type a permis de préciser le questionnement théorique ébauché plus haut et développé dans la première partie (chapitres 1 et 2).
De la comparaison
Notre recherche empirique a porté sur quatre projets à Marseille et Nantes en France et à Venise et Turin en Italie. A travers la comparaison de deux villes françaises et deux villes italiennes, ce qui nous intéresse n'est pas à titre essentiel la confrontation de deux contextes nationaux de rapport villes-Etat et de production des politiques urbaines. Il ne s'agit pas d'utiliser la méthode des contrastes dramatiques pour dégager des variables nationales pertinentes et capables de rendre compte des différences et des similitudes entre les systèmes nationaux de gouvernement urbain. La comparaison entre quatre villes a plutôt vocation à multiplier les cas pour procéder à la vérification des hypothèses et notamment des hypothèses relatives à l'action politique au-delà de l'Etat national. En se focalisant sur la recherche de variables nationales, on pourrait passer à côté de convergences fortes unissant deux réalités urbaines relevant de deux contextes nationaux distincts. La neutralisation, partielle, des variables nationales relève d'un parti pris théorique qui consiste à faire le pari que le cas de Venise peut se rapprocher davantage du cas de Nantes et que Marseille est plus proche de Turin que de Nantes. Il ne s'agit pas tant d'opposer deux modèles nationaux que de faire apparaître les spécificités et les convergences entre quatre cas de ville. Ce type de comparaison sur la base de quatre cas n'a pas davantage vocation à établir une typologie qui ferait intervenir une série de variables nationales et locales. La multiplication des cas vise davantage à relativiser l'importance des dispositifs institutionnels et le poids de l'Etat dans la compréhension des politiques urbaines.
Le choix d'une comparaison franco-italienne est motivé par l'évolution similaire des deux contextes nationaux, similitude qui permet de neutraliser une bonne partie des variables nationales et de se concentrer sur l'examen de la spécificité de chaque dispositif de gouvernance urbaine et de chaque combinaison de modes de régulation. La France et l'Italie sont deux pays dotés d'un système politico-administratif et d'une organisation des rapports centre-périphérie hérités du modèle napoléonien, mais soumis à des processus voisins de décentralisation (de fédéralisation dans le cas italien), de renforcement des exécutifs locaux (construction d'un pouvoir d'agglomération amené à contractualiser directement avec l'Etat en France, renforcement du pouvoir des maires et de leur junte suite à une succession de lois en Italie). Ce sont, en outre, deux pays dotés de systèmes voisins de planification urbaine et d'urbanisme attribuant un rôle important au plan public, à la régulation juridique et aux services publics.
Dans notre approche, la comparaison a donc à la fois une fonction de vérification des hypothèses et des résultats par la multiplication des cas et une fonction de construction de la théorie. Il ne s'agit pas d'une comparaison terme à terme visant à identifier les variables indépendantes qui donnent telles ou telles caractéristiques aux processus de projet dans chacune de nos villes. Certes, l'exigence théorique implique de procéder à une standardisation des données recueillies dans chaque ville et de leurs modes de restitution, mais, en retour, les données recueillies ne doivent pas être étouffées dans des classes de paramètres et de variables trop strictes, systématiquement symétriques. Ainsi, si Giovanni Sartori affirme que la démarche comparative a avant tout pour but de contrôler des hypothèses, d'établir des variables opérantes de contexte ou générales agissant sur un phénomène récurrent –la variable dépendante-, on peut lui opposer que cette démarche suppose que l'on connaisse bien au préalable, la variable dépendante, c'est-à-dire le phénomène à expliquer, le projet dans notre cas. Or, les études de cas visent aussi à construire cette catégorie de projet. D'ailleurs, le profil idéal-typique que l'on en donne en première partie n'a pas été construit préalablement aux recherches de terrain, il a été enrichi tout au long du travail empirique.
C'est pour cela que la démarche d'étude de cas vient utilement tempérer la comparaison de variables. Les cas d'études ne servent pas uniquement à contrôler la théorie mais aussi à la construire, à générer des questionnements et des hypothèses. Dans le cas de l'analyse des projets de ville, la démarche comparative associée à l'étude de plusieurs cas permet à la fois d'affiner les hypothèses in itinere, d'affiner l'idéal-type problématisable du projet et, en même temps, de procéder à un repérage des variables de contexte –nationales et/ou urbaines- et des variables générales. On retrouve la même utilisation de la démarche comparative comme outil de construction de la théorie dans l'analyse sociétale proposée par Marc Maurice. Ici, la comparaison ne s'applique pas à des objets particuliers comparés terme à terme afin d'isoler des continuités ou des discontinuités, mais "à des ensembles de phénomènes qui constituent dans leurs interdépendances des 'cohérences' nationales, propres à chaque pays". La comparaison ne vise donc pas d'emblée à repérer le général ou le spécifique dans chaque phénomène étudié, elle vise aussi à reconstruire des cohérences localisées afin d'en tirer éventuellement la part de généralité. Du coup, la démarche comparative, conçue comme une entreprise visant à dégager des effets de contexte ou à mesurer le degré de généralité d'un phénomène, n'est plus une fin en soi. "Elle constitue plutôt une étape intermédiaire mais indispensable sur la voie d'une généralisation (ou d'une théorie) à construire".
L'utilisation de la comparaison retenue ici diffère cependant de l'usage qu'en fait Marc Maurice en ce qu'elle ne fait pas du dégagement de configurations nationales l'enjeu central de la comparaison. Le poids de ces configurations est bien entendu pris en compte. La comparaison entre deux villes italiennes et deux villes françaises permet de mettre en valeur le rôle des villes dans chacune des histoires nationales, le type de rapports Etat-villes qui se sont cristallisés au cours de ces histoires. Mais nous faisons l'hypothèse que ce contexte national n'est qu'une variable parmi d'autres permettant d'expliquer l'émergence des démarches de projet et les dispositifs de gouvernance qu'elles instituent dans chaque ville. Notre propos n'est donc pas de dégager un modèle de gouvernance urbaine italien et un modèle de gouvernance urbaine française.
Enfin, la comparaison vise à opérer des déplacements croisés de regard. Les contextes nationaux et locaux sont des univers distincts de pratiques, ce sont aussi des univers particuliers de problématiques –savantes et profanes. La comparaison ne doit pas amener à verrouiller les problématiques inspirées par l'univers le plus familier du chercheur. Le détour par l'analyse d'une réalité "exotique" et la découverte des problématiques spécifiques qui s'y déploient permettent de déplacer le questionnement et de renouveler les hypothèses de recherche. Dans le cas des villes, "faire le voyage d'Italie" permet de s'inspirer d'un contexte intellectuel et théorique accordant une place privilégiée aux formations sociales locales, à leurs formes spécifiques de régulation, aux identités locales, aux logiques extra-politiques et extra-institutionnelles d'institutionnalisation, aux formes d'auto-organisation des sociétés locales, aux institutions de la société civile, etc. Le contexte politique italien est, de plus, marqué par une crise politique doublé d'une crise de légitimité de l'Etat national en tant qu'institution de gouvernement mais aussi en tant que communauté politique. Ainsi, en Italie, la question de la territorialisation de l'action publique se double-t-elle explicitement de la question de la fédéralisation de l'Etat. D'autre part, la crise des partis politiques, la faiblesse des institutions mettent en évidence, par contraste, les capacités d'auto-organisation des sociétés urbaines, valorisent et légitiment l'intervention des intérêts privés dans l'action publique urbaine. La question des transformations des combinaisons des modes de régulation dans les dispositifs de gouvernance se pose donc de manière tout particulièrement aiguë dans les villes italiennes. Tous ces éléments contribuent a priori à faire des villes en Italie des "cas limites" permettant de renouveler les questionnements sur les villes françaises et d'y faire apparaître des dynamiques souterraines qui, sans la comparaison, seraient demeurées invisibles.
Une restitution sous forme de monographie
Le souci de faire de la comparaison un outil de description et d'analyse du particulier nous a amenés à privilégier une présentation de nos enquêtes de terrain sous forme de monographies. Le projet de ville porte des dynamiques d'autonomisation, d'institutionnalisation du spécifique, de valorisation de l'unicité radicale du contexte urbain. Il procède à l'inventaire et à l'activation de ressources relationnelles, matérielles, cognitives, proprement locales, à la valorisation dans l'action collective d'une identité territoriale. Il contribue à développer une capacité d'action conjointe sur un territoire circonscrit, et à stabiliser des modes de régulation propres à la ville. Il appelle donc un mode d'analyse "contextualisé", la monographie, l'étude de cas. Une analyse de projet de ville implique aussi que le chercheur se rende perméable aux problématiques spécifiques de la ville. Le projet se nourrit des controverses locales, les fait prospérer pour en tirer un cadre de représentations collectif. Il exhume des identités, des dotations et les réactualise dans le cadre d'une confrontation de la ville à son environnement. Le projet, comme processus de réinterprétation et de réactualisation de dotations proprement locales appelle une description en long, diachronique, qui donne une épaisseur à la ville comme société, système culturel et espace politique de régulation. L'analyse des projets est donc rétive à une démarche trop hypothético-déductive qui pourrait "détruire" le cas, la spécificité du processus d'autonomisation de la ville.
En même temps, il convient d'éviter la "dérive monographique", de ne pas se cantonner au relevé de modes de mobilisation spécifiques, dans des contextes urbains spécifiques caractérisés par un agenda et une structure de pouvoir spécifiques. La catégorie idéal-typique du projet de ville que nous avons assez précisément définie dans la première partie sert justement à cadrer les études de cas et à les faire parler sur les hypothèses que nous avons poséesElle sert bien à mettre les descriptions monographiques au service de la théorie et éviter les dérives monographiques. Cette catégorie permet de tirer les éléments de généralité des unités d'analyse mais elle est suffisamment souple pour ne pas tuer les cas, en les donnant à voir dans leur diversité.
Brève présentation des cas d'études
Les cas de Marseille, Venise et Nantes articulent, d'une part, un projet urbain, une grande opération de transformation physique d'un morceau de ville à travers laquelle les acteurs affichent une volonté de mettre en œuvre des méthodes innovantes de programmation et d'opération et, d'autre part, un projet de ville, un dispositif de prospective et de planification ayant vocation à mobiliser une gamme élargie d'acteurs, de groupes et d'institutions autour de la construction de visions partagées du futur de la ville. L'enquête à Turin n'a porté en revanche que sur le deuxième volet, celui du projet de ville.
Ces grandes opérations urbaines nécessitent généralement la mobilisation d'une grande diversité d'acteurs, de ressources et de compétences. La nécessité d'articuler ces éléments font souvent de ces opérations des laboratoires de l'action collective dans lesquelles de nouvelles manière de construire des choix, d'agréger des ressources et des compétences sont inventées. Elles sont rarement financées à l'aide des seuls fonds publics et sont propices à l'établissement de partenariats public-privé voire à la stabilisation de coalitions durables entre acteurs, groupes et institutions de nature diverse (gouvernement urbain, agences para-publiques, intérêts économiques, syndicats, institutions de la société civile, associations, etc.). Elles sont souvent l'occasion de conflits entre ces acteurs et intérêts et constituent un révélateur performant des lignes de clivages qui traversent une société urbaine. Enfin, la plupart du temps, la vocation externe de ces opérations est importante. Elles constituent des moments où la société urbaine se confronte au global. Elles sont pour les leaders urbains des occasions de mobiliser les acteurs et les groupes, à travers la mise en scène des défis extérieurs liés à la globalisation, l'intégration européenne et la concurrence territoriale, et d'en appeler à la constitution d'une capacité d'action collective. Ces projets constituent donc un objet à l'examen des formes de mobilisation dans les villes face à des contraintes externes à la fois objectives et relayées par des entrepreneurs de mobilisation, politiques ou non. Ces projets permettent d'observer comment ces dynamiques de mobilisation, quand elles sont effectives, cristallisent des liens d'interdépendance, des règles de comportement, des significations partagées par les acteurs, bref participent à l'institutionnalisation des villes comme espaces politiques. Ils permettent en outre d'observer ce que ces dynamiques de mobilisation et d'institutionnalisation doivent à des logiques de structuration politique ou à des régulations sociales et marchandes.
Plus précisément, à Marseille, nous nous sommes penchés sur le projet Euroméditerranée, opération de régénération urbaine et de développement économique portant sur un périmètre de plus de 300 hectares en plein cœur de Marseille et conduite par une structure étatique, l'Etablissement public Euroméditerranée. A Venise, notre enquête a porté sur le projet d'assainissement environnemental et de relance économique de la zone industrielle de Porto Marghera, immense ensemble d'industries lourdes implantées au bord de la lagune. A Nantes, c'est le projet de l'Ile de Nantes qui a retenu notre attention. Ce projet, porté par la Communauté urbaine de Nantes récemment constituée, vise à faire de cette île située sur la Loire et accueillant encore de nombreuses activités industrielles et portuaires le futur centre urbain de l'agglomération nantaise et, au-delà, de la métropole Nantes-Saint-Nazaire. Enfin, à Turin, nous nous sommes intéressés au processus d'élaboration du plan stratégique pour l'internationalisation de la ville, Torino Internazionale. Elaboré sur l'initiative de la Ville de Turin, avec l'appui des milieux universitaires et économiques, ce plan vise à établir un plan d'action pour accroître le rayonnement international de la capitale piémontaise et à constituer un réseau cohérent et pérenne d'acteurs urbains s'engageant à collaborer pour la mise en œuvre des actions retenues. L'intérêt des élites pour ce plan a été relancé en cours de processus par l'attribution à Turin de l'organisation des Jeux Olympiques d'hiver de 2006.
Le choix des cas d'études s'est porté sur des villes européennes de grande et de moyenne dimension. L'agglomération de Turin compte 1 845 212 habitants, l'unité urbaine de Marseille compte 1 263 562, celle de Nantes 543 804 et Venise totalise 380 000 habitants. Ce type de villes, davantage que les "megacities" européennes telles que Londres ou Paris qui sont relativement protégées des soubresauts économiques par leur dimension et la diversité de leur base économique, ont été rapidement et restent confrontées à la compétition inter-urbaine. De plus, si les villes de moyenne ou de grande dimension sont soumises aux flux économiques globaux au même titre que les grandes capitales économiques mondiales, il est plus facile d'y observer les mobilisations d'élites locales pour faire face à ces pressions et les effets de ces mobilisations sur la ville. Ces villes sont, en outre, davantage représentatives du réseau urbain européen que les métropoles. Les analyses des réseaux urbains conduites par les géographes montrent bien que "si l'on considère l'ensemble des agglomérations de plus de 200 000 habitants, la taille moyenne est de l'ordre de 800 000 habitants en Europe contre 1,3 million aux Etats-Unis et au Japon. […] Les trente premières villes américaines sont nettement plus grandes que les trente premières en Europe". En outre, ces quatre villes sont ou ont été confrontées à une crise de désindustrialisation qui a laissé des traces physiques (présence de friches industrielles et portuaires) et sociales (taux de chômage supérieur à la moyenne nationale) mais qui constitue potentiellement une forte incitation à des mobilisations territoriales impliquant une pluralité d'acteurs, de groupes et d'institutions dans le but de construire des stratégies de redéveloppement et/ou de reconversion économique.
Nos études de cas embrassent grosso modo la période 1985-2000. En France, le milieu des années 1980 constitue une époque charnière entre les lois de décentralisation de 1982-83 et l'ouverture du marché unique européen fin 1992. Le thème de la concurrence inter-territoriale est introduit dans les agendas urbains par certains acteurs et suscite une renaissance de la prospective urbaine, à l'initiative notamment des chambres de commerce à Marseille et à Nantes, rapidement suivies par les gouvernements urbains. C'est sur cette base que des dynamiques de projets vont peu à peu apparaître.
Dans les villes italiennes, la deuxième moitié des années 1980 est marquée par l'accélération du processus de décomposition du système politico-partisan de ce qu'il est maintenant convenu d'appeler la Ie République. A Venise comme à Turin, le Parti Socialiste Italien, composante essentielle du régime des partis et des coalitions de gouvernement au niveau national, domine également la vie politique locale avant de quasiment disparaître dans la tourmente de Tangentopoli à partir de 1991. Les politiques urbaines sont alors très marquées par l'opportunisme et la conversion aux bienfaits du marché que prône en cette période le parti de Bettino Craxi. Les principes de la planification urbaine réformiste italienne sont alors plus ou moins abandonnés au profit d'une approche plus libérale qui fait notamment fi des plans d'ensemble et privilégie une approche urbanistique du "projet par projet". Les années 1990 vont profondément bouleverser les systèmes politiques locaux italiens et, dans la foulée, le paysage des politiques urbaines. D'une part, une série de lois, notamment la loi 81 de 1993 prévoyant l'élection du maire au suffrage universel direct, renforcent considérablement les exécutifs locaux. D'autre part, la crise des partis politiques permet l'accession d'un personnel politique renouvelé à la tête de plusieurs grandes villes. Ces transformations vont déboucher sur un renouveau notable de l'activité planificatrice et des politiques urbaines durant les années 1990.
Modes de conduite des enquêtes de terrain
En ce qui concerne la conduite de l'enquête de terrain, la réalisation des études de cas a impliqué une présence de plusieurs mois dans chacune des villes. Cette présence en continu se justifiait par la nécessité de resituer le projet par rapport à un agenda local et un système d'enjeux politiques, urbanistiques, économiques et sociaux spécifiques, et de discerner les contours des réseaux d'action, les modes d'action et les régulations spécifiques à chaque ville.
Le matériau empirique a été constitué à partir d'entretiens semi-directifs conduits auprès de 36 à 60 personnes par cas, soit au total 174 entretiens. Ces personnes ont été sélectionnées parmi les acteurs principaux et/ou observateurs privilégiés des projets de ville et projets urbains. Il n'a été ni possible ni utile d'homogénéiser le panel des entretiens d'une ville à l'autre. Certains types d'acteurs, de groupes ou d'institutions se sont révélés des acteurs centraux dans certaines villes, absents dans d'autres : les acteurs étatiques sont omniprésents à Marseille, quasiment absents dans nos deux villes italiennes ; le poids des réseaux universitaires à Venise et Turin est important, beaucoup moins à Marseille ; la chambre de commerce est très active à Nantes, inexistante à Venise ; le port est un des acteurs et une des composantes essentiels du volet développement économique des projets de Marseille, Venise et Nantes… mais bien entendu pas de celui de Turin. Certains types d'acteurs ont été systématiquement sollicités car, même si nous nous intéressons à des systèmes de gouvernance polycentriques, aux relations entre groupes, acteurs et institutions de nature diverse, la question centrale de ce travail porte sur les régulations politiques : les élus locaux, les membres des administrations communales, parfois intercommunales, les maîtres d'œuvre des projets (membres d'Etablissement public, architectes, aménageurs, consultants, etc.). D'autres types d'acteurs ont été sollicités de manière plus ou moins poussée en fonction des configurations : acteurs économiques, représentants des chambres de commerce, des ports, des associations de représentation des intérêts économiques, des agences parapubliques (de développement économique, de promotion, d'action foncière, de communication, etc.), syndicalistes, universitaires, responsables associatifs, journalistes.
Les entretiens ont été conduits et exploités dans le but, d'une part, de collecter des informations sur les acteurs et leurs caractéristiques sociales, sur la localité et ses enjeux, problèmes, conflits, alliances, et rapports socio-politiques propres, sur les processus de projet, l'évolution des objectifs, les modes de travail, l'évolution des rapports entres les acteurs, groupes et institutions impliqués et, d'autre part, de percevoir les représentations associées à la notion de projet dans les discours des acteurs, les représentations de la ville et de l'action publique urbaine auxquelles cette notion est associée. Les entretiens ont été partiellement retranscrits dans le cas des villes françaises, entièrement et systématiquement dans le cas des villes italiennes. Les retranscriptions, notamment pour les cas italiens pour lesquels une maîtrise correcte de la langue n'a pas empêché des erreurs d'interprétation au moment de l'entretien, ont constitué le véritable moment de recoupement des informations collectées dans chaque site. Elles ont en outre été l'occasion d'un vrai travail de consolidation et de reconstruction de la problématique et du cadre théorique. Ce travail sur entretiens a été complété par une étude des archives récentes -comptes rendus de conseils municipaux et de réunions, dossiers de presse, documents de planification, documents de travail interne, études, etc.- et par l'observation de réunions politiques -conseils municipaux et intercommunaux, réunions d'information, réunions de clubs ou de partis, congrès, etc.
L'enquête de terrain visait à appréhender plusieurs aspects des dispositifs de projet et des modes de gouvernement des villes :
le contexte politique, social et économique,
la manière dont sont construits les enjeux et les problèmes à l'origine des projets,
les dispositifs et processus de construction des choix, la nature de ces choix, leur évolution éventuelle,
les réseaux d'acteurs de l'élaboration et de la mise en œuvre des projets, la densité et la nature des relations entre acteurs, l'évolution de ces relations et la manière dont elle débouche ou non sur une capacité d'action collective,
les structures organisationnelles d'élaboration et de mise en œuvre du projet, la place qu'y occupent la maîtrise d'ouvrage politique et les autres acteurs, publics et privés,
les modes d'action et de coordination retenus dans le cadre des projets, le recours à différents types de régulation des rapports entre acteurs, d'allocation des ressources,
les résultats, quand ils pouvaient être mesurés, sachant que les projets auxquels nous nous sommes intéressés s'inscrivent dans des temporalités longues et n'ont pas encore pu produire tous leurs effets matériels. Une attention particulière a été portée aux effets latéraux des projets en termes de consolidation de systèmes d'acteurs urbains, de règles de comportement, de systèmes de valeurs et de significations reliant ces acteurs.
Il convient d'insister sur le caractère diachronique de l'analyse, permise par une présence longue dans les villes mais aussi par l'orientation des entretiens. Nous avons systématiquement demandé aux acteurs rencontrés de retracer l'évolution des enjeux, des modes d'appréhension de la réalité urbaine, mais aussi l'évolution des rapports entre les différentes composantes des réseaux de projet. Cette dimension temporelle a pu, en outre, être prise en compte, par des "retours sur le terrain", autant que faire se pouvait, à travers des échanges à distance avec des acteurs, un suivi de la presse locale mais aussi par des courts séjours permettant la mise à jour des informations et la réalisation de quelques entretiens complémentaires. Cette approche diachronique, traquant les effets d'apprentissage, les ajustements mutuels, avait vocation à vérifier l'hypothèse selon laquelle la démarche de projet permet de jouer des temporalités, de faire du processus d'action un processus qui ne consomme pas uniquement des ressources mais qui a vocation également à produire continuellement des ressources exprimées en termes cognitifs, organisationnels, relationnels, politiques et identitaires.
Au total, notre technique d'enquête empirique emprunte à une pluralité de démarches sans vraiment se résumer à aucune d'entre elles :
Cette enquête n'est pas une analyse de processus décisionnels stricto sensu, même si cette dimension apparaît dans les monographies. Nous ne partons pas d'une décision pour en retracer la genèse et en déterminer les auteurs. Les projets que nous étudions sont avant tout des processus longs articulant des décisions qui n'ont jamais systématiquement les mêmes auteurs, qui parfois sont concurrentes voire contradictoires entre elles, et qui sont le fruit d'interactions multiples, d'aller-retour, d'ajustements rendant difficile leur imputation. Dans des processus diffus tels que les projets, dans des cadres d'action aussi complexes que les villes, entendues ici à la fois comme sociétés locales et comme dispositifs matériels, on peut avancer que les "décisions" voient souvent leur puissance en tant qu'acte individuel noyée dans la masse des décisions prises par la myriade d'acteurs qui participent à la fabrication de la ville. Plus que tout autre domaine des politiques publiques, le champ des politiques urbaines détourne assez rapidement de l'héroïsme décisionnel. En effet, comme l'ont montré les sociologues urbains de l'Ecole de Chicago mais aussi des auteurs comme Henri Lefebvre ou Gilles Deleuze, la ville est l'objet social qui, par excellence, échappe aux logiques de contrôle politique total et univoque. La ville, produit de mécanismes marchands et de pratiques sociales autant sinon plus qu'œuvre du Prince, est l'espace d'élection des logiques de "détotalisation" pour reprendre un terme de Jean-François Bayart. C'est pourquoi on ne retrouvera pas dans nos études de cas une analyse systématique des chaînes de décision, nous nous intéresserons davantage aux conflits, à l'évolution des problèmes et des choix et aux changements de position des acteurs impliqués. C'est pourquoi également ces études de cas ne sont pas systématiquement accompagnées de données chiffrées complètes et précises. La multiplicité des opérations et des acteurs participant aux projets rend en effet illusoire de tracer leurs contours budgétaires précis. Les projets urbains, notamment, sont des composés hétéroclites d'opérations de transformation urbaine et il est toujours difficile de tracer la limite entre ce qui relève du projet et ce qui n'en relève pas. Ceci a aussi pour conséquence de rendre difficile l'évaluation et encore davantage le chiffrage des effets du projet. C'est pourquoi nous ne procéderons qu'à un examen sommaire des effets matériels concrets des projets.
Cette thèse n'est pas non plus à proprement parler une suite d'études de localité même si nous recourons à la monographie pour présenter nos études de cas. Chaque étude de cas comprend bien un retour sur l'histoire locale, sur les enjeux, les conflits, les rapports socio-politiques spécifiques qui ont structuré cette histoire, mais ce retour, d'une part, ne constitue que la toile de fond par rapport à laquelle le projet de chaque ville prend sens et, d'autre part, est opéré par un recours à des travaux existants. Nous n'avons pas procédé pour chaque cas à des recherches historiques et sociographiques spécifiques.
Ce travail n'est pas non plus spécifiquement centré sur l'analyse des rapports centre-périphérie. Nous nous intéressons principalement aux réseaux de relations horizontales réunissant des acteurs, groupes et institutions autour des projets à l'échelle de la ville. Ces réseaux peuvent certes intégrer les représentants locaux de l'Etat -très présents dans le cas de Marseille, quasi inexistants dans nos deux cas italiens- mais ils seront ici appréhendés comme les membres à part entière de dispositifs locaux de projet et de gouvernance urbaine et non pas comme les acteurs centraux d'un jeu de domination et de contournement de la règle impliquant les villes et l'Etat. Nous voulons échapper au risque d'une lecture en creux du gouvernement urbain qui consisterait à ne l'appréhender qu'à travers ses "capacités de ruse et de contournement de la règle nationale".
Enfin, les études de cas visent bien à mettre à jour la constitution de réseaux de projets mais, comme dans le travail de F. Sawicki sur les milieux partisans locaux, "la mise en évidence des réseaux ne constitue […] pas une fin en soi. Elle sert à révéler la structure de relations stables et historiquement constituées existant entre des secteurs sociaux disjoints". Nous ne chercherons pas à établir un diagramme précis des tissus relationnels liant les différentes composantes des réseaux de projet. Nous ne chercherons pas non plus à qualifier les réseaux en fonction de la nomenclature des formations réticulaires établie, notamment, par Rhodes et Marsh. Il s'agit de voir, de manière beaucoup plus inductive, comment se stabilisent des rapports de coopération, comment s'échangent des ressources entre une pluralité d'acteurs. Il s'agit aussi d'examiner les effets directs de la stabilisation de rapports réticulaires en termes d'apprentissage, de construction de représentations, de normes d'action et d'identités communes, autrement dit en termes de construction de ressources relationnelles, organisationnelles, politiques et identitaires nouvelles. Enfin, l'analyse de la structuration de réseaux autour des projets permet aussi de repérer les effets latéraux des interactions de projet en termes de stabilisation de rapports d'obligation réciproque entre leurs composantes.

La première partie de cette thèse est consacrée à la construction de l'objet "projet" et des questionnements théoriques sur l'action publique urbaine et sur l'institutionnalisation des villes comme espaces politiques que l'on peut tirer de cette forme d'action. Le premier chapitre nous permettra de retracer l'émergence des démarches de projet à travers trois "familles" de projet apparues dans les vingt dernières années dans les politiques urbaines en France et en Italie. L'évocation de ces trois familles sera l'occasion de consolider progressivement un idéal-type de projet mais aussi d'évoquer le paysage des politiques urbaines des deux pays. Le deuxième chapitre est consacrée à la problématisation de l'objet "projet". Il s'agit de montrer comment le projet renvoie à la fois à des logiques d'éclatement, de fragmentation et de différenciation de l'action publique urbaine et à des logiques de contrôle, de direction politique et d'institutionnalisation des villes comme acteurs et espaces politiques et d'une capacité d'action collective urbaine. En proposant une perspective de sociologie politique des dispositifs de gouvernance urbaine, nous poserons l'hypothèse que ces deux types de logiques, loin d'être contradictoires, sont complémentaires et que les processus de projet intègrent les acteurs et produisent de la capacité d'action en fragmentant l'action, en démultipliant les interactions.
La deuxième partie est consacrée à l'exposé des études de cas sous formes de monographies des projets de Marseille (chapitre 3), Venise (chapitre 4), Nantes (chapitre 5) et Turin (chapitre 6). En introduction de cette deuxième partie, nous présenterons l'économie de la présentation de chacun des cas.
Enfin, la troisième partie sera consacrée à la montée en généralité et au repérage systématique des traits communs qui unissent nos différents cas et les divergences qui les opposent. Dans le chapitre 7, nous examinerons les conditions spécifiques, la structure des problèmes et des opportunités qui permettent la mise en branle des processus de projet et leur donnent telles ou telles caractéristiques. Il s'agit également d'examiner de manière comparative quels sont les acteurs, les groupes et les institutions qui portent ces projets au long de leur carrière et dans quels cadres organisationnels ils sont portés. Au-delà, nous verrons à quelles modifications de la structure du pouvoir dans les villes ces projets sont associés. Le chapitre 8 nous amènera à revenir sur le caractère instituant des dynamiques de projet. Les processus d'institutionnalisation qui accompagnent les projets comportent deux dynamiques distinctes : une dynamique d'institutionnalisation par l'activité de direction et de leadership politique ; une dynamique d'institutionnalisation par la démultiplication des interactions sociales dans le cadre de la conduite opérationnelle des projets. Loin d'être exclusives l'une de l'autre, ces deux dynamiques se renforcent réciproquement. Autrement dit, plus la démultiplication des interactions dans le cadre de la conduite opérationnelle des projets est corrélée à une activité de portage politique du projet, plus le processus d'institutionnalisation d'un système d'acteurs urbains et de constitution d'une capacité d'action collective au sein de la ville apparaît de manière nette.
La première partie est consacrée aux prolégomènes du projet, à la manière dont se constitue dans le temps long un dispositif collectif de construction des enjeux urbains. Il s'agit de montrer comment, dans les villes, la planification est une activité sociale interactive et quasi-permanente qui permet à un système d'acteurs et d'institutions urbains de se mettre en place, à des enjeux et des représentations collectives d'émerger et au territoire de la ville de s'institutionnaliser comme territoire des interactions politiques. Concrètement, cela se traduit par un examen :
de la sédimentation des démarches de prospective et de diagnostic,
de la territorialisation de l'expertise territoriale,
de l'émergence des enjeux et de la construction d'un cadre cognitif commun,
de la constitution d'un système d'acteurs urbain et d'un tissu de relations pérennes entre ces acteurs.
La deuxième partie des études de cas porte sur le projet en tant que tel. Il s'agira ici de décrire et d'analyser :
les dispositifs de construction des choix collectifs, les structures institutionnelles qui cadrent les interactions entre acteurs, les modes de construction des consensus, les modes de mobilisation des acteurs et de construction des coalitions,
les dispositifs d'implémentation, la manière dont est organisé le dialogue entre méta-projet et projets opérationnels, la manière dont sont ajustés les objectifs, les modes de mobilisation des metteurs en œuvres, les éventuels transformation des appareils technocratiques urbains dans le sens d'une gestion par objectifs, d'une ouverture aux dialogue avec des tiers, etc.
le contenu du projet, la manière dont il articule plusieurs objectifs relevant de domaines différents (urbanisme, développement économique, développement social), l'appréhension de la ville qu'il porte, les secteurs qu'il privilégient, la manière dont ce contenu est susceptible d'évolutions, etc.
Enfin, la troisième partie des monographies est consacrée à l'analyse des dynamiques générées et des effets produits par le projet :
les effets en termes de capacité à faire, en termes d'émergence d'un acteur collectif-ville, en termes de production d'images fédératrices susceptibles de faire agir les acteurs de manière cohésive,
les acteurs et institutions mobilisés et valorisés par le projet, les réseaux et coalitions que le projet a fait émergé, les institutions publiques et de la société civile qui ont été le plus directement mobilisées,
l'évolution du leadership politique et des régulations, la place que réserve le projet aux activités de direction et de cadrage politique.

Figure G5 : localisation des terrains d'études











































































Chapitre 5
Nantes


Notre étude de cas nantaise porte sur un espace urbain situé au cœur de l'agglomération nantaise, l'Ile de Nantes (cf. figure N1). Cette île, vaste de 350 hectares, a été progressivement constituée au fil du siècle par les comblements des bras de la Loire (cf figure N2) . Elle constitue aujourd'hui un ensemble dépourvu d'unité associant activités et friches industrielles et portuaires dans sa partie occidentale (la partie communément appelée "Prairie au Duc" ou "Ile-Sainte-Anne"), zones résidentielles, équipements collectifs et activités tertiaires dans sa partie orientale (l'île Beaulieu). La Ville et la communauté urbaine de Nantes entendent faire de ce qui demeure aujourd'hui le "ventre mou" de la Cité des Ducs le nouveau centre d'une agglomération en voie d'intégration croissante et en pleine croissance démographique. L'Ile de Nantes a ainsi vocation a devenir la vitrine de l'urbanisme "à la nantaise", déjà exporté à travers le succès du tramway, et le symbole d'une métropole en pleine expansion.
L'analyse du projet nantais nous permettra de mettre en lumière les logiques de gestion politique du projet et le travail politique des représentations. Face à des enjeux d'aménagement extrêmement délicats, les leaders et institutions politiques vont jouer des échelles et des temporalités afin d'enclencher un travail collectif de reformulation des enjeux et du projet pour l'Ile de Nantes. En resituant le projet dans la perspective de la construction de l'agglomération et de la métropole, le gouvernement urbain inscrit le projet pour l'Ile de Nantes dans une perspective plus globale, dans un processus de construction d'un méta-projet qui va permettre de faire émerger de nouveaux problèmes et déboucher sur de nouvelles formulations du projet. On voit nettement ici comment le processus de projet est un moment d'accumulation de ressources cognitives, organisationnelles, politiques et identitaires et que le gouvernement urbain est garant du cadre d'action qui permet au processus de projet de produire ces ressources.
Le cas nantais permet de montrer nettement comment un processus de projet associe deux dynamiques parallèles de construction incrémentale des choix, d'une part, et de construction du système d'acteurs, d'autre part. La construction d'un méta-projet pour l'agglomération et pour la métropole Nantes-Saint-Nazaire est aussi un processus de consolidation de rapports partenariaux entre une pluralité d'acteurs. A l'échelle du projet concret, l'expérimentation de l'outil du plan-guide l'Ile de Nantes a permis de faire du plan un outil de dialogue, d'interactions, d'accumulation de connaissances pour l'action et de construction de normes partagées dont on attend qu'elle assure la cohérence entre les interventions.
Enfin, un des aspects les plus frappants du projet pour l'Ile de Nantes est la manière dont l'action planificatrice organise l'articulation des régulations dans le processus de production de la ville. La mise en cohérence des interventions sur la ville n'est pas attendue de la seule influence des règles d'urbanisme ou de la mise en place d'une procédure ou d'une structure publique d'aménagement mais davantage des normes, règles et identités d'action qui découleront des itérations et interactions qui jalonneront le processus de construction incrémental du projet. Dans cette démarche de projet, les maîtres d'ouvrage publics reconnaissent que la ville ne se construit pas uniquement sur la base d'actes publics mais essentiellement sur la base d'une combinaison de logiques de régulation et de dynamiques de valorisation publiques et privées.
La recherche à Nantes a été conduite pendant trois mois, d'avril à juin 2001. Des entretiens semi-directifs ont été conduits auprès d'une trentaine de personnes sélectionnées parmi les élus, les fonctionnaires et techniciens des collectivités locales, les représentants de l'Etat, les responsables de la Chambre de commerce et d'industrie, des associations de représentations des intérêts économiques, des associations de défense du site de la Prairie au Duc et d'un certain nombre d'observateurs de la vie politique nantaise. Le dépouillement de la presse locale depuis la moitié des années 1980, la consultation des comptes rendus des conseils du District de l'agglomération nantaise puis de la Communauté urbaine de Nantes, l'analyse des documents prospectifs et des projets successifs pour l'Ile de Nantes ont complété le matériau de recherche. Enfin, la participation à deux réunions publiques de présentation du projet pour l'Ile de Nantes a été extrêmement précieuse pour comprendre les registres de légitimation de la méthode nantaise de production de la ville mobilisés par les élus. Cette étude de cas emprunte donc également à la méthode de l'analyse du discours des acteurs notamment dans la troisième partie consacrée aux stratégies de conduite opérationnelle du projet pour l'Ile de Nantes.
Contexte et prémices du projet
Le projet de l'Ile de Nantes est inscrit dans l'histoire économique, politique et sociale de la ville. Le site qu'il prend en charge est le reflet des transformations économiques qu'a connu la ville. De plus, le processus d'émergence du projet et ses premières formulations sont significatives des conflits qui traversent la société nantaise dans les années 1970 et 1980.
La crise économique et sociale des années 1970 et 1980
Nantes, à partir des années 1960 est affectée par des transformations importantes de sa base économique et sociale qui vont plonger la ville dans une crise politique durable. La ville peine à réinventer un modèle de développement économique. Ces incertitudes sur le devenir économique et social de la ville se traduisent par un affaiblissement du pouvoir local, une grande instabilité et le renforcement parallèle de l'intervention de l'Etat dans le gouvernement du territoire.
Les transformations de la base économique
Depuis le XIXe siècle, l'économie nantaise est caractérisée par une forte composante industrielle. Dès les années 1960, cependant, l'industrie nantaise entre dans une crise qui se traduit par des destructions d'emplois et une captation des entreprises locales par des capitaux nationaux ou étrangers. Face à cette crise du système productif local, l'Etat prend une part de plus en plus grande dans la conduite du développement économique local.
Au cours du XIXe siècle et dans la première moitié du XXe, Nantes a su construire une industrie diversifiée en dehors de toute intervention de l'Etat. La mécanique, les chantiers navals et l'industrie agro-alimentaire constituent le cœur de la structure économique de la ville. Les chantiers navals, installés à la proximité immédiate du centre-ville sur la Prairie au Duc et à Chantenay, font figure d'emblème de l'industrie locale. Jusque dans les années 1960, ils sont mis à contribution pour reconstruire la flotte française. En 1959, plus de 7000 personnes travaillent dans les deux chantiers nantais : les Ateliers et Chantiers de Bretagne et les Chantiers Dubigeon. La métallurgie et les industries agro-alimentaires comptent également parmi les grands employeurs de la ville. Comparé à cette présence massive de l'industrie, le secteur des services paraît, lui, largement atrophié. Ces filières industrielles se sont développées dans le sillon tracé par la tradition maritime et portuaire de l'économie nantaise. La biscuiterie s'est développée afin de répondre aux besoins de la marine au long cours, de même que l'industrie de la conserve. La tradition métallurgique est née dans le sillage de l'industrie de la conserve et de la construction navale. C'est donc un ensemble de filières intégrées qui entre en crise dans les années 1960-1970. C'est aussi toute une structure sociale associée à cette économie qui va connaître de sérieux bouleversements. Sans que la ville entrevoit alors un modèle de développement économique de substitution.
La bourgeoisie industrielle et commerciale nantaise qui, jusque-là, contrôlait l'essentiel des activités industrielles, perd peu à peu le contrôle des principaux établissements et, ce faisant, la maîtrise du développement économique local. En 1968, la Biscuiterie Nantaise vend 85% de son capital au groupe américain General Mills. En 1970, le siège de Lefèvre-Utile est transféré en région parisienne et la firme est bientôt absorbée par le groupe BSN. En 1974, Brissonneau et Lotz passe sous le contrôle du groupe Jeumont-Schneider. Au même moment, Nantes voit son destin économique de plus en plus pris en main par des politiques d'aménagement menées par l'Etat. En 1965, la création du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire soustrait le port au contrôle des Chambres de commerce. En 1966, Nantes est désigné comme métropole d'équilibre par la DATAR et bénéficie d'un certain nombre de délocalisations publiques (services du Ministère des Affaires étrangères, services centraux du Casier Judiciaire, Laboratoire central des Ponts et Chaussées) et privées (services des titres de la Société Générale). En 1970, un commissaire à l'industrialisation de l'Ouest Atlantique est nommé par le gouvernement. En s'appuyant sur une association réunissant les acteurs économiques régionaux à l'échelle des trois régions Bretagne, Pays-de-la-Loire et Poitou-Charentes, l'association Ouest Atlantique, et une équipe de chargés de mission mis à disposition par les grandes entreprises publiques (EDF, Armement), ce commissaire pourvoit la région nantaise en implantations industrielles exogènes (LMT, ancêtre d'Alcatel en 1971, puis Sercel). En 1976, le gouvernement décide de l'aménagement d'un terminal méthanier à Montoir-de-Bretagne, en amont de Saint-Nazaire. Avec la décision d'agrandir la raffinerie de Donges et de construire une centrale thermique à Cordemais, l'Etat fait de Nantes-Saint-Nazaire l'un des plus importants ports énergétiques français.
L'émergence difficile d'une nouvelle équation sociale et politique
Ces transformations de la base économique induisent une évolution de l'identité et des structures sociales de la ville. La timide tertiairisation de l'économie renouvelle l'équation sociale nantaise. Ces transformations se font néanmoins dans la douleur dans une ville marquée traditionnellement par une forte conflictualité sociale.
"Dans les années 1960, le secteur secondaire représente encore 42% des emplois et au recensement de 1975, un tiers des Nantais est ouvrier". Le caractère ouvrier de la ville imprègne son climat social et politique. Les conditions de travail extrêmement difficiles dans la métallurgie comme dans les entreprises de confection employant une main d'œuvre féminine, associée à une solide tradition anarcho-syndicaliste font de Nantes la capitale des jours de grève et ponctuent sa vie politique et sociale de mobilisations ouvrières à répétition. Dès la moitié des années 1960, pourtant une révolution silencieuse commence, qui voit la montée en force de la part des employés dans la population active. La part des ouvriers dans la population active qui était de 48% en 1946, tombe à 33% en 1975 puis à 20% en 1990. La création d'emplois tertiaires compense partiellement les fermetures et délocalisations d'industrie. Jusqu'ici, les emplois tertiaires étaient concentrés dans le commerce et donc souvent directement liés aux activités portuaires et industrielles. Mais, avec le développement des administrations publiques et para-publiques, la réouverture de l'Université en 1962, la part des emplois administratifs augmente rapidement.
Dans les années 1970-80, ces mutations, si elles permettent de compenser les conséquences de la désindustrialisation, n'en suscitent pas moins une forte inquiétude identitaire dans une ville toujours caractérisée par un niveau élevé de conflictualité sociale. La ville connaît alors une longue crise sociale et politique, dont l'instabilité municipale est la plus éclatante illustration.
Une crise municipale durable
La crise économique, sociale et identitaire que connaît la ville se traduit ainsi par une longue crise politique due à la décomposition d'une structure du pouvoir local qui ne correspond plus à la réalité sociale locale mais reflète d'anciennes alliances sociales. Pourtant aucune coalition ne vient se substituer clairement à cette ancienne structure de pouvoir. Ainsi, les mandats du socialiste Alain Chénard (1977-1983) et du RPR Michel Chauty (1983-1989) sont-ils marqués par une instabilité des coalitions et de très durs conflits.
Le crépuscule d'une structure de pouvoir local : la fin de l'ère Morice
Les municipalités du maire radical André Morice (1965-1977) reflètent une équation sociale, celle de la Nantes des années 1950-1960. Durant ses deux mandats, le maire parvient à maintenir une large coalition associant des catholiques intégristes et des anticléricaux acharnés, des représentants de la bourgeoisie industrielle et commerciale et les vieux leaders de la SFIO, tous unis par l'antigaullisme et l'anticommunisme. Si elle a largement perdu de sa maîtrise sur le tissu économique local, la bourgeoisie industrielle et commerçante nantaise est encore largement présente dans le pouvoir local nantais. Elle conserve notamment certaines positions de pouvoir au sein de la Chambre et du Tribunal de commerce. Le pouvoir politique et social de cette bourgeoisie doit beaucoup aux relais qu'elles trouvent dans l'Eglise car, même si Nantes demeure un "îlot républicain dans un océan d'Ancien Régime", l'alliance nouée entre l'Evêché et la bourgeoisie locale est une donnée incontournable du paysage politique nantais. Dans une ville dont le développement a été pris en main pour une bonne part par l'Etat, l'institution municipale, sans grand pouvoir, sert de mouroir à de vieilles alliances sociales. Elle est aussi la chambre d'enregistrement de décisions désastreuses en matière d'urbanisme élaborées par les services de l'Etat avec l'appui des services techniques municipaux affranchis de tout contrôle politique : la construction d'un système de voies pénétrantes, la rénovation du quartier du Marchix, la construction de la Tour de Bretagne (cf. figure N3), etc.
L'attelage politique des majorités Morice est en décalage par rapport aux contours sociaux d'une ville qui, au milieu des années 1970, a bien changé. Sa population a rajeuni : "près de 41% des habitants de Nantes ont moins de vingt-cinq ans en 1975. Même si Nantes reste une ville marquée par l'industrie, les délocalisations privées et publiques y ont développé la part de l'emploi tertiaire. L'installation de nouvelles entreprises et administrations, la réouverture de l'Université entraîne l'arrivée de nouveaux profils sociaux. Le réseau associatif se développe en dehors des frontières et clivages classiques de la société locale (réseaux catholiques et laïcs, cercles bourgeois, sociabilités ouvrières, etc.). Le nouveau Parti Socialiste, impliqué avec le PCF dans une stratégie d'Union de la Gauche trouve des relais efficaces dans le réseau des associations de quartier et d'animation culturelle qui impliquent les "nouvelles couches sociales".
Cette nouvelle donne sociale engendre deux ruptures importantes en 1976-77 : l'élection du socialiste Alain Chénard à la tête d'une liste d'union de la gauche lors des élections municipales de mars 1977, sur fond de délitement de la coalition Morice ; l'élection en novembre 1976 d'une figure étrangère aux réseaux de la bourgeoisie industrielle et commerçante nantaise à la présidence de la Chambre de Commerce, Jean-Joseph Régent. Lors des élections municipales de 1977, une bonne partie de l'agglomération nantaise "vire au rose" puisque, outre les réélections des maires socialistes de Rezé et Bouguenais, Saint-Herblain est conquis par le très jeune Jean-Marc Ayrault, 27 ans à l'époque, aux dépens du maire sortant RPR Michel Chauty. A Nantes, Alain Chénard obtient, au-delà des soutiens traditionnels de la gauche, ceux des associations laïques, des régionalistes bretons, de certains écologistes et des associations de quartier. Nantes devient la plus grande ville française gérée par la gauche. Son élection semble tourner définitivement la page de la tradition politique incarnée par André Morice qui consistait à gérer les équilibres sociaux, culturels et confessionnels d'une ville de province fermée sur elle-même.
L'évolution de la structure du pouvoir est aussi sensible du côté des institutions socio-économiques. Le pouvoir des grandes familles commerçantes nantaises y décroît à mesure que leurs descendants disparaissent de la direction et de l'actionnariat des entreprises locales. L'élection de Jean-Joseph Régent à la présidence de la CCI en novembre 1976 fait figure de tournant pour le monde économique nantais. Ce tournant est préparé par la création du Cercle des Jeunes Dirigeants (CJD) et de la Jeune Chambre économique qui voient se côtoyer des cadres qui ne sont pas forcément issus du sérail des "familles nantaises" et de jeunes fonctionnaires tels que Patrick Mareschal, directeur de l'Observatoire économique régional et futur membre des municipalités Chénard et Ayrault ou Philippe-Henri Baudot, directeur de l'Organisme Régional d'Etudes et d'Aménagement de l'Aire Métropolitaine (OREAM). Le CJD suscite la création de l'Union Patronale, section locale du CNPF, qui n'existait pas jusque-là !
Dès son élection à la tête de la CCI, J.-J. Régent manifeste sa volonté de réformer la structure et d'en faire un acteur du développement économique, de l'ouvrir aux nouvelles figures du monde économique et d'en faire un outil de prospective et d'expression publique des intérêts économiques. Il s'illustre, dans un milieu local peu habitué à ce genre de pratiques, par des sorties médiatiques dans lesquelles il fustige tour à tour "l'ankylose idéologique" de la nouvelle municipalité de gauche ou "le ventre mou" du Conseil Général de Loire-Atlantique. Afin de constituer des réseaux de soutien qu'il ne trouve pas forcément parmi les élus ou les permanents de la CCI, J.-J. Régent crée en 1977 le Club Kervégan, réseau informel de réflexion regroupant des personnalités entendant prendre leurs distances à l'égard des fonctionnements de la vieille bourgeoisie nantaise. On y trouve des personnalités issues du monde de l'entreprise comme Lionel Cossé, PDG de la Biscuiterie Nantaise, Jean Garnier, directeur des Ateliers et Chantiers de Bretagne, Jean-Michel Jolivel, délégué général de la fédération régionale du bâtiment, des politiques comme Philippe Sourdille, directeur de clinique et candidat "jobertiste" aux élections municipales de 1977 et quelques universitaires. Les solidarités qui unissent ce groupe se sont forgées au sein du CJD, de la Jeune Chambre économique, de l'administration de la préfecture de région et plus généralement dans l'expérience de l'hostilité de la bourgeoisie locale. Le réseau Kervégan entend aussi accompagner le renouvellement des élites nantaises en accueillant et en socialisant les nouveaux arrivants : cadres d'entreprises, hauts fonctionnaires, universitaires, etc.
Ces deux courants de rupture traduisent l'émergence politique de nouvelles réalités sociales et un changement de la structure du pouvoir dans la ville. Mais le réajustement des équilibres politiques par rapport à cette nouvelle équation sociale est un processus long et douloureux qui se traduit notamment par une longue période d'instabilité politique.
Une longue instabilité politique (1977-1989)
La période des mandats Chénard et Chauty correspond à un moment de gestation douloureuse de nouveaux équilibres politiques et sociaux. Elle est marquée par des conflits au sein des institutions de représentation économique, par une suite d'alternances politiques et par la difficile affirmation du pouvoir municipal et du pouvoir d'agglomération. La période 1977-1989 est ainsi émaillée de conflits qui renvoient à des vieux clivages sociaux de la ville (patrons contre ouvriers, catholiques contre laïcs, conservateurs contre modernisateurs) mais qui s'investissent dans des thématiques nouvelles relatives au développement économique, à la politique culturelle et à l'urbanisme.
Un premier conflit oppose l'ancienne bourgeoisie à la nouvelle. Certains des représentants des anciens réseaux de la bourgeoisie industrielle et commerçante n'ont jamais "digéré" l'intrusion d'un non-Nantais à la tête de l'institution qui représentait leur pouvoir, la CCI. La manière dont J.-J. Régent semble se servir de la CCI comme tremplin politique finit d'exaspérer les héritiers légitimes de la bonne société nantaise. En 1981, une entreprise de déstabilisation est alors organisée à partir du Tribunal de Commerce. La société d'assainissement de J.-J. Régent, la SOAF, qui est alors en cessation de paiement, est mise par le Tribunal en dépôt de bilan. Jean-Joseph Régent démissionne alors de ses deux mandats de président de la Chambre de commerce et du port autonome et abandonne tout espoir de se présenter aux élections municipales de 1983. Régent se replie alors sur le Club Kervégan pour reconstituer ses soutiens.
La bourgeoisie nantaise s'est grandement émue de l'arrivée des "Rouges" à la mairie. Les initiatives de la municipalité Chénard –construction d'une ligne de tramway moderne, construction du stade la Beaujoire, politiques culturelles, politique de réserves foncières pour la construction de logements et d'équipements sociaux- font l'objet d'attaques systématiques de l'opposition de droite. L'aggravation de la situation économique et les désillusions suscitées par l'expérience du gouvernement de gauche au niveau national sont largement exploitées par la droite. D'une manière générale, le mandat Chénard est marqué par un déchaînement des haines héritées de vieux clivages de la société locale. L'élection du sénateur RPR, Michel Chauty, à la mairie en 1983 signe un peu la revanche de la vieille bourgeoisie nantaise. Le nouveau maire ravive la querelle religieuse à travers une politique culturelle qui consiste essentiellement à couper les subventions municipales aux structures culturelles comme le Théâtre de la Chamaille ou la Maison de la Culture de Nantes produisant selon lui des œuvres à caractère pornographique.
Plus généralement, "l'aparté Chauty" correspond à une volonté de revenir à une formule ancienne de gestion municipale fondée sur une intervention minimale de la mairie. Les initiatives de la municipalité Chénard sont systématiquement remises en question. La construction intercommunale marque le pas : alors que le mandat Chénard avait vu le regroupement de la myriade de Syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) regroupés dans un syndicat à vocation multiple (le SIMAN créé en 1982) et la création de l'agence d'études urbaines (l'AURAN), le nouveau maire préfère isoler la ville-centre de sa "ceinture rose". Ce repli nantais a pour effet de dégrader les relations entre la Mairie de Nantes et les mairies de droite de la périphérie. La politique de constitution de réserves foncières dans le centre-ville destinées à la construction de logements sociaux, la politique active de réhabilitation du parc de logements anciens, la politique des équipements socio-culturels engagées par l'équipe Chénard sont remises en question. Un temps, le nouveau maire entend même, contre l'avis de la plupart de ses adjoints, interrompre les travaux de construction de la première ligne de tramway pour renouer avec la politique des pénétrantes d'André Morice. Michel Chauty se dresse également contre les projets de la C.C.I. et de son ex-président, mais toujours influent, Jean-Joseph Régent, redevenu par ailleurs président du port autonome depuis 1984. Celui-ci lance en 1987 l'idée de la réalisation d'une Cité Internationale des Affaires sur le site des anciens chantiers navals de la Prairie au Duc, fermés définitivement la même année. Après l'approbation par le conseil municipal du principe de la création d'une Zone d'Aménagement Concerté sur le site, le maire refuse à deux reprises le permis de construire à la société civile immobilière Duché Sainte Anne arguant de la fragilité financière du projet mais voyant surtout dans J.-J. Régent un adversaire potentiel pour les futures élections municipales de mars 1989.
Les frasques du maire lui aliènent une bonne partie de sa majorité. Celle-ci vole en éclat. Michel Chauty n'est pas réinvesti par son parti pour briguer un deuxième mandat en 1989. Daniel Augereau, RPR, se présente face au socialiste Jean-Marc Ayrault qui l'emporte dès le premier tour avec 50,18% des voix. L'arrivée de ce dernier ouvre une période de stabilité politique qui tranche avec les remous qui ont ponctué les mandats des deux maires précédents. Tout se passe comme si la ville avait soldé de vieux conflits durant cette période. J.-M. Ayrault hérite d'une ville passablement transformée : les chantiers navals ont fermé définitivement en 1987, les pertes d'emplois industriels sont partiellement compensées par l'arrivée des services, Nantes est devenu une ville universitaire et technopolitaine. Les mandats Chénard et Chauty voient s'amorcer un processus de recomposition du pouvoir local. Cependant, certains jalons sont posés, la société civile se recompose autour de nouveaux réseaux comme le Club Kervégan, certaines initiatives municipales sont lancées de manière éparse (politique de déplacements, technopole) qui ne vont commencer à faire système que sous le municipe Ayrault.
L'île Beaulieu, métaphore des douloureuses mutations nantaises
L'île Beaulieu sur laquelle porte notre étude de cas nantaise est l'espace sur lequel vont se cristalliser un certain nombre des enjeux liés au développement économique et à l'aménagement urbain qui agite la société nantaise dès les années 1970-1980. L'île est un peu le théâtre des crises sociales liées aux transformations économiques que subit la ville Elle est aussi l'espace à partir duquel la ville se cherche une vocation, un projet.
Un espace témoin des transformations de la ville
L'île Beaulieu est à la fois le cœur de la Nantes industrielle et du drame social qui s'y joue dans les années 1980 avec la fermeture progressive des chantiers navals et le témoignage des ratés de l'urbanisme des années 1960-70. C'est donc tout naturellement vers cet espace que les regards –et les appétits- se dirigent lorsque la ville s'interroge sur son développement économique et urbain tout au long de cette période.
L'île Beaulieu est le dernier vestige de la "Venise de l'Ouest", nom donné à Nantes lorsque la ville, située à la confluence de la Loire, de l'Erdre et de la Sèvre Nantaise, était parcourue par les bras de ces différents cours d'eau et composée d'une multitude d'îles. Après les travaux de comblement des bras de la Loire et des canaux qui traversaient les îles réalisés dans l'entre-deux-guerres sur l'initiative des services de l'Etat, une seule île demeure, l'île Beaulieu qui s'étend sur 350 hectares. Au lendemain de la seconde guerre, l'île est occupée à l'ouest par les chantiers navals, le port de commerce, d'importantes emprises industrielles (raffinerie de sucre, mécanique, entrepôts de charbon et d'engrais) et la gare de triage de Nantes-Etat ; au centre de l'île, on trouve un quartier de faubourg construit à partir du XIXe le long de la ligne de pont historique reliant le quartier de Pirmil sur la rive sud de la Loire au centre de la ville situé sur la rive nord ; enfin, l'est de l'île est occupé par des prairies jusqu'au lendemain de la guerre.
Cette dernière partie de l'île est urbanisée dans les années 1960 et 1970 dans le cadre d'une opération de ZAC (cf figure N3). Une deuxième ligne de ponts est réalisée dans le cadre du programme de pénétrantes de la municipalité Morice. Un quartier tertiaire et résidentiel hétéroclite voit le jour comprenant notamment des équipements administratifs (le Ministère des affaires étrangères, les services de la Sécurité Sociale, l'INSEE, le Centre d'Etudes Techniques de l'Equipement, les locaux de la télévision régionale, bientôt l'Hôtel de Région) et sportifs (le Palais des Sports de Beaulieu), un centre commercial et des ensembles de logements publics et privés. Aménagée selon les principes de l'urbanisme fonctionnaliste (séparation stricte des fonctions, émancipation du bâti par rapport aux îlots), coupée dans le sens nord-sud par deux pénétrantes, l'île ne parvient pas à trouver un fonctionnement propre, elle demeure une "pile de pont", un espace de transit sans qu'une vie de quartier s'y développe. Pour autant, le site n'a rien d'une immense friche : on y dénombre 9000 emplois et 1500 entreprises en activité.
La crise de "la Navale"
La crise de la Navale puis sa disparition vont faire de l'île Beaulieu à la fois un sanctuaire du traumatisme lié au déclin des activités industrielles nantaises et le lieu à partir duquel vont se construire les projets de développement économique et urbain. Il faut, pour bien donner la mesure du traumatisme suscité par le départ, le 3 octobre 1986, du Bougainville, dernier bateau construit à Nantes avant la fermeture définitive des chantiers le 3 juillet 1987, rappeler qu'à leur apogée dans les années 1950-60, les cinq établissements de construction navale établis en Basse Loire occupent directement 17 000 ouvriers (7000 à Nantes, 10 000 à Saint-Nazaire) et représentent la moitié de la capacité de production des chantiers civils français. La présence des chantiers sur ce qu'on appelle alors la Prairie au Duc remonte au XIXe siècle. En 1843, face à l'encombrement du Quai de la Fosse, site traditionnel de la construction navale avec Chantenay, les édiles nantais décident l'aménagement de la Prairie au Duc en vue d'un transfert des chantiers navals. Jusqu'à la deuxième guerre mondiale, trois chantiers cohabitent sur le site : Chantiers Le François, Chantiers Jollet-Babin, Chantiers De La Brosse & Fouché. Les Chantiers Dubigeon eux sont installés à Chantenay, à l'ouest de la ville, depuis 1760.
La période de gloire des chantiers nantais se situe dans les années 1950 et 1960, pleine époque de reconstruction de la flotte française. Les chantiers emploient alors entre 7 et 8000 personnes, dans trois entreprises, les Ateliers et Chantiers de la Loire, les chantiers De la Brossaye qui deviendront les Ateliers et Chantiers de Bretagne (tous deux sis à la Prairie au Duc) et les Chantiers Dubigeon. L'effectif maximal est atteint en 1958 avec 8000 salariés. L'euphorie de la période de reconstruction de la flotte marchande et militaire française parvient cependant mal à cacher des problèmes structurels de manque de compétitivité et de productivité des trois chantiers nantais. En 1961, l'Etat pousse les Chantiers de la Loire et les Chantiers de Bretagne à fusionner pour créer les Ateliers et Chantiers de Nantes (ACN). En 1969, une deuxième fusion est ordonnée entre les ACN et Dubigeon qui donne naissance à ce qui est désormais l'unique constructeur nantais : les Chantiers Dubigeon-Normandie. Entre 1960 et 1976, les effectifs des chantiers nantais passent de 6000 à 2600 salariés. Entre 1970 et 1976, les chantiers Dubigeon parviennent à rétablir leur situation en développant notamment une spécialisation dans la construction de navires de dimension moyenne mais à forte valeur ajoutée (bateaux de dragage, navires-usines, navires à passagers, cargos frigorifiques, chimiquiers). A partir de 1976, les plans de restructuration à l'échelle européenne se succèdent pour redimensionner la capacité de production. On rentre dans une politique de quotas destinée à gérer à moyen terme des fermetures inexorables. Le gouvernement français impose à Alsthom de filialiser les chantiers de Nantes, mais dès 1985, l'entreprise décide leur fermeture. Celle-ci est effective en juillet 1987 (cf. figure N4).
Le déclin des chantiers navals nantais est un véritable psychodrame qui pendant près de quinze ans occupe l'agenda politique nantais. La "Navale" est traditionnellement un bastion syndical très actif et un foyer de luttes politiques. La vie politique nantaise est rythmée par les coups d'éclat des "métallos", adeptes du syndicalisme d'action directe. La pression monte fortement à l'approche des élections municipales de 1977 qui interviennent alors que les chantiers s'installent dans un durable marasme. Les ouvriers multiplient les actions comme l'occupation de la Chambre de Commerce peu avant les élections. Proche des syndicats, Alain Chénard relaie certaines de leurs revendications en faveur d'une intervention publique forte, y compris municipale, pour sauver "la Navale" à Nantes. Mais une fois élu, A. Chénard s'avère incapable de peser sur le devenir des chantiers, impuissance qui explique en grande partie sa défaite aux élections municipales de 1983. Son successeur, M. Chauty s'illustre, lui, en refusant à plusieurs reprises de recevoir les délégués syndicaux de la Navale.
Dès 1988, à peine six mois après la fermeture des chantiers, les bulldozers entrent en action sur le site de la Prairie au Duc. Alsthom et la municipalité Chauty semble vouloir rendre la fermeture des chantiers inexorables et exorciser le souvenir de la présence de la Navale à Nantes.
Les premiers projets pour l'île Sainte-Anne
Le traumatisme de la fermeture des chantiers est si grand que, très rapidement, certains s'empressent de trouver une nouvelle destination pour les terrains de la Prairie au Duc. La volonté d'exorciser le souvenir de la Navale poussent même certains à rebaptiser le site qui hérite rapidement du nouveau toponyme d'île Sainte-Anne.
Dès 1987, J.-J. Régent, redevenu président du Port Autonome depuis 1984, propose la construction sur le site des anciens chantiers navals d'une Cité Internationale des Affaires vouée à accueillir les directions générales de grands groupes internationaux et une place de négoce dotée de grands espaces d'exposition. Le projet prend alors place dans un dessein plus vaste visant à faire de l'estuaire de la Loire une Zone Internationale Atlantique, autrement dit une vaste zone de négoce bénéficiant du régime fiscal des zones franches. J.-J. Régent transforme alors l'Association communautaire de l'estuaire de la Loire en cheville ouvrière de son projet. Le 15 décembre 1987, un protocole d'accord est signé entre l'ACEL et Rolf Réding, promoteur luxembourgeois et représentant du World Trade Center du Luxembourg pour la construction d'un complexe de 50 000 m², financé par un montage financier de 500 millions de francs 100% privés, qui doit engendrer la création de 500 emplois. Le projet semble très bien parti malgré la levée de boucliers des anciens de la Navale. Pierre Méhaignerie et Alain Madelin, respectivement ministre de l'Equipement et de l'Industrie du gouvernement Chirac apportent leur soutien au projet. La direction du port obtient de ses tutelles de pouvoir céder ses terrains au promoteur. Surtout, le maire, M. Chauty soutient dans un premier temps le projet. Finalement le projet ne se fera pas. Tout d'abord, la fiabilité de l'investisseur luxembourgeois paraît douteuse. Mais c'est surtout la rivalité qui oppose, à l'approche des élections municipales de 1989, J.-J. Régent au maire qui explique ce revirement. M. Chauty, après avoir soutenu le projet, lui refuse le permis de construire à deux reprises en octobre 1988 puis en janvier 1989.
Un autre projet, le Port Jules Verne, parc récréatif sur le thème de l'aventure maritime, porté par Bernard Decré, héritier d'une grande famille de commerçants nantais, n'aura pas davantage de chance, ses perspectives de rentabilité étant également douteuses. Face à ce déchaînement de projets, les associations se mobilisent en faveur de la sauvegarde du site et de la préservation de la mémoire ouvrière qui lui est associée. Les syndicalistes de la navale créent l'Association d'Histoire de la Construction Navale à Nantes. Ils tentent de s'opposer aux destructions, de sauver les archives et les outils, parviennent à faire classer les cales et la grue Titan. L'association squatte par ailleurs les locaux de l'ancienne direction des Ateliers et Chantiers de Nantes afin d'empêcher leur démolition.
"Le fait de voir l'outil de travail détruit dès le lendemain de la fermeture des chantiers, pour nous c'était empêcher de faire le travail de deuil".
D'autres associations émettent une parole sur le site. Ainsi, la toute nouvelle association Nantes-la-Bleue, créé par les membres du Cercle du Marchix, lui-même constitué par des militants de gauche et d'extrême-gauche afin de comprendre la défaite de 1983 et de construire un programme électoral à l'approche des élections municipales de 1989, ajoute sa voix à celle des anciens de la Navale en dénonçant "l'enfouissement des racines historiques de ce site urbain sous le béton d'un quartier de bureaux, sans âme et sans caractère". Ainsi, le camp des défenseurs de la mémoire industrielle et ouvrière du site dépasse-t-il désormais le cercle des anciens de la Navale. La mobilisation de ces deux réseaux permet le sauvetage de la gare de Nantes-Etat, des locaux administratifs des ACN et de la grue Titan.
Dans un premier temps, l'arrivée de Jean-Marc Ayrault à la mairie de Nantes ne soulage pas véritablement les tensions. Le nouveau maire rencontre le promoteur luxembourgeois et renonce définitivement au projet de Cité Internationale des Affaires. Mais parallèlement, la nouvelle municipalité craint un squattage du site des chantiers. La décision est prise de sauvegarder les locaux de la direction Dubigeon mais certaines des nefs sont démontées. A la même époque, 1990-91, le festival des Allumées organisé par le CRDC de Jean Blaise investit les sites industriels de l'Ile de Nantes. Cette initiative ne fait rien pour apaiser les conflits autour de ces sites, comme l'indique un "ancien de la Navale" 
"Le CRDC, on a toujours eu des relations spéciales avec eux. On les contestait dans la période des Allumées. Ils participaient d'après nous à la stratégie des décideurs. Les Allumées, c'était un peu des messes noires pour exorciser ces lieux et leur mémoire. Ils ne respectaient pas les lieux. Une fois qu'ils étaient passés, les sites étaient détruits. Maintenant ils sont installés à l'espace LU. Ils ne sont pas en odeur de sainteté auprès de nous".
L'installation, en 1994, de l'association des anciens de la Navale dans les locaux de direction des Ateliers et Chantiers de Nantes sur le site de la Prairie au Duc, au côté d'autres associations comme Nantes-la-Bleue, de la Maison des Hommes et des Techniques et de l'Université inter-âges, contribue à apaiser les rapports. Pour autant cette installation n'a pas été obtenue facilement. Nombre des membres de l'équipe de Jean-Marc Ayrault, comme Yannick Guin, adjoint à la culture et pourtant historien du mouvement ouvrier nantais, y voient la manifestation d'une nostalgie hors d'âge. La municipalité refuse la création d'un musée, mais l'association des anciens de la Navale parvient finalement à imposer un concept de lieux d'exposition et de rencontres autour de l'histoire du travail ouvrier à Nantes.
Il n'en reste pas moins que c'est finalement une "pause", un moratoire des projets qui est décidé par la municipalité Ayrault. Cette pause va être l'occasion de faire décanter les tensions accumulées autour du site. Cette pause et la construction incrémentale d'un méta-projet à une échelle plus vaste, celle de la métropole et celle de l'agglomération va permettre une reformulation des enjeux de l'Ile de Nantes et la mobilisation de ressources qui permettront de placer le projet sous de meilleurs auspices.
La construction d'un méta-projet d'agglomération et métropolitain
L'arrivée de Jean-Marc Ayrault à la Mairie de Nantes et à la présidence de la structure intercommunale et la pause qu'il décide pour le projet de l'Ile de Nantes engendrent trois types d'évolution qui seront propices à la relance du projet. D'abord, la stabilisation du pouvoir politique du maire-président permet à la ville de renforcer sa capacité d'action et l'affirmation d'un pouvoir d'agglomération. Une maîtrise d'ouvrage publique urbaine va s'affirmer qui sera favorable à une relance du projet pour l'île de Nantes. Ensuite, la pause est aussi l'occasion pour différentes institutions de relancer la réflexion prospective non plus à la seule échelle de l'île ou de la ville de Nantes mais à l'échelle de l'agglomération et de la métropole. Finalement, c'est un méta-projet métropolitain et d'agglomération qui émerge et qui permettra une reformulation du projet pour l'Ile de Nantes.
La stabilisation du gouvernement municipal et du pouvoir d'agglomération
La mise en place des réseaux Ayrault
Le premier mandat de Jean-Marc Ayrault à la mairie de Nantes (1989-1995) est consacré à la stabilisation de son assise politique, à l'apaisement de certains conflits et des relations avec les autres institutions. Il est aussi consacré à l'installation de ses réseaux et soutiens (réseaux au sein du PS, réseau au sein des milieux économiques, réseau de soutien des maires des communes périphériques) et à la mise en œuvre de politiques urbaines "de synthèse" également propice à l'apaisement.
J.-M. Ayrault n'éprouve pas d'énormes difficultés à s'imposer comme le "pacificateur" de la vie politique à Nantes. Les divisions de la majorité Chauty ont laissé exsangue une droite locale qui se cherche encore un leader. La gauche nantaise, de son côté, a retenu la leçon de 1983 et sait que le premier mandat du nouveau maire doit être consacré au rassemblement et à la stabilisation de son assise sur la ville. Il lui faut donc consolider son pouvoir en mettant en place des politiques consensuelles. De plus, l'arrivée de Jean-Marc Ayrault à la mairie de Nantes fait figure de transition au sein de la gauche locale. La nouvelle génération qu'il incarne représente davantage la petite bourgeoisie montante liée au secteur tertiaire quand Alain Chénard représentait la Nantes ouvrière et une gauche très liée aux syndicats. L'assise de Jean-Marc Ayrault au sein du PS local est encore à construire, notamment face à ses rivaux socialistes de Rezé, Jacques Floch, et de Saint-Herblain, Charles Gautier. Il tente de la consolider en cherchant des soutiens plus larges dans la population, au-delà des soutiens traditionnels de la gauche. La stabilisation du pouvoir du nouveau maire passe aussi par la normalisation des rapports avec les autres institutions, les Conseils général et régional notamment. J.-M. Ayrault veille à conserver les formes de coopération établies sous la municipalité précédente notamment dans le cadre de la Technopole et sur le dossier des implantations universitaires. La présence tutélaire d'Olivier Guichard à la tête de la Région est pour beaucoup dans ce bon niveau de collaboration. Un modus vivendi s'établit entre le nouveau maire de Nantes et le président de la Région, Olivier Guichard, "baron" du gaullisme. Les arbitrages de la Région en matière d'implantations ont pendant longtemps été favorables à Nantes. Jean-Marc Ayrault le sait et veille à entretenir de bons rapports avec le président de la Région. L'ascendant que ce dernier peut avoir sur la droite locale entraîne les autres institutions –département, communes périphériques de droite- sur la voie d'une coopération constructive avec Nantes.
La culture politique de Jean-Marc Ayrault l'amène à rechercher l'apaisement et favorise la stabilisation de son pouvoir. Il est né en 1950 à Maulévrier, dans le Maine-et-Loire, dans une région profondément catholique et conservatrice. Ses premiers engagements se font dans la mouvance de la Jeunesse Agricole Catholique. De ces origines modestes –son père est ouvrier, sa mère couturière- et catholiques, il conserve une certaine discrétion, voire une certaine raideur, une méfiance pour les coups d'éclats et les excès et une prédilection pour l'action pragmatique. Ce pragmatisme et sa fascination pour François Mitterrand l'amène par ailleurs à imiter la stratégie d'ouverture du président. Jean-Marc Ayrault vise explicitement à recruter ses appuis électoraux au centre. Dans sa majorité, on voit ainsi apparaître des écologistes, des militants régionalistes de l'Union Démocratique Bretonne et cinq ressortissants de la société civile.
Jean-Marc Ayrault s'entoure de deux adjoints qui témoignent de sa volonté de stabiliser son assise politique à sa droite et à sa gauche. Le "recrutement" comme deuxième adjoint d'Albert Mahé, ancien adjoint d'Alain Chénard et homme d'appareil craint au sein du PS, renvoie à la volonté du nouveau maire de bénéficier de l'expérience organisationnelle acquise par la municipalité Chénard et de s'attirer les soutiens de l'arrière-garde du PS. La désignation au rang de premier adjoint de Patrick Mareschal, ancien MRG passé au PS, traduit, elle, la volonté du maire d'obtenir des relais au sein du monde économique local. Cet ancien directeur de l'Observatoire économique de l'Ouest, ancien membre du CJD, membre du Club Kervégan, plutôt proche des milieux de la gauche catholique, apporte au nouveau maire des entrées dans les milieux économiques qu'il a constituées dans le cadre de ses activités professionnelles et de son mandat de conseiller municipal d'Alain Chénard.
"J'ai été élu au conseil municipal de Nantes en 1977, j'étais plus particulièrement délégué aux questions économiques. A l'époque, j'étais préparé au dialogue avec les entreprises. J'étais dans une municipalité d'Union de la gauche mais je n'étais pas un fanatique des nationalisations. J'avais d'autres visions que Chénard. […] La difficulté des relations avec les milieux patronaux tenait plus à une différence culturelle qu'autre chose. Les milieux économiques ne savaient pas comment parler aux nouveaux élus de gauche. Ils n'étaient pas mécontents d'avoir avec moi quelqu'un qui savait parler aux acteurs économiques. […] Quand je suis revenu à la mairie avec Jean-Marc Ayrault en 1989, j'ai insisté sur la nécessité de maintenir les liens avec les milieux économiques. Il y avait dans les entreprises des gens que je connaissais : Francine Gomez chez Waterman, Sylvain Vibaud à la BN, les cadres de Saupiquet, etc.".
Patrick Mareschal permet également à Jean-Marc Ayrault de bénéficier d'un accès aux réseaux d'Ouest Atlantique, la structure associative de prospection des investissements peuplée de chargés de mission en détachement de grandes entreprises, notamment EDF. Philippe Audic, ingénieur EDF est recruté par le maire afin de mettre sur pied une agence de développement économique, Nantes Atlantique Développement, au sein de laquelle sont représentés les acteurs économiques : Saunier-Duval, Matra, Waterman, Aérospatiale, EDF, etc. La présence de Philippe Audic permet aussi de normaliser les rapports avec la CCI qui compte aussi parmi ses cadres des anciens des réseaux Ouest Atlantique et EDF.
La volonté de Jean-Marc Ayrault de stabiliser son assise politique à Nantes se traduit également par une pratique municipale caractérisée parce ce que l'on pourrait appeler des "politiques urbaines de synthèse". Par exemple, la politique urbanistique de la nouvelle équipe diffère notablement du volontarisme redistributif de la municipalité. Une des inspirations fortes du premier mandat Ayrault est de capitaliser sur le succès populaire du tramway (cf. figure N6) et d'en faire, avec la politique culturelle, à la fois un outil essentiel de promotion de la ville à l'extérieur mais également de construction du consensus à l'intérieur (au sein de sa majorité mais aussi au niveau intercommunal et dans la société locale). L'équipe Ayrault entend faire de la qualité urbaine, incarnée notamment par les travaux de réaménagement des espaces publics le long de la deuxième ligne de tramway mise en chantier en 1990, le socle de la politique d'image de la ville. Dès son investiture, la municipalité Ayrault met le POS approuvé sous l'ère Chauty en révision. Cependant, on ne revient pas à une politique anti-spéculative du type de celle mise en place par Alain Chénard. Pour les municipalités Ayrault, comme l'indique très nettement une recherche sur les politiques urbaines à Nantes, l'essentiel de la politique urbanistique se concentre sur l'impulsion de dynamiques de valorisation immobilière grâce à un effort public sur la qualité des espaces publics. Le tramway devient le fil rouge de la politique urbaine nantaise. Les chantiers de construction des deuxième et troisième lignes deviennent des occasions de requalification des espaces publics qui bordent les voies et des moyens d'impulser des dynamiques de valorisation immobilière aux alentours. Le passage de la deuxième ligne sur le Cours des Cinquante Otages est l'occasion d'un concours international d'urbanisme qui voit le projet de l'Italien Italo Rota et du Français Bruno Fortier l'emporter. La production d'une "nouvelle centralité" devient un élément-clé de la politique municipale. On verra que le projet de l'Ile de Nantes est le prolongement de cette politique des espaces publics articulée autour des transports.
La politique des espaces publics et de la qualité urbaine menée autour des travaux du tram est aussi un moyen pour J.-M. Ayrault de restructurer l'administration communale. La Direction Générale des Services Techniques est divisée en une direction de l'urbanisme et une direction des travaux dans le but de soumettre les logiques techniques à une vision d'ensemble, d'inscrire les initiatives des services dans une stratégie globale et de mettre fin à la confusion entre maîtrise d'ouvrage politique et gestion. Les interventions sur les espaces publics lors de la construction de la deuxième ligne de tram permettent d'expérimenter une organisation de projet en plaçant des équipes inter-sectorielles de maîtrise d'œuvre sous le contrôle direct de la direction de l'urbanisme et de l'élu.
Le premier mandat Ayrault est ainsi l'occasion d'accumuler des ressources de consensus (établissement de coalitions inter-institutionnelles) et des ressources organisationnelles (restructuration des services municipaux). La politique des espaces publics menée autour du tramway attire les regards extérieurs vers Nantes qui commence à faire figure de ville pilote en matière de qualité urbaine. On perçoit même un effet feed-back de cette notoriété extérieure croissante sur les fonctionnements politiques internes de la ville et de son agglomération : la politique de déplacements urbains centrée sur le tram devient un ressort important de construction et de cohésion intercommunale.
La "méthode Ayrault"
Le deuxième mandat (1995-2001) de Jean-Marc Ayrault est consacré au renforcement de la structure intercommunale nantaise. Dès 1992, le mouvement de renforcement de l'intercommunalité est lancé avec le remplacement du SIMAN, syndicat intercommunal sans fiscalité propre, par le District, structure levant son propre impôt. Mais le second mandat, voit un emballement beaucoup plus spectaculaire du mouvement d'intégration couronné par la création début 2001 de la communauté urbaine de Nantes. On est passé en moins de dix ans –moyennant certes l'appui de deux lois de renforcement de l'intercommunalité, la loi Joxe en 1992 et la loi Chevènement en 1999- de la structure intercommunale la plus légère à la formule la plus intégrée.
Or, on ne peut pas comprendre cette accélération sans faire référence à la "méthode Ayrault", à la manière dont le maire de Nantes et président des structures intercommunales successives a su mobiliser le consensus parmi les édiles de l'agglomération grâce à un travail politique alliant ménagement des identités communales, intéressement matériel à l'intercommunalité et lancement de dispositifs de prospective. "Je cherche à rassembler sur un projet, indique le maire-président, à créer un consensus. Je refuse les idées dogmatiques". On ne peut pas non plus comprendre le déblocage du projet pour l'île de Nantes sans prendre en compte les efforts de l'équipe de Jean-Marc Ayrault pour "communautariser" le projet en favorisant l'émergence d'une identité intercommunale. Mobiliser le consensus pour Jean-Marc Ayrault consiste notamment à ne rien imposer à des partenaires sur lesquels ils n'exercent pas de tutelle mais à les impliquer dans des dispositifs collectifs de prospective et de construction d'un méta-projet. S'exprimant sur le Projet 2005, le projet d'agglomération élaboré à la suite de sa réélection en 1995, le maire-président a les mots suivants : "J'explique à chacun que je ne propose pas une révolution mais une évolution. Surtout, je ne voudrais pas que le dialogue soit entaché d'arrière-pensées politiciennes. J'espère que le bon sens l'emportera, que l'envie de participer à une ambition commune sera la plus forte". Le fonctionnement des structures intercommunales qui valorisent le travail en commissions, la collaboration entre élus et techniciens sur des dossiers concrets à l'abri des regards publics, facilite les ralliements et la construction d'une identité intercommunale. Mais cette identité intercommunale ne peut se construire que dans le ménagement de l'identité communale et de la légitimité de l'élu municipal. M. Provost, adjoint à l'urbanisme du maire de Vertou et conseiller districal, décrit cette imbrication harmonieuse des deux niveaux d'identité et de légitimité : "Au sein du district, les rivalités strictement politiques sont atténuées, il n'y a ni majorité ni minorité, chaque représentant est considéré comme un élu majoritaire de sa commune".
"On ne peut faire l'agglomération qu'avec du consensus. C'est une manière de fonctionner. Il y a toujours un modus vivendi auquel on arrive toujours après des rencontres en tête-à-tête ou des réunions informelles".
Les formes de travail retenues au niveau intercommunal privilégient ainsi la construction informelle du consensus et des compromis. Cette formule laisse voir aux acteurs impliqués leur marge de liberté et présente le choix de la coopération comme un consentement raisonné et dépolitisé. Chacun d'entre eux est à même de donner le sens qu’il souhaite à son action et de se l’approprier. L'informel autour des politiques de déplacements "se définit comme un mode de gestion en permanence malléable, ne médiatisant pas les relations par des règles strictes". Une grande partie du travail politique du maire-président des structures intercommunales consiste à situer les interactions qui s'y déroulent à l'abri de l'exacerbation des clivages politiques, à en faire des espaces d'engagement protégé où ce n'est pas le mandat de l'élu qui est en jeu mais sa capacité à développer une juste compréhension des enjeux. Ainsi, lors de la création du district, un contrat a été signé avec les maires de droite pour garantir un certain droit de veto au commune, certaines présidences de commission ont été attribuées à des maires de la minorité districale. Les maires sont membres de droit du Bureau, considéré comme l'endroit stratégique où les décisions sont prises dans leur forme définitive, "ils sont une assemblée délibérante, contrairement aux bureaux des conseils municipaux". Le fonctionnement institutionnel concret des structures intercommunales vise à en faire des arènes "problem oriented and pragmatic". Les élus sont amenés à s'y représenter comme des "gestionnaires" et leur identité est fortement structurée par l'expérience collective de la production des policies.
La politique du tramway illustre également parfaitement "la méthode Ayrault". Le "tram" a été, en effet, un ressort extrêmement puissant d'intégration intercommunale à Nantes. Jean-Marc Ayrault en a fait non seulement un élément de promotion personnelle et de représentation de l'agglomération à l'extérieur, mais aussi et surtout de renforcement de la coopération intercommunale. J.-M. Ayrault a su intéresser les élus des communes périphériques à l'intercommunalité par le tramway, devenu véritable monnaie d'échange. Pour un architecte bon connaisseur de la vie politique nantaise, "le tramway oblige les élus à sortir des attitudes claniques, il est d'une efficacité redoutable car il procure le résultat tangible d'un travail en commun, il permet d'afficher la cohérence des politiques districales et communales. Jacques Floch à Rezé a vu très tôt que le tramway lui permettrait de faire sortir sa commune de son statut de banlieue pour la faire accéder à celui de ville. Il a bien su mesurer l'impact du tram et a conçu une stratégie d'accompagnement". Le comité de pilotage tramway, présidé par J.-M. Ayrault et qui réunit les maires des villes concernées par les extensions du réseau prévues est un des moyens efficaces dont dispose le maire pour intégrer les maires des communes périphériques de gauche comme de droite autour de projets présentés par la SEMITAN. M. Louisy, maire UDF d'Orvault jusqu'en 2001, indique que "sur les transports, il n'y a jamais eu de problème, les schémas de développement des transports en commun ont toujours été votés à la quasi-unanimité". Le "tram" est ainsi devenu un formidable outil de régulation politique, de stabilisation de l'assise politique du maire-président, ainsi qu'un efficace outil d'intégration intercommunale. Il permet aussi de consolider l'identité de l'agglomération nantaise autour du thème de la qualité urbaine. On verra que les vertus fédératrices du thème de la qualité urbaine permettront au maire-président et à son équipe de relancer la réflexion sur l'Ile de Nantes et de la communautariser.
Le renforcement de l'intercommunalité, l'affirmation d'un leadership fort et stable au niveau communal et intercommunal et la promotion du thème de la qualité urbaine comme ressort essentiel de l'intégration intercommunale vont construire un cadre cognitif organisationnel et politique propice à la relance du projet pour l'île de Nantes.
La production d'un cadre d'action au fil des épisodes de planification
L'enracinement politique de Jean-Marc Ayrault s'accompagne d'un processus de rapprochement entre les différentes institutions compétentes sur le territoire de la Basse Loire : les villes de Nantes et de Saint-Nazaire, les conseils général et régional, les deux CCI, le port et l'ACEL. Ce processus de mobilisation et de coalition territoriale s'opère au fil d'un processus permanent de planification et de prospective qui voit les réflexions collectives autour de différents documents s'enchaîner tout au long des années 1990. Cette activité continue de planification permet de faire émerger un standard d'interprétation partagé par les différents acteurs et institutions. C'est dans ce cadre d'interprétation plus vaste que le projet pour l'île de Nantes sera réinscrit et relancé par les édiles nantais.
Un processus de mobilisation territoriale par une activité continue de planification
On assiste au cours des années 1990, à une succession d'épisodes d'élaboration de documents prospectifs qui font de la pause imposée par Jean-Marc Ayrault un moment d'enrichissement du méta-projet dont bénéficiera le projet de l'Ile de Nantes.
L'initiative de la CCI
Dans le contexte de la fin des années 1980, marqué par de fortes turbulences politiques, la Chambre de commerce et d'industrie de Nantes joue un rôle pionnier dans la relance de l'effort prospectif en Basse-Loire. Les deux alternances de 1977 et de 1983 ont attisé les déchirures politiques de la société nantaise. La réflexion prospective n'est pas l'apanage à l'époque des collectivités locales mais davantage de l'Etat et de la CCI.
"En 1990, les collectivités locales ne sont pas arrivées au même niveau de réflexion que nous. La réflexion est plutôt en possession de l'Etat, dans le sillage du SDAAM, et des CCI. Les collectivités locales sont absentes à l'époque. Les maires de Nantes et de Saint-Nazaire sont d'abord incrédules devant l'initiative des chambres. Ce sont bien les CCI qui ont un rôle de prospective à l'époque".
La tradition prospective de la CCI de Nantes remonte à l'arrivée de Jean-Joseph Régent à la présidence de l'institution à la fin de 1976. Ce dernier entend faire jouer à l'institution un rôle moteur dans les politiques de développement économique. Une série d'enjeux sont alors identifiés par la CCI dont on retrouvera par la suite la trace dans les différents documents de prospective et de planification émanant de différentes entités. Déjà, l'estuaire de la Loire est clairement défini comme l'échelle à laquelle les projets de développement doivent se penser. La CCI entend faire de Nantes le centre tertiaire et commercial d'un estuaire devenu un pôle industriel et portuaire majeur à l'échelle européenne. La consolidation du tissu de PME locales est désignée comme objectif central. Une association pour le développement des entreprises dans l'estuaire de la Loire (ADEL, ancêtre de l'ACEL dont nous reparlerons plus tard) est créée associant les deux CCI de Nantes et de Saint-Nazaire ainsi que les dirigeants des établissements industriels de l'estuaire dans le but de consolider le tissu de sous-traitance de la région. L'initiative est l'occasion d'un rapprochement historique et durable entre les deux CCI qui coexistaient jusque-là dans un certain climat de méfiance. Le deuxième objectif est la promotion de l'innovation et des liens entre la recherche et le monde économique. En 1980, la CCI crée l'association pour la création d'un Pôle de recherche d'innovation à Nantes (PRIN), qui permettra de sensibiliser les collectivités locales au projet nantais de technopole.
Cette évolution de la CCI se poursuit durant les mandats des successeurs de J.-J. Régent, A. Jubineau (1981-1988) et A. Mustière (1988-1997). Elle débouche sur l'élaboration d'un document de prospective publié en 1989 intitulé "L'Enjeu. Nantes Atlantique, une métropole européenne pour l'Ouest", dont la publication produit un certain nombre d'effets. Il est à l'origine du label Nantes-Atlantique et d'un rapprochement entre les CCI de Nantes et de Saint-Nazaire qui constituent bientôt le Groupement Interconsulaire de Loire Atlantique (GILA). Les deux entités demeurent indépendantes mais elles se lancent dans un mouvement de mutualisation de leurs services. Dans le document, quatre grands domaines d'intervention sont définis. Le premier porte sur le développement de la formation. A l'époque, l'université est en effet le talon d'Achille de Nantes. L'initiative de la CCI va permettre dans les années 1990 d'attirer un nombre important d'écoles d'ingénieurs. Le deuxième axe vise à accroître la valeur ajoutée des entreprises du département qui est leur point faible à l'époque, il débouchera sur l'identification et l'organisation de filières porteuses comme l'aéronautique autour de Nantes et la construction navale autour de Saint-Nazaire. Elle débouchera aussi sur un effort en matière de développement de la recherche qui fait aujourd'hui de Nantes un pôle national important dans le domaine des biotechnologies avec le développement de nombreuses unités INSERM. Les deux derniers axes portent sur l'accroissement du rayonnement européen autour d'équipements et d'événements et le développement des partenariats avec les autres acteurs publics et privés de la métropole.
"Les CCI dans les années 1980-90 se sont interrogées sur l'entreprise et le territoire et sur l'intérêt d'avoir une démarche particulière sur un territoire, d'où le projet Nantes-Atlantique. A partir de là, on a décliné une série d'actions précises qui ont donné une direction à des gens qui cherchaient des idées. On veut aller dans telle direction, voilà quelles sont nos forces et nos faiblesses. En matière d'enseignement supérieur, Nantes avait un retard considérable. Dans la foulée de Nantes-Atlantique, on a ramené une école d'ingénieurs par an pendant cinq ans : l'IRESTE, l'ISITEM, l'ICAM, l'Ecole du Bois. La CCI faisait l'ingénierie de ces projets. On a été les chercher parce qu'on avait identifié une insuffisance en la matière. En matière de salons, de la même manière, on a développé un certain nombre de produits. […] On pense que notre démarche de 1990 a été utile. La preuve, elle a été reprise par tout le monde. On a vu un rapprochement des deux villes de Nantes et Saint-Nazaire".
En effet, l'initiative de la CCI amorce un processus de coalition institutionnelle. Les CCI sont à l'origine de la création de deux structures qui vont servir de points de rencontre pour les différentes institutions compétentes en Basse Loire : l'ACEL et Atlanpole, la structure technopolitaine nantaise. La première, passé l'échec de la Cité Internationale des Affaires en 1989, devient le lieu privilégié des réflexions inter-institutionnelles sur l'estuaire et la métropole. La deuxième est créée en 1987 sur l'initiative des CCI de Nantes et de Saint-Nazaire, des structures intercommunales des deux villes, des conseils régional et général. Elle joue assez rapidement un rôle de lieu de rencontres entre les différentes institutions.
Le relais des collectivités locales et de l'Etat
Les CCI ont donc mis en place un dispositif de prospective, contribué à la création de lieux de rencontres entre les différentes institutions et à l'émergence progressive d'une coalition territoriale inter-institutionnelle à l'échelle de la métropole Nantes-Saint-Nazaire. Cet effort initial de prospective est bientôt relayé par l'Etat dans le cadre d'une chaîne de dispositifs : la Charte d'objectifs, le Programme concerté d'aménagement, de développement et de protection de l'estuaire de la Loire (PCADPEL) et la Directive Territoriale d'Aménagement (DTA). Ces dispositifs vont permettre d'accumuler des ressources de consensus, cognitives et institutionnelles autour notamment des enjeux liés au fleuve et à l'estuaire, favorables au projet de l'île de Nantes. Celui-ci se voit promu projet phare d'une métropole européenne émergente comptant 800 000 habitants.
La création d'une métropole par le rapprochement de Nantes et de Saint-Nazaire doit beaucoup aux initiatives de l'Etat qui, dès 1965, réunit les ports des deux villes au sein d'un établissement unique qu'il contrôle, le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire. En 1966, il attribue à l'ensemble constitué par les deux villes le statut de métropole d'équilibre. Dans la foulée, il institue un Organisme d'études et d'aménagement de l'aire métropolitaine (OREAM) ayant pour mission d'élaborer le Schéma directeur de la métropole. Ce schéma, approuvé par l'Etat en 1970, entend faire de l'estuaire de la Loire l'élément structurant du développement économique et urbain d'un ensemble métropolitain qui doit atteindre 1,2 millions d'habitants à l'horizon 2000 (cf. figure N7). Si avec la crise économique, les prévisions du schéma sont vite abandonnées, ses orientations inspirent néanmoins des décisions prises dans les années 1970 et 1980 : l'agrandissement de la raffinerie de Donges, l'implantation du terminal méthanier de Montoir-de-Bretagne, la création de la centrale thermique de Cordemais, la construction de l'autoroute Nantes-Saint-Nazaire et du pont de Saint-Nazaire, les délocalisations privées et publiques, etc.
En 1993-94, l'Etat réitère son coup de pouce à la construction métropolitaine à travers la procédure des Chartes d'objectifs. Lancée par la DATAR, l'initiative vise à associer les services de l'Etat et les collectivités locales dans la définition de stratégies de développement économique pour les grandes villes françaises confrontées à la compétition territoriale depuis l'ouverture du marché unique en 1992. La mise en œuvre de ce dispositif est l'occasion d'un premier coup d'éclat de l'ACEL nouvelle formule. Alors que le dispositif donnait théoriquement une place centrale à l'Etat en la personne du préfet dans la conduite du diagnostic et de la prospective, ce dernier confie ce travail à l'ACEL, investie par les villes de Nantes et de Saint-Nazaire de la responsabilité de les représenter. Les villes de Nantes et Saint-Nazaire signent en mars 1994 la première et une des rares chartes d'objectifs qui verront le jour en France. Outre l'identification de deux vocations économiques internationales, le pôle "génie naval" et le pôle "mécanique-matériaux", le document final met l'accent sur la nécessité de fonder l'attractivité de Nantes-Saint-Nazaire sur les qualités environnementales de l'estuaire de la Loire et notamment sur la présence du fleuve dans la ville de Nantes. Le document préconise la mise en œuvre avec l'appui de l'Etat d'un "grand projet urbain centré sur un traitement coordonné des friches estuariennes portuaires et industrielles. […] Il s'agit pour Nantes et Saint-Nazaire d'exister comme métropole estuarienne en gérant le retour à cette référence estuarienne par un chaînage de grands projets urbains". Par ailleurs, la vocation portuaire du site amont, c'est-à-dire de Nantes, est confirmée.
Par la suite, l'Etat reconnaît également l'ACEL comme interlocuteur légitime dans le cadre du Programme Concerté d'Aménagement, de Développement et de Protection de l'Estuaire de la Loire (PCADPEL), travail collectif de prospective sur l'estuaire lancé par l'Etat dans le cadre du Plan Loire Grandeur Nature décidé par un CIAT en janvier 1994. Le PCADPEL a été, de l'avis d'un grand nombre d'acteurs, la première véritable occasion de rencontre entre tous les acteurs institutionnels de la métropole. La démarche s'est achevée en 1997. Une cinquantaine de thèmes ont été identifiés et travaillés dans le cadre d'une quarantaine d'ateliers techniques. Le résultat n'a pas fait l'objet d'une co-signature entre tous les participants. L'ACEL a sorti un document final pour son propre compte qui servira de base de travail de la démarche d'élaboration de la Directive Territoriale d'Aménagement de l'estuaire de la Loire. Le document pointe deux insuffisances de la métropole Nantes-Saint-Nazaire : la présence d'activités dont la valeur ajoutée est en moyenne inférieure à celle des pays avancés ; une ouverture insuffisante sur l'Europe et sur le monde. La métropole doit donc renforcer sa visibilité internationale, attirer des activités qui permettront de tirer son économie vers le haut et le cadre de vie est vu comme un argument de promotion essentiel. L'orientation dominante du document est ici encore l'affirmation de la métropole et le développement de son "attractivité par la mise en valeur du cadre de vie". Dans cette stratégie, le projet "Ile de Nantes" occupe une place déterminante. Mais, la réussite du projet nécessite de résoudre un certain nombre de problèmes relatifs à l'état environnemental de l'estuaire de la Loire que les travaux du PCADPEL ont permis de faire émerger. La procédure est notamment l'occasion de "découvrir" que l'état et le niveau de la Loire à Nantes risque de compromettre les perspectives de valorisation immobilière le long des quais de l'Ile de Nantes. La controverse née avec les premiers projets d'urbanisation de la Prairie au Duc a débouché sur une pause qui a permis d'inscrire le projet dans le cadre des controverses autour de l'état de la Loire et de son estuaire. Cette inscription a été féconde puisqu'elle a débouché sur ce constat de l'incompatibilité de l'état actuel de la Loire et de la ligne d'eau à Nantes avec une urbanisation au bord de l'eau.
Les études réalisées dans le cadre du PCADPEL ont servi ensuite de base de travail pour la phase de diagnostic entre 1997 et 1998 du processus d'élaboration de la Directive Territoriale d'Aménagement qui, selon la plupart des interlocuteurs interrogés, a été une occasion supplémentaire d'enrichir l'agenda) local, de faire émerger de nouveaux enjeux territoriaux (cf. périmètre de la DTA figure N. Dans le cas de Nantes, la DTA, procédure qui doit théoriquement permettre à l'Etat d'imposer ses prérogatives sur un territoire, a servi de cadre à un processus territorialisé de construction collective des problèmes et à la construction d'un système métropolitain d'acteurs, réunissant les pouvoirs forts de la métropole : les deux structures intercommunales de Nantes et Saint-Nazaire, la région, les deux CCI, les grandes entreprises notamment représentés par le MEDEF local et l'Union Maritime de la Basse Loire. Des convergences entre ces acteurs ont pu s'opérer autour de la reconnaissance de projets d'intérêt commun comme la construction du nouvel aéroport de Notre-Dame-des-Landes, le projet d'extension de la zone industrialo-portuaire de Donges-Est. Cette coalition territoriale a pu faire accepter ses projets à l'Etat dans le cadre de la DTA. Cette affirmation d'une coalition inter-institutionnelle territoriale s'est aussi faite au détriment d'autres groupes et notamment des associations environnementalistes et des Verts opposés au grignotage des zones humides de l'estuaire par l'extension des zones industrialo-portuaires.
Le méta-projet d'agglomération : le Projet 2005
Cet effort instituant de prospective a été prolongé à l'échelle de l'agglomération nantaise sur l'initiative de l'équipe du maire-président de structure intercommunale, J.-M. Ayrault. En 1995, après sa réélection, ce dernier propose trois évolutions pour l'agglomération nantaise : l'élaboration d'un nouveau Schéma Directeur, l'instauration d'une taxe professionnelle unique et le transfert de la compétence du développement économique. Seule la dernière proposition est acceptée par le conseil de District et l'agence nantaise Nantes Atlantique Développement se transforme en Agence de développement économique de l'agglomération nantaise (ADEAN). Après ce demi-échec, l'équipe du maire-président réfléchit à un outil d'accélération du processus d'intégration intercommunale. Laurent Théry, directeur général des services du District convainc J.-M. Ayrault de faire élaborer un projet d'agglomération, un outil prospectif exposant les défis auxquels l'agglomération nantaise se trouve ou se trouvera confrontée et qui permettra de mettre en évidence la nécessité de renforcer les compétences de la structure intercommunale. Le projet 2005 est élaboré par une équipe restreinte composée de quelques conseillers et techniciens proches du maire. Puis il est soumis à la Conférence Consultative d'Agglomération (CCA), une structure voulue par le maire afin de pallier le déficit démocratique de l'institution intercommunale et à la tête de laquelle J.-M. Ayrault désigne Jean-Joseph Régent.
Le projet 2005 est défini "comme un document d'orientation permettant de s'accorder sur les principes d'action et les lignes directrices du développement souhaité", et non comme un document opposable au tiers. Son absence de portée juridique ne va pas moins en faire un vecteur efficace de renforcement des solidarités intercommunales et d'harmonisation cognitive autour d'un projet partagé. Les vertus intégratives du document seront encore renforcées par la contribution importante de la CCA à son élaboration et à son affinement. Le travail d'élaboration du Projet 2005 est un moment essentiel de construction du méta-projet qui permettra de remettre en perspective et de relancer le projet pour l'Ile de Nantes. Le document soumis à la CCA part de la nécessité de prendre en compte trois enjeux majeurs : la mondialisation de l'économie, la tertiairisation, la métropolisation. L'accent y est mis sur la nécessité, face à un environnement concurrentiel et compétitif, de constituer une offre territoriale conforme aux standards fixés par les nouvelles règles de la compétition économique. Les auteurs insistent ainsi sur la nécessité d'attirer à Nantes les services aux entreprises et d'y développer des conditions urbaines favorables à la venue des classes moyennes liées à ces activités. L'enjeu de la qualité urbaine comme facteur d'attractivité apparaît encore comme enjeu central.
L'expérience du projet 2005 va avoir trois types d'effets. D'abord elle amorce un processus d'élargissement progressif des compétences du District notamment en matière de développement économique, d'enseignement supérieur et d'habitat qui débouche en janvier 2001 sur la création de la Communauté urbaine. Ensuite, la création et la saisine de la Conférence Consultative d'Agglomération vont créer un précédent et déboucher sur la pérennisation de la structure. Alors que le maire-président semblait vouloir au départ dissoudre la nouvelle institution une fois son avis sur le Projet 2005 rendu, la qualité de l'avis rendu en octobre 1996 pose la question du maintien de la structure. Question rapidement tranchée puisqu'en janvier 1997, le conseil du District décide à l'unanimité de pérenniser la Conférence. Elle est saisie dès sa confirmation sur des thèmes comme la communication et l'identité intercommunale, les activités portuaires, le développement de l'enseignement et de la recherche ou encore l'habitat. La CCA va prolonger l'effort prospectif amorcé par le projet 2005 et participer à la consolidation de l'institution et de l'identité intercommunale. Le passage rapide et relativement aisé à la formule intercommunale de la Communauté urbaine en 2001 doit sans doute beaucoup à son activité. Enfin, l'examen du Projet 2005 par la CCA fait émerger une controverse. En effet, le document fait du projet de l'île de Nantes le projet phare de l'agglomération, l'île doit devenir le nouveau centre de l'agglomération. Mais il présente également la réalisation d'un ouvrage hydraulique de régulation sur la Loire comme préalable à la réalisation du projet pour l'île. La CCA dans son avis s'émeut de cette mention et réaffirme fortement la nécessité de préserver des activités portuaires à Nantes qu'un tel ouvrage pourrait compromettre. Elle lance ainsi une controverse qui va permettre d'affiner le projet.
Plusieurs remarques s'imposent sur ces différents épisodes de prospective. D'abord, ils visent davantage à produire des ressources organisationnelles, identitaires, politiques et cognitives qu'à produire des contraintes formelles traduites juridiquement. En réalité, tout se passe comme si, dans une situation d'incertitudes quant au modèle de développement urbain et économique à adopter, les différents acteurs et institutions recherchaient dans les processus de projet à la fois des réassurances cognitives et identitaires et la stabilisation de réseaux inter-institutionnels partenariaux susceptibles d'être constamment remobilisés pour construire et actualiser des choix collectifs. La construction incrémentale et interactive des choix dans le cadre des démarches de projet permet justement ces réassurances cognitives et identitaires et la construction de ces réseaux territoriaux. L'incertitude engendre un besoin de représentations partagées, amène les acteurs à s'inscrire dans des dispositifs de construction de ces représentations et projets partagés qui, eux-mêmes, ont pour effet latéral la constitution de coalitions territoriales. Ensuite, il faut remarquer le caractère peu déterminé de ces processus de projet. Il s'agit bien de jeux à somme positive, de processus producteurs de nouvelles ressources organisationnelles, cognitives et identitaires. Si on aboutit à la construction d'un standard d'interprétation du territoire, ce n'est pas parce que telle ou telle vision hégémonique l'emporte mais que le processus a permis de faire émerger des enjeux, des modes d'interprétation des problématiques territoriales et des représentations partagées. Cela ne veut pas dire que les conflits sont inexistants dans ces processus mais que ces conflits n'empêchent pas pour autant que des enjeux soient construits collectivement et reconnus par une pluralité d'acteurs et que des représentations et des identités soient partagées.
Ainsi, la pause décidée par J.-M. Ayrault permet au projet pour l'île de Nantes de bénéficier des effets organisationnels, cognitifs et politiques de la construction progressive d'un méta-projet au fil d'une succession de dispositifs de prospective. La communautarisation du projet, le fait d'y avoir intéressé un plus grand nombre d'acteurs va permettre de le relancer.
La construction collective d'un standard d'interprétation du territoire
Les dispositifs successifs de construction d'un méta-projet vont permettre l'accumulation de ressources cognitives et la constitution progressive d'un standard d'interprétation du territoire. On peut identifier quatre thèmes autour desquels s'opère un alignement cognitif entre les acteurs mobilisés : les thématiques portuaires et la Loire à l'échelle métropolitaine, la qualité urbaine et les Rives de Loire à l'échelle intercommunale.
A l'échelle de la métropole Nantes-Saint-Nazaire, les acteurs locaux se saisissent des questions relatives au port et à l'état environnemental de l'estuaire de la Loire. Un système d'acteurs et des représentations communes vont alors voir le jour. Des ressources organisationnelles et cognitives sont constituées. Ces enjeux vont rapidement devenir des éléments centraux de l'agenda métropolitain alors qu'ils avaient largement échappé aux acteurs locaux dans les trente dernières années. L'appropriation des enjeux portuaires et estuariens va ainsi constituer les supports d'un rapprochement entre institutions et acteurs locaux qui bénéficiera au projet pour l'Ile de Nantes.
Le Port Atlantique Nantes-Saint-Nazaire est actuellement le quatrième port français et celui qui a connu la plus forte croissance ces dix dernières années. Si le port a été un des vecteurs de construction d'une vision métropolitaine, le port a longtemps été vu par les collectivités locales comme "un Etat dans l'Etat", définissant de façon discrétionnaire ses stratégies de développement, privilégiant un développement quantitatif, une augmentation de ses trafics au détriment d'une réflexion sur les synergies avec l'économie locale.
"Au port, les collectivités locales sont membres de droit du Conseil d'administration mais chacune n'a qu'un seul siège, ce qui est peu par rapport aux différents représentants de l'Etat. Les ports autonomes sont autonomes dans leur environnement mais pas par rapport à la direction des ports du Ministère de l'Equipement. La politique des ports est une politique nationale même si les ports, de plus en plus, sollicitent les financements des collectivités locales. Le port a toujours eu le discours 'le développement économique, c'est moi, je sais ce qu'il faut faire, messieurs les élus, dormez, je m'occupe de tout'. C'était cela l'attitude".
Avec la création de l'ACEL en 1985, les institutions locales -collectivités, CCI, organismes patronaux- commencent à s'approprier les enjeux portuaires. A la fin des années 1980, le port devient une pomme de discorde au niveau local. Le projet d'extension de la raffinerie de Donges à l'Est, la question du maintien des activités portuaires à Nantes soulevée par la Ville de Nantes et la CCI, suscitent des prises de position contrastées. En 1991, le Port Autonome rend public ses projets d'extension de la raffinerie de Donges. Les réactions des collectivités locales ne se font pas attendre. En avril 1992, François Autain, maire PS de Bouguenais, organise un colloque sur l'estuaire de la Loire qui tourne au procès du port autonome et de sa gestion discrétionnaire des thématiques estuariennes. Jean-Marc Ayrault exige de connaître les conséquences d'un tel projet sur le niveau de la Loire à Nantes. Marc Leroy, militant écologiste et nouveau secrétaire général de l'ACEL, est chargé d'une mission de bons offices pour négocier le dossier avec le port. Il rédige un rapport qui met l'accent sur la dégradation de l'estuaire et où il préconise de confier une mission d'audit à un bureau d'études indépendant, destinée à faire le point sur l'état de la Loire et les effets possibles du projet d'extension de la raffinerie. Chargé de cet audit, le laboratoire néerlandais Delft Hydraulics met l'accent sur l'absence de données homogènes qui entrave la construction d'un modèle hydraulique permettant de prévoir les réactions du fleuve aux aménagements. Aux termes de cinq années d'études et de premières modélisations, il apparaît que la construction de Donges-Est n'aggraverait pas de manière dramatique l'état de l'estuaire. Cependant, un certain nombre d'enjeux environnementaux graves sont pointés par les études. Le creusement du chenal et le remblaiement des berges de la Loire pour l'aménagement de zones industrielles ont engendré une asphyxie des zones humides qui bordent le fleuve, accentué l'amplitude des marées et favorisé la remontée du bouchon vaseux.
Grâce aux travaux de l'ACEL, les collectivités locales développent des compétences jusque-là inexistantes sur les questions portuaires et fluviales. La Loire et ses enjeux –développement portuaire vs. protection de l'environnement estuarien ; maintien du port à Nantes vs. utilisation urbaine des "Rives de Loire"- devient un enjeu dont se saisit une pluralité d'acteurs et d'institutions et autour duquel se créent des routines d'interpellation et de coopération. Cette appropriation des enjeux portuaires et estuariens permet une évolution des rapports entre les collectivités locales et le port. Celui-ci commence à devenir un acteur territorial. L'élaboration du Projet 2005 en 1995-1997 constitue une première occasion d'impliquer les milieux portuaires dans des groupes de travail et de poser la question de la place du port dans la ville. On l'a vu, la contribution de la CCA permet d'enrichir le débat et de ne pas en rester à une ostracisation pure et simple du port. Cette normalisation progressive des rapports entre les collectivités locales et le port s'est traduite récemment par un échange de terrains : le port a cédé le quai Wilson sur l'Ile de Nantes en échange de la cession d'un terrain à Cheviré. Dans le cadre de ce transfert de propriété, la Communauté Urbaine de Nantes pour la première fois s'est impliquée financièrement dans les projets du port. Le port a été chargé par la ville de Nantes de réaliser une étude de faisabilité pour l'escale paquebot de l'Ile de Nantes. D'autre part, la ville impose dans toutes les modélisations des mouvements hydrologiques en Loire la prise en compte de l'impératif d'accessibilité du port de Nantes aux navires.
Les controverses portuaires et estuariennes ont eu pour effet de faire évoluer un certain nombre de positions. Les édiles nantais ainsi que la CCI ont peu à peu abandonné une vision anti-portuaire qui transpirait du Projet 2005. Le port, quant à lui, abandonne peu à peu sa position de repli pour coopérer avec les collectivités locales et devenir acteur de la construction d'un projet métropolitain.
A l'échelle intercommunale, la construction d'un standard d'interprétation s'opère autour de deux thèmes : celui de la qualité urbaine et des rives de la Loire. On a vu comment la politique des déplacements urbains et notamment la politique de développement d'un réseau de tramway a constitué un puissant vecteur d'intégration intercommunale à Nantes. Le "tram" et plus largement la politique intercommunale des déplacements urbains est un moyen d'intéresser les élus des communes périphériques à l'intercommunalité. La "qualité urbaine" est-elle devenu un mot d'ordre fédérateur au sein de l'agglomération que le Projet 2005 va tenter de promouvoir encore davantage à travers la thématique de l'Ile de Nantes. La ville doit, selon les auteurs du projet, s'appuyer sur ce réservoir foncier inestimable pour créer les conditions urbaines et environnementales de son attractivité. Cependant, pour que la mise à l'agenda intercommunal du projet de l'île de Nantes ne passe pas pour un transfert de charge aux yeux des élus des communes périphériques, le projet est resitué dans le cadre d'une politique globale proposée par le projet d'agglomération, la démarche "Rives de Loire".
"Dans l'histoire de l'Ile de Nantes, l'impulsion de Laurent Théry a sans doute été déterminante. […] La grande idée de Théry est de dire que d'accord, l'aménagement de l'île n'est pas une compétence de l'agglomération mais qu'en revanche la Loire concerne, elle, toute l'agglomération. Lancer l'idée de Rives de Loire, c'est un moyen de communautariser l'Ile de Nantes".
L'agence d'urbanisme, l'AURAN, est chargée d'une mission "Rives de Loire" destinée à faire un inventaire des ressources environnementales et urbaines liées au cours d'eau : des diagnostics environnementaux et paysagers, l'audit du foncier et le recensement des terrains susceptibles de mutation sont réalisés. Les communes de l'agglomération sont invitées à concevoir des projets d'aménagement de zones en bordure des cours d'eaux que le district finance à 50%. Quatre-vingts projets sont ainsi financés dans le cadre du programme "Rives de Loire", ce qui contribue à légitimer la démarche Ile de Nantes auprès des élus des communes périphériques. Le thème des "Rives de Loire" vient ainsi seconder la thématique des déplacements urbains comme ressort d'intégration intercommunale et permet de communautariser le projet pour l'Ile de Nantes.
L'accumulation de ressources politiques, organisationnelles et identitaires
La pause de 1989 et les exercices de planification successifs vont permettre l'accumulation de ressources politiques de consensus -la convergence entre acteurs locaux sur quelques grands thèmes-, de ressources organisationnelles - le renforcement de l'institution intercommunale et la routinisation des rapports de coopération entre les institutions territoriales-, et de ressources identitaires -l'affirmation d'une identité intercommunale. Toutes choses qui vont bénéficier à la deuxième formulation d'un projet pour l'Ile de Nantes.
Le rapprochement entre Nantes et Saint-Nazaire amorcé par le rapprochement des deux CCI au sein du GILA et la création de l'ACEL, se poursuit tout au long de la décennie 1990. Il s'est traduit par la reconnaissance par l'Etat de l'ACEL comme interlocuteur officiel dans le cadre des dispositifs successifs de la Charte d'Objectifs, du PCADPEL puis de la DTA, par la mise en place d'une agence de développement économique, l'ADEAN, qui prospecte désormais au nom des deux structures intercommunales, et d'une structure ad hoc, la Conférence métropolitaine, qui dispose désormais de personnels permanents. La métropole Nantes-Saint-Nazaire s'est illustrée récemment par le dépôt d'une candidature commune pour l'implantation de l'agence européenne de sécurité maritime.
L'activité continue de prospective a permis également une spectaculaire accélération de l'institutionnalisation de l'échelle intercommunale dans les années 1990 qui fait suite à deux décennies d'intercommunalité a minima. En 1967, sous l'impulsion d'André Morice, l'Association Communautaire de la Région Nantaise (ACRN), syndicat intercommunal d'études sans compétence opérationnelle réunissant 37 communes, est mise en place afin d'empêcher que l'Etat n'impose la création à Nantes d'une communauté urbaine. L'intercommunalité connaît une première avancée sous le mandat d'A. Chénard avec la création en 1978 de l'agence d'urbanisme, l'AURAN, et celle en 1982 d'un syndicat intercommunal à vocations multiples, le SIMAN, regroupant 19 communes. Après la "pause intercommunale" correspondant au mandat Chauty, le processus d'intégration reprend avec l'élection de J.-M. Ayrault à la mairie de Nantes et à la présidence du SIMAN. Ce dernier est transformé en District, structure à fiscalité propre, en 1992 qui, à son tour est transformée en communauté urbaine au 1er janvier 2001. En un peu moins de dix ans, Nantes est passée de la formule la plus légère à la formule la plus intégrée de coopération intercommunale.
La création d'une structure de représentation de la société civile est une occasion supplémentaire d'accumulation de ressources politiques de consensus et de ressources identitaires. La Conférence Consultative d'Agglomération, devenue aujourd'hui Conseil de Développement, conformément à la loi Voynet, constitue un moteur essentiel de construction d'une identité intercommunale et a contribué à faciliter le passage à la communauté urbaine. Ce conseil est aujourd'hui composé de 100 personnes dont 54 représentant le tissu associatif et diverses institutions locales, 28 représentant les organismes professionnels à caractère économique ou syndical et 18 personnalités qualifiées. La cooptation des membres a été dévolue au président de la structure, J.-J. Régent, lui-même désigné par Jean-Marc Ayrault. Grâce à l'investissement important de son président et de son expérience de la mobilisation des réseaux sociaux accumulée dans le cadre des activités du Club Kervégan, la CCA se constitue peu à peu en élément incontournable du paysage politique de l'agglomération. Son influence se manifeste à plusieurs reprises. Déjà, quand l'équipe de J.-M. Ayrault soumet son Projet 2005, la CCA indique que le projet ne va pas assez loin et pas assez vite dans l'affirmation de l'échelle intercommunale, ce qui n'est pas sans engendrer quelques effets politiques. La minorité districale de droite, notamment, est, d'une certaine manière, obligée par cet avis. C'est ce qu'indique un de nos interlocuteurs :
"La minorité districale s'est trouvée mal de critiquer un projet qui avait été approuvé par la société civile. S'il n'y avait pas eu la CCA débattant publiquement, si on avait mis tout de suite la Communauté urbaine à l'ordre du jour, la minorité l'aurait refusé. Le fait que la société civile soutienne le projet 2005 mais, en plus, dise que cela n'allait pas assez loin a un peu mis dans l'embarras la minorité".
Le même scénario se reproduit au moment du débat sur la formule renforcée de coopération intercommunale au cours de l'année 2000.
"Les communes étaient parties dans le débat sur des querelles de clocher. La CCA a un peu plombé le débat en disant que c'était évident que la communauté urbaine allait se faire, du fait du poids des logiques d'agglomération et des financements de l'Etat et en disant que l'important, c'était le projet. Le poids que peut avoir Régent sur les maires de droite a aussi joué. Beaucoup on finit par dire que la communauté urbaine était une évidence".
Actuellement, le modèle de la CCA nantaise bénéficie d'un certain succès, à la fois interne puisque les acteurs économiques souhaitent y accroître leur présence, et externe puisque dans la perspective de la constitution des Conseils de développement prévue par la Loi Voynet, un certain nombre de villes est venu s'enquérir de l'expérience nantaise. Depuis le 1er janvier 2001, la CCA s'est d'ailleurs transformée en Conseil de Développement. Il convient de ne pas voir dans cette structure la créature instrumentalisée du maire-président de la communauté urbaine. Si J.-M. Ayrault a largement bénéficié des avis de la CCA, notamment de la pression exercée sur les maires des communes périphériques par ces avis, l'institution a aussi développé son espace politique propre, exerçant un droit d'auto-saisine et critiquant vertement certaines propositions de l'exécutif intercommunal (cf. sur la tonalité anti-portuaire du Projet 2005). La CCA a participé à la production d'une identité intercommunale et à l'institutionnalisation de l'échelle intercommunale davantage dans un rapport d'interaction, de coopération-concurrence avec l'exécutif intercommunal qu'en servant de relais aux ambitions hégémoniques du maire-président.
Il faut noter que la constitution de réseaux de coopération, d'une identité et d'organisations aux échelles intercommunale et métropolitaine s'est faite à Nantes dans le cadre de modes de fonctionnement institutionnels basés sur la libre adhésion et sur le travail des conditions cognitives et identitaires de la coopération. Ici, le processus de coalition et de construction d'une identité et d'organisations nouvelles n'est pas un processus imposé par le leader politique ou l'institution dominante. Ce processus est, au contraire, l'illustration de la dialectique entre fragmentation et intégration, entre autonomie et coopération, entre liberté individuelle et demande d'association évoquée par March et Olsen à la suite de John Dewey. C'est dans la pratique de la coalition, où chaque acteur ou institution conserve son identité initiale tout en coopérant, que se développent les dispositions à la coopération et que se créent de nouvelles identités. Ainsi, l'autonomie de chaque acteur ou institution est davantage un accélérateur de coopération qu'un frein. Le fonctionnement institutionnel des espaces politiques métropolitain et intercommunal nantais a permis la mise en place de réseaux de coopération et la construction d'une identité à ces deux échelles parce que, précisément, il n'a pas forcé ce processus d'institutionnalisation par des dispositifs trop formels et qu'il a garanti les possibilités d'un emboîtement des différentes identités. Le rôle pionnier des études urbaines de l'AURAN, l'importance donnée à la prospective dans la dynamique d'institutionnalisation ont permis de mettre en place des dispositifs de construction, de transformation et d'interprétation des identités, favorables aux échelles métropolitaine et intercommunale. Ensuite, les fonctionnements institutionnels de l'ACEL, de l'intercommunalité mais aussi de la CCA laissent la place à cette dialectique instituante et coalisante entre autonomie et coopération. La formule associative et le fonctionnement au consensus de l'ACEL permettent le partage et la réappropriation des décisions par chaque membre et l'expression de prises de position communes. Les moments d'opposition à l'Etat ont aussi des phases importantes de construction d'une identité commune. Les structures intercommunales ont également travaillé, autant que faire se pouvait, au consensus, afin de ne pas rompre le cercle vertueux entre autonomie et coopération. Dès la mise en place du SIMAN, l'accent est mis sur le travail en commissions. Les décisions y sont préparées, négociées entre les maires afin de se prémunir de confrontations en séance plénière. Tout est fait afin que l'élu intercommunal se voie respecté comme représentant majoritaire de sa commune. "Ce qui se fait au conseil de District et de la communauté urbaine, indique Jacques Floch, se fait sur la base d'une négociation. Le conseil des maires n'est pas prévu par la loi". Pourtant celui-ci a une importance décisive puisqu'il fait du maire non pas un élu communautaire parmi d'autres mais le participant à une négociation intergouvernementale où l'on cherche la décision au consensus, et où le mandat mayoral est respecté. La Charte de fonctionnement de la Communauté urbaine institutionnalise ces modalités de négociation dans le cadre de la nouvelle structure. Tous les maires des communes constituant la Communauté urbaine sont vice-présidents et membres du bureau. Des dispositifs de résolution des conflits et de construction du consensus sont prévus en cas de désaccords entre la commune et la Communauté urbaine. La conférence des maires est réunie avant chaque conseil communautaire. Dans le passage du district à la CU, tout a été fait pour que les communes ne se sentent pas dépossédées : aucune commune n'a vu son nombre de conseillers diminuer et Nantes n'a pas la majorité des sièges malgré son poids démographique.
"Il y a eu beaucoup de symbolique, beaucoup de gestes de cet ordre. Il fallait ne pas appuyer sur le sentiment d'une hégémonie nantaise. Il faut montrer un respect des communes, réaffirmer que la légitimité des élus reste communale".
On retrouve des fonctionnements institutionnels similaires au sein de la Conférence Consultative d'Agglomération devenue Conseil de développement. Ici aussi, la construction d'une identité institutionnelle propre est indexée à la nécessité de ne pas générer des crispations sur les identités premières. Il a ainsi été décidé dès la création de la CCA de ne pas fonctionner au vote, de ne pas créer des collèges par types de représentations, de fonctionner sur la base de groupes de travail ouverts aux personnes extérieures à l'assemblée, de faciliter les suppléances, de ne pas indemniser les membres et d'exclure la désignation de personnalités en possession d'un mandat électif. La CCA s'exprime par des avis, chaque membre de la conférence peut y adjoindre une note spécifique, exprimant sa vision ou celle de son institution d'appartenance. On a donc affaire à un fonctionnement au consensus qui évite la constitution d'un rapport majorité/minorité. Ce "mode de fonctionnement souple et peu institutionnalisé", selon les termes du président du Conseil de développement, "est une des conditions pour un travail en profondeur, une qualité de participation soutenue et une bonne diffusion dans les réseaux et sphères d'influence des différents organismes". Ce mode de fonctionnement est censé permettre la formation d'une identité de société civile intercommunale par le respect des identités professionnelles ou sectorielles primaires.
On retrouve dans ces différentes formules institutionnelles des dimensions de l'agir politique du projet : la construction de l'action collective est toujours accompagnée d'un travail sur les identités, sur les conditions de construction d'un consensus ; les modes de fonctionnement basés sur l'interaction, l'ajustement mutuel permettent ne pas cristalliser les conflits autour de règles trop institutionnalisées ou de procédures trop formelles. Ainsi le projet d'agglomération non opposable et sans conséquences juridiques est-il préféré au schéma directeur, la formule de la Conférence Consultative d'Agglomération est-elle préférée à celle plus institutionnelle du Conseil économique et social et la recherche du compromis dans les rapports intercommunaux est-elle préférée aux rapports majorité-minorité. Ces modes d'organisation ont permis de constituer une capacité d'action collective, d'insuffler des logiques de coalition et d'intégration dans un contexte organisationnel marqué par la fragmentation et l'autonomie des acteurs. La construction d'un cadre cognitif, organisationnel, et identitaire à l'échelle de l'agglomération et de la métropole va permettre une relance du projet pour l'île de Nantes.
La production d'un policy discourse sur le projet de l'Ile de Nantes
La pause et la construction incrémentale d'un cadre d'action intercommunal et métropolitain permettent la cristallisation d'un ensemble de grands principes encadrant le projet pour l'Ile de Nantes. Elles sont propices au déploiement d'un policy discourse, d'un travail politique consistant à la fois à cadrer les interactions et les controverses qui émergent autour des enjeux du port et de l'estuaire et à prendre acte des points de consensus construits dans le cadre de ces interactions et controverses. Le travail du policy discourse consiste à évoquer de manière récurrente une vision d'ensemble stabilisée qui permettra de cadrer les interventions ponctuelles, à expliciter les enjeux, les controverses et à faire en sorte que ces controverses construisent une communauté d'acteurs. Dans un contexte incertain, dans lequel les ressources doivent être en permanence vérifiées, remobilisées, les objectifs régulièrement actualisés, dans le cadre de projets qui s'inscrivent dans des temporalités nécessairement longues, le policy discourse permet de s'assurer en permanence à la fois de la mobilisation des réseaux d'acteurs et de stabiliser leur coopération, de mettre en cohérence leurs interventions au moyen d'un certain nombre de grands principes d'action. Ces principes ne sont pas intangibles, ils font l'objet de réactualisations fréquentes mais leur évocation régulière est essentielle à la continuité du projet. A partir d'une idée de départ qui consiste à faire de l'Ile de Nantes le fleuron de la qualité urbaine à la nantaise, on va voir que le projet va connaître des enrichissements successifs.
L'idée de départ : faire de l'Ile de Nantes le fleuron de la qualité urbaine "à la Nantaise"
Une des inspirations fortes du premier mandat Ayrault est de capitaliser sur le succès populaire du tramway et de faire de la qualité urbaine le socle de la politique d'image de la ville. La relance du projet pour l'Ile de Nantes correspond à la volonté de systématiser une politique urbaine basée sur le traitement attentif des espaces publics et d'en faire un outil de promotion à grande échelle de la qualité urbaine à la nantaise. Il s'agit de profiter de la présence de l'eau pour attirer à la fois des entreprises et les classes moyennes-supérieures.
C'est dans cet esprit qu'est lancée en 1992 une consultation d'urbanisme qui va susciter un vif débat et faire émerger des enjeux que les premières formulations initiales du projet, centrées sur la dimension urbanistique, tendaient à ignorer. La Ville de Nantes confie à l'architecte Dominique Perrault une étude préalable à la définition d'orientations d'aménagement pour l'ensemble de l'île Beaulieu. Dans le travail qu'il rend aux édiles, Dominique Perrault met en exergue la nécessité de donner une unité à l'île, de dépasser sa fonction de "pile des lignes de pont" Nord-Sud par l'aménagement d'un axe Est-Ouest. La réunification symbolique de l'île, constituée originellement d'une multitude d'îles séparées par des canaux, se traduit par l'invention d'un nouveau toponyme, l'Ile de Nantes. Ce qui ne constitue qu'un ensemble de principes d'aménagement très généraux est interprété par les associations et les riverains comme un projet fini. Tous reprochent à Perrault d'escamoter le volet patrimonial. Les associations du collectif constitué autour des anciens de la Navale se sentent tenues à l'écart du travail d'étude de Perrault. Il est vrai que l'architecte a multiplié les maladresses : il a notamment présenté son projet à Paris. Sur le fond, un certain nombre de propositions choquent les associations, comme notamment la construction d'un franchissement sur le bras de la Madeleine à l'aval du Pont Anne de Bretagne, autrement dit sur les anciens terrains des chantiers. Face au tollé, les élus n'insistent pas et ne renouvellent pas la collaboration avec l'architecte. Si l'étude choque et révèle certaines des lubies urbanistiques des édiles –il est fait peu de cas par exemple des activités existantes, notamment industrielles et portuaires, et de leur volonté ou non de libérer les terrains-, elle n'en permet pas moins d'opérer une première décantation du projet et de poser les premiers invariants : la valorisation d'un axe Est-Ouest, la réunification symbolique avec l'appellation d'Ile de Nantes.
La transformation du SIMAN en District de l'agglomération nantaise en 1992 donne à l'équipe municipale l'opportunité de relancer le projet en le situant dans un contexte plus large. Le Projet 2005 le présente comme le "projet fondateur pour l'agglomération". De plus, il est englobé dans la démarche Rives de Loire. Néanmoins, la présentation du projet dans le Projet 2005 est encore marquée par une perspective strictement urbanistique, faisant fi de ses dimensions économiques et environnementales. La ville doit, selon les auteurs du projet, s'appuyer sur ce réservoir foncier inestimable pour générer les conditions urbaines et environnementales de son attractivité : "La rénovation de l'Ile de Nantes doit constituer l'acte symbolique de cette volonté de réappropriation de la Loire compte tenu de sa superficie et de sa localisation au cœur de l'agglomération". Cette volonté de faire de l'Ile de Nantes le nouveau symbole de la qualité urbaine nantaise amène les auteurs à statuer un peu vite sur la disparition des activités portuaires et industrielles encore présentes sur le site : "Cette perte des vocations premières du fleuve intervenant après deux siècles d'exploitation extrême au profit des activités portuaires et industrielles, laisse un paysage et un environnement profondément altérés : des quais dévalorisés, des anciens sites industriels à l'abandon, disséminés le long du fleuve, au centre de l'agglomération où se trouvait le cœur actif de la cité". Non seulement le document de travail du Projet 2005 tend à représenter les quais de la Loire dans l'agglomération comme ayant été désertés par l'activité portuaire mais il tend à ignorer l'atout économique que représente le port. Le maintien des activités portuaires à Nantes semble être sacrifié au profit d'une vision qui fait de la Loire un pur élément paysager propice à des logiques de valorisation foncière et immobilière. Saisie pour évaluer et amender le projet 2005, la Conférence Consultative d'Agglomération réagit vivement à la tonalité anti-portuaire du projet et réaffirme le port comme élément fondamental d'un projet de développement économique. Le port autonome mais aussi l'ACEL sont également amenés à se positionner sur la question de la présence des activités portuaires à Nantes. Mais les controverses que soulève le Projet 2005 contribuent davantage à faire émerger de nouveaux enjeux, à affiner le projet et pérenniser sa présence à l'agenda local qu'à le torpiller.
Les enrichissements ultérieurs du méta-projet
Les controverses suscitées par les premières formulations du projet dans l'étude Perrault et le Projet 2005 vont permettre d'enrichir le méta-projet. Elles sont propices à des débats, à la formulation de propositions alternatives et donc à l'accumulation de ressources cognitives. Plus, en amenant un certain nombre d'acteurs à se positionner, elles permettent d'activer des dispositifs d'interpellation et d'interaction et de constituer un système d'acteurs.
Les sept ans qui séparent les deux consultations d'urbanisme sur l'Ile de Nantes, celle de Dominique Perrault en 1992 et celle d'Alexandre Chemetoff en 1999, sont mis à profit pour faire émerger le lien intime entre le projet et les problématiques estuariennes et fluviales. Ces sept années voient le lancement de la démarche Rives de Loire et de la procédure du PCADPEL. La mise en place de groupes de travail et le lancement d'études permettent d'accumuler et de faire partager des connaissances relatives à l'état de la Loire et des modes d'occupation de ses berges. Les controverses qui émergent autour des projets portuaires permettent de mettre à jour des problèmes environnementaux dont la résolution conditionne la faisabilité du projet de l'Ile de Nantes. Ce constat pousse les promoteurs du projet à articuler le thème "Ile de Nantes" au thème "Rives de Loire". Laurent Théry, directeur des services du District puis de la Communauté urbaine est le grand artisan de cette articulation :
"Le thème, c'est bien Ile de Nantes et Rives de Loire. C'est un thème qui a été affirmé dans le projet 2005 que le District de l'agglomération nantaise a adopté en 1996. Ce thème Ile de Nantes/Rives de Loire devenait un axe majeur de la constitution de l'agglomération. A partir de là, il y a l'Ile de Nantes dont nous parlons beaucoup aujourd'hui et puis il y a tout un ensemble de projets qui sont en train de se mettre en œuvre : ce sont des projets d'espaces naturels, des projets d'espaces de loisirs. Il y a une quantité de projets que les communes portent aujourd'hui et que la communauté urbaine prend à son compte au titre de cet équilibre général de la Loire, de ses rives qui constitue le trait fédérateur de l'agglomération nantaise. […] Ce dont on parle aujourd'hui, ce n'est pas né d'hier, avec l'idée tout d'un coup d'un marché de définition. C'est un processus qui a commencé il y a de nombreuses années. Depuis le projet 2005, on a mis en œuvre un travail permanent entre les équipes techniques, avec des groupes politiques, avec des moments d'arbitrage qui petit à petit ont permis de faire monter la mayonnaise, d'élucider les enjeux et d'arriver à un stade actuel qui, lui-même, n'est qu'un élément dans un processus. On est dans cette logique : un processus, une démarche et dans cette démarche on a essayé de capitaliser l'ensemble de ce qui s'est produit depuis très longtemps sur cette île, sur la question de la Loire. Et il y a d'autres enjeux dont on n'a pas parlé aujourd'hui qui sont les enjeux liés à la Loire elle-même, à la modélisation, à l'évolution du port. Tous ces éléments là doivent être pris en compte si on veut dessiner demain ce que sera le devenir de l'Ile de Nantes".
Encore une fois, on voit que l'émergence de conflits et de controverses autour du projet, en l'occurrence autour du thème de l'Estuaire, n'est pas synonyme de dilapidation de ressources et d'abandon du projet mais, à l'inverse, d'accumulation de ressources. Ces controverses vont permettre de reformuler le projet pour l'Ile de Nantes –notamment par l'articulation à la thématique Rives de Loire- et, ce faisant, d'y intéresser les communes périphériques. Ces controverses ont aussi permis d'intégrer les problématiques portuaires au méta-projet. Les premières formulations du projet tendaient à négliger les contraintes et les temporalités portuaires et à parier sur un déménagement rapide des activités présentes à la pointe ouest de l'île. Le projet 2005 tenait pour acquis la libération rapide du domaine portuaire, ce qui a amené la Conférence Consultative d'Agglomération puis le port autonome lui-même à se positionner. L'épisode a non seulement servi à mieux intégrer les temporalités des activités portuaires et industrielles, mais il a aussi engendré un rapprochement historique entre le port autonome et les collectivités locales, rapprochement qui a débouché sur des échanges de terrains et sur une participation accrue de la communauté urbaine au financement des investissements portuaires.
Enfin, les réactions consécutives à l'étude de D. Perrault ont aussi permis l'intégration des problématiques socioculturelles du projet pour l'Ile de Nantes. Notamment, la proposition de Perrault de tracer une nouvelle voirie à travers le site des chantiers navals débouchant sur un nouveau franchissement sur la Loire a rouvert la plaie de la Prairie au Duc et de la fermeture des chantiers navals. Cette proposition a suscité un tollé parmi les associations de riverains et chez les anciens de la Navale mais elle a aussi eu pour effet d'amener un certain nombre de groupes à se positionner. Le collectif d'associations pour la préservation du patrimoine industriel et portuaire de la région nantaise s'organise afin de définir des éléments de proposition pour un projet sur la Prairie au Duc. Face aux tentations de faire un projet type Bilbao, le collectif propose un projet d'aménagement alliant évocation de la mémoire industrielle du site et impulsion d'une dynamique de développement. Une autre proposition émanant de l'association des Anneaux de la Mémoire prévoit la création d'un lieu d'exposition vivant liant le thème de la traite des noirs et le thème de la tradition d'ouverture maritime de Nantes. D'autres acteurs comme la troupe de théâtre de rue Royal Deluxe propose de laisser l'espace libre en prévision de grandes manifestations. On voit qu'ici le processus de projet, inscrit dans une temporalité longue, permet la décantation de certaines blessures sociales et culturelles et l'émergence de propositions émanant de divers groupes.
Les controverses et les conflits font partie intégrante du processus de projet. Ils apparaissent nettement ici davantage comme des vecteurs d'affinement du méta-projet, de constitution d'un système d'acteurs, bref d'accumulation de ressources de consensus, cognitives et organisationnelles que comme des vecteurs de dilapidation de ces ressources.
Une gestion des temporalités favorable à une stabilisation d'un système d'acteurs
Les atermoiements du projet vont permettre de stabiliser un système d'acteurs autour du projet. Ce temps, en apparence perdu, va en réalité amener certains acteurs à faire leur deuil des activités passées de l'île. Ensuite, l'inscription du projet dans le cadre métropolitain et intercommunal va permettre de mettre en place un système d'interpellations réciproques qui va finalement inscrire durablement le projet à l'agenda local. Ainsi, un véritable système d'acteurs autour de l'Ile de Nantes va-t-il se constituer.
L'image du deuil est quasi systématiquement mobilisée par les interlocuteurs rencontrés pour qualifier le bénéfice qui a pu être tiré de la période de difficile gestation du projet pour l'Ile de Nantes. A propos du réinvestissement de l'ancien bâtiment de direction des Chantiers Dubigeon par le collectif d'associations pour la préservation du patrimoine industriel et portuaire, Jean Relet parle d'événement ayant permis aux anciens de la Navale de "faire leur deuil".
"La fin de la Navale est un des plus grands traumatismes, des plus grands virages qu'a connu cette ville. Tout le monde avait besoin de faire le deuil. […] Aujourd'hui, on a ouvert notre lieu au public. On restitue notre histoire. L'affectif nantais autour des chantiers est très fort. Enormément de familles on un rapport avec les chantiers. Pour nous, cela nous a permis de prendre de la distance par rapport à la fermeture, de faire notre deuil. Cette fin de la construction navale est un des plus gros traumatisme qu'ait connu cette ville. Tout le monde avait besoin de faire ce deuil".
Ce thème est repris par plusieurs acteurs.
"Je crois qu'il a fallu un temps assez long de deuil pour relancer un débat. On ne pouvait pas le faire au début des années 1990. On ne pouvait pas lancer un projet dans un contexte où les plaies étaient encore béantes. Tout ceci devait être digéré. Le temps écoulé a permis l'appropriation d'une démarche. Le projet Chemetoff a été voté à l'unanimité par le conseil municipal de Nantes. Je ne crois pas qu'il y ait eu de temps perdu. Ce sera le grand projet de ce mandat de Jean-Marc Ayrault".
"Jean-Marc Ayrault gère astucieusement le projet de l'Ile de Nantes. Ça mérite une réflexion, ça implique que l'on gère les traces du passé. Il a volontairement laissé reposer les choses. Il a dépassé la vision décisionniste. C'est une vision dépassée. Il faut appliquer un modèle différent de projet urbain. Je pense que Jean-Marc Ayrault laisse décanter tout cela. Petit à petit émergera quelque chose et je pense que c'est bien. Le temps de mise en œuvre pour ce genre de projet, c'est vingt ans, une génération. Jean-Marc Ayrault ne se prend pas pour Napoléon. Dans la société actuelle, il faut cultiver la modestie".
"On avait conscience depuis 1989 qu'il y avait là un véritable enjeu. Et en même temps, on avait conscience des risques considérables. Il y a toujours dans ce genre de circonstances la tentation de faire vite. Nous avons donc tout fait pour maîtriser le déroulement des opérations. Il ne fallait pas faire n'importe quoi. Je n'ai pas oublié l'épisode de la Cité des Affaires. Une des premières décisions que j'ai eu à prendre en 1989 était de repousser ce projet qui était un projet spéculatif. Si ce n'avait pas été le cas, nous ne serions pas là pour parler de tout ça. Il a fallu d'abord résister. On a mis tout ce temps à profit pour réfléchir et pour faire réfléchir aussi. Et aujourd'hui, on est passé à une autre étape qui est celle de la consolidation de la stratégie déjà engagée et qui consiste aussi à mettre Nantes en orbite comme grande métropole".
Déjà, au moment de son élection en 1989, Jean-Marc Ayrault impose un moratoire des projets sur la Prairie au Duc et renonce au projet de Cité Internationale des Affaires. Le maire fait à nouveau jouer le principe de précaution urbanistique quand les services du Ministère de la Justice, à la recherche d'une nouvelle implantation à Nantes, pensent à la pointe ouest de l'île, lieu le plus emblématique donnant sur la confluence des deux bras de la Loire. J.-M. Ayrault refuse cette implantation au profit d'un site sur les quais nord de l'île.
L'épisode de l'étude Perrault incite encore davantage l'équipe du maire à intégrer cette donnée du temps et du deuil. "Notre démarche n'était pas assez intelligible ni suffisamment préparée, analyse Laurent Théry, directeur général du district de l'agglomération nantaise. Le processus de renouvellement urbain de l'île de Nantes s'étendra sur deux ou trois décennies ; il fallait donc choisir une autre méthode qui soit davantage partagée avec les habitants, qui prenne en compte le temps de la maturation". Si la dimension temporelle n'est pas intégrée ab initio dans la démarche des promoteurs du projet, à la suite de l'échec de la mission Perrault, l'équipe Ayrault intègre cette dimension à sa démarche de projet. Dans un contexte de fortes incertitudes où il est difficile de prévoir le devenir économique de la ville, sur un espace vaste dont la reconversion s'étalera sur un temps long, il devient vite évident à l'équipe du maire qu'il ne faut rien lancer d'irréversible sur un site si stratégique. La démarche de projet apparaît nettement ici comme "anticipation opératoire de type partiellement déterminé". Il s'agit bien de concevoir un avenir pour des espaces, mais à long terme et, par conséquent, dans un contexte où les enjeux évoluent, où le stock des ressources, financières mais aussi politiques et cognitives, est fluctuant. L'inscription du projet dans des temporalités plus longues sera mise à profit pour construire des coalitions inter-institutionnelles et accumuler des ressources de consensus en resituant le projet dans un cadre plus large : celui des méta-projets métropolitain et intercommunal.
Les atermoiements et retards consécutifs à l'étude Perrault permettent au projet de bénéficier de l'amélioration et de densification des relations inter-institutionnelles et la mise en place d'un système d'interpellation réciproque entre acteurs et institutions qui caractérise la décennie 1990 à Nantes. On a déjà souligné la mise en place et le renforcement de structures de rencontre entre les institutions –ADEAN, ACEL, Atlanpole. Les années 1990 voient aussi un rapprochement entre la Ville de Nantes et la CCI après deux décennies de méfiance. Par ailleurs, de nouveaux acteurs collectifs émergent et entrent dans des rapports de coopération pérennes avec la Ville de Nantes et le District. C'est le cas du port qui a commencé avec le Projet 2005 à s'impliquer dans les projets et les coalitions territoriales. C'est le cas aussi de l'Université qui, étouffée jusque-là par les stratégies des différentes facultés, n'avait pas de réelle existence en tant qu'acteur collectif,. Avec la nomination de Yann Tanguy à la présidence de l'Université et l'élaboration d'un schéma de développement, l'Université semble avoir acquis un statut d'acteur territorial. Les rapports avec la Communauté urbaine ainsi qu'avec la CCI se sont développés. La CCA, par le biais de certains de ses membres comme Jean Renard, rapporteur de la CCA et professeur de géographie ou Jean Garnier, vice-président, ancien membre de la direction des chantiers navals, membre fondateur du PRIN et membre du conseil scientifique de l'Université, a aussi contribué à retisser les liens entre l'université et la ville. La CCA tend de plus à solliciter systématiquement les compétences de l'université sur chacun des dossiers dont elle est saisie.
Les deux mandats Ayrault ont vu la naissance d'un système de gouvernance multi-acteurs basé sur des relations de coalition, de partenariat et non de tutelle. On peut distinguer dans ce système de gouvernance multi-acteurs deux types de réseaux réunissant des acteurs liés par des rapports d'interconnaissance. Un premier réseau regroupe les collaborateurs proches de Jean-Marc Ayrault : Laurent Théry, directeur des services du district puis de la communauté urbaine, Jean-Louis Gentile, conseiller de J.-M. Ayrault, Guy Lorant, directeur de la communication de la Ville de Nantes, Jean-Yves Pailloux, directeur de l'AURAN. Un deuxième réseau associe les transfuges du réseau Ouest Atlantique-EDF et les anciens du CJD : Philippe Audic, ingénieur EDF, successivement directeur de NAD puis de l'ADEAN et aujourd'hui délégué régional EDF, Jean-Marcel Morisset, directeur du développement économique au Conseil Régional des Pays-de-la-Loire, André Klein, directeur des services du Conseil général et ancien directeur du développement économique, Michel Corset, directeur de la CCI de Nantes et ancien directeur adjoint d'Ouest Atlantique sont tous issus du réseau Ouest Atlantique. André Tamézat, directeur de l'aménagement du territoire à la CCI de Nantes, est arrivé à Nantes dans l'optique de la construction de la centrale nucléaire du Carnet, il connaît donc bien les réseaux EDF. Ce réseau a pu aussi trouver des prolongements dans le Club Kervégan. Patrick Mareschal, ancien directeur de l'Observatoire économique de l'Ouest et premier adjoint du maire de Nantes jusqu'en 2001 a opéré pendant longtemps la jonction entre ce réseau et celui du maire-président. A ces deux réseaux ayant des positions fortes à la Ville de Nantes, à la Communauté urbaine et à la CCI se sont adjoints de nouveaux lieux de pouvoir dans les années 1990 : la Conférence Consultative d'Agglomération présidée par Jean-Joseph Régent et l'Université.
Si Jean-Marc Ayrault occupe une place centrale dans ce système de gouvernance, il ne le contrôle pas entièrement. Comme à Venise, on n'a plus affaire à un système classique de gouvernement municipal dominé par le "grand élu". Ce dernier est impliqué dans un système d'acteurs autonomes dont il contribue à coordonner les interventions moins par l'imposition hiérarchique que par la construction et l'invocation d'un policy discourse, l'association en continue des acteurs dans des réseaux de construction collective des enjeux et des projets. Ici la coordination est facilitée par la libre participation à la construction d'un projet, davantage que par le contrôle étroit d'un système d'acteurs.
On voit ainsi que des processus longs ne compromettent pas le projet, au contraire, ils l'inscrivent dans un système d'interactions pérennes qui le renforcent. L'inscription du projet dans une temporalité de moyen terme lui permet de bénéficier de l'accumulation de ressources cognitives, matérielles, organisationnelles et de consensus absentes au départ du processus. Cette dimension temporelle fait bien apparaître le projet comme un processus instituant voué autant à sécréter les ressources organisationnelles nécessaires à sa mise en œuvre qu'à construire des stratégies. Un méta-projet émerge au fil d'une cristallisation lente, itérative et interactive de principes d'action partagés. C'est dans ce cadre souple et évolutif que le projet concret, dans sa dimension opérationnelle, va pouvoir être mis en œuvre.
Des formes originales de conduite opérationnelle du projet : l'Ile de Nantes
On a vu comment la "pause" décidée par J.-M. Ayrault avait permis de poser les éléments d'un méta-projet, ensemble de grandes orientations assez précises pour orienter les comportements des acteurs et assez générales pour leur laisser une latitude dans la mise en œuvre du projet pour l'Ile de Nantes. Le dialogue itératif entre différentes échelles d'appréhension des problèmes, entre ressources et stratégies qui a permis de tracer les linéaments d'un méta-projet à l'échelle de l'agglomération et de la métropole va se reproduire dans le cadre de la conduite du projet pour l'île de Nantes. Les stratégies sont construites de manière incrémentale au fil d'une activité constante d'actualisation et de vérification des ressources (ressources en termes de consensus, d'opportunités foncières, d'opportunités de localisations, de ressources financières, etc.). On retrouve aussi un processus de constitution d'un système d'acteurs contemporain du processus de construction des choix. A l'échelle du projet opérationnel également, le projet est un processus instituant un système d'acteurs.
Nous verrons que cette vision de la fabrication de la ville où l'élaboration des stratégies se fait dans un dialogue constant avec une activité d'actualisation et de vérification des ressources donne une nouvelle vocation au plan d'urbanisme. Nous verrons ensuite que ce souci de composer avec les ressources disponibles amène à faire du projet d'urbanisme un outil permettant de faire collaborer une pluralité de logiques de valorisation et de régulation. Ici, le projet d'urbanisme ne vise pas à organiser un contrôle public total sur toute la chaîne de fabrication de la ville mais à mettre en place un dispositif d'articulation de plusieurs types de régulation. Nous verrons enfin quelles sont les limites de cette démarche.
Une nouvelle conception du plan d'urbanisme
En novembre 1998, le projet pour l'Ile de Nantes est relancé. Une consultation d'urbanisme est lancée aux termes de laquelle la proposition de l'équipe Chemetoff-Berthomieu est retenue parmi les trois propositions. Les principaux axes de la proposition Chemetoff sont, d'une part, la reprise du principe posé par Perrault consistant à concevoir un plan d'ensemble de l'île et, d'autre part la volonté forte de structurer l'espace autour d'un partage net entre les espaces publics et privés. Certains éléments de programme sont également proposés : un parc de la mémoire doté d'un musée de la marine sur le site des anciens chantiers navals ; deux bassins (le bassin de la Loire maritime au droit de l'actuelle gare de triage ; le bassin de la Loire fluviale au droit du bâtiment du Ministère des Affaires Etrangères promis à une prochaine destruction) ; un mail des équipements reliant le futur musée de la marine, le bâtiment Dubigeon, le palais de justice de Jean Nouvel et la future école d'architecture ; l'ouverture du MIN et du centre commercial Beaulieu sur la ville ; le retraitement des grands axes en boulevards urbains ; la reconquête des espaces piétons, notamment des quais et berges autour de l'île.
Au-delà des éléments de programme, ce qui nous intéresse ici, c'est la redéfinition du plan d'urbanisme dans la démarche de l'équipe Chemetoff-Berthomieu. Celle-ci reprend à son compte la nouvelle vulgate urbanistique consistant à "faire la ville sur la ville" en en tirant les conséquences méthodologiques. Il s'agit de prendre en compte les traces et les dynamiques de la ville existante, autrement dit d'intervenir sur un organisme déjà régulé par des mécanismes de marché et des mécanismes sociaux et donc sur lequel les régulations publiques –celles du plan, des règlements d'urbanisme- ne peuvent influer qu'à la marge. Le projet est donc vu comme un processus d'association de mode de régulation, de mise en synergie de ressources éparses et s'inscrit, par conséquent, dans une temporalité longue.
Prendre en compte les traces et les dynamiques de la ville
Pour l'équipe Chemetoff, intervenir sur l'Ile de Nantes, ce n'est pas intervenir sur des espaces vierges dans le cadre d'un urbanisme faisant la part belle aux régulations publiques (acquisitions foncières, découpage d'îlots et de voies, disposition d'équipements publics, construction de logements sociaux), c'est pratiquer un urbanisme "chirurgical" à partir de tracés, de bâtis, de dynamiques foncières et immobilières existants. Les activités et les fonctions urbaines déjà existantes sont assumées ici comme ressources et non comme des obstacles. "Faire la ville sur la ville", c'est, certes, continuer les tracés existants, valoriser le patrimoine bâti hérité, mais c'est également prendre en compte le fait que la ville est en permanence soumise à des phénomènes de valorisation-dévalorisation, de changements de fonctions, d'entrée et de sortie d'acteurs sur lesquels la puissance publique n'a qu'une prise limitée. Les stratégies publiques doivent donc être constamment mises en dialogue avec l'état variable des ressources existantes. Le projet urbain consiste sur un temps long à faire dialoguer en permanence les stratégies et les ressources disponibles. Ces ressources, ce sont des ressources financières, immobilières, foncières, mais aussi cognitives, organisationnelles et de consensus. La ville est aussi appréhendée ici comme un système d'acteurs protéiforme dont les conditions de la mobilisation sont toujours à reconstruire. Elle est aussi vue comme soumise à une pluralité de mécanismes de régulation (publics, privés ; réglementaires, marchands, sociétaux) dont la convergence est à construire en permanence. L'activité de planification se situe bien là : dans cette activité sociale continue d'articulation de ces régulations et dynamiques en fonction d'une stratégie collectivement construite.
Cette volonté de faire avec les traces et les dynamiques de la ville existante était déjà présente dans le travail de D. Perrault. L'architecte-urbaniste conseillait d'opter pour un plan d'urbanisme ouvert afin à la fois de construire des objectifs forts mais, en même temps, de ne pas rigidifier ces objectifs, afin notamment d' "accueillir toutes les possibilités qui s'offriront dans la durée". Il convient donc de laisser de la place aux dynamiques imprévues qui ne manqueront pas d'apparaître sur le site. Dans son travail, D. Perrault ne propose que des "actes fondateurs" matérialisés par des dispositifs grossiers –plaques de fer blanc, tendeurs, fils- disposés sur une photo aérienne- et qui ne correspondent pas à des aménagements concrets et encore moins à des orientations réglementaires, parce que, selon l'architecte "un règlement d'urbanisme accepte mal les évolutions". L'étude est résolument destinée à construire un cadre argumentatif qui permettra de soulever des controverses qui nourriront progressivement le projet. Le plan ici exerce une régulation publique par l'activation d'un débat dont on attend la sédimentation d'un cadre cognitif et normatif commun plutôt que par le bouclage réglementaire d'évolutions urbaines souhaitées par le planificateur souverain.
Le projet Chemetoff-Berthomieu reprend à son compte cette stratégie visant à reprendre les traces de la ville existante et à s'accrocher aux dynamiques de valorisation, de transformation en acte. Nicolas Binet, responsable de la Mission Ile de Nantes au sein de la Direction des projets de la CUN, parle à propos de la démarche de projet de Chemetoff d'un "pragmatisme aveuglant" consistant à "prendre appui sur tous les projets qui peuvent exister sur la ville. L'Ile de Nantes a une vitalité sociale et immobilière sur laquelle il faut prendre appui. Il y a la possibilité d'avoir un déroulement progressif sur ce territoire. L'idée n'est pas de stopper toutes les dynamiques existantes pour tout recommencer en imposant un projet, c'est de faire converger les projets dans un contexte d'urbanisme négocié". D'où l'idée de faire démarrer le projet à partir de zones de l'île bénéficiant de dynamiques de valorisation –la rive nord de l'Ile autour du nouveau Palais de Justice, le faubourg République- et non pas des zones les plus enclavées ou les plus difficiles à libérer. Le programme d'aménagement n'est pas déterminé ex nihilo en fonction des seules prérogatives et ressources de la puissance publique commanditaire. "Ce qui fonde la démarche, précise Alexandre Chemetoff, c'est l'idée qu'il faut partir des éléments du site pour arriver aux éléments de programme". Ces éléments du site, ce sont une pluralité de ressources : des caractéristiques morphologiques et architecturales qui permettent de procurer une identité au projet ; une richesse d'opérateurs présents ou potentiels ; des dynamiques spontanées de valorisation déjà à l'œuvre, etc.
Tout se passe comme si le planificateur public n'entendait pas contrôler l'ensemble des évolutions urbaines mais qu'il entendait faire collaborer une plus grande variété de logiques d'action et de valorisation et les faire converger par la sédimentation d'une culture du projet commune sur un temps long.
Une approche paysagère
Cette volonté d'utiliser le temps long pour que se sédimente une "culture de projet", ensemble de normes d'action et de comportement partagées, est manifeste dans l'approche paysagère qui a été retenue par les deux urbanistes qui se sont succédés au chevet de l'Ile de Nantes. Cette approche est déjà présente dans l'étude de Dominique Perrault qui entend privilégier "les questions qualitatives, les idées et le sensible". L'idée, le sensible doivent primer sur la procédure, afin que cette dernière ne dénature pas la vision. Dans les modes de représentation que l'architecte retient pour présenter les principes d'aménagement qu'il a retenu pour l'île, le caractère évocateur des cartes l'emporte sur un désir de les faire correspondre à des dispositions réglementaires. C'est un leitmotiv qui apparaît également systématiquement dans le discours d'A. Chemetoff pour qui l'idée, la vision urbanistique, matérialisée par des vues cavalières, des axonométries est un support de communication, de négociation et d'enrichissement du projet beaucoup plus performant que le règlement d'urbanisme ou le plan-masse. Les représentations paysagères, constamment retravaillées et réévoquées dans l'interaction, sont censées être des vecteurs de convergence des pratiques des opérateurs beaucoup plus efficaces que les outils de l'urbanisme réglementaire. La crispation sur les dimensions procédurières et les contraintes réglementaires risque de gripper les rouages de la coopération entre les acteurs et de saper la sédimentation d'une culture du projet.
Le plan-guide en projet, l'outil de planification central pour l'Ile de Nantes, n'est donc ni un plan-masse ni un document d'urbanisme réglementaire. Il se présente comme un plan de ville de type touristique présentant un nouveau tracé des voies et des îlots (cf. figures N9 et N10). Ce plan est accompagné de "zooms" sur certaines parties de l'île, de croquis, de coupes, d'axonométries, de photos permettant de visualiser les ambiances urbaines recherchées. Parfois, ce sont même des vues d'autres villes qui agrémentent ces propositions. Bien entendu, ces modes de représentation ne sont pas opposables aux tiers, ils ont vocation à poser un certain nombre de partis d'aménagement facilement intelligibles pour inspirer la décision des opérateurs, puissance publique et acteurs immobiliers. Dans un contexte où il est difficile de construire un programme d'aménagement à quinze ou vingt ans sur un périmètre aussi vaste et d'en déduire des dispositions réglementaires, le plan se contente d'établir des critères qualitatifs généraux de construction traduits par des représentations paysagères.
La convergence des interventions est attendue de la sédimentation et du partage d'une "culture de projet" commune et non plus (uniquement) du règlement et de l'imposition systématique de ce règlement au nom d'une rationalité planificatrice univoque. Ce partage doit être assuré par une multiplication des modes de représentation et par une rupture avec le caractère ésotérique et non négociable du plan masse accompagné de son règlement. Il est plus facile, selon les promoteurs de la méthode du plan-guide, de construire une culture du projet sur la base de modes de présentations sensibles que sur la base de procédures ou d'éléments d'urbanisme réglementaire. Ce point de vue est repris par le commanditaire public du projet pour qui le projet doit primer sur la procédure :
"Je suis le premier à m'inquiéter de la fiabilité juridique de la démarche, mais jusqu'à présent, nous réfléchissons d'abord sur le projet et, une fois que cette idée est précisée, on se pose la question de la règle. Jusqu'à présent, la question de la règle n'a pas été un problème".
La maîtrise d'ouvrage publique a voulu également éviter de poser la question de la forme institutionnelle ou de la procédure support de l'opération en premier lieu, afin que des questions procédurales n'amènent les acteurs à perdre de vue le projet, comme cela a pu être le cas à Marseille.
"Le point de départ est la volonté forte de la Communauté Urbaine, de Jean-Marc Ayrault et de Laurent Théry de mettre le projet d'abord, d'imposer une logique de projet de territoire. Sur ce projet doivent venir s'imbriquer les réponses juridiques et financières. Mais surtout ne faisons pas l'inverse : ne commençons pas par la ZAC ou la mise en place d'une structure opérationnelle dédiée. Il faut garder une maîtrise d'ouvrage publique forte. La collectivité doit impulser la démarche. Les outils viendront se greffer. On fera peut-être des ZAC, une SEM, mais cela ne sera décidé qu'en fonction des impératifs du projet. […] La question foncière est une question qui nous a tracassés au début. On s'est demandé comment on pouvait maîtriser 350 hectares. D'emblée, on a pensé aux outils. On s'est dit pourquoi pas mettre en place un établissement public foncier. On a fait appel à un expert foncier qui nous a dit que l'on avait déjà les outils et que la création d'un outil ad hoc comme l'établissement public foncier risquait de mettre en branle des phénomènes de spéculation. Il ne fallait pas penser à l'outil d'emblée".
Ainsi, la culture commune du projet construite autour de modes de représentations non contractuelles (paysages, croquis, ambiances) et partagée par une grande diversité d'acteurs (services techniques, promoteurs, habitants, etc.) est-elle conçue comme un vecteur de coordination entre les acteurs, de cohérence entre les interventions et, finalement, de contrôle public des formes de la ville, beaucoup plus efficace que la propriété publique du sol, la mise en place d'un établissement public ou l'établissement de contraintes juridiques fortes.
Une méthode de plan ouvert permettant de gérer les temporalités différentes de la transformation urbaine
Le plan a donc vocation à être ouvert, à être l'espace de sédimentation de cette culture du projet partagée plutôt que le sanctuaire inviolable et immuable où serait consigné la vision arrêtée de la ville souhaitable.
"C'est un projet complexe, non achevé, en cours. On ne peut pas montrer le projet mais seulement présenter là où nous en sommes. […] Le plan peut paraître abouti, il peut être publié mais il ne fait jamais que figurer une phase intermédiaire. Le plan est destiné à être un objet de débat. C'est un projet qui doit inviter à la participation, aux initiatives de ceux qui y sont et de ceux qui vont y venir".
La capacité du plan à gouverner les évolutions de la ville n'est plus attendue de la précision avec laquelle il prévoit et cadre ces évolutions par un dispositif réglementaire précis et définitivement clos, elle est davantage indexée par les promoteurs du projet à sa capacité, au fil des enrichissements dont il sera l'objet, de cadrer les comportements des acteurs en les enserrant dans un système de normes plus ou moins informelles partagées et dans un système d'acteurs cohésif. En étant ouvert et évolutif, le plan est censé être "plus impliquant", selon les mots de L. Théry. Il incite les acteurs à participer à la définition collective d'un ensemble de règles auxquelles ils seront d'autant plus enclins à se conformer qu'ils auront participé à leur élaboration.
Le plan est également ouvert car on ne croit plus à la capacité du savoir planificateur à prévoir la marche de la ville et à l'enfermer dans un dispositif réglementaire. Dès lors, il ne faut plus attendre que le plan soit "fini", complet, exhaustif pour le faire entrer en application. Il se construit au fil de sa mise en œuvre. Le plan n'est pas élaboré à un moment t à partir d'un stock de ressources disponibles à ce même moment t : ressources financières, cognitives (études préalables) et de consensus (le vote d'approbation du plan qui le sanctionne légalement). Le processus de projet est un processus d'action sociale inscrit dans la durée qui mobilise des ressources qui apparaissent à tout moment –libération de terrains, financements disponibles, nouveaux acteurs, dynamiques de valorisation- et qui est lui-même producteur de nouvelles ressources. Le plan doit donc être un dispositif ouvert capable de laisser une place à des dynamiques sociales qui émergent selon des temporalités différentes.
Ce souci des temporalités différenciées du projet traduit l'abandon d'une vieille ambition urbanistique qui consistait à vouloir congeler la vision d'une ville idéale dans un plan clos et immuable. Il ne sert à rien d'attendre d'avoir construit le plan idéal accompagné du programme optimal pour commencer à agir, car ce plan et ce programme seront toujours rattrapés par le temps et les dynamiques spontanées qui les rendront caducs. Pour autant il ne faut pas abandonner la volonté de cadrer les transformations urbaines, mais cette activité de cadrage se fait plus modeste. Ce cadrage se fera à travers la cristallisation progressive d' "une culture du projet", "une culture des lieux", "une connaissance collective des lieux", fruit des interactions au sein de la communauté des opérateurs, sans cesse relayées par un policy discourse énoncé par le maître d'ouvrage public qui inscrit ainsi le projet dans le temps long, qui lui donne sa continuité. L'activité de cadrage politique procède de la cristallisation d'un système de normes sécrétées par un système d'acteurs dans le cadre d'un débat permanent.
"Le débat est en projet et le projet est débat. Il ne s'agit pas d'un projet arrêté. Tout le monde doit être associé au débat sur le projet avec l'acceptation d'une règle du jeu clair : c'est la collectivité publique qui décide en dernier recours. Mais le débat reste constitutif du projet".
La prégnance du thème du partage dans le discours des acteurs reflète cette idée selon laquelle la mise en cohérence des interventions des différents opérateurs urbains doit procéder d'un alignement cognitif et du respect de normes peu formalisées plutôt que de la conformation à des prescriptions réglementaires. La construction collective des orientations, les interactions et itérations de projet sont censées engendrer un consensus, une réappropriation par chaque acteur des objectifs et des normes d'action. Le bon projet est le projet partagé, celui dont la construction aura sédimenté des normes, un tissu de relations, l'institutionnalisation d'une communauté d'acteurs. Dans une formule incantatoire, A. Chemetoff indique qu'il ne s'agit pas moins que de "fonder sur l'Ile de Nantes la ville du partage, le lieu du croisement des initiatives". "A partir de l'état des lieux, nous proposons de mettre en place un plan de la ville qui en fixe la forme, qui définit les conditions d'un partage et qui inscrit ce projet sur une grande échelle et dans un temps long".
"La maîtrise de l'ensemble ne doit pas signifier la fermeture d'un projet mais sa réelle ouverture, y compris son ouverture culturelle. Il faut que la demande puisse s'exprimer, dans le meilleur d'elle-même, y compris dans des situations qui ne s'y prêtent pas. Il faut faire en sorte qu'une commande ordinaire, celle qui se fait dans des opérations simplement spéculatives, prenne position dans la ville et que chacun ait bien conscience qu'il est en train de faire œuvre dans cette ville. […] Il ne s'agit pas simplement de faire un règlement qui nous protège contre je ne sais quelle dérive de la ville, il faut exprimer l'idée de la ville. Il faut que cette idée de la ville s'exprime comme un projet pour que les projets puissent s'organiser et qu'il y ait une sorte de véritable convergence des choses".
La volonté de faire du plan le support d'un processus ouvert a amené les édiles nantais à privilégier la procédure du marché de définition pour choisir l'équipe de maîtrise d'œuvre. Cette procédure, à l'inverse du concours d'architecture ou des consultations d'urbanisme classiques, laisse aux concepteurs un temps de travail plus long et la possibilité de reformuler les propositions et permet aux maîtres d'ouvrage de juger les équipes autant sur leurs méthodes de travail que sur le fond des propositions. Elle permet en outre des échanges à répétition entre les équipes, entre les équipes et les commanditaires, entre les équipes et l'environnement social. A travers la démarche du marché de définition, c'est déjà un système d'acteurs et une culture commune qui se sédimente sur la durée même du concours.
En mars 1999, après une présélection, trois équipes pluridisciplinaires sont invitées à concourir. L'équipe de Bruno Fortier présente un projet qui traite essentiellement l'ouest de l'île et néglige sa partie Est. Le projet de l'atelier LABFAC propose une vision plus abstraite, un projet évolutif mais le caractère abstrait des représentations rend la discussion difficile. C'est l'équipe Chemetoff/Berthomieu qui, sur proposition du jury, est choisie par le conseil municipal de Nantes le 17 décembre 1999. Elle a proposé au-delà du simple plan d'urbanisme, une règle du jeu permettant d'organiser l'interaction d'une pluralité d'intervenants.
Le contrat de maîtrise d'œuvre liant l'équipe Chemetoff-Berthomieu et la Communauté urbaine de Nantes traduit également la volonté d'inscrire le travail de planification dans le temps. Il ne porte pas sur une opération de type ZAC limitée à un périmètre précis mais sur l'ensemble du site des 350 hectares de l'Ile de Nantes et lie les deux parties pour neuf ans.
"Après avoir lancé la procédure du marché de définition, nous avons retenu l'équipe Chemetoff, et nous leur avons confié, et c'est une première en France, un contrat pour une mission longue de maîtrise d'œuvre de l'espace public. C'est une manière de nous donner les moyens d'une qualité urbaine générale et durable. Souvent on part des grands principes, mais quand on se retrouve longtemps après, on se rend compte que les grands principes ont été oubliés, mais surtout, quand on utilise une procédure de type ZAC par exemple, on pense règlements et puis au bout d'un moment, le règlement n'est plus adapté. Donc la démarche ici est une démarche de souplesse".
Ici encore, la volonté est nette d'assurer une cohérence et une convergence des interventions non pas par la procédure ou la structure mais par la sédimentation de grands principes partagés dont l'équipe de maîtrise d'œuvre sera la gardienne. Une structure ad hoc, la SARL Atelier Ile de Nantes a été mise sur pied à cet effet avec pour vocation d'organiser la dynamique de projet, de susciter l'émergence d'une culture commune du projet et l'institutionnalisation d'un système d'acteurs. Plus concrètement, la mission de maîtrise d'œuvre comporte plusieurs volets :
la mission plan-guide consiste à proposer une perspective d'ensemble sur l'île, à organiser la négociation entre acteurs publics, opérateurs privés et habitants autour de cette vision, à organiser l'enrichissement et l'amendement progressif du plan guide sur le moyen terme,
à partir de ces partis pris généraux, le maître d'œuvre participe à la proposition, à la sélection de programmes et à la négociation de leur intégration dans le méta-projet que constitue le plan-guide,
une mission de recensement des typologies architecturales et urbaines et de proposition de prescriptions architecturales visant à protéger ces typologies et à les décliner dans les opérations,
une mission de maîtrise d'œuvre directe sur certains aménagements d'espaces publics.
L'outil central de l'équipe de maîtrise d'œuvre est le plan-guide. Celui-ci, on l'a dit, ne fixe pas des règles de transformation définitives, directement traduisibles en règlements d'urbanisme ou en plans de ZAC. Il définit davantage des axes structurants qui doivent informer les projets ponctuels de transformation sur le temps long et désigne des "territoires de projet", pour reprendre les termes d'A. Chemetoff, sortes de zones de transformation prioritaires sur lesquelles pourront s'inscrire des programmes ou des réalisations. Les maîtres d'ouvrage publics du projet prennent bien garde de préciser que le projet tel qu'il apparaît dans le plan-guide, n'est pas le projet de la Communauté urbaine mais celui de l'équipe de maîtrise d'œuvre. Il ne deviendra le projet de la collectivité qu'au gré de la traduction de ses principes généraux en prescriptions d'urbanisme. Ces précautions peuvent relever d'une volonté de déployer un parapluie politique mais elle semble aussi correspondre à une volonté de faire vivre le projet de le soumettre au débat, à une confrontation avec les contingences de la mise en œuvre. A l'heure actuelle, des propositions telles que la construction de bassins à flots sur le site de l'actuelle gare de triage peuvent difficilement être assumées par la Communauté urbaine face à Réseau Ferré de France qui n'a pas encore manifesté de volonté de quitter les lieux à court terme. "De même l'ouverture du MIN et la constitution d'un quartier d'activités nocturnes alentour, le creusement d'un bassin de la Loire fluviale, la restructuration du centre commercial Beaulieu, l'implantation d'un musée de la marine restent pour l'instant des hypothèses de travail".
Il s'agit pour le maître d'œuvre et le maître d'ouvrage de gérer des temporalités différenciées et plus ou moins prévisibles, d'assurer une cohérence sur la longue durée tout en gérant l'existence et l'évolution du territoire à court terme, de ne pas compromettre le projet d'ensemble par des choix de court terme mal mûris, mais en même temps, de ne pas bloquer l'évolution de ce site en y refusant toute intervention. "Stimuler et encadrer des initiatives à court terme, au fil des opportunités" ; "organiser le long terme avec des investissements majeurs" ; "Gérer le provisoire avec des opérations de valorisation transitoires qui n'obèrent pas le projet à long terme". Cette itération entre le projet à long terme d'une part, et les contingences de la mise en œuvre et les opportunités d'autre part, sera organisée autour de réunions hebdomadaires associant autour des maîtres d'œuvre les interlocuteurs de la ville, de la Communauté urbaine et des SEM locales pour gérer en long l'évolution du projet. Par ailleurs des réunions d'actualisation du plan guide de Chemetoff auront lieu tous les trois mois. Au terme de ces actualisations, le projet deviendra le projet de la CUN.
Le contrat de maîtrise d'œuvre vise ainsi à établir l'équilibre entre intangibilité des grands principes –donc à préserver en l'actualisant le méta-projet- et l'évolutivité, la flexibilité et l'ouverture nécessaire du projet.
Faire collaborer une pluralité de logiques de valorisation
Ouverture et évolutivité du plan ne signifient pas nécessairement abandon de l'ambition d'une maîtrise publique de l'évolution de la ville. A travers la démarche de projet retenue pour l'aménagement de l'île de Nantes, le maître d'ouvrage public vise à accroître son influence en la faisant jouer à travers une pluralité de mode de régulation et de logiques de valorisation. Il s'agit d'abord d'instituer au fil de la démarche de projet une communauté de metteurs en œuvre, un système d'acteurs dont les comportements sont supposés être normés par les règles, les identités d'action qui se créeront au fil du processus de construction collective du projet. Ensuite, il s'agit de concevoir le développement de la ville et sa maîtrise non plus uniquement à travers les ressorts classiques de la régulation publique urbaine (préemptions, constitution de réserves foncières, réglementation de l'usage des sols) mais également à travers l'encadrement des dynamiques de marché. La stratégie foncière et la politique des espaces publics sont l'illustration de cette volonté d'articuler les modes de régulation et les dynamiques de valorisation.
Instituer un système d'acteurs
La volonté d'échapper à une pure logique d'opération, de faire en sorte que le projet ne se résume pas à la structure ou à la procédure porteuse correspond à la volonté des promoteurs du projet de faire en sorte que celui-ci soit porté par une communauté d'acteurs qui s'institutionnalise au fil de la construction incrémentale du projet. C'est ce qu'indique L. Théry :
"La méthode générale que nous avons retenue est à l'opposé de la logique de gestion d'opération de type ZAC. Nous sommes ici dans un processus de fabrication de la ville, nécessairement disparate, éclaté, beaucoup plus profond et impliquant que la simple gestion d'une opération. Notre méthode, c'est tout le contraire de la simple élaboration d'un cadre réglementaire. Dans le cas de l'Ile de Nantes, nous avons besoin d'instituer un système d'acteurs ouvert et large et de piloter cet ensemble non pas de manière fermée mais ouverte".
Le caractère ouvert et négociable du méta-projet doit activer des interactions entre les acteurs de la mise en œuvre du volet opérationnel du projet. Ces interactions doivent sécréter des normes de comportements, des règles, des identités d'actions qui assureront la cohérence entre les différentes interventions. Pour être efficaces, les règles qui coordonnent l'action des intervenants ne doivent pas être construites de manière unilatérale par le planificateur public mais doivent avoir été collectivement constituées et réappropriées par la communauté des metteurs en œuvre. Des régulations de type communautaire doivent ainsi s'établir au sein de ce réseau des metteurs en œuvre. La coordination est ici assurée par la logique de justesse et la confiance qui s'instaurent entre acteurs. On attend des acteurs qu'ils coopèrent et se conforment à des règles non pas du fait d'une soumission à un ordre normatif hétéro-déterminé mais du fait d'une disposition à agir de manière appropriée par rapport à un ensemble de normes et de règles défini au sein de la communauté des metteurs en œuvre. Un exemple d'appropriation des normes sécrétées dans l'interaction est fourni par le témoignage d'un responsable de l'entreprise de promotion immobilière Marignan qui réaménage les îlots de l'ancien siège nantais de l'entreprise de sanitaires Brossette :
"Nous réfléchissons sur le site Brossette et cette réflexion a donné lieu à de nombreuses réunions lors desquelles on a pu apprécier la qualité de l'échange. On arrivait avec une perception du site et une idée de projet qui nous conduisait assez naturellement à privilégier l'implantation de bureaux en bord de fleuve et de logements en cœur d'îlots. Et on a été pris complètement à contre-pied par la réflexion d'Alexandre Chemetoff qui nous a dit : 'il nous semble plus pertinent de mettre du logement en front de Seine, (rires dans la salle)… euh pardon, en front de Loire, parce qu'on va créer de la valeur sur les surfaces' et ils étaient attachés ensemble, avec Berthomieu, à ce que les surfaces soient valorisées au mieux. Cela a été pour nous une surprise parce que finalement on a trouvé que c'était une idée pertinente et on est rentré dans cette logique et on a inversé la composition du projet. […] On trouve dans ces réunions avec la mission une vraie occasion de partage, de débats, de communication, et on n'est pas dans une relation où on nous assène des vérités. On échange et c'est un lieu d'enrichissement pour l'urbanisme et l'architecture".
La production de normes partagées ne se fait pas uniquement lors des occasions de négociations, mais également dans le travail de relevé des traces de la ville qu'a entrepris l'équipe de maîtrise d'œuvre et qu'elle vise à faire partager avec les intervenants.
"Ce qui alimente beaucoup le plan-guide, indique A. Chemetoff, c'est le travail de relevé que l'on a entrepris. C'est un relevé photographique de l'ensemble des façades le long de toutes les rues pour, quand une initiative se présente, pouvoir la situer dans l'alignement le long d'une rue. C'est tellement rare. On voit le plus souvent des bâtiments isolés les uns par rapport aux autres. Ça permet d'alimenter d'éléments qui permettent de partager le projet, de faire de l'urbanisme un projet partagé, à la fois dans l'inter-relation qui existe entre la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'œuvre, entre les initiatives privées et la position du public. Très concrètement, on fait un travail de relevé, on fait un travail de mise en situation de chaque projet. Il faut multiplier les représentations, les échelles, les points de vue, il faut circuler, aller et venir. Il faut faire que la perception qu'on peut avoir des lieux serve aussi à alimenter la discussion, à l'enrichir culturellement. On a pour projet pendant le projet de faire des relevés, des portraits photographiques de l'île. Tout cela pour créer une véritable culture des lieux.[…] Il faut constituer une culture et une connaissance des lieux. Le plus souvent, je suis toujours frappé par la rapidité des projets, la difficulté qu'il y a de prendre en compte tous ces facteurs dans l'évolution des projets et la soudaineté des solutions que l'on voit émerger".
Ici, la régulation publique ne s'épuise pas dans la réglementation. Elle consiste davantage à produire les conditions favorables à un partage par une pluralité d'opérateurs de normes, de règles peu formalisées. Le rôle de l'institution et de l'action publiques correspond assez bien à la dimension institutionnelle de la gouvernance qu'évoquent March et Olsen et qui consiste à disposer une scène d'interactions au sein de laquelle les différents intervenants sont amenés à développer un sens de la justesse (appropriateness), autrement dit à cristalliser dans leurs interactions, des normes, des règles et des identités et à s'y conformer. La coordination des interventions n'est plus uniquement assurée par le règlement ou des rapports de tutelle mais par la mise sur pied de scènes de coproduction de l'action et de son sens. Ici, les règles ne sont pas un préalable aux interactions mais un produit des interactions. Parce que l'on se situe dans un contexte d'incertitude, les règles ne traduisent pas juridiquement des objectifs définis rationnellement préalablement à l'action, elles émergent progressivement des interactions.
Un système pluriel de modes de régulation et de valorisation
Dans la logique de projet mise en œuvre pour l'Ile de Nantes, la fabrication de la ville est conçue comme une dynamique empruntant à une pluralité de mode de régulation et de valorisation. Cette conception appelle donc un nouveau rôle pour la maîtrise d'ouvrage publique.
La démarche urbanistique retenue pour l'aménagement de l'Ile de Nantes est porteuse d'une rupture par rapport aux théories et méthodes classiques de la planification urbaine qui concevait une séparation de l'intervention publique à la fois dans le temps et dans l'espace. Le modèle de la séparation dans le temps correspond à l'urbanisme réglementaire : le public dispose les conditions et limites juridiques de l'intervention privée qui n'intervient qu'une fois le plan réglementaire adopté. Le modèle de la séparation dans l'espace correspond à l'urbanisme opérationnel de type ZUP ou villes nouvelles : l'intervention et la maîtrise publique de l'urbanisme se concentrent dans des périmètres circonscrits, sur lesquels les logiques privées de valorisation ne pourraient apparaître spontanément. Dans le cas du projet pour l'Ile de Nantes, les logiques de valorisation publique et privée, les logiques de régulation publique et privée doivent dialoguer tout au long du processus d'urbanisation et sur l'ensemble des espaces qui composent l'île. Concrètement, il s'agit de ne plus faire jouer les régulations publiques uniquement là où le maître d'ouvrage public a lancé une procédure ZAC ou acquis le foncier mais dans toutes les opérations. Cette régulation publique s'insinue alors par une pluralité de moyens. C'est ce qu'indique J.-M. Ayrault :
"Il y a une volonté politique forte, une capacité à agir, à intervenir, à corriger, à empêcher ou à faire par l'exemple, mais l'idée c'est aussi de trouver des partenaires qui partagent la démarche. L'exemple de Brossette montre l'importance d'un dialogue entre maîtres d'œuvre et d'ouvrage publics et privés. Laurent Théry disait tout à l'heure qu'il y a une multitude d'acteurs, eh bien les acteurs ce ne sont pas des opérateurs, ce sont aussi tous les talents, tous les savoirs des différents professionnels. C'est à nous de définir quand même les grandes règles et de trouver les partenaires mais les grandes règles –j'ai évoqué la qualité de l'architecture- ce n'est pas un modèle unique –il y aura un dialogue au préalable sur la qualité architecturale, pas uniquement au moment de l'instruction du permis de construire".
La réglementation, l'acquisition foncière, la procédure publique n'épuisent donc pas la palette des régulations publiques. Il s'agit de concevoir une régulation publique d'autant plus efficace qu'elle ne bride pas les processus de valorisation immobilière et foncière privée mais qu'elle s'y raccroche et les canalise par un système de normes, de règles de comportement et d'identités d'action construites progressivement dans la négociation. Il y a là la reconnaissance explicite du fait que les logiques de fabrication de la ville sont avant tout des logiques de marché et que, dans un contexte d'économie libérale, l'intervention publique a toujours vocation à être relayée par des dynamiques de valorisation privées. La ville est reconsidérée comme un corps vivant saisi par des dynamiques plurielles produisant des effets imprévus. Face à ce caractère irréductiblement insaisissable des fonctionnements urbains, le planificateur public ne renonce pas à son rôle de régulateur. Au contraire, il l'exerce sur une palette plus vaste de phénomènes avec une plus grande gamme d'instruments, mais, comme l'indique N. Binet, en se raccrochant systématiquement à des dynamiques existantes.
"Nos priorités d'intervention peuvent être résumées en deux points : la logique de projet d'abord qui consiste à prendre appui sur ce qui existe ; ensuite assister les processus de valorisation existants dans une démarche de renouvellement urbain".
Les temporalités et logiques propres du marché urbain immobilier sont prises en compte par le maître d'ouvrage public comme modes de valorisation et de régulation auxquelles il doit articuler ses propres modes de régulation et de valorisation. D'où l'idée, certes de construire un plan d'ensemble, mais de manière incrémentale et d'en faire un instrument ouvert afin de ne pas brider les logiques privées de valorisation, mais au contraire de pleinement les exploiter. Ainsi, les opérations immobilières, comme autour de la Place de la République, ne sont-elles pas mis en suspens pendant l'élaboration du projet d'ensemble.
"Pendant les travaux, la ville ne s'arrête pas. On ne se privera pas de lancer des petits projets pour que tout projet contribue à faire vivre le projet".
"La logique du projet, c'est de s'attacher à ce qui existe, collaborer avec les dynamiques de valorisation qui sont à l'œuvre, et puis progressivement opérer ce processus de renouvellement urbain. […]Il s'agit de prendre appui sur tous les projets qui peuvent exister dans l'île. C'est une des richesses de l'île que d'avoir une vitalité sociale, économique et immobilière et il s'agit d'en faire des leviers pour appuyer le projet. La richesse de ce territoire c'est de permettre ce déroulement progressif. On n'est pas confronté à un territoire sur lequel il faudrait arrêter tout, prendre cinq années d'études, réaliser des infrastructures avant d'engager les premiers chantiers. L'Ile de Nantes, ça ne s'est jamais arrêté depuis quatre siècles. Notre démarche consiste bien à jouer un rôle d'impulsion pour que toute une série de projets convergent vers les finalités et les objectifs du projet urbain".
Dans le cadre de la démarche de projet pour l'Ile de Nantes, le maître d'ouvrage, en l'occurrence la Communauté urbaine de Nantes, se fait avant tout stratège et ensemblier. Sa volonté n'est pas d'intervenir directement sur certains espaces à travers des procédures ou des dispositifs publics (ZAC, établissement public foncier), mais davantage de démultiplier son influence et de faire en sorte que les règles générales définies collectivement pour l'urbanisation de l'île se déclinent sur tous les espaces qui la composent. C'est dans cet esprit qu'une équipe de maîtrise d'ouvrage relativement réduite mais s'appuyant sur la puissance technique de la communauté urbaine a été mise en place. Cette mission a vocation à organiser la cristallisation d'un système de normes et à s'assurer de sa diffusion de son respect par les opérateurs. Elle n'a pas vocation, comme le précise son responsable, à gérer des procédures :
"Le point de départ est la volonté forte de la Communauté Urbaine, de Jean-Marc Ayrault et de Laurent Théry de mettre le projet d'abord, d'imposer une logique de projet de territoire. Sur ce projet doivent venir s'imbriquer les réponses juridiques et financières. Mais surtout ne faisons pas l'inverse : ne commençons pas par la ZAC ou la mise en place d'une structure opérationnelle dédiée. Il faut garder une maîtrise d'ouvrage publique forte. La collectivité doit impulser la démarche. Les outils viendront se greffer. On fera peut-être des ZAC, une SEM, mais cela ne sera décidé qu'en fonction des impératifs du projet".
"Le projet prime sur la procédure. Le directeur de la Mission Ile de Nantes est un ensemblier qui doit veiller à faire en sorte qu'un problème sectoriel ne prenne pas le pas sur le projet global. La stratégie de la Communauté urbaine est de libérer ce service de tout ce qui relève de la routine et de la procédure".
La Mission Ile de Nantes est effectivement très réduite. Nicolas Binet, son directeur récemment recruté, a une expérience de dix années dans la promotion immobilière et notamment dans les réseaux de la Caisse des Dépôts. Il est entouré d'un cadre chargé du volet développement économique du projet et notamment de la prospection des entreprises et d'un autre cadre chargé de la communication et de la relation avec les associations.
Ici, donc la régulation, le contrôle qu'exerce le maître d'ouvrage public ne s'exerce pas à travers le règlement ou la maîtrise des procédures (qu'aurait permis par exemple la mise en place d'un établissement public d'aménagement) mais à travers la production et l'énonciation réitérée d'un policy discourse, à travers l'évocation constante du méta-projet, de la trame des grands principes à l'intérieur de laquelle les interactions entre acteurs du projet doit avoir lieu. La mission Ile de Nantes relaie politiquement le travail de l'équipe de maîtrise d'œuvre de construction incrémentale du méta-projet. La maîtrise d'ouvrage politico-administrative sanctionne politiquement l'ensemble des normes, des règles et des identités d'action que les interactions entre les acteurs auront sécrétées. C'est par la stabilisation de ces normes, règles et identités que la maîtrise publique s'exerce.
Une intervention publique directe centrée sur les espaces publics
Cette stratégie visant à se raccrocher aux dynamiques privées de valorisation et à assurer la cohérence entre la pluralité d'interventions par la production et la réitération d'un policy discourse se traduit concrètement par le choix de faire porter l'effort public essentiellement sur les espaces publics, au détriment de stratégies de rachat massif du foncier ou de construction d'équipements. On a là une illustration de la volonté d'organiser le développement de l'île sur la base du fonctionnement "naturel" du marché foncier et de la ville ordinaire, de laisser agir les dynamiques spontanées de valorisation en les cadrant par le tracé de voies et la délimitation d'îlots parcellaires.
Le plan-guide de Chemetoff traduit cette stratégie. Il se présente comme un plan de ville classique sur lequel des nouvelles voies ont été tracées et des îlots délimités. Il s'agit d'organiser "une synergie optimale entre investissements publics et privés. L'ambition de la collectivité est de porter le moins possible de foncier. Nous voulons concentrer les moyens publics sur l'espace public". Il s'agit de promouvoir une évolution du quartier qui soit le fruit de l'interaction entre, d'une part, des dynamiques de valorisation par le marché et, d'autre part, une activité de structuration publique par l'intervention sur les espaces publics. Il s'agit d' "organiser une matrice pour le développement des projets à court et long terme", d' "enclencher un processus de valorisation, et créer des synergies public/privé, en évitant autant que faire se peut, la maîtrise foncière totale".
Mais agir sur l'espace public c'est aussi une manière pour le maître d'ouvrage et l'équipe de maîtrise d'œuvre de donner l'exemple en la matière, autrement dit de matérialiser le policy discourse, de faire de la qualité des espaces publics une incitation à la production d'une qualité architecturale fortement souhaitée par le maître d'ouvrage.
"Le travail sur les espaces publics, c'est en même temps le fondement du programme, ce sur quoi la collectivité est habilitée à émettre une parole, mais il doit être aussi le signe qu'un pacte a été signé entre la parole publique et les initiatives privées. L'espace public, ce n'est pas des aménagements, c'est des échanges entre le public et le privé. L'espace public, c'est un prétexte".
Derrière cette stratégie d'intervention publique centrée sur les espaces publics, se dessine l'idée selon laquelle ce qui est public, c'est davantage le projet que le sol. Autrement dit, le caractère public de la procédure ou du foncier n'est pas la seule garantie d'une maîtrise publique des formes de l'urbanisation. Au contraire, le portage public du foncier et des procédures risque de diluer la volonté publique, de la perdre dans des enjeux annexes. La stratégie limitée à l'espace public permet de centrer l'activité publique sur la construction et l'évocation réitérée du policy discourse. C'est en ce sens qu'il faut comprendre le caractère réduit de l'équipe de maîtrise d'œuvre. Laurent Théry, directeur général des services de la communauté urbaine, explique ainsi que si la maîtrise d'ouvrage s'appuie sur une structure légère, c'est qu'elle doit avoir essentiellement pour rôle d'exprimer une stratégie politique. "L'équipe de maîtrise d'ouvrage est légère. Oui, mais cette équipe de maîtrise d'ouvrage s'appuie sur une structure communauté urbaine forte et stratégique. Quel que soit le mode de faire ensuite –on en exclut aucun- il faut que la maîtrise d'ouvrage soit au cœur politique et technique de la Communauté urbaine. […] Tout le monde doit être associé au débat sur le projet avec l'acceptation d'une règle du jeu clair : c'est la collectivité publique qui décide en dernier recours. Mais le débat reste constitutif du projet".
La maîtrise d'ouvrage se dégage ainsi de tâches trop lourdes pour se repositionner sur la constitution d'un discours du projet, son actualisation et sa diffusion.
Limites et ambiguïtés de la démarche
L'analyse du cas nantais fait apparaître plusieurs limites. D'abord, on peut se poser la question de la sécurité juridique du mode de production des normes que promeut le projet pour l'Ile de Nantes. Ensuite, force est de constater le caractère inégal de la participation des différents acteurs et groupes au processus de projet.
La traduction juridique du projet
La question de la traduction et de la sécurité juridiques du projet est clairement mise au second plan dans le discours des porteurs du projet, ce qui n'est pas sans susciter des interrogations quand on sait les préoccupations croissantes que suscitent chez les acteurs de l'aménagement les questions du droit de l'urbanisme et le phénomène développement du contentieux et notamment du contentieux administratif.Cette absence de garantie juridique est d'autant plus étonnante, en outre, qu'intervenir sur la ville "dejà là" implique un risque supplémentaire de développement du contentieux. Pour le moment -mais il faut rappeler que le projet pour l'Ile de Nantes n'en est qu'à ses tous débuts et que ses traductions opérationnelles sont encore limitées en nombre- la priorité est à la construction et l'enrichissement du méta-projet que les maîtres d'ouvrage n'entendent encombrer de considérations juridiques et procédurières. Le projet ne devrait pas déboucher sur un grand document réglementaire (type PAZ) ou sur une révision du PLU. Il semble aux responsables de l'urbanisme à Nantes que le POS, dans sa configuration actuelle, peut accueillir le projet Chemetoff.
Cette mise au second de l'aspect juridique du projet correspond à la volonté de la maîtrise d'ouvrage publique et de l'équipe de maîtrise d'œuvre de faire en sorte que les interactions, les négociations, les échanges, le travail commun sur le site fassent émerger une culture commune de lieux, produisent une carte cognitive commune qui fixera la trame normative des interventions sur l'île plutôt qu'un règlement d'urbanisme désincarné. C'est ce qu'indique Jean-Louis Berthomieu :
"On va essayer dans la méthode de travail -il y aura beaucoup d'intervenants qui viendront construire dans l'île- de leur faire passer un message et de les intéresser et de faire en sorte que ce soit le site qui fasse fabriquer le projet. Plus qu'une règle, il serait intéressant de regarder d'abord le site pour fabriquer les projets. Il faut faire adopter une grande attention aux lieux avant de donner les règles".
Afin de ne pas figer les interactions entre puissance publique et opérateurs immobiliers du fait d'un plan d'urbanisme d'ensemble trop rigide et afin de faire évoluer plus facilement le projet, celui-ci sera vraisemblablement mis en œuvre au moyen des outils contractuels que la pratique de l'aménagement a vu récemment se développer en France. Ces outils permettent de substituer aux rapports d'autorités unilatéraux qui lient traditionnellement la puissance publique aux aménageurs au profit de la première des mécanismes conventionnels. Ils ont en plus l'avantage de préciser, dans le cadre d'une négociation au cas par cas, les prescriptions du méta-projet et de fournir à la fois souplesse et sécurité juridique. Ces conventions peuvent venir préciser les obligations réciproques de la puissance publique et de l'aménageur ou promoteur, déterminer plus précisément les conditions d'usage du sol sur un périmètre donné, fixer dans un cahier des charges des normes de qualité architecturale et urbaine, ou encore gérer les retombées des opérations en matière de relogement des habitants ou de gestion des équipements. Ces contrats et conventions semblent particulièrement adaptés à la démarche interactive et itérative du projet car ils fournissent un lieu de discussion durable entre puissance publique et opérateurs. Le contrat permet au maître d'ouvrage public de mener une politique d'urbanisme qui ne soit pas essentiellement une politique d'empêchement mais, comme l'indique un responsable de la communauté urbaine, une politique d'accompagnement et de cadrage.
"Il y a trois ou quatre sites significatifs sur lesquels il y a déjà des projets de valorisation foncière. Dans deux cas, on a invité les promoteurs à repartir de zéro dans leur démarche. Ça n'a pas posé problème. On n'est pas contraint de mettre nos interlocuteurs en demeure de se conformer à nos injonctions. On est aussi attentifs aux attentes des promoteurs. Chemetoff est bien dans une mission d'accompagnement et non pas d'empêchement".
Les outils conventionnels et contractuels en urbanisme répondent aux mêmes défis organisationnels que la démarche de projet. Ils sont un bon complément du caractère nécessairement indéterminé de la règle générale et du méta-projet. Ils permettent de les décliner dans des situations à chaque fois particulières. Dans un contexte d'action où la question de la coordination devient centrale, ils permettent mieux que les moyens unilatéraux de puissance publique d'articuler les interventions des multiples opérateurs qui participent à la fabrication de la ville. Enfin, ils permettent de faire durer la relation entre puissance publique et opérateurs urbains au-delà de la phase d'édification de la règle, d'instaurer une "gestion des relations juridiques dans le temps. […] Le contrat fournit de façon durable un lieu de discussion. Même si, pour une raison ou une autre, les parties ne peuvent pas exécuter tel quel le contrat, le lien qu'il maintient entre elles, pendant toute sa durée, leur permet de réorienter leurs relations par rapport à lui, et non dans un conflit sans référence juridique". Pour peu que les contrats et conventions respectent un méta-projet, un cadre stratégique d'ensemble, ils peuvent être une garantie d'effectivité et d'efficience dans la conduite des politiques urbaines, ils peuvent obliger la puissance publique à aller au-delà de l'invocation réglementaire de principes généraux et à les décliner dans la négociation. Ils ne constituent pas nécessairement un mode d'action offrant aux pouvoirs publics moins de prise sur les phénomènes urbains que la décision unilatérale, la réglementation et les systèmes d'autorisation, bien au contraire. Ils ne vont pas nécessairement à l'encontre du principe d'égalité de tous devant la loi mais encore faut-il pour cela que la négociation des contrats et des conventions s'opère dans la transparence. Et il semble bien que ce soit sur ce point de la transparence que le bât blesse dans le cas de l'Ile de Nantes.
"Ce projet n'est accompagné d'aucun cadre juridique. En fonction de quoi pose-t-il cela ? Il est attaquable. Les rêves de Chemetoff ne sont pas opposables aux tiers. La loi SRU est plus sérieuse que cela : elle exige un débat sur l'avenir de la commune, un débat globale, politique, social, économique qui n'a pas eu lieu autour de l'Ile de Nantes".
En effet, on peut se demander si toutes les conditions de transparence sont réunies et si la négociation des déclinaisons opérationnelles du méta-projet ne risque pas d'être entourée d'une certaine opacité. La participation limitée à l'élaboration du méta-projet le laisse craindre.
Une participation inégale
Force est de constater, en effet, que la participation à l'élaboration tant du méta-projet d'agglomération et métropolitain que des contenus opérationnels du projet pour l'Ile de Nantes a été largement inégale selon les groupes sociaux et les intérêts.
Pourtant, dans la période 1986-1989, l'émotion suscitée dans la ville par la fermeture des chantiers navals et par les premiers projets de réaménagement du site de la Prairie au Duc avait engendré des mobilisations sociales, notamment de la part d'associations, notamment celle des anciens de la Navale et de Nantes-la-Bleue. Par ailleurs, les malheurs de la Navale et les premiers projets interviennent dans une période préélectorale troublée politiquement, ce qui facilite la prise en charge par des entrepreneurs politiques des problématiques liées à l'Ile de Nantes. Mais bientôt, la pause décidée par Jean-Marc Ayrault, la priorité donnée par ce dernier à la normalisation des relations avec les autres niveaux de collectivités locales, la ville de Saint-Nazaire ou encore la CCI, la translation des enjeux et des controverses vers les échelles de l'agglomération et la métropole vont réduire progressivement le cercle des participants à la définition d'un méta-projet pour la métropole, l'agglomération nantaise et l'Ile de Nantes.
On l'a vu, l'élargissement de l'échelle de la prospective de l'échelle du projet pour l'Ile de Nantes à celle de l'estuaire a progressivement réduit le cercle des participants aux institutions publiques et aux groupes d'intérêts les mieux organisés : les villes de Nantes et Saint-Nazaire et leurs structures intercommunales respectives, les conseils général et régional, l'ACEL, l'Etat et ses services déconcentrés, le port, les CCI, le MEDEF, l'UMBL et les grandes entreprises présentes dans l'estuaire. En revanche, les travaux du PCADPEL et de la DTA semblent avoir laissé très peu de place au monde associatif et notamment aux associations de défense de l'environnement. Celles-ci, suivies par les Verts, ont d'ailleurs protesté après que l'Etat ait eu entériné le consensus entre les intérêts locaux les mieux représentés au cours de la procédure sur la nécessité de l'extension Est de la zone industrialo-portuaire de Donges. Certains, comme Françoise Verchère, maire Verts de Bouguenais, voit dans l'atmosphère très pacifique et policée dans laquelle se sont déroulées les discussions de la DTA le signe de la formation d'une coalition objective entre les partisans d'un mode de développement productiviste insensible aux graves déséquilibres environnementaux qui touchent l'estuaire, coalition qui s'est formée au sein de l'ACEL et qui s'est renforcée au cours des procédures du PCADPEL et DTA jusqu'à étouffer toutes les voix alternatives. Si le constat est, à certains égards, excessif -la coalition formée au sein de l'ACEL est quand même à l'origine de l'émergence de certains enjeux environnementaux-, il révèle néanmoins un malaise face au caractère très institutionnalisé de ces procédures de prospective, leur fermeture et leur manque de transparence. L'instauration d'une pause et le déplacement du regard vers l'estuaire et la métropole ont permis de construire une coalition inter-institutionnelle plus qu'ils n'ont permis d'élargir le cercle des acteurs du projet métropolitain et urbain.
Le diagnostic est plus nuancé à l'échelle du projet pour l'Ile de Nantes. La vitalité du tissu associatif s'est manifestée à l'occasion de la présentation de chacun des projets, celui du tandem Régent-Réding, celui de Dominique Perrault puis celui d'A. Chemetoff et de J.-L. Berthomieu. Surtout, les associations ont trouvé à chacune de ces occasions un accès aux forums d'élaboration des projets afin d'en contester certaines propositions. La formule de l'Atelier retenue par l'équipe de maîtrise d'œuvre devrait encore permettre aux associations et riverains d'accéder aux négociations sur les projets ponctuels. On peut néanmoins craindre que l'ambition de renouveler le tissu urbain de l'île en organisant une valorisation foncière et immobilière urbanistiquement et architecturalement acceptable, aspect central dans le discours des maîtres d'ouvrage publics, ne fasse une place disproportionnée à la parole et aux intérêts des aménageurs et promoteurs au détriment de ceux des associations et habitants. Il est encore trop tôt pour dire si ces craintes correspondent à une réalité. Un premier test sera la transparence dans laquelle les contrats et les conventions entre le maître d'ouvrage public et les opérateurs immobiliers seront négociés.
Conclusion
L'étude du projet nantais a permis de mettre l'accent sur les logiques de gestion politique du projet, la manière dont un leader, Jean-Marc Ayrault, pouvait jouer des temporalités pour que des représentations du futur de la ville s'alignent, que des représentations partagées émergent et que des accords se construisent. Ainsi, ce que l'on donne souvent à voir comme des échecs de l'action publique urbaine, les atermoiements, retards et replis qui ponctuent les projets urbains, bref les temps longs qui caractérisent les projets font partie intégrante des démarches de projet. Ils peuvent être propices, pour peu qu'ils soient "gérés" politiquement à une accumulation de ressources politiques, cognitives, organisationnelles et identitaires. A la limite, le processus de projet vaut alors autant pour ses atermoiements -et leurs effets latéraux- que par ses produits concrets. Dans le cas de Nantes, ces avatars ont permis de construire une coalition inter-institutionnelle, une organisation porteuse puissante (la communauté urbaine), de resituer le projet pour l'Ile de Nantes dans un méta-projet d'agglomération et métropolitain et de le faire bénéficier des ressources de consensus accumulées au fil de la construction de ce méta-projet.
En ce qui concerne le projet concret, le projet de l'Ile de Nantes, pour l'heure, il en est encore à ses débuts et il reste difficile d'en évaluer les premiers effets. Nous avons cependant vu comment son élaboration a interagi avec celle du méta-projet dans le cadre d'un dispositif organisant les itérations entre différentes échelles de planification. Il a surtout fourni l'occasion de mener une analyse systématique du "discours du projet urbain", d'examiner le sens que donnent les acteurs des politiques urbaines à la démarche de projet, la vision de la ville et du rôle de la puissance publique qui, dans leurs discours, y est associée. On s'est notamment intéressé à la manière dont les promoteurs du projet pour l'Ile de Nantes concevaient l'articulation entre les logiques de valorisation, de coordination et régulation relevant du marché et du politique dans la fabrication de la ville. On a vu comment les régulations politiques ne sont plus conçues comme des entraves au déploiement des logiques marchandes et comment les acteurs tentent, au contraire, de les faire coopérer afin de mettre en œuvre une vision collectivement construite de la ville au futur. Dans les démarches de projet, les acteurs des politiques urbaines sont impliqués dans deux processus parallèles et itératifs de construction des stratégies et d'actualisation et de combinaison des ressources. Parmi ces ressources, les acteurs, logiques d'action et dynamiques de valorisation du secteur marchand sont désormais reconnus comme essentiels par les promoteurs publics des projets. Le cas de Nantes a permis de montrer certains des dispositifs inventés par les acteurs des projets urbains pour articuler les logiques d'action et dynamiques de valorisation publics et privées en les faisant collaborer à la réalisation d'un projet collectivement construit. On a donc bien affaire dans le cas nantais à la mise en place de dispositifs de gouvernance. Mais le trait saillant de ces dispositifs n'est pas tant la formation d'une coalition public-privé bien identifiables, que l'organisation d'une coalition de logiques publiques et privées d'action et de valorisation.
Figure N1 : L'Ile de Nantes au centre de l'agglomération nantaise.


















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Figure N2 : Les étapes successives du comblement des bras de la Loire.
Figure N3 : L'urbanisme des années 1960 et 1970 à Nantes. La ZAC Beaulieu et la Tour Bretagne.



























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Figure N4 : Schéma des restructurations dans la construction navale à Nantes.



















Figure N5 : Le site des anciens chantiers navals.
























Figure N6 : Le réseau de tramway.

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Figure N7 : Schéma d'aménagement de l'aire métropolitaine de Nantes-Saint-Nazaire, septembre 1970.






















Figure N8 : Le périmètre de la Directive Territoriale d'Aménagement de l'estuaire de la Loire





















Figure N9 : Ile de Nantes, état actuel et "plan guide en projet" d'Alexandre Chemetoff.


























Figure N10 : Extraits du "plan guide en projet" d'Alexandre Chemetoff.


Conclusion générale


L'étude des projets de ville et des projets urbains donne à voir des villes qui ne sont ni des espaces neutres gouvernés par les flux débridés de l'économie globalisée, ni des fiefs où la volonté des leaders et institutions politiques ont libre cours. Les villes étudiées apparaissent comme des espaces socio-politiques complexes, traversés par des conflits, des réseaux de coopérations, des rapports de domination à chaque fois spécifiques. Plus, les pressions qu'exercent sur elles la globalisation, la recomposition des Etats et la construction européenne accentuent les spécificités de ces villes et autorisent à les considérer comme des unités sociologiques complètes régulées par des dispositifs de gouvernance différenciés. Face à ces pressions, et contraints par le retrait partiel de la médiation de l'Etat, des groupes se mobilisent, valorisent et échangent des ressources, établissent des rapports de coopération pérennes qui peuvent déboucher sur l'élaboration de projets de développement et de positionnement international.
Les projets sont des moments décisifs de ces dynamiques de mobilisation. Ils sont l'occasion d'une confrontation de la ville à son environnement et peuvent constituer, par conséquent, des étapes décisives dans la constitution d'un acteur collectif ville. A travers une activité d'interprétation de l'environnement de la ville, d'actualisation des ressources de cette même ville et de construction de stratégies partagées, ils permettent une différenciation du système urbain par rapport à son environnement, étape essentielle de la constitution d'un acteur collectif. Les projets sont aussi des processus inscrits dans la longue durée ; ils font de la planification une activité sociale continue. Ils peuvent, dès lors, contribuer à institutionnaliser un agenda urbain spécifique, des réseaux d'interactions entre une pluralité d'acteurs, de groupes et d'institutions et, au total, générer une capacité d'action collective.
Sur le plan analytique, en tant que processus de mobilisation transversale visant à définir une sorte d'intérêt général urbain, les projets permettent d'observer les stratégies et les intérêts des acteurs et des groupes qui s'opposent ou établissent des alliances pour définir cet intérêt général. Ils sont aussi l'occasion d'examiner quelles sont les ressources qui sont stratégiques pour participer à la construction des choix collectifs et quels sont les groupes dont le pouvoir s'affirme dans ces processus, et ceux, au contraire, qui perdent de leur influence.
Si ce travail a permis de valider certaines des hypothèses posées par les travaux portant sur la gouvernance urbaine aux niveaux macro et méso, à savoir, d'une part, l'impact de la transformation des systèmes productifs, de la globalisation, de la construction européenne et de la recomposition des Etats sur la politique dans les villes et, d'autre part, les logiques de mobilisation socio-politiques et d'institutionnalisation d'un gouvernement urbain ou d'un pouvoir d'agglomération en réponse à ces pressions externes, il nous semble que son apport se situe davantage du côté de la construction d'une théorie des micro-fondations des dispositifs de gouvernance. En effet, nous nous sommes essentiellement attachés à analyser comment les éléments macro et méso évoqués plus haut influaient sur les modes de production de l'action publique dans les villes, et la manière dont, à leur tour, ces modes production de l'action publique participaient ou non à stabiliser des réseaux de relations, à institutionnaliser une capacité d'action collective urbaine, à cristalliser des rapports de coopération et/ou de domination d'un nouveau type, bref à produire du territoire politique. Derrière le phénomène de territorialisation, si surabondamment évoqué aujourd'hui, nous avons montré qu'il n'y avait pas que des transformations managériales ou des modifications des rapports de pouvoir entre des segments administratifs, mais qu'il peut y avoir également des phénomènes d'institutionnalisation d'espaces politiques, une véritable recomposition de la politique, et non pas uniquement des politiques, à d'autres échelles. Nous avons, nous semble-t-il, montré que le programme de recherche de la gouvernance permettait de poser des questions classiques de sociologie politique mais en réinterrogeant certains concept comme le pouvoir, le leadership, la connaissance, l'institutionnalisation, en se départissant de la gangue conceptuelle qu'a produite l'Etat-nation et dans laquelle, souvent, la science politique s'est lovée.
Dans le cadre de cette volonté de construire les micro-fondations d'une théorie des modes de gouvernance, ce travail a permis de vérifier l'hypothèse selon laquelle les projets urbains et les projets de ville sont des "dispositifs d'interactions" qui contribuent à l'institutionnalisation des villes comme espaces politiques et y font émerger une capacité d'action collective. Ces dispositifs de projet font intervenir une grande diversité d'acteurs, de groupes et d'institutions ; ils produisent des choix sur la base d'interactions et d'itérations multiples ; ils organisent une certaine dilution des responsabilités et rendent difficile l'imputation des décisions, mais pourtant, ils révèlent une recomposition de la capacité d'action collective des élites urbaines.
Nos études de cas ont permis de montrer que la multiplication des acteurs, la pluralisation des systèmes politiques urbains et la fragmentation de l'action publique urbaine en une diversité de réseaux ne sont pas nécessairement synonymes d'une dilution de la capacité d'action collective dans les villes, ni incompatibles avec l'émergence d'un sens permettant d'intégrer l'ensemble des interventions qui participent à la fabrication de la ville. Les interactions de réseaux et les logiques d'action collective, qui caractérisent les dispositifs de projet, apparaissent ainsi comme des vecteurs d'intégration aussi, sinon plus puissants que les logiques d'imposition hiérarchique. Cependant, ce que montre aussi l'analyse empirique des processus de projet, c'est que l'institutionnalisation d'une capacité d'action collective urbaine est plus nette dans les villes où la démultiplication des interactions est secondée par une activité politique de cadrage des interactions et l'exercice d'un leadership institutionnel. Autrement dit, si, conformément aux résultats de travaux sur la gouvernance urbaine, on assiste à la recomposition de l'action publique urbaine autour de fonctionnements en réseaux, de modes d'action horizontalisés et de logiques d'action collective, ces évolutions ne sont pas exclusives, bien au contraire, de la recomposition de logique de leadership et de direction politique.
L'hypothèse d'une corrélation entre interactions et institution dans les modes de gouvernance et les processus d'institutionnalisation des villes comme espaces politiques est donc confirmée et ce, grâce au recours à la comparaison de quatre cas. Cette méthode nous a permis de mettre à jour trois types de configurations. Le cas marseillais représente la première de ces configurations et constitue la confirmation a contrario de cette hypothèse de corrélation entre interactions et institution. Le confinement du projet Euroméditerranée au sein de la structure opérationnelle de l'Etablissement public d'aménagement et dans des documents peu ouverts aux négociations, n'a pas rendu possible, au départ, la mise en place de ces dispositifs d'interactions et d'intéressement des acteurs tiers, y compris des acteurs politiques locaux. Le caractère trop rigide des formulations initiales du projet, ainsi que l'absence de prise en charge par un maître d'ouvrage politique, expliquent donc qu'à Marseille, jusque récemment, on n'ait pas assisté à un renforcement significatif de la capacité d'action collective des acteurs urbains autour d'Euroméditerranée.
Venise et Nantes constituent la configuration intermédiaire, celle qui se rapproche le plus de l'idéal-type de projet défini dans la première partie. On y assiste à l'émergence d'un fort leadership politico-institutionnel capable de produire des représentations du territoire et de proposer à la société locale des thèmes de mobilisation porteurs. On y observe parallèlement la constitution d'un réseau d'acteurs autonomes, publics, parapublics et privés, porteurs de leurs propres stratégies territoriales et qui sont impliqués dans les dispositifs interactifs et itératifs de construction d'un projet de ville. Dans cette configuration, l'action des réseaux de projet est davantage accompagnée et cadrée par la production d'un policy discourse qu'elle n'est strictement contrôlée par le gouvernement urbain. Cette activité de cadrage des interactions, de valorisation et de diffusion des accords obtenus est cependant essentielle pour la continuité du projet et la pérennité des réseaux d'action constitués. Dans cette configuration, la mise en place d'espaces d'interaction peu déterminés permet à des acteurs autonomes de négocier leurs représentations, leurs intérêts et leurs identités et de les rendre compatibles avec les représentations, intérêts et identités d'autres acteurs. Mais ces dynamiques d'apprentissage et de construction de liens ne sont rendues possibles que parce que, parallèlement, un discours politique permet de capitaliser et de valoriser les ressources cognitives, organisationnelles, identitaires et de consensus ainsi créées.
Turin présente encore une autre configuration. Le plan stratégique vise explicitement à activer et développer un tissu d'inter-connaissance et d'inter-reconnaissance entre les différents secteurs économiques, sociaux, culturels et scientifiques de la ville afin de permettre aux acteurs urbains de "faire système", de développer une capacité de mobilisation spontanée autour d'enjeux et de projets communs. Malgré quelques absences remarquées, le projet a effectivement mobilisé une grande partie des élites locales, notamment économiques et universitaires. Les acteurs politiques se sont faits volontairement discrets dans le processus, soucieux de ne pas gripper la mécanique de la mobilisation de la société locale par une trop évidente captation politique de ses fruits. La maîtrise d'ouvrage politique du processus a, pour le coup, fait défaut. L'absence de valorisation politique et de diffusion des accords obtenus au sein des réseaux d'élaboration du projet risque, d'une part, de compromettre les chances d'en faire un méta-projet inspirant les interventions des différents opérateurs sur la ville et, d'autre part, d'engendrer une dispersion des ressources constituées par les réseaux mobilisés au cours du processus : ressources relationnelles, organisationnelles, cognitives et identitaires. Ici, la faiblesse du leadership institutionnel, son incapacité à seconder les dynamiques d'interaction entraînent une déperdition des ressources générées par ces interactions. En outre, du fait d'une trop grande discrétion, le pouvoir politique renforce un phénomène de segmentation de l'espace public, que l'élaboration du plan stratégique a contribué, à la fois à révéler et amplifier. Sans maîtrise d'ouvrage politique, les logiques interactionnistes et délibératives qui sont au cœur de la démarche de projet produisent effectivement de la fragmentation politique et une segmentation de l'espace public urbain.
On voit donc que les micro-logiques d'action, dans un contexte de gouvernance, empruntent à la fois aux répertoires de l'action collective et aux régulations réticulaires mais, également aux logiques du leadership institutionnel et à la direction politique. Plus, l'hypothèse d'une transformation et d'un renforcement, dans certaines conditions, du rôle des institutions, acteurs et régulations politiques est également confirmée mais, là encore, avec plus ou moins de netteté selon les cas. L'analyse fine des processus de projet montre que l'activité de régulation assumée par les acteurs et institutions politiques du gouvernement urbain semble se stabiliser autour d'un modèle différent de celui qui a traditionnellement prévalu à l'échelle des Etats nationaux. Cette activité s'apparente davantage à une activité de cadrage des interactions, d'accompagnement de l'activité de construction collective des accords et de diffusion de ces accords. Le gouvernement urbain n'institue pas, ne construit pas directement les identités, les rapports d'allégeance ; il ne construit pas nécessairement le lien politique en légitimant des acteurs, en attribuant unilatéralement des fonctions et des rôles. Mais il conserve un rôle essentiel et irremplaçable consistant à disposer les conditions favorables à la construction et à l'entretien des identités et des intérêts sur la base desquels les composantes des systèmes d'acteurs urbains établissent des liens et s'engagent dans des processus d'action collective.
Ces conditions, les acteurs et institutions du gouvernement urbain les construisent à travers la mobilisation des acteurs, groupes et institutions qui composent la ville dans des dispositifs de description et d'interprétation collective du territoire, d'élaboration négociée et incrémentale de choix et d'actualisation des ressources territoriales. Dans ces processus de projet, l'activité du gouvernement urbain consiste à garantir la sédimentation d'un sens et de valeurs qui fournissent un cadre dans lequel les acteurs urbains définissent leurs identités et leurs intérêts. Dans les cas de Venise et de Nantes mais également de Turin, cette activité permet au gouvernement urbain de prendre pied dans une gamme plus élargie de domaines d'action mais sans lui en donner le contrôle total. Se développe alors une capacité politique qui se définit comme capacité à intégrer des activités et des réseaux hétérogènes et à structurer une activité collective de construction de sens, d'identités et de rapports de réciprocité.
Nous avons pu également vérifier l'hypothèse selon laquelle la régulation politique se recompose et, dans certains cas, se renforce dans le cadre d'une articulation avec d'autres modes de régulation des activités sociales. Les projets de ville et projets urbains organisent, en effet, des mécanismes de coordination des interventions des différents acteurs empruntant à des modes opératoires relevant de l'Etat, du marché et de la régulation sociale. Ils impulsent ainsi des processus d'institutionnalisation des villes comme espaces politiques qui ne reposent pas uniquement sur des logiques d'organisation et de coordination généralement associées à la sphère politico-institutionnelle (la domination, la légitimation, l'imposition), mais également sur des logiques associées au marché (l'intérêt, l'échange, l'ajustement par les prix) et à la société (la confiance, la réciprocité, l'identité partagée). Le projet contribue à faire des mécanismes de marché des ressorts d'intéressement des acteurs mais aussi des vecteurs de stabilisation de liens, de sédimentation de normes et de valeurs partagées et, au total, d'intégration des acteurs. Il contribue également à développer et/ou actualiser des ressources socio-territoriales telles que l'identité, des représentations et des normes partagées, des réseaux d'inter-connaissance et des routines de coopération afin d'en faire des ressorts de coordination des interventions des opérateurs du projet. Le recours à ces régulations alternatives à l'organisation hiérarchique et à l'imposition réglementaire ne nuit pas systématiquement aux régulations politiques et au gouvernement urbain. Celui-ci peut, au contraire, renforcer son rôle et sa nodalité en organisant la combinaison de ces différents modes de régulation.
Il nous semble que ce travail a mis en évidence que l'on pouvait, avec les outils d'analyse de la gouvernance, articuler, d'une part, une analyse des logiques de fragmentation, de différenciation des scènes d'action publique urbaine, de leur recomposition autour de réseaux d'acteurs et, d'autre part, une analyse des logiques de recomposition par le leadership et l'institution politiques, des processus d'institutionnalisation des espaces politiques, de constitution d'une capacité d'action collective et d'une capacité d'intégration par la politique. La perspective de gouvernance, bien qu'elle s'intéresse aux logiques de recomposition d'une capacité d'action collective autour de dynamiques échangistes et interactionnistes, n'en est pas moins attentive à la manière dont les leaders et les institutions du gouvernement urbain interviennent pour faire de ces logiques échangistes des logiques instituantes et intégratives. L'analyse des projets à travers une sociologie politique des dispositifs de gouvernance permet d'articuler policies et politics, perspective échangiste-agrégative et perspective institutionnelle-intégrative. A travers, notamment, l'analyse de la formation et de l'évolution des policy discourses, nous avons pu préciser le rôle des acteurs politiques dans la structuration des interactions de projet et la valorisation du produit de ces interactions.
Une perspective de sociologie politique des dispositifs de gouvernance appliquée aux projets urbains et projets de ville est mieux à même d'appréhender la recomposition et la force des régulations politiques, justement parce qu'elle ne se focalise pas sur ces régulations, parce qu'elle ne les réifie pas, parce qu'elle ne prête pas a priori une substance immuable à l'exercice de l'autorité politique. C'est justement en s'intéressant à d'autres formes de régulation et à l'importance qu'elles peuvent prendre dans l'organisation de l'action collective que l'on peut le mieux rendre compte de la place des régulations politiques. Cette perspective permet de s'émanciper de l'héritage juridique et stato-centriste qui a pu peser sur la science politique française. Un des postulats associés à cet héritage consiste à considérer que la suprématie de régulations politiques essentialisées est l'état normal de la régulation des ordres sociaux. Le poids de cet héritage tend à structurer le débat théorique autour de la lancinante question de l'affaiblissement ou du maintien de la primauté des régulations politiques que l'on juge le plus souvent à la "forme" et à la progression des régulations concurrentes. Notre travail a montré que les différents types de régulation ne sont pas forcément exclusifs les uns des autres mais peuvent se renforcer réciproquement et que, plutôt que postuler leur incompatibilité, il est nécessaire d'étudier leur articulation concrète.
Au total, quels changements produisent ou révèlent les projets dans la gouvernance des villes européennes ? Il faut d'abord insister sur la différenciation des dispositifs de gouvernance dans ces villes, y compris dans un même contexte national, ce que le recours à la comparaison de deux villes italiennes et deux villes françaises a permis de montrer. En France comme en Italie, l'émergence des projets urbains et projets de ville correspond à un moment conjuguant la recomposition, sinon le repli, des médiations étatiques, et notamment le renoncement de l'Etat à définir lui-même les stratégies et le positionnement des villes dans la compétition inter-urbaine, et la multiplication du nombre d'acteurs autonomes porteurs de stratégies et détenteurs de ressources (financières, d'expertise, politiques) dans les villes. Les projets interviennent donc dans une phase de pluralisation des contextes urbains. Cette phase de pluralisation, d'une part, rend problématique la constitution d'une capacité d'action dans ces mêmes villes mais, d'autre part, génère des situations d'interdépendances réciproques qui constituent des incitations potentielles aux mobilisations territoriales et à la mise en commun des ressources. Néanmoins, l'analyse comparée des dispositifs de projet montre bien que ces dynamiques de mobilisation n'ont rien d'obligatoire et que la pluralisation des systèmes des pouvoirs et des ressources ne débouche pas nécessairement sur l'institutionnalisation d'une capacité d'action dans les villes. La perspective de gouvernance, retenue pour l'analyse des projets, a permis de mettre l'accent sur la diversité des configurations d'acteurs mobilisés et des combinaisons de modes de régulation échafaudées dans le cadre des projets.
On l'a dit, la perspective de gouvernance permet d'articuler une réflexion sur les nouvelles formes d'organisation et de coordination de l'action avec une réflexion sur la nouvelle structure du pouvoir urbain qui résultent de ces transformations. La gouvernance n'est donc pas cette perspective normative souvent décriée comme s'intéressant seulement à l'analyse des nouvelles formes de problem solving et de coordination inventées dans un contexte politico-institutionnel fragmenté. Si elle prend effectivement au sérieux les difficultés rencontrées par les acteurs des politiques urbaines dans la production de l'action collective et la coordination d'une pluralité d'interventions, elle n'en ouvre pas moins la voie à l'analyse des conflits, des logiques d'intérêts et de la recomposition de formes de domination dans les villes. La perspective de gouvernance permet de prendre en charge l'analyse des liens qui peuvent exister entre, d'une part, les transformations des politiques urbaines (prolifération institutionnelle, nouveaux enjeux, modification de l'importance relative des ressources et de leur mode de distribution, etc.) et, d'autre part, les relations de pouvoir et de domination qui se cristallisent dans les villes. Seulement, elle postule qu'il est difficile de prévoir ces formes de domination et fait l'hypothèse qu'elles peuvent varier grandement d'une ville à l'autre, y compris au sein d'un même contexte national.
C'est aussi ce qu'a permis le choix de comparer deux cas dans deux pays différents. D'une part, la capacité des villes à constituer une capacité d'action ne dépend pas, pour l'essentiel, de variables nationales mais de variables essentiellement locales : nature du leadership politique, rapports sociaux et politiques hérités, poids respectifs des groupes et intérêts, configurations institutionnelles, modes de conduite des projets, etc. D'autre part, la recomposition de logiques de domination prend des formes qui varient d'une ville à l'autre et qui peuvent différer davantage entre deux villes relevant du même contexte national qu'entre deux villes relevant de deux contextes nationaux différents. L'analyse des projets de villes et des projets urbains dans deux villes françaises et deux villes italiennes a permis de mettre à jour des processus de différenciation des dispositifs de gouvernance urbaine au sein même des Etats nationaux du fait des logiques de pluralisation, des recompositions de l'intervention régulatrice de l'Etat et des réponses locales spécifiques qui sont mises en œuvre pour répondre à cette nouvelle donne.
Nous voudrions insister ici sur le fait que la pluralisation des dispositifs de gouvernance que révèlent et promeuvent les démarches de projet n'est pas synonyme de démocratisation de la gouvernance urbaine, d'ouverture des espaces publics et d'horizontalisation définitive des dispositifs de construction de l'action publique urbaine. D'abord, on peut faire l'hypothèse que cette situation pluraliste qui caractérise les dispositifs de gouvernance urbaine ne constitue qu'un intermède historique et que le caractère relativement ouvert et indéterminé de ces processus de projet correspond à une phase de redistribution des ressources et de redéfinition de la valeur respective de chaque ressource. Cette phase pourrait préparer une autre phase de cristallisation des positions de pouvoir, de consolidation des coalitions qui pourrait elle-même conduire à la formation de régimes urbains, au sens de matrices de rapports structuraux entre une pluralité d'acteurs, de groupes et d'institutions, mobilisées plus ou moins systématiquement dans la construction et la mise en œuvre des politiques urbaines. Pour l'heure, répétons-le, il est difficile de repérer des coalitions très stables pouvant constituer des régimes tels que les auteurs anglo-saxons les ont définis. D'où l'intérêt d'analyser, de manière diachronique et dynamique, des logiques de coalition autour de politiques spécifiques et de projets, des logiques de combinaison de modes de régulation, plutôt que de chercher à repérer les contours organisationnels des coalitions elles-mêmes. Cependant, rien n'interdit de penser que la routinisation des dispositifs d'interactions qui se structurent autour des projets, la stabilisation des modes de répartition des ressources et les effets de clôture et d'exclusion que les logiques réticulaires des projets produisent ne déboucheront pas, à terme, sur la consolidation de coalitions et de structures de domination stables, comparables à celles décrites par C. Stone.
D'ores et déjà, les démarches de projet ne sont pas sans susciter des interrogations quant à leur caractère démocratique. Si les projets sont effectivement le produit d'un phénomène de pluralisation des systèmes politiques urbains, de différenciation des scènes d'action et de prolifération des acteurs, leurs dispositifs d'élaboration et de mise en œuvre sont aussi des mécanismes de filtrage des acteurs et intérêts "utiles" et une source potentielle d'opacité démocratique. D'une part, les ressources qui servent de ticket d'entrée dans les processus de projet, telles que notamment les ressources d'expertise territoriale, ne sont pas nécessairement détenues par les acteurs et les institutions qui, traditionnellement, établissent un lien entre les arènes de la décision et les citoyens tels que les conseils municipaux, les partis politiques mais aussi les syndicats ou certaines associations. Elles sont davantage en possession de groupes d'intérêts, d'agences, d'institutions voire de professions qui n'ont bien souvent qu'un rapport lointain avec la démocratie représentative : les chambres consulaires, les structures de représentation d'intérêts économiques, les acteurs économiques eux-mêmes, les agences d'urbanisme, de développement économique, certains élus universitaires, notamment dans les villes italiennes, etc. Les ressources politiques sont détenues, pour leur part, par un nombre réduit d'élus et de hauts-fonctionnaires urbains qui concentrent à la fois, surtout en France, le contrôle des structures partisanes locales, l'accès au centre et les contacts avec les acteurs économiques. L'institution d'un "cens" d'un type nouveau dans le cadre des dispositifs de projet laisse à l'écart un certain nombre d'absents dont la liste varie selon les cas : les élus de base, les conseillers municipaux, notamment à Marseille et Turin, les syndicats dans le cas des villes françaises, les associations et le tiers-secteur, notamment à Turin. Mais, là encore, il est difficile de généraliser tant les situations varient d'une ville à l'autre.
Un autre aspect des processus de projet qui n'est pas sans poser de problème du point de vue de la démocratie est le recours aux logiques délibératives. Si, on l'a vu, le recours aux techniques délibératives est à la fois un vecteur et le résultat de la pluralisation des systèmes politiques urbains et permet donc à un plus grand nombre d'acteurs de participer à la construction des choix, il n'en est pas moins porteur de logique de clôture et de segmentation des espaces publics urbains. D'abord, quoi qu'on en dise, les techniques délibératives tendent à réduire le cercle des acteurs ayant accès aux forums de décision à ceux disposant de ressources telles que l'expertise territoriale, la capacité à mobiliser le consensus ou, plus prosaïquement, des ressources financières. Ensuite, comme l'indique Yves Sintomer, les techniques délibératives sont marquées par un fort tropisme consensualiste. Leurs promoteurs partent le plus souvent du postulat selon lequel il est possible d'arriver, à travers l'interaction et l'échange discursif raisonnable, à une motion de consensus qui ne brime aucun intérêt et ne fasse violence à aucune minorité. Seulement, on peut se demander si, et notamment dans le cas des projets étudiés, la recherche systématique du consensus ne conduit pas, d'une part, à éluder certains enjeux et, d'autre part, à éliminer les acteurs et les groupes qui n'ont pas de ressources à valoriser ou dont les intérêts et les demandes ne sont pas assez "raisonnables" pour être entendus. Enfin, force est de constater que les logiques consensualistes et délibératives produisent d'autant plus d'effets positifs en termes de construction de choix et de stabilisation de liens entre les acteurs qui y participent qu'elles sont soustraites au regard du plus grand nombre.
Pour clore cette "parenthèse démocratique", nous voudrions poser l'hypothèse d'une influence de la construction européenne et des modes d'action et de construction des choix promus par la Commission Européenne dans la diffusion de cet impératif consensuel et délibératif que l'on retrouve au cœur de la démarche de projet. Cette thèse de la diffusion d'une idéologie de la régulation consensuelle est notamment soutenue par Angelo Pichierri qui a pu l'observer à travers l'exemple des politiques de concertation industrielle et territoriale. L'influence directe de l'Union Européenne dans la promotion de ce type de pratiques n'est pas apparue de manière très nette dans nos enquêtes mais nous ne pouvons pas l'exclure. On peut aussi faire l'hypothèse, certes un peu fonctionnaliste, d'une convergence idéologique et pratique entre des espaces politiques européens et urbains se construisant dans une même confrontation au modèle de l'Etat-nation.
 . Courtois, B., Josso, M.-C. (dir.), Le projet : nébuleuse ou galaxie ?, Lausanne, Delachaux et Niestlé, 1997.
 . Boutinet, J.-P., Anthropologie du projet, Paris, PUF, 1990, p. 11.
 . Ministère de l'Equipement, des Transports et du Tourisme, Direction de l'Architecture et de l'Urbanisme, Le renouveau de la planification urbaine et territoriale, Paris, Les éditions du STU, 1993 ; Healey, P., Khakee, A., Motte, A., Needham, B. (eds), Making Strategic Spatial Plans. Innovations in Europe, Londres, UCL, 1997.
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 . Boutinet, J.-P., Psychologie des conduites à projet, Paris, PUF, coll. "Que sais-je ?", 1993, p. 5.
 . Nous empruntons cette définition de l'institutionnalisation à Stone Sweet, A., Fligstein, N., Sandholtz, W., "The institutionalization of European space", in Stone Sweet, A., Sandholtz, W., Fligstein, N. (eds), The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001.
 . Nay, O., La région, une institution. La représentation, le pouvoir et la règle dans l'espace régional, Paris, L'Harmattan, 1997.
 . Ibid., p. 317.
 . Ibid., p. 14.
 . Selon une dialectique qui n'est pas sans rappeler l'idée de "dualité du structurel" avancée par A. Giddens et "selon laquelle les propriétés structurelles des systèmes sociaux sont à la fois des conditions et des résultats des activités accomplies par les agents sociaux qui font partie de ces systèmes", in La constitution de la société, Paris, PUF, 1984, p. 15.
 . Nay, O., La région, une institution, op. cit., p. 330.
 . Ibid., p. 317.
 . Travers dans lequel tombe le travail, par ailleurs stimulant, de Paolo Perulli sur les villes, in La città delle reti. Forme di governo nel postfordismo, Torino, Bollati Boringhieri, 1999.
 . Ibid., p. 317.
 . Jessop, B, "The regulation approach, governance and post-fordism : alternative perspectives on economic and political change ?", Economy and Society, vol. 24, n°3, august 1995, pp. 307-333 ; Le Galès, P., "Régulation, gouvernance et territoire", in Commaille, J., Jobert, B. (dir.), Les métamorphoses de la régulation politique, Paris, LGDJ, 1998.
 . Balme, R. (dir.), Les politiques du néo-régionalisme, Paris, Economica, 1996 ; Amin, A., Thrift, N. (eds), Globalization, Institutions and Regional Development in Europe, Oxford, Oxford University Press, 1994.
 . Car, comme l'indique J. Lagroye, dont le travail inspire largement la démarche d'O. Nay, "la stabilité de l'ordre politique suppose l'existence de rôles institutionnels", in Sociologie politique, Paris, Presses de Sciences Po-Dalloz, 3ème éd., 1997, p. 150. Cf., du même auteur : "On ne subit pas son rôle", Politix, n°38, 1997, pp. 7-17.
 . C'est la critique adressée par Romain Pasquier à cette tradition de sociologie institutionnelle, in La capacité politique de régions. Une comparaison France-Espagne, Thèse de science politique, François B. (dir), Université de Rennes I, 2000.
 . Bagnasco, A., Le Galès, P., "Les villes européennes comme société et comme acteur", in Bagnasco, A., Le Galès, P. (dir.), Villes en Europe, Paris, La Découverte, 1997, p. 11.
 . Weber, M., La ville, Paris, Aubier, 1982 (édition originale 1921). Pour une analyse magistrale de l'apport de Weber à l'étude des villes, cf. Bagnasco, A., "La ricerca urbana fra antropologia e sociologia", préface à l'édition italienne de l'ouvrage de Ulf Hannerz, Explorer la ville : Esplorare la città, Bologna, Il Mulino, 1992, p. 26 et s.
 . La régulation étant définie comme l'ensemble des mécanismes contribuant à la coordination des activités sociales, à l'allocation des ressources et à la structuration et à la résolution des conflits, cf. Lange, P., Regini, M. (eds), State, Market and Social Regulation, Cambridge, Cambridge University Press, 1989.
 . Le Galès, P., "Régulation, gouvernance et territoire", art. cit.
 . Muller, P., "Entre le local et l'Europe. La crise du modèle français de politique publique", Revue française de science politique, vol.42-2, avr. 1992 ; Duran, P., "Le partenariat public-privé entre réglementation et régulation", Revue économique et financière, n° spécial "Partenariats public-privé" et développement territorial", 1995 ; Duran, P., Thoenig, J.-C., "L'Etat et la gestion publique territoriale", Revue française de science politique, vol. 46-4, août 1996 ; Gaudin, J.-P., Les nouvelles politiques urbaines, Paris, PUF, coll. "Que sais-je ?", 1997 ; Gaudin, J.-P., Gouverner par contrat. L'action publique en question, Paris, Presses de Sciences Po, 2000 ; Pickvance, C., Préteceille, E. (eds), State restructuring and local power, Londres, Pinter, 1991 ; Lorrain, D., Stoker, G. (dir.), La privatisation des services urbains en Europe, Paris, La découverte, 1995.
 . Mabileau, A., Le système local en France, Paris, Montechrestien, 1991. On retrouve le même constat de fragmentation dans une série de travaux qui n'ont pas pour objet l'analyse des politiques publiques mais des dispositifs politico-institutionnels urbains : cf. Gabriel, O., Hoffmann-Martinot, V. (dir.), Démocraties urbaines, Paris, L'Harmattan, 1999.
 . Kooiman, J. (ed.), Modern Governance. Government-Society Interactions, Londres, Sage, 1993 ; B.G. Peters, D.G. Savoie (eds), Governance in a Changing Environment, Montréal, Mc Gill/Queens University Press, 1995 ; Pierre, J. (ed.), Debating Governance, Oxford, Oxford University Press, 2000 ; Jessop, B., "The regulation approach, governance and post-fordism : alternative perspectives on economic and political change ?", Economy and Society, vol. 24, n°3, august 1995, pp. 307-333 ; Mayntz R., "La teoria della governance : sfide e prospettive", Rivista italiana di scienza politica, a. XXIX, n°1, avr. 1999 ; Le Galès, P., "Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine", Revue française de science politique, vol. 45, n°1, février 1995, pp. 57-95 ; Kickert W., Klijn E.-H., Koppenjan J., Managing Complex Networks. Strategies for the Public Sector, London, Sage, 1997.
 . Le Galès, P., "Régulation, gouvernance et territoire", art. cit., p. 225.
 . Il convient néanmoins de signaler un effort récent pour échafauder un programme de recherche sur ce point précis, cf. Borraz, O., Le Galès, P., "Gouvernement et gouvernance des villes", in Leresche, J.-P. (dir.), Pouvoir local. Tome I : gouvernance locale, coopération et légitimité. Le cas suisse dans une perspective comparée, Paris, Pedone, 2002.
 . Ces deux pôles sont librement constitués à partir, d'une part, de la distinction établie par Jean Leca entre types de gouvernement et de leadership politique "agrégatif" et "intégratif" et, d'autre part, de celle établie par J.G. March et J.P. Olsen entre perspectives d'analyse des formes de gouvernement "institutionnelle" et "échangiste". Cf. Leca, J., "La 'gouvernance' de la France sous la Cinquième République : une perspective de sociologie comparative", in D'Arcy, F., Rouban, L., De la Ve République à l'Europe. Hommage à Jean-Louis Quermonne, Paris, Presses de Sciences-Po, 1996 ; March, J.G., Olsen, J.P, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics, New York, The Free Press, 1990.
 .C'est le type d'Etat décrit, à travers l'exemple français, par B. Jobert et P. Muller in L’Etat en action. Politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF, 1987.
 . March, J.G., Olsen, J.P, Democratic Governance, New York, The Free Press, 1995, p. 28.
 . Hood, C., The Tools of Government, Chatham, Chatham House Publishers, 1983.
 . Jouve, B., Lefèvre, C., Offner, C., La gouvernance urbaine, ronéo, Rapport intermédiaire au PIRVilles, avril 1995.
 . La new political economy désigne le courant de recherche qui, notamment à la suite de la crise des économies keynésiennes à partir des années 1970, réinvestit l'analyse des facteurs institutionnels des modes d'organisation des économies locales et nationales. Ce courant, représenté par des auteurs comme C. Offe, A. Pizzorno, C. Crouch, P. Schmitter, W. Streeck, C. Trigilia et bien d'autres, s'attache à mettre en évidence comment des facteurs politiques et institutionnels influencent l'organisation des activités économiques et comment, en retour, le marché détermine les fonctionnements politiques et sociaux. Pour une synthèse, en français, des apports de ce courant, cf. Trigilia, C., Sociologie économique, Paris, Armand Colin, 2002, notamment ch. 8 "La political economy comparée", p. 253 et s.
 . Benko, G., Lipietz, A. (dir.), Les régions qui gagnent. Districts et réseaux : les nouveaux paradigmes de la géographie économique, Paris, PUF, 1992 ; Bagnasco, A., Trigilia, C., La costruzione sociale del mercato : studi sullo sviluppo di piccola impresa in Italia, Bologna, Il Mulino, 1988.
 . La méthode des "contrastes dramatiques" a pour objectif, selon la définition qui en est donnée par Bertrand Badie et Guy Hermet, "de conduire le comparatiste à opposer tout ou partie de deux systèmes politiques, relevant de deux histoires et de deux cultures différentes, de manière à mettre en évidence les aspects qui fondent leur singularité et à favoriser leur interprétation. La méthode des contrastes dramatiques est ainsi dotée d'une valeur heuristique très forte, puisqu'elle a pour propriété de permettre la connaissance des singularités propres à chaque modèle de développement politique, ce que, par définition, l'analyse monographique ne peut établir", in Politique comparée, Paris, PUF, 1990, p. 73.
 . Cf. la typologie des systèmes de planification in Newman, P., Thornley, A., Urban Planning in Europe : International Competition, National Systems and Planning Projects, London, Routledge, 1996. Les deux auteurs rangent les systèmes français et italien de planification et d'urbanisme dans leur "famille napoléonienne", caractérisée par l'héritage du droit positif romain dont "le but est de prévoir à l'avance les problèmes de droit et de préparer un système complet de règles basé sur la codification de principes abstraits" et qui explique les tendances à l'exhaustivité des plans et l'inflation réglementaire qui en découle (ibid., p. 31.), par la croyance en la capacité de la Raison et de la science d'organiser le social et des liens étroits entre niveaux centraux et locaux.
 . Hassenteufel, P., "Deux ou trois choses que je sais d'elle. Remarques à propos d'expériences de comparaisons européennes", in CURAPP, Les méthodes au concret, Paris, PUF, 2000.
 . Sartori, G., "Comparing and miscomparing", Journal of Theoretical Politics, 3(3), 1991, pp. 243-257.
 . Maurice M., "Méthode comparative et analyse sociétale. Les implications théoriques des démarches internationales", Sociologie du travail, n°2, 1989, pp. 175-191.
 . Ibid., p. 182.
 . Ibid., p. 186. Marc Maurice préconise aussi d'adopter les catégories indigènes dans l'analyse comparée, de reconstruire les cohérences nationales en tissant les liens entre ces catégories. Il s'agit pour lui d'une démarche de comparaison beaucoup plus féconde que celle consistant à plaquer ab initio des catégories d'analyse générale. Nous nous conformerons dans la présentation de nos cas à cette préconisation en reprenant certains des catégories des acteurs qui nous semblent illustrer la cohérence d'un contexte local d'action.
 . Hassenteufel, P., "Deux ou trois choses que je sais d'elle", art. cit.
 . Le mouvement des maires "Cento Città" lancé au lendemain des élections municipales de 1993 par les maires de Catane, Rome et Venise a notamment contribué à nourrir le débat en prônant une recomposition fédérale de l'Etat italien faisant des villes les lieux d'une reconstruction du lien politique et d'un investissement renforcé de la société civile dans l'action publique. Cf. Baldini, G., Legnante, G., "Dal sindaco dei partiti al partito dei sindaci", in Bardi, L., Rhodes, M. (a cura di), Politica in Italia, Edizione 1998, Bologne, Il Mulino, 1998.
 . Ragin, C., Becker, H. (eds), What is a Case ? Exploring the Foundations of Social Inquiry, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.
 . Glaser, B.G., Strauss, A., "La production de la théorie à partir des données", Enquête, 1, 1995, pp. 183-195.
 . Pour Turin et les 56 communes périphériques constituant la grande couronne de la ville, recensement de 1995. La commune de Turin compte, elle, à la même époque, 923 106 habitants.
 . Recensement de la population de 1999. L'unité urbaine de Marseille comprend 38 communes dont Aix-en-Provence. La commune de Marseille totalise pour sa part 798 430 habitants.
 . La commune de Nantes compte 269 131 habitants.
 . Cattan, N., Pumain, D., Rozenblat, C., Saint-Julien, T., Le système des villes européennes, Paris, Anthropos, 1994, p. 26.
 . Pichierri, A., Strategie contro il declino in aree di antica industrializzazione, Torino, Rosenberg & Sellier, 1986.
 . L'époque est marquée par la multiplication des classements de villes à la fois dans la presse professionnelle et la presse grand public et par la publication de l'étude du GIP Reclus établissant une nomenclature des villes européennes, cf. Brunet, R. et al., Les villes européennes, Paris, GIP-Reclus, DATAR, La documentation française, 1989. "Son succès, indiquent Bouinot et Bermills, a largement contribué à répandre en France la notion d'une compétition urbaine élargie à un champ de rivalité constitué par l'espace unique européen", in Bouinot, J., Bermills, B., La gestion stratégique des villes : entre compétition et coopération, Paris, A. Colin, 1995, p. 22.
 . L'analyse du système politique italien n'est pas notre objet mais on peut rapidement tracer les contours du régime de la Ie République italienne. Ce système se caractérise essentiellement par la partitocratie, autrement dit par la domination hégémonique des partis majoritaires, la Démocratie Chrétienne (DC) et ses alliés de centre droit et de centre-gauche, sur la vie politique et les institutions publiques. Cette domination sans partage est justifié par l'antagonisme d'un parti anti-système, le Parti communiste italien (PCI) dont la position radicale face au régime rend l'alternance impossible. Cette hégémonie de la DC sur l'Etat, l'absence d'alternance entraîne une colonisation de l'appareil administratif par les partis, des dispositifs d'arrangement interpartisans qui débouche sur une distribution des postes de pouvoirs politico-administratifs entre les partis majoritaires (lotizzazione). Le système électoral basé sur la représentation proportionnelle donne un pouvoir disproportionné aux petits partis du centre (dont le Parti Socialiste Italien), dont dépend le sort des coalitions gouvernementales, et génère un système de veto croisés qui, associé à la lotizzazione, débouche sur l'inefficacité de l'appareil étatique. D'autre part, le système politique de la Ie République se caractérise par un clientélisme de masse et une propagation de la corruption qui le conduit à sa chute finale. Ce système clientéliste s'explique par la nécessité dans laquelle se trouvent les partis majoritaires, la DC et le PSI essentiellement, d'organiser une "mobilisation particulariste" des groupes sociaux pour contrer l'influence du PCI. Sur la Ie République italienne et sa crise, cf. Sartori, G., Teoria dei partiti e caso italiano, Milano, SugarCo, 1982 ; Caciagli, M., Cazzola, F., Morlino, L., Passigli, S. (a cura di), L'Italia fra crisi e transizione, Bari, Laterza, 1994 ; Calise, M., Dopo la partitocrazia. L'Italia tra modelli e realtà, Torino, Einaudi, 1994.
 . On désigne par Tangentopoli le système de corruption et de clientélisme associé à la Ie République et mis à jour par l'enquête Mani Pulite débutée en 1991, "tangenti" signifiant en italien "malversations".
 . Dente, B. et al., Metropoli per progetti : attori e processi di trasformazione urbana a Firenze, Torino, Milano, Bologna, Il Mulino, 1990. Cette tendance à la juxtaposition d'interventions extraordinaires est encore accentuée dans les grandes villes par l'approche du Mondiale de 1990 qui nécessite de réaliser des travaux d'importance dans des délais très courts. Cependant, cet épisode aura aussi comme conséquence l'invention de formules de coopération inter-institutionnelle qui permettront de lever des blocages bureaucratiques et seront réutilisées par la suite. Cf. Morisi, M., "Gli stadi di 'Italia'90' come esperienza di governo locale", Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 2, 1991, pp. 3-57.
 . Faute de place et afin de ne pas noyer le propos central, les éléments sociobiographiques relatifs à chacun des interviewés n'ont été restitués dans les études de cas que pour certains acteurs clé.
 . Lucien Sfez indique que la théorie classique de la décision repose sur l' "idée qu'il y a un commencement et une fin" à l'action politique, qu'elle renvoie à une vision de l'action politique comme succession d'actes forts bien identifiables. Par ailleurs, dans cette vision, la décision est indexée à l'idée de sujet, auteur unique à qui la décision peut être imputée. Cf. La décision, Paris, PUF, collection "Que sais-je ?", 1984, pp. 30 et 31. Plus loin, Lucien Sfez assume clairement un point de vue systémiste que l'on pourrait fort bien appliquer au projet : "Si une décision est un processus complexe d'interactions entre différents sous-systèmes et dans le cadre d'une finalité globale donnée, on doit admettre qu'elle n'est pas un phénomène spécifique, qu'elle est diluée dans l'ensemble du système social, qu'on n'en aperçoit ni le commencement ni la fin", ibid., p. 53.
 . Bayart, J.-F., "L'énonciation du politique", Revue française de science politique, n°3, 1985, p. 350. Jean-François Bayard désigne par ce terme l'ensemble des pratiques sociales et politiques de la société civile qui permettent de déjouer l'entreprise de domination du champ social que porte l'Etat. C'est peut-être ce qui explique, entre autres, pourquoi la science politique française se soit si tardivement saisie de l'objet "ville", trop résistant aux logiques du contrôle politique pour préférer l'analyse du "local" souvent assimilé au rural ou encore aux villes moyennes, alors que dans les pays anglo-saxons, la spécialisation des "urban politics" s'est rapidement institutionnalisée. Sur ce point, nous rejoignons les remarques liminaires de V. Hoffmann-Martinot in "Les grandes villes françaises : une démocratie en souffrance", in Gabriel, O., Hoffmann-Martinot, V. (dir.), Démocraties urbaines, Paris, L'Harmattan, 1999, pp. 80-128.
 . Pour un exemple-type d'études de localité, cf. Observatoire du changement social, L'esprit des lieux, Paris, Editions du CNRS, 1986.
 . Il est bien entendu ici que, quand nous parlons de ville, nous ne l'assimilons pas au territoire administratif de la commune désignée. Nous suivons en cela le conseil méthodologique donné par J.-L. Briquet et F. Sawicki consistant à "reconstruire les espaces-objets en fonction des problématiques adoptées", in "L'analyse localisée du politique. Lieux de recherche ou recherche de lieux ?", Politix, n°7-8, "L'espace du local", 1989, p. 8. Ainsi, selon les cas et selon l'ampleur des mobilisations territoriales générées autour des projets, la ville correspondra à une échelle communale, intercommunale ou métropolitaine.
 . Gaudin, J.P., "Pouvoirs locaux et territoires. Une approche des espaces politiques", Etudes rurales, 101-102, 1986, p. 23.
 . Sawicki, F., Les réseaux du parti socialiste. Sociologie d'un milieu partisan, Paris, Belin, 1997, p. 24.
 . Les auteurs distinguent cinq types distincts de réseaux : les réseaux thématiques ; les réseaux de producteurs ; les réseaux intergouvernementaux ; les réseaux professionnels et les communautés de politiques publiques, in Rhodes, R.A.W., Marsh, D., "Les réseaux d'action publique en Grande-Bretagne", in Le Galès, P., Thatcher, M., Les réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Paris, L'Harmattan, 1995.
 . de Maillard, J., "Les nouvelles politiques socio-urbaines contractuelles entre conflits et apprentissage", Politix, à paraître ; "L'apprentissage dans l'action publique : perspective heuristique ou mirage conceptuel ? Réflexions à partir des politiques sociales urbaines contractuelles", ronéo, novembre 2000.
 . Evolution de la population de la commune de Nantes et de son agglomération (source : recensements INSEE) :
Pop. 1982Pop. 1990Pop. 1999Variation
1990-82Variation
1999-90Commune de Nantes240 539244 995269 131+ 2 %+ 9.85 %Agglomération de Nantes464 857
(19 communes)496 078
(20 communes)543 804
(22 communes)+ 6.29 %+ 9.62 %Pop. commune de Nantes / pop. de l'agglomération51,74 %49,39 %49,49 %
 . Certains entretiens exploités pour la réalisation d'une recherche et d'un mémoire de DEA sur la politique des déplacements urbains en 1997 ont également été repris.
 . Les Etablissements Carnaud et Forges de Basse-Indre et la Société des Forges et Ateliers du Creusot (ex-Batignolles-Châtillon) emploient chacun quelques 3000 employés. S'y ajoutent les entreprises de chaudronneries telles que Brissonneau et Lotz, Saulnier-Duval, Joseph Paris.
 . LU, BN, Saupiquet, Cassegrain, Frigécrème fournissent les plus célèbres produits d'exportation nantais.
 . Une autre illustration de la manière dont l'industrie marque la société locale est la très forte présence, encore sensible aujourd'hui, de l'enseignement technique à Nantes. Cette présence est à mettre en rapport avec la réouverture tardive de l'Université de Nantes, en 1962. Celle-ci avait été chassée de la ville par le maire en 1735 et s'était réfugiée à Rennes. Notons, cependant, que la faculté de médecine n'est pas concernée par cet exil et que Nantes se dote dès la fin du XIXe siècle d'une Ecole de commerce.
 . Jusqu'aux lois de décentralisation, le pouvoir du préfet de région à Nantes ne cesse de s'accroître. Outre les fonctions et les moyens de représentant de l'Etat dont il dispose, le préfet de Nantes a aussi la charge du secrétariat de l'Etablissement Public Régional et dispose d'une mission régionale composée de chargés de mission mis à disposition par les administrations d'Etat. Le pouvoir du préfet de Région est encore renforcé à Nantes par le fait qu'Olivier Guichard, Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale de 1963 à 1968, député de Loire-Atlantique à partir de 1967, plusieurs fois ministre et président de l'Etablissement Public Régional des Pays-de-la-Loire s'appuie entièrement sur le préfet et ses services. Claude Mauffret, chargé de mission sur la recherche auprès du préfet Camous dans les années 1970, témoigne du déséquilibre entre un préfet tout puissant et des élus relayés dans les seconds rôles : "Je ne m'attendais pas cependant à un tel déséquilibre des rapports de force entre l'administration et les élus ; j'en éprouvais même une certaine gêne ; l'élu de base, le maire, le conseiller général, et même souvent le député, en était réduit au rôle de quémandeur pour sa commune, son canton ou tout autre besoin de sa circonscription. Tout ce qui avait quelque importance était imaginé, négocié, mis au point, coordonné et exécuté de façon très centralisée par les services du préfet , après accord au sommet entre celui-ci et le président de l'établissement public régional", in Régent, J.-J. (dir.), Rue Kervégan. Nantes 1977-1998, Nantes, Editions Kervégan, 1999, p. 60.
 . Régent, J.-J. (dir.), Rue Kervégan. Op. cit., p. 30.
 . Et inspire cette remarque peu amène à Jean-François Gravier : "Nantes est une ville de main d'œuvre banale, sujette à des remous violents : première place commerciale et seule place boursière à l'Ouest, la banque et les assurances y sont pourtant mal représentées. Enfin, d'après les statistiques, c'est de toutes les cités provinciales, celle où on lit le moins. Bref la pauvreté du milieu social et l'absence quasi-totale d'activités nobles traduisent une inaptitude aux fonctions métropolitaines", in L'aménagement du territoire et l'avenir des régions françaises, Paris, Flammarion, 1964, p. 337. Les milieux de l'aménagement du territoire ne sont pas, à l'époque, unanimement favorables à la désignation de Nantes comme métropole d'équilibre de l'Ouest, beaucoup lui préfèrent Rennes ou Angers. C'est Olivier Guichard qui permet à la Cité des Ducs d'emporter la mise.
 . La composante ouvrière des mouvements de mai 1968 part des ateliers de Sud-Aviation dans la banlieue nantaise. Virginie Frappart cite une enquête réalisée en 1966 par les étudiants de l'Ecole Supérieure de Commerce de Nantes, dans laquelle, à la question "Parmi les villes suivantes, quelles sont les quatre qui ont le plus mauvais climat social ?", les cadres parisiens répondent Nantes à 76% devant Le Havre 70%, Marseille 60% et Lille 45%, in La mise en mots de la ville contemporaine, représentations et images de Nantes, thèse de doctorat de géographie, Université de Nantes, 2001, p. 65.
 . Radical proche d'Edouard Herriot, André Morice (1900-1990) a d'abord été une figure phare de la IVe République et des alliances au centre qui la caractérisent avant de se replier sur son fief local après l'arrivée du Général De Gaulle au pouvoir. Issu d'une famille radicale –son père, Emile Morice (1870-1931) est mécanicien aux chemins de fer, syndicaliste, franc-maçon, laïc militant et conseiller municipal radical-socialiste à Nantes pendant 27 ans-, A. Morice adhère au parti Radical en 1924 et préside dès 1930 les "Jeunesses laïques et républicaines" nantaises. En 1936, il soutient le Front Populaire et est élu président d'une fédération radicale-socialiste de Loire Inférieure qu'il parvient à transformer en machine électorale moderne. Fait prisonnier par les Allemands en mai 1940, il rentre de captivité pour des motifs obscurs en 1943. Patron d'une entreprise de travaux publics, l'Entreprise Nantaise de Travaux Publics et Paysagers, qui participe à la construction du Mur de l'Atlantique et d'aérodromes pour les Allemands sous l'Occupation, André Morice est blanchi à la Libération par le Comité supérieur des profits illicites contre l'avis du comité local qui parvient à démontrer que Morice a continué à gérer son entreprise en captivité et après son retour en 1943. Malgré les soupçons, il entre au conseil municipal de Nantes en 1945 dans une alliance PC-SFIO-Parti Radical et devient adjoint aux sports et à la jeunesse. A partir de 1947, il est conseiller municipal dans une mairie passée à droite (Indépendants-MRP-RPF). Jusqu'à son élection au poste de maire en 1965, sa carrière politique est essentiellement nationale. Elu à la première assemblée constituante en 1945, il demeure député jusqu'en 1958. Il s'illustre par son anti-mendésime (il fonde son parti, le Centre Républicain en protestation de la politique de Mendès-France en Algérie) et comme champion de l'Algérie française sous la IVe République, il est sept fois ministre et détenteur de portefeuilles importants. Il est notamment ministre de la Défense nationale au moment de la guerre d'Algérie et "inventeur" de la fameuse "Ligne Morice" système de défense frontalier installé entre l'Algérie et la Tunisie afin d'entraver les flux d'activistes et de matériel militaire entre les deux pays (pour la réalisation duquel on le soupçonne d'avoir favoriser son entreprise). Il quitte la scène nationale après les Accords d'Evian et met sur pied à Nantes des coalitions de "Troisième Force" dont le dénominateur commun est avant tout l'antigaullisme et l'anticommunisme (cf. Petaux, J., Le changement politique dans le gouvernement local. Le pouvoir municipal à Nantes, Paris, Pedone, 1982 ; Liaigre, F., L'étrange ascension d'un maire de Nantes. André Morice, la Collaboration et la Résistance, Paris, Les éditions de l'atelier, 2002).
 . Ses deux premiers adjoints sont André Routier-Preuvost, leader nantais de la SFIO, et Lyonel Pellerin, apparenté CNI (Centre national des Indépendants). En 1975, à la suite d'un congrès fédéral du PS, tous les conseillers municipaux socialistes sont sommés de sortir de la majorité d'André Morice –qui a appelé à voter pour Valéry Giscard d'Estaing à l'élection présidentielle de 1974- et de se constituer en groupe d'opposition. Leur refus leur vaut l'exclusion du parti. Seul Alain Chénard, alors conseiller municipal à la jeunesse, remet sa démission au maire. L'alliance entre la SFIO et les représentants des anciens comités électoraux radicaux et républicains modérés s'explique aussi par le fait que ceux-ci, face à une droite locale catholique et parfois royaliste, ont pendant longtemps fait figure d'hommes de gauche en Loire-Inférieure, la profession de foi laïque, républicaine et libérale suffisant localement à accréditer un positionnement progressiste.
 . L'attelage politique d'André Morice est caractéristique des coalitions de Troisième Force, elles-mêmes typiques des fonctionnements politiques de la IVe République. A l'image de Jean Minjoz à Besançon et de nombreux maires radicaux et socialistes (sur ce point, voir les très éclairantes explications que donne Olivier Borraz des systèmes d'alliances municipales qui perdurent jusqu'en 1977, in Gouverner une ville. Besançon 1959-1989, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 1998, p. 51 et s.), André Morice est marqué par les remous politiques de la Libération et les recompositions qui s'engagent à partir de 1947. L'année 1947 est en effet marquée par plusieurs événements déterminants : la création en avril du Rassemblement pour la France (RPF) par le Général de Gaulle, des grèves insurrectionnelles ; la sortie des ministres communistes du gouvernement de Paul Ramadier en mai qui met fin au tripartisme (MRP-SFIO-PCF) ; l'instauration de la représentation proportionnelle pour les élections municipales dans les communes de plus de 9 000 habitants ; le triomphe du RPF dans les villes de plus de 9000 habitants (38,7% en moyenne) aux élections municipales d'octobre ; le maintien du PCF au même scrutin à un score élevé (28,9%). Le tiers restant des voix se partage entre la SFIO (13,4%), le MRP (9,3%) et le parti radical (5,7%). Face au choc produit par ces élections, une alliance électorale entre ces trois dernières formations se dessine au centre, au niveau municipal comme au niveau national, afin de préserver la IVe République des forces centrifuges que représentent les gaullistes et les communistes. Ces alliances dites de "Troisième Force" tendent à tirer les radicaux et les socialistes vers la droite. C'est le cas manifeste d'André Morice, radical, qui d'une alliance avec les communistes entre 1945 et 1947 passe à une alliance avec certains éléments antigaullistes d'extrême droite durant son mayorat. C'est le cas aussi des composantes socialistes de sa majorité qui refusent la stratégie d'alliance avec les communistes décidée par François Mitterrand à partir du Congrès d'Epinay. Comme l'indique O. Borraz, "Jean Minjoz à Besançon, Guy Mollet à Arras, Gaston Defferre à Marseille, Augustin Laurent à Lille ou encore André Morice à Nantes sont clairement des hommes de la IVe République" (op. cit., p. 58) dans une France entrée dans la Ve République. Tous tendent à s'arc-bouter sur des alliances politiques d'un régime passé.
 . Selon Virginie Frappart, dès la fin des années 1970, 80 à 85% des investissements réalisés dans l'agglomération sont le fait d'entreprises ayant leur siège en dehors de la région, in La mise en mots de la ville contemporaine, op. cit.
 . Siegfried, A., Tableau politique de la France de l'Ouest sous la IIIe République, Paris, A. Colin, 1980.
 . Les contacts entre la bourgeoisie et l'Evêché s'établissent notamment dans des clubs tels que le Cercle des Trois Provinces. Le règne de Monseigneur Villepelet, évêque très conservateur de Nantes entre 1936 et 1966, ont permis la stabilisation de ces rapports entre la bourgeoisie d'affaires catholiques et l'Eglise. Jean Garnier, directeur des Ateliers et Chantiers de Nantes, raconte, par ailleurs, que la visite chez l'évêque faisait partie de sa tournée de consultations lors des crises qui secouaient les chantiers navals¸ in Régent, J.-J. (dir.), Rue Kervégan, op. cit., p. 56.
 . Certains membres du conseil municipal voient d'ailleurs dans leur mandat un moyen parmi d'autre d'attester de leur mandat : "pour un grand bourgeois comme moi, fils et petit-fils de notables, être élu à la mairie de Nantes, c'est un 'gadget sans plus'. Je n'en ai jamais tiré une gloire extraordinaire… comme certains", entretien de Marc Polo, cité in Petaux, J., op. cit., p.  50.
 . Danielle Rapetti note entre les recensements de 1962 et de 1982, un doublement des effectifs des cadres et professions libérales et des employés tandis que ceux des ouvriers, artisans et chefs d'entreprises régressent, in "Images sociales d'une ville", in Renard, J. (dir.), "Nantes et son agglomération", Cahiers Nantais, n°33-34, 1990.
 . Alain Chénard est lui-même fondateur du Club Léo Lagrange à Nantes. On a ici une illustration de l'émergence politique des "nouvelles couches" lors des élections municipales de 1977 évoquée par Albert Mabileau et Claude Sorbets in Gouverner les villes moyennes, Paris, Pedone, 1989.
 . Agé d'à peine 40 ans, Alain Chénard est ingénieur commercial à IBM. Militant syndical à F.O. et membre de la S.F.I.O., il suit François Mitterrand au Congrès d'Epinay de 1971. Avant les élections municipales de 1977, il est le seul conseiller municipal socialiste qui, se conformant aux exigences de la direction fédérale du PS, sort de la majorité Morice dont il faisait partie depuis 1965.
 . A. Chénard l'emporte au second tour face au maire sortant avec seulement 619 voix d'avance soit 51,01% des suffrages exprimés.
 . J.-J. Régent n'est ni Nantais, ni issu de la tradition marchande. Fils d'un forgeron du Croisic, c'est un petit entrepreneur dans l'assainissement, étranger au milieu des vieilles familles commerçantes nantaises.
 . Organisme d'études économiques commun à la DATAR et à l'INSEE. Patrick Mareschal fut pendant longtemps proche de la municipalité Morice. Il faillit même, selon Joël Bonnemaison, être candidat avec Jean-Claude Bonduelle, futur adjoint à l'urbanisme de Chénard, sur la liste du maire sortant aux municipales de 1977, avant de rallier celle d'Alain Chénard, cf. Bonnemaison, J., La bataille de Nantes. Préludes aux législatives, Les Sables d'Olonnes, Le cercle d'or, 1977..
 . Voici la philosophie du nouveau président de la CCI telle que la présente son nouveau directeur général et ancien chargé de mission auprès du Préfet de Région, Claude Mauffret : "Jean-Joseph Régent avait bien saisi tout l'intérêt de la CCI, et il était décidé à la mettre au service d'un grand projet où elle devait prendre toute sa part : faire de Nantes une métropole attractive, moderne, ouverte sur son environnement. Il avait une conscience aiguë de l'enjeu : dans une phase d'évolution majeure qui se traduisait par de considérables restructurations industrielles très traumatisantes, des choix lourds de conséquences comme les lieux d'implantations des services publics décentralisés et de grands équipements comme le terminal méthanier ou les centrales nucléaires, il fallait aller vite pour que Nantes émerge de façon décisive et se place parmi les quelques villes structurant le territoire national", in Régent, J.-J., op. cit., p. 98.
 . Dès son élection, le nouveau président se heurte notamment au directeur général de la structure, Jean-Pierre Champy, fils d'industriel nantais et polytechnicien en place depuis près de vingt ans, qui démissionnera un an plus tard.
 . Du nom du maire de Nantes pendant la Révolution française, également commerçant favorable aux idées révolutionnaires.
 . "Régent n'est pas issu du sérail nantais. Il crée Kervégan pour reconstituer des réseaux. En 1976, il n'est pas admis par tout le monde, il monte un réseau en réunissant des politiques de droite et de gauche, des universitaires. Il introduisait quelque chose à Nantes contre les grandes familles, contre les modes de relations convenus. Il affirme une opposition Modernes-Anciens. Il a toujours été un électron libre", entretien avec Gabriel Vitré, secrétaire général du Conseil de développement de l'agglomération nantaise, avril 2001.
 . Philippe Sourdille, héritier de la bourgeoisie locale en rupture de ban, n'a pas appelé à voter pour André Morice au second tour des élections municipales de 1977. Il est donc tenu responsable par une bonne partie de la bourgeoisie conservatrice et catholique de l'arrivée des "rouges" à la mairie. Sur l'histoire du Club Kervégan, cf. la thèse de Virginie Frappart, op. cit., p. 89 et s.
 . Produit de l'enseignement catholique conservateur nantais (il a fréquenté le collège privé du Loquidy), le nouveau maire de Nantes et ancien maire de Saint-Herblain s'entoure de figures influentes du milieu catholique local comme Dominique Pervenche, directeur du lycée-Saint Stanislas qui devient adjoint à la culture.
 . La question religieuse et son corollaire scolaire a longtemps constitué une ligne de clivage essentiel dans une ville où la tradition laïque et républicaine a longtemps cohabité avec un cléricalisme puissant. Les associations de parents d'élèves sont jusqu'aux élections de 1983 des soutiens cruciaux pour les candidats aux élections municipales. André Morice avait réussi à associer laïcs et cléricaux dans ses majorités. Alain Chénard a bien des catholiques dans son équipe mais sa politique culturelle lui aliène les catholiques conservateurs.
 . Cette structure, à l'initiative de son jeune directeur Jean Blaise, quitte alors Nantes pour se "réfugier" sur la commune de Saint-Herblain dirigé par Jean-Marc Ayrault. Jean Blaise deviendra une pièce maîtresse des politiques culturelles de Jean-Marc Ayrault quand celui-ci conquiert la mairie de Nantes en 1989.
 . Les plus importantes communes de la périphérie nantaise sont en effet dirigées par des maires socialistes : Saint-Herblain, Rezé, Bouguenais, Saint-Sébastien-sur-Loire.
 . Pour Jacques Floch, la posture hostile à l'intercommunalité de Michel Chauty suscite un malaise parmi les maires de droite des communes périphériques et au sein même de la majorité nantaise. Effectivement aujourd'hui, le mandat Chauty agit, de ce point de vue, comme un repoussoir. "Le mandat Chauty a mis un frein à la construction intercommunale. Mais paradoxalement, cela a amené bon nombre d'élus, y compris ceux de l'équipe Chauty à penser que l'agglomération devait se construire. Par exemple, Jean-Michel Jolivel qui était adjoint à l'urbanisme de Chauty et qui est devenu président de la SEMITAN [Société d'économie mixte des transports de l'agglomération nantaise, NDLR] s'est converti au tramway alors qu'il avait fait la campagne [des municipales de 1983] sur le refus du tram. Quand il m'a remplacé à la présidence de la SEMITAN, Jolivel a découvert un vrai projet de ville. Il est devenu un adepte du tram et s'est opposé à son chef. Cela a diffusé parmi d'autres acteurs de la droite comme Loïc Sparfel. Ils se sont rendus compte qu'il fallait continuer à produire la ville. Cela a été une période de réflexion. André Louisy [maire divers droite d'Orvault de 1983 à 1995 et président de l'Agence d'études urbaines de l'agglomération nantaise sous le mandat Chauty], à la tête de l'AURAN, a profité de cette période de calme pour en faire un outil de réflexion. Il a sauvegardé et entretenu les meubles. J'ai trouvé en 1989 un outil en bon état. Cette période que tout le monde, y compris les maires de droite, a considéré comme négative nous a fait du bien. Elle nous a obligés à mettre les bouchées doubles ensuite", entretien avec Jacques Floch, maire PS de Rezé de 1977 à 1995, président de l'AURAN, député de Loire-Atlantique, mai 2001.
 . La réticence de Michel Chauty à l'égard du tramway ira même jusqu'au refus d'inaugurer la première ligne mise en service en 1985. Ainsi, croit-on souvent que c'est Grenoble qui a lancé la politique de réintroduction du tramway moderne en France car, au contraire de Nantes, on y a inauguré la première ligne en grande pompe en 1987. Cf. sur ce point notre travail sur les politiques de déplacements : Le mot d'ordre de cohérence dans les politiques locales de déplacements urbains. Les exemples de Rennes et Nantes, mémoire de DEA, IEP de Rennes, 1997.
 . Membre de la municipalité Chauty, Daniel Augereau, par ailleurs conseiller régional depuis 1986, est soutenu par Olivier Guichard. Il est par ailleurs chef d'entreprise et fondateur du Nantes Basket Club qui, à l'époque, caracole en tête du championnat national, avant d'être démantelé pour de graves problèmes financiers.
 . J.-M. Ayrault est réélu au premier tour en 1995 avec 57,88% des suffrages exprimés et en 2001 avec 54,9%.
 . Outre le développement de l'Université, Nantes a accueilli entre 1985 et 1989 pas moins de quatre écoles d'ingénieurs (l'Institut de Recherche et d'Enseignement Supérieur aux Techniques de l'Electronique, l'Ecole des Mines, l'Institut Catholique des Arts et Métiers et l'Institut des Sciences de l'Ingénieur en Thermique-Energétique et Matériaux).
 . Il faut en effet mettre à l'actif de la municipalité Chauty la création en 1987 de la technopole Atlanpole sur le site de la Chantrerie, au nord de la ville. L'année suivante, le schéma directeur d'urbanisme de la technopole signé Christian de Portzamparc est approuvé.
 . Sur l'histoire de la construction navale à Nantes et en Basse-Loire, cf. Kerouanton, J.-L., Sicard, D., La construction navale en Basse-Loire. L'inventaire, Paris, Images du Patrimoine, 1992, Rochcongar, Y., Des navires et des hommes. De Nantes à Saint-Nazaire. 2000 ans de construction navale, Nantes, Maison des Hommes et des Techniques, 1999.
 . Dès le début des années 1960, la fin de l'effort de reconstruction de la flotte nationale et la concurrence des chantiers étrangers, notamment japonais, entraînent une situation de surcapacité signalée par la parution, dès 1960, d'un Livre Blanc sur la construction navale qui préconise la réduction de la capacité de production des chantiers français.
 . Evolution des effectifs cumulés des chantiers nantais :
AnnéeNombre de chantiersNombre de salariés1958
1960
1968
1976
1982
1984
1985
1986
19874
3
2
1
1
1
1
1
18000
6000
4000
2600
1700
1300
1100
730
0
 . En 1955, un conflit salarial débouche sur une grève de deux mois avec lock-out et des affrontements avec la police qui font un mort parmi les ouvriers. En 1968, les ouvriers de la Navale se joignent rapidement aux mouvements de mai, lancés à Nantes par des ouvriers, ceux de Sud Aviation. Sur cette tradition d'action directe, cf. Guin, Y., Le mouvement ouvrier nantais. Essai sur le syndicalisme d'action directe à Nantes et à Saint-Nazaire, Paris, Maspéro, 1976.
 . Pourtant Alain Chénard est largement soutenu par le gouvernement socialiste. Pierre Mauroy, premier ministre de François Mitterrand se déplace à trois reprises à Nantes entre 1981 et 1983. Le maire de Nantes obtient du gouvernement qu'il réaffirme sa volonté de maintenir la vocation navale de la Basse Loire.
 . "A partir du projet de Cité Internationale des Affaires, on commence à parler d'île Sainte-Anne. Du jour au lendemain, le site ne s'appelle plus la Prairie au Duc. Régent et la CCI voulait appeler ça l'île Sainte-Anne, pour banaliser le territoire. C'est énorme !", entretien avec Jean Relet, ancien ouvrier des chantiers navals, président de l'Association pour l'histoire de la navale à Nantes, mai 2001.
 . Régent, J.-J., "Une ambition à l'échelle de l'Europe", Presse Océan, 21 mars 1988.
 . L'ACEL est l'héritière de l'ADEL (Association pour le Développement des Entreprises de l'Estuaire de la Loire) créée par J.-J. Régent lorsqu'il est président de la CCI. L'association est le fruit du rapprochement des CCI de Nantes et de Saint-Nazaire et regroupe également les dirigeants des grands établissements industriels de l'estuaire dans le but de consolider le tissu de sous-traitance de la région.
 . "Michel Chauty et la Cité des affaires de Nantes. Pas de permis pour le moment", Ouest France, 26 janvier 1989. Il est probable que M. Chauty, s'étant vu refusé sa réinvestiture à droite pour les élections municipales de 1989, ait voulu mettre des bâtons dans les roues de ses principaux adversaires à droite, J.-J. Régent et D. Augereau. Il est probable également que l'alternance au niveau national ait créé un contexte moins favorable aux promoteurs de l'opération. Une fois élu en 1989, Jean-Marc Ayrault qui ne s'était pas montré jusque-là hostile à l'opération, ne lui donnera pas de suite.
 . Entretien avec Jean Relet, ancien ouvrier des chantiers navals, président de l'Association pour l'histoire de la navale à Nantes, le 28 mai 2001.
 . L'association a notamment à l'époque pour président Patrick Mareschal, responsable local du PS et de la CFDT, ancien membre des réseaux de la JOC, proche du CJD, et qui deviendra le premier adjoint de Jean-Marc Ayrault lors de ses deux premiers mandats.
 . "Saint-Anne la Bleue", Ouest France, 30 novembre 1988.
 . Entretien avec Jean Relet, ancien ouvrier des chantiers navals, président de l'Association pour l'histoire de la navale à Nantes, le 28 mai 2001.
 . J'emprunte cette expression à Virginie Frappart, op. cit., p. 219. Dans une interview, Jean-Marc Ayrault confirme cette volonté d'apparaître comme l'homme qui tourne la page des vieux conflits du "théâtre nantais" : "Je ne prétends pas être un homme providentiel mais un fédérateur et un animateur", in "Nantes s'éveille", Vie publique, supplément novembre 1990, p. 18.
 . Selon Eric Fallourd, membre du cabinet de "JMA" chargé de la communication, la candidature de Jean-Marc Ayrault à la mairie de Nantes est préparée avec une extrême prudence et un très grand soin. Des sondages sont réalisés afin de "caler" le programme du candidat sur les attentes des différentes catégories de la population locale, cf. Fallourd, E., Franchir le boulevard. La campagne municipale de Jean-Marc Ayrault et la mise en place du service communication de la Ville de Nantes, mémoire de DESS Communication politique et sociale, Université Paris I, 1989.
 . Les deux hommes s'opposent en 1978 pour l'investiture du PS pour la 6e circonscription de Loire-Atlantique en vue des élections législatives. Les militants choisissent J.-M. Ayrault mais Pierre Mauroy, au niveau national choisit Alain Chénard. Sur la carrière de J.-M. Ayrault et sa position au sein du parti socialiste, cf. Fer, Y., Jean-Marc Ayrault et le district nantais. Réalités et enjeux de l'intercommunalité, mémoire de fin d'études, Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux, 1992.
 . On dit ces hommes souvent alliés face aux prétentions hégémoniques de J.-M. Ayrault au sein de l'agglomération nantaise comme au sein du PS local. Dès son arrivée, ils lui contestent la présidence du SIMAN dont il s'empare finalement. A cette occasion comme ensuite, J.-M. Ayrault sait jouer des fidélités conquises au sein des petites communes de la périphérie (Indre, Couëron, plus tard Saint-Sébastien-sur-Loire passé à droite en 1995) pour contrer les poids lourds du PS.
 . "La stratégie qui est la mienne, indique J.-M. Ayrault au Monde, est celle du Rassemblement. Je crois profondément qu'il n'est pas de grande politique pour Nantes sans la fédération des énergies. Trop longtemps, cette ville s'est perdu dans des querelles de clochers, de clans. Il était temps de mobiliser toutes les bonnes volontés", Le Monde, 20 novembre 1991.
 . Sur ce point, les trois niveau de collectivités locales participent à un effort commun de lobbying qui débouchent sur l'arrivée de plusieurs écoles d'ingénieurs dans la Cité des Ducs dans les années 1990 : L'IRESTE, l'ISITEM, l'ICAM, l'Ecole Supérieure du Bois.
 . "Olivier Guichard avait des principes intangibles. Il a inventé les métropoles d'équilibre et il a toujours été cohérent par rapport à cette idée-là. Guichard a arbitré en faveur de la venue à Nantes de l'Ecole des Mines alors que Saint-Nazaire et Angers étaient sur les rangs. Il a voulu que ça se fasse à Nantes. Il a toujours eu cette logique de dire que la Région Pays-de-la-Loire avait besoin d'une métropole d'équilibre forte", entretien avec Philippe Audic, actuel délégué régional EDF, ancien chargé de mission à Ouest Atlantique, chargé par J.-M. Ayrault de mettre sur pied l'agence de développement économique Nantes Atlantique Développement, entretien juin 2001.
 . Sur la biographie de Jean-Marc Ayrault, cf. deux articles particulièrement intéressants : un "Autoportrait" écrit par l'intéressé in Passages, novembre 1989 et Legendre, B., "Jean-Marc Ayrault, 'bleu' chez les 'blancs' ", Le Monde, 14 mars 1989.
 . Au sein de sa formation politique, le parti socialiste, il se distingue par une hostilité marquée à la logique des courants, qu'il dénonce lors du Congrès de Rennes de mars 1990. Il concrétise cette position en quittant le courant Poperen dans lequel il s'était jusque-là inscrit et refuse de se rallier à aucun autre courant. Un peu plus tard, il fait un manifeste de pragmatisme dans un article paru dans Le Monde le 25 juin 1991, intitulé "Pour mettre fin au désordre du PS", dans lequel il justifie le tournant de la politique économique des gouvernements socialistes de 1983, soutient la politique de Pierre Bérégovoy, premier ministre à l'époque et indique qu' "il y a un espace, dans le cadre de l'économie de marché, pour un courant réformateur de type social-démocrate" et que "le PS doit occuper cet espace".
 . Entretien avec Patrick Mareschal, mai 2001.
 . L'élection de Jean-Marc Ayrault est suivie d'une relance active des politiques culturelles avec notamment le rapatriement de l'équipe de l'ancienne Maison de la Culture de Nantes transformée en CRDC qui organise le festival des Allumées à partir de 1990.
 . Dès le début de son premier mandat, l'enjeu de l'image de la ville apparaît comme une des préoccupations majeures de Jean-Marc Ayrault. Ainsi, en 1990, la Ville de Nantes commande-t-elle à l'agence de communication une étude sur l'identité de la ville. Il en sortira la campagne de communication centrée autour du slogan "Nantes, l'effet côte ouest". Dans une interview, il indique : "La première rupture en matière d'urbanisme à Nantes, c'est le Cours des Cinquante Otages. Le tramway a été l'occasion de développer l'urbanité avec une volonté forte d'importer de la qualité urbaine", interview filmé de Jean-Marc Ayrault par Ariella Masboungi, diffusé lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . AURES-CERUR, Entre ambition et solidarité : l'incertaine maîtrise de la puissance publique sur la production urbaine. L'exemple de Nantes, Rapport final, Ministère de l'aménagement du territoire, de l'équipement et des transports, Plan Urbain, 1996. Au cours des mandats Ayrault, l'action redistributrice tend à se cantonner dans les dispositifs de la politique de la Ville. Pour la municipalité Chénard, les dispositifs de redistribution constituent l'axe central de l'action municipale sur la ville à travers la constitution de réserves foncières pour la construction d'équipements collectifs et de logements sociaux dans les quartiers centraux.
 . "Le projet urbain et la plus-value sur l'espace […] devient un vecteur dynamique de l'attractivité économique, un marquage du territoire urbain susceptible d'identification, une condition essentielle à la revalorisation réelle et symbolique des quartiers les plus en difficulté", in AURES-CERUR, Entre ambition et solidarité, op. cit., p. 35.
 . Déjà, A. Chénard s'était lancé dans cette entreprise avec l'aide de son adjoint à l'urbanisme, Jean-Claude Bonduelle. Celui-ci s'était attaqué à la toute puissance de la direction des services techniques de la ville en mettant en place une délégation générale à l'urbanisme soumettant l'ensemble des interventions sectorielles à un projet urbain défini politiquement.
 . Nous reprenons ici une notion forgée dans le cadre de l'analyse des mouvements sociaux par B. Klandermans et D. Oegema, in "Potentials, Networks, Motivations and Barriers Steps toward Participation in Social Movements", American Sociological Review, vol. 52, 1987.
 . "La méthode Ayrault", Le Point, 13 mars 1999.
 . "Une évolution, pas une révolution", Ouest France, 23 septembre 1996.
 . Entretien du 14 mai 1997.
 . Entretien avec Camille Durand, maire de Saint-Jean-de-Boiseau, vice-président du District puis de la Communauté urbaine de Nantes chargé des déplacements, le 23 mai 1997. Illustration de cette méthode qui privilégie l'arrangement, l'élection ouvertement négociée et obtenue à l'unanimité de J.-M. Ayrault à la présidence du District en juillet 1996. Au terme de cette élection, le maire indique qu'il recherchera "systématiquement l'accord", qu'il prendra le temps de "l'étude, de la négociation, de la concertation". Il ajoute qu' "il ne faut pas que le district devienne un mastodonte et s'occupe de tout. Ce que les communes font bien, elle doivent continuer à le faire", in " Jean-Marc Ayrault réélu président", Ouest France, 15-16 juillet 1996.
 . Duran, P., Thoenig, J.-C., "L'Etat et la gestion publique territoriale", Revue française de science politique, vol. 46-4, août 1996, p. 603.
 . Les mairies de droite les plus riches supportant un surcoût fiscal du fait de leur entrée au district se voient attribuer des compensations étalées sur trois ans ; la compétence "enseignement et recherche" est limitée au soutien à la construction de bâtiments, enfin il est décidé que le district ne pourra se muer en une autre structure intercommunale avant 1995. Cet accord négocié avec les bons offices du président UDF du Conseil général, Charles-Marie de Cossé Brissac, est consigné dans un échange de lettre entre Jean-Marc Ayrault, président du District et les maires des huit communes de droite.
. Entretien avec Benoît Pavageau, directeur général adjoint du district puis de la communauté urbaine de Nantes, le 15 mai 1997.
 . Chisholm, D., Coordination without hierarchy. Informal structures in multiorganizational systems, Berkeley, University of California Press, 1989, p. 12.
 . Entretien avec M. Provost, le 14 mai 1997.
 . Dans la communication de la ville, les extensions du réseau du tramway sont souvent célébrées comme des progrès vers la consécration de la "ville intercommunale". Cette expression de Jean-Marc Ayrault, est apparue pour la première fois dans un avant-propos d'une brochure commune du SIMAN et de la Société d'économie mixte des transports de l'agglomération nantaise parue à l'occasion de l'ouverture du deuxième tronçon de la ligne 2 du tramway (Centre-nord).
. Entretien le 26 février 1997.
 . Entretien le 12 mai 1997.
 . Les processus décisionnels autour du dossier tramway font la part belle aux régulations politiques. Les tracés font l'objet d'une négociation politique, où ce ne sont pas uniquement les soucis de bonne couverture des besoins au moindre coût qui sont en jeu. Pour Marc Ellion, adjoint écologiste à la circulation à la mairie de Nantes de 1995 à 2001, "la SEMITAN file doux" (entretien le 16 mai 1997) et ne parvient pas systématiquement à faire valoir la rationalité technicienne ou gestionnaire. Ainsi, le prolongement de la ligne 1 ouest vers Saint-Herblain a été déclaré prioritaire. Ce projet, selon plusieurs interlocuteurs, est l'aboutissement d'un marchandage entre Jean-Marc Ayrault et son successeur PS à la mairie de Saint-Herblain, Charles Gautier. Pour Marc Ellion, "ces compromis se font au détriment d'investissements plus audacieux". Cependant, il reconnaît que ces décisions n'ont pas pour vocation d'être audacieuses mais d'instaurer un certain type de rapports entre élus. "Jean-Marc Ayrault n'a pas intérêt à imposer des choix par des votes en conseil de district", il paraît beaucoup plus judicieux pour lui d'accepter le partage des bénéfices du tramway par des exceptions faites à la cohérence du réseau et d'attendre en retour un assouplissement des positions de ses homologues périphériques sur un certain nombre de questions districales.
 . Schéma Directeur d'Aménagement de l'Aire Métropolitaine de Nantes-Saint-Nazaire élaboré par l'OREAM, organisme d'Etat chargé d'élaborer et de mettre en œuvre les schémas directeurs des métropoles d'équilibres.
 . Entretien avec André Tamézat, directeur de l'aménagement du territoire à la CCI de Nantes, juin 2001.
 . Entretien avec André Tamézat, directeur de l'aménagement, CCI de Nantes, juin 2001.
 . Ce rôle actif des CCI dans la création de la technopole nantaise est souligné par un des responsables de la structure : "A Rennes, les universitaires sont à l'origine de la technopole, à Nantes, ce sont les économiques. […] A Nantes, le financement des CCI atteint 10% de ce que financent les collectivités locales, ce qui est beaucoup pour une CCI", entretien avec Jean-François Balducchi, délégué général d'Atlanpole, juin 2001.
 . Le budget de la technopole est réparti comme suit : 34% pour la Communauté Urbaine de Nantes, 25% pour le Conseil Régional, 25% pour le Conseil Général, le solde étant à la charge du GILA et de la Communauté d'agglomération de Saint-Nazaire. L'investissement politique des collectivités locales est, selon un responsable d'Atlanpole à la mesure de leur engagement financier : "Le président d'Atlanpole est Fillon, le vice-président est Jean-Marc Ayrault. Sur ce dossier là, il y a une union sacrée. Ici, l'union s'est faite autour d'Olivier Guichard au moment où le maire de Nantes était Chauty. Ce dernier, comme De Cossé-Brissac, le président du Conseil Général d'alors, était dominé par Guichard. Quand Jean-Marc Ayrault est arrivé, le consensus n'a pas éclaté. Ayrault et Mareschal avaient compris ces mécanismes là. […] Pour regarder quels sont les élus les plus influents aujourd'hui à Nantes, il suffit de regarder la composition de notre conseil d'administration. On a Harousseau et Augereau pour la Région. Mareschal, Mahé, Loïc Le Masne, Serge Poignant pour le département, et Yann Tanguy pour l'université. Ils siègent tout le temps, cela leur permet d'être au courant. C'est un des seuls endroits où ils peuvent se retrouver et généralement ils ne manquent pas à l'appel", entretien avec Daniel Péneau, architecte d'Atlanpole, le 21 juin 2001.
 . ACEL, Charte d'objectifs de Nantes / Saint-Nazaire. Approche des vocations et des objectifs, janvier 1993, p. 6.
 . "On avait jusque-là des acteurs qui n'avaient pas l'occasion de se retrouver tous ensemble autour de la prise en charge collective d'une approche globale. Cela a été très important", entretien avec Jean Lemoine, DDE de Loire-Atlantique, juin 2001.
 . ACEL, Programme concerté. Stratégie pour l'estuaire, avril 1998.
 . La Loire-Atlantique est le 13e département français le plus industrialisé mais apparaît seulement au 25e rang pour les exportations. Par ailleurs moins de 1% des étudiants de l'Université vont étudier à l'étranger.
 . Op. cit., p. 1.
 . "La considérable dégradation hydrologique de l'Estuaire depuis le début du siècle est un constat largement partagé : mauvaise qualité de l'eau, abaissement de la ligne d'eau d'étiage de 4 mètres en vives eaux à Nantes (et marnage accru), courants plus forts… Cette situation est très pénalisante pour le tourisme et les loisirs, l'urbanisme, l'agriculture de marais et le maraîchage, la pêche […], l'industrie (eau de refroidissement et de lavage). Pour respecter les divers usages de l'Estuaire et restaurer une image d'équilibre entre environnement et développement qui est sans doute l'apanage le plus reconnu du territoire de l'estuaire de la Loire à l'extérieur de celui-ci, trois objectifs peuvent être retenus : 1. rééquilibrer et maîtriser le fonctionnement hydraulique global du fleuve ; 2. restaurer la qualité de l'eau ; 3. remonter la ligne d'eau d'étiage dans l'agglomération nantaise (pour permettre un aménagement urbain compatible avec le régime hydraulique du fleuve), et à l'amont […] et préserver quelles que soient les mesures de protection, la possibilité de réaliser au lieu approprié des ouvrages hydrauliques visant à atteindre ces objectifs", op. cit., p. 14.
 . On se situe dans un cas où l'incertitude a débouché sur une controverse qui s'est avérée un "puissant dispositif d'exploration et d'apprentissage des mondes possibles", comme la qualifient M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthes in Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, 2001, p. 50, autrement dit un moment où de nouveaux problèmes, de nouveaux rapports de causalité, de nouvelles implications sont découverts dans les interactions entre les acteurs.
 . Un responsable de la Préfecture de Loire-Atlantique indique clairement que la DTA n'a pas vocation à imposer un contenu stratégique défini par l'Etat dans la négociation avec les acteurs locaux : "Il ne faut pas attendre des choses extraordinaires de la DTA. Si la DTA est bien, c'est que l'on aura fait œuvre de notaire correctement. On aura consigné des accords déjà passés. Peut-être que les gens seront déçus du résultat. Mais nous, on a déjà eu le contrat d'objectifs, le PCADPEL. On dispose d'un patrimoine de concertation. La DTA est un prétexte pour faire que les gens se rencontrent. Mais il y a déjà des lieux de rencontre. La DTA est un lieu parmi d'autres ici. Elle n'a pas forcément de valeur ajoutée", entretien juin 2001.
 . C'est ce qu'indique Patrick Mareschal  : "Les procédures lancées par l'Etat –Charte d'objectifs, PCADPEL- nous ont permis de fait à faire accepter nos stratégies par l'Etat", entretien mai 2001, et ce que confirme un représentant de l'Etat : "La DTA était prévue pour être une démarche descendante mais aujourd'hui notre culture, c'est de dire que l'on peut difficilement faire de planification sans avoir de projet territorial. Et ce projet, ce n'est pas l'Etat qui peut l'avoir, ce sont les collectivités locales qui doivent le porter", entretien avec Jean Lemoine, DDE de Loire-Atlantique, juin 2001.
 . Avec l'appoint de deux bureaux d'études, le BETURE et le BIP, le Projet 2005 est réalisé par une équipe comprenant notamment Laurent Théry, directeur des services du District, Philippe Audic, directeur de NAD, Jean-Yves Pailloux, directeur de l'AURAN, Jean-Louis Gentile, conseiller du maire et Noël Lépine, directeur des services de l'urbanisme.
 . Aucun dispositif législatif alors ne permet l'élection des conseillers intercommunaux au suffrage universel direct.
 . Il convient d'insister sur l'habileté du "coup" politique réalisé ici par le maire de Nantes qui, afin de déjouer les potentielles accusations d'instrumentalisation de la nouvelle structure, y nomme une personnalité qui n'évolue pas dans son giron politique et qui a même failli être son adversaire lors des élections municipales de 1989.
. Projet 2005, District de l'Agglomération nantaise, 1996, p.13.
 . District de l'agglomération nantaise, Projet 2005, document d'étape soumis à la CCA, mai 1996.
 . "Si l'industrie continue largement à tirer la croissance, elle n'est plus en mesure de créer par elle-même des emplois supplémentaires en solde global", Projet 2005, document d'étape, op. cit., p. 7.
 . "Processus par lequel les grandes villes tendent à polariser sur leur territoire emplois, richesses, compétences et grands équipements collectifs. Conséquence au plan spatial de la complexification de l'économie, il traduit la place devenue prépondérante des fonctions d'intermédiation entre les entreprises, les marchés et les services tertiaires de haut niveau (formation, recherche, communication, finances…)", op. cit., p. 7. A ces trois enjeux centraux, s'ajoutent des enjeux corollaires selon les auteurs du document : "l'accélération de l'innovation technologique" qui correspond à "une importance accrue de l'information dans les facteurs de développement, à une compétition régie plus par la qualité que par les coûts" (op. cit., p. 7) ; "l'apparition de nouveaux principes de localisation des activités" qui accordent une importance accrue aux "conditions liées aux nouvelles exigences de l'économie (densité des services aux entreprises, présence d'investissements immatériels, rapidité et flexibilité des modes d'accès aux grands marchés) et celles liées aux besoins des salariés (habitat, cadre de vie et équipements collectifs de qualité, culture et loisirs)", ibid., p. 8.
 . La Conférence développe même une capacité d'auto-saisine qui n'était pas initialement prévue dans ses statuts sur des thèmes comme les politiques en direction des jeunes et des personnes âgées, sur l'agriculture périurbaine.
 . M. Callon et al. parlent de "mondes communs", in Agir dans un monde incertain, op. cit.
 . Avec 30 millions de tonnes de trafic, Nantes-Saint-Nazaire est le premier port français de la façade atlantique. Les trafics énergétiques constituent 70% du tonnage mais à la création du port autonome, ce pourcentage s'élevait à 90%, le port s'est donc diversifié au fil des années. D'autre part, la répartition des trafics s'établit à 90% pour l'aval (Saint-Nazaire, Donges et Montoir) et 10% pour l'amont (Nantes). Cette répartition est stable, ce qui signifie que les deux sites progressent.
 . "Ce qu'on voulait faire avec l'ACEL, c'est rentrer dans les comptes du port. On n'a jamais pu le faire. Le port raisonne en millions de tonnes. Mais dans ces tonnes, il y a de tout. On a dit au port de faire de la comptabilité analytique pour voir ce qui rapportait vraiment au port. Ils n'ont jamais voulu rentrer dans ce raisonnement là. Le port a quand même décidé d'arrêter la ferraille sous notre pression mais on ne sait toujours pas ce que rapporte la tonne de pétrole, la tonne de céréales, etc.", entretien avec Philippe Audic, ancien directeur de l'ADEAN, juin 2001.
 . Entretien avec Philippe Audic.
 . C'est ce qu'indique Patrick Mareschal, premier adjoint du maire chargé du développement économique lors de ses deux premiers mandats : "A l'époque, au sein de la CCI, il était de bon ton de dire que le portuaire et l'industriel, c'était fini", entretien, mai 2001.
 . Ce colloque prend place dans le cadre d'un conflit très dur qui oppose la ville de Bouguenais au port autonome. Cette commune de la banlieue Sud de Nantes, située en bordure de la Loire, décide à la fin des années 1980 de modifier son POS et de classer en "zone naturelle protégée" des terrains écologiquement intéressants mais inclus dans le domaine portuaire et jusque-là classés en zone d'industrie lourde. Le port porte alors le POS de la mairie de Bouguenais devant le Tribunal Administratif de Nantes. Après une longue procédure, le T.A. prend une décision favorable à la commune qui fera jurisprudence puisque elle étend aux rives estuariennes les protections prévues par la Loi Littoral pour les côtes maritimes. Cf. le dossier complet présenté dans le numéro hors série du bulletin d'information édité par la mairie de Bouguenais, Bouguenais Informations, "numéro spécial Estuaire de la Loire", hors série, février 1992.
 . "Tout a été fait dans une logique d'accélération des flux, indique Philippe Audic. On a dragué, retiré les fonds rocheux. Cela a eu des conséquences négatives sur la Loire. Le port dégradait les berges et demandait aux communes de les réparer. La ville de Nantes dépense 5 millions de francs [762 000 ¬ ] par an pour restaurer les berges. Les élus ont commencé à demander des comptes au port. Au moment où le port a voulu faire Donges Est, Jean-Marc Ayrault a demandé quelles allaient être les conséquences à Nantes", entretien, juin 2001.
 . Dans un estuaire, le bouchon vaseux est le point de rencontre des eaux fluviales et de l'eau de mer. Les travaux d'aménagement de l'estuaire ont progressivement limité les espaces d'expansion du fleuve en même temps qu'ils ont favorisé la montée en puissance des courants de marée. Au fil des années le bouchon vaseux a peu à peu migré vers l'amont pour atteindre la pointe de l'île de Nantes aujourd'hui. Les conséquences de cette remontée sont un marnage (différence entre le niveau à marée haute et à marée basse) plus grand (actuellement, le niveau de la Loire à Nantes est environ de quatre mètres inférieur à son niveau du début du siècle) et un remplacement en amont des bancs de sable par des vases nauséabondes, toutes choses qui rendent l'utilisation "urbaine" des rives de Loire plus difficiles. Les autres conséquences de cette remontée du bouchon vaseux sont d'ordre faunistique -avec la raréfaction de l'oxygène dans les eaux fluviales et la disparition de certaines espèces de poissons-, agricole –avec la disparition d'une source d'abreuvage des troupeaux et d'irrigation des cultures maraîchères- et environnemental –avec la nécessité de capter les eaux fluviales toujours plus en amont.
 . C'est ce qu'indique un responsable du port autonome : "Le port était en fonctionnement autonome également parce que on ne trouvait pas de compétences sur le portuaire dans les collectivités locales", entretien avec François Chevalier, chef du service aménagement et programmation des investissements, mai 2001. Philippe Audic insiste sur le rôle clé de Marc Leroy, délégué général de l'ACEL, dans le développement de cette culture : "Marc Leroy, lui, avait cette culture. Il avait été à l'origine du développement du port à conteneurs alors que les ingénieurs du port n'y croyaient pas. […] L'ACEL a été un lieu d'acculturation sur les problématiques portuaires. Avant, au Conseil Général, au Conseil Régional, dans les villes, les gens étaient ignares sur les problématiques portuaires. L'ACEL a permis de développer cette culture. La première agrégation des intérêts s'est donc faire autour de cet effort de compréhension du port et de son fonctionnement. Cela a été très important. Cela a été un partage entre des gens qui avaient tout à apprendre", entretien, juin 2001. Peu après son arrivée à la mairie, J.-M. Ayrault charge l'équipe de Nantes Atlantique Développement de constituer les données permettant à la ville de prendre systématiquement position sur les dossiers portuaires et estuariens : "Ayrault m'avait dit qu'il n'allait pas au conseil d'administration du port parce que les trois quarts des débats étaient sciemment rendus incompréhensibles. Il y avait une volonté de préserver le fonctionnement du port de l'intrusion des élus locaux. Il m'a donc demandé à l'époque de l'aider à développer une culture portuaire parmi les élus", entretien avec Philippe Audic.
 . La CCA s'est prononcée de manière claire pour le maintien des activités portuaires à Nantes et notamment pour la prise en compte de cet impératif par les études relatives à la construction d'un ouvrage de déconnexion sur la Loire. Elle a en outre préconisé la mise en place d'un Forum portuaire réunissant les collectivités locales et les composantes de la communauté portuaire et chargé d'animer le débat local sur les enjeux portuaires et estuariens. La première réunion de ce forum a eu lieu en septembre 2001.
 . La CUNA a subventionné à hauteur de 12 millions de francs (1 830 000 ¬ ) les travaux d'aménagement de Cheviré sur un total de 65 millions de francs (9 910 000 ¬ ). En contrepartie, le port a engagé un réaménagement des quais de l'Ile de Nantes avant de les restituer à la ville.
 . "Vis-à-vis des services de la Ville de Nantes, indique François Chevalier, après avoir été négligés dans les années 1990 parce qu'ils considéraient que le port à Nantes avait vocation à disparaître, nous avons été progressivement pris en considération. Certains services, notamment les agences de développement économique et de prospective tenaient pour acquis que nous leur céderions facilement les terrains de l'île de Nantes. Avec la concertation autour des groupes de travail de l'ACEL, du PCADPEL mais aussi du Projet 2005, les gens ont appris ce qu'était un port et ses contraintes. Cela s'est apaisé. On est arrivé aujourd'hui à un consensus : oui une grande ville doit avoir un port et des industries, le port de Nantes doit se développer et oui, il faut du travail en commun. Il n'est qu'à voir comment les services et les agences de la métropole se sont mobilisés sur le dossier des sites d'assemblage de l'Airbus A3XX pour se convaincre de leur conversion à cette idée que l'industrie est encore importante dans la base économique d'une ville. Le port, de son côté, a su se faire entendre et se faire reconnaître par ses partenaires. Il a fait sa prospective, il a recensé ses besoins. Le Port de Nantes s'est dit prêt à abandonner le Quai Wilson et le Quai des Antilles [sur l'île de Nantes, NDLR] et à se redévelopper à Cheviré. La Ville de Nantes a été d'accord. En retour, dans toutes les études sur la modélisation de la navigabilité de la Loire, elle impose que les modèles intègrent l'accessibilité de Nantes aux navires. La Ville de Nantes revendiquait le Quai des Antilles. Pour sortir d'une situation où l'idée commune c'était que le port devait partir, le port s'est mis en contact avec le maire et son cabinet et un dialogue s'est mis en place. […] Notre stratégie de développement a été progressivement reconnue et acceptée par les collectivités locales", entretien avec François Chevalier, chef du service aménagement et programmation des investissements du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire, mai 2001.
 . Une évolution significative intervient en 1995 avec l'arrivée d'un nouveau directeur général du port autonome, Georges Patay, et la création au sein de la structure d'une direction de l'aménagement qui n'existait pas jusque-là. Les "extensions" du port n'étaient appréhendées jusqu'alors que comme des décisions purement techniques. François Chevalier, actuel chef du service aménagement et programmation des investissements a été recruté pour créer cette nouvelle direction : "Je suis arrivé au port en 1994 à l'époque où les choses commencent à bouger. A l'époque, dans la structure du port, il n'y avait pas de services aménagement. Quand je suis arrivé, on commençait à se poser des questions au port : on ne faisait que du développement spatial du port et on était toujours en bisbille avec les collectivités locales", entretien, mai 2001.
 . Entretien avec Philippe Audic, juin 2001.
 . Autour de l'ACRN, une myriade de syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) voient le jour associant les communes selon une géométrie variable gouvernée tantôt par les proximités politiques tantôt par les impératifs fonctionnels. Au moment de la création du SIMAN en 1982, on atteint le nombre de 46. Les plus d'importants d'entre eux sont le Syndicat des transports publics (SITPAN) et le Syndicat de la Voirie Rapide (SIVRAN).
 . L'antériorité de la création de l'agence des études urbaines par rapport à celle du SIVOM est significative. L'AURAN aura, à chaque étape de l'intégration intercommunale, un rôle pionnier à travers un travail de mise en évidence statistique et cartographique des liens d'interdépendance et un travail de construction des nouveaux enjeux de l'agglomération.
 . Cette reprise de l'intégration intercommunale est facilitée, il est vrai, par le retournement politique induit par les élections municipales de 1989 : 11 communes sont gouvernées par la gauche, essentiellement dans l'Ouest de l'agglomération, plus ouvrier, 8 par la droite, concentrées dans l'Est de l'agglomération. Pour accélérer le processus d'intégration intercommunale, les élus de gauche font peser la menace de la constitution d'un district à 11. Face à la menace, les mairies de droite se raccrochent assez vite au wagon.
 . Entretien avec Philippe Audic.
 . Entretien avec Gabriel Vitré, secrétaire général de la CCA puis du Conseil de développement, avril 2001.
 . Accompagnant ainsi la transformation du district en communauté urbaine. La CCA a également eu une influence sur les modalités selon lesquelles s'est effectuée cette transformation. Sur les conseils de la CCA, une charte de fonctionnement de la Communauté Urbaine a ainsi été mise en place. Cette charte prévoit notamment la signature de contrats de co-développement entre la CUN et chaque commune la constituant. Ces contrats prévoient l'allocation d'enveloppes aux communes leur permettant de développer leur projets.
 . March et Olsen, s'inspirant de la dialectique entre autonomie et coopération établie par Dewey, indiquent ainsi : "Demands for autonomy seem to increase with the development of interdependance, and increasing demands for freedom seem to be simultaneous with increasing demands for governments", in Democratic Governance, New York, The Free Press, 1995, p. 71.
 . Entretien avec Jacques Floch, maire PS de Rezé de 1977 à 1995, président de l'AURAN, député de Loire-Atlantique, mai 2001..
 . Le système a pour intérêt supplémentaire pour le président du district et de la communauté urbaine de faire valoir la parole et l'accord des maires devant le conseil communautaire pour faire passer des décisions, et, d'autre part, de ne pas faire revenir les décisions devant les différents conseils municipaux.
 . Entretien avec Thierry Violland, directeur de cabinet du président de la CUN. Il convient, cependant, de signaler une évolution majeure intervenue dans le passage du district à la communauté urbaine. Désormais, les oppositions communales peuvent être représentées au conseil communautaire, chaque conseil municipal envoyant ses élus à la proportionnelle. De plus, des groupes politiques peuvent se constituer qui transcendent les délégations communales. Ainsi, les conditions de l'apparition d'une opposition communautaire officielle sont désormais posées, ce qui pourrait avoir pour effet d'institutionnaliser encore davantage l'institution intercommunale en en faisant un cadre d'affrontement politique repérable par les citoyens.
 . Régent, J.-J. (dir.), Démocratie à la nantaise. Chronique d'une nouvelle expression de la société civile, Paris, L'Harmattan, 2002, p. 67.
 . Cette volonté d'échapper à une trop forte institutionnalisation est très explicitement mise en avant dans l'ouvrage relatant la naissance et l'évolution de la Conférence Consultative d'Agglomération et sa transformation récente en Conseil de Développement de l'agglomération nantaise conformément à la loi Voynet : "l'absence de rigidité de fonctionnement (suppléance possible, absence de votes…) a permis de créer un espace d'expression très libre où les points de vue peuvent se confronter sans s'affronter, et générer des consensus", in Régent, J.-J. (dir.), Démocratie à la nantaise, op. cit., p. 66.
 . A en juger au babil dithyrambique de certains magazines d'architecture, on peut penser que cette stratégie est un succès : "Nantes, à y bien regarder, affiche trois longueurs d'avance dans l'aménagement de l'espace public et la maîtrise d'œuvre urbaine. Le tramway est son grand'œuvre et les projets urbains qui l'accompagnent forment un imposant sillage. Nantes a investi l'espace et à défaut d'édifices flatteurs, sinon tapageurs, la ville peut s'enorgueillir de ses aménagements publics. Elle acquiert une dimension qualitative à laquelle d'autres métropoles aspirent et capitalise un savoir-faire que d'autres lui envient", in Lamarre, F., "Nantes la cohérente", D'A, n°48, septembre 1994, p. 45.
 . D. Perrault fait partie des "signatures internationales" en architecture. Il s'est notamment vu confié le chantier de la Très Grande Bibliothèque à Paris.
 . Il faut noter qu'A. Chemetoff prendra soin, lui, de ne pas rééditer cette maladresse et tendra, à l'inverse, à durcir la frontière symbolique matérialisée par ce pont en distinguant dans ses propositions la Loire fluviale (à l'aval du pont) et la Loire maritime (à son amont). Le pont Anne de Bretagne étant le point limite au-delà desquels les bateaux de mer ne peuvent remonter. A noter que le Pont de Cheviré a été construit à une hauteur permettant aux bateaux d'atteindre Nantes.
 . District de l'agglomération nantaise, Projet 2005, document d'étape soumis à la CCA, mai 1996, p. 17.
 . Op. cit., p. 15.
 . Le document fait même mention d'un ouvrage de déconnexion en aval de Nantes permettant de réguler le niveau de la Loire à Nantes, condition essentielle d'une valorisation immobilière et paysagère de l'eau sur l'Ile de Nantes.
 . Intervention de Laurent Théry au débat organisé par Le Moniteur sur l'Ile de Nantes, Nantes, Palais de Justice, le 21 juin 2001.
 . Le projet articule trois éléments : un chantier naval école ; un lieu expérimental de conservation des techniques et d'innovation technologique en partenariat avec le Conservatoire des Arts et Métiers dans une des nefs restantes ; un pont d'accostage point de départ pour des circuits de découverte de la Loire.
 . Exposition sur le commerce triangulaire lancé par Yvon Chotard, avocat et conseiller municipal de Nantes chargé du tourisme et des relations internationales. Une association a été créée à cette occasion qui intervient dans le domaine des coopérations culturelles internationales.
 . Entretien avec Jean Relet, ancien ouvrier des chantiers navals, président de l'Association pour l'histoire de la navale à Nantes, mai 2001.
 . Entretien avec Nicolas Binet, chargé de mission pour le projet "Ile de Nantes" à la Communauté Urbaine de Nantes, mai 2001.
 . Entretien avec Jean-Joseph Régent, président du Conseil de développement, mai 2001.
 . Intervention de Jean-Marc Ayrault lors d'un débat organisé sur l'Ile de Nantes par Le Moniteur, Nantes, le 21 juin 2001.
 . "J'ai d'abord freiné les impatiences, explique Jean-Marc Ayrault. On a donc eu deux mandats sans grands actes forts mais avec un mûrissement. J'ai joué la carte du temps. Je crois avoir gagné la bataille", interview de Jean-Marc Ayrault par Ariella Masboungi, diffusé lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . "Pendant longtemps, tout le monde avait le regard braqué sur la pointe ouest. Quand les fonctionnaires du Ministère de la Justice ont manifesté la volonté de construire un nouveau palais de justice à Nantes, ils voulaient le faire à la pointe Ouest. C'était il y a dix ans. Je ne voulais pas hypothéquer l'avenir de cet espace et j'ai donc refusé cette implantation. Je crois que l'on peut aujourd'hui remercier les représentants de l'Etat qui ont compris la nécessité de préserver l'avenir", intervention de Jean-Marc Ayrault lors du débat du Moniteur, 21 juin 2001.
 . Allaman, M., "Nantes. Ambition et précaution", Diagonal, n°141, janv.-fév. 2000, p. 20. Nicolas Binet confirme ce constat: "Une des caractéristiques de l'intervention de Dominique Perrault est probablement d'être venue trop tôt, à une époque où il n'y avait pas forcément l'effet de maturation suffisant sur le territoire pour que la mayonnaise puisse prendre. Probablement, ce projet n'a-t-il pas été assis sur un échange comme le marché de définition l'a permis dans la période récente, c'est-à-dire le dialogue, l'échange avec les associations. Il y avait un problème à l'époque du projet de Perrault. Probablement Nantes n'avait pas fait pas le deuil de l'île dans son ancienne composition. Probablement est-il arrivé trop tôt. Tous ces épisodes sont aussi constitutifs du moment où nous nous trouvons aujourd'hui. Je ne suis pas sûr que tout tourne le dos à cette stratification de réflexions, d'études. Cela fait partie du patrimoine de l'île", intervention au débat organisé par Le Moniteur, le 21 juin 2001.
 . Boutinet, J.-P., Anthropologie du projet, op. cit., p. 76.
 . Il faut d'ailleurs noter que J.-M. Ayrault, dans une filiation très mitterrandienne, entend faire de la gestion des temporalités un élément essentiel de son style politique. "Si vous n'intégrez pas la contrainte du temps […], indique-t-il dans un entretien, vous vous plantez" (in "Nantes s'éveille", Vie publique, supplément novembre 1990, p. 18). "Par tempérament, ajoute-t-il dans un autre, j'ai horreur du superficiel. Par nature, j'investis en profondeur. Ne vous étonnez pas si je prends mon temps pour mieux intégrer la ville et ses habitants" (in "Interview de Jean-Marc Ayrault", Presse Océan, 19 mars 1991).
 . Un Contrat d'objectifs a été signé entre les deux entités prévoyant une subvention de la CUN à l'Université à hauteur de 15 MF (2,3 millions ¬ ) sur 3 ans. L'Université s'est en outre dotée d'un service de relation avec les entreprises.
 . Perrault, D., Grether, F., Au cSur du grand Nantes, l'Ile de Nantes. Etude exploratoire pour l'aménagement de l'Ile de Nantes, décembre 1992, non paginé.
 . Ballu, T., "Nantes. Perrault à dose homéopathique", D'A, n°34, avril 1993, p. 13.
 . Dans une interview filmée avec J.-M. Ayrault, Ariella Masboungi, responsable de l'Atelier Projet Urbain au Ministère de l'Equipement, établissait un lien entre cette stratégie pragmatique qui guide le projet -"un projet volatil qui vise à impulser sur des secteurs stratégiques, qui témoigne de la volonté de travailler avec le marché, mais qui met l'accent sur l'importance de tenir un discours pour faire converger les dynamiques"- et le type de leadership exercé par le maire de Nantes, défini comme "un stratège plus qu'un planificateur, préférant offrir l'alternative plutôt que d'imposer, ce qui contraste par rapport aux démarches descendantes qui prévalent à Rennes par exemple". Visiblement flatté par le portrait ainsi dressé, le maire de Nantes renchérit : "Vous dites que je ne suis pas un conceptuel, que je construis la théorie à partir de la pratique, c'est tout à fait exact. […] Je ne suis pas un dogmatique. Mon souci est de rester cohérent dans la démarche tout en absorbant ce qui vient […] Il faut accepter qu'une ville ne puisse pas être maîtrisée jusque dans ses moindres détails. Cela ne veut pas dire que celui qui la gère ne doit pas avoir les idées claires. Mais il faut que la démarche soit partagée. Il faut se garder des vérités toutes faites", interview diffusée lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Intervention de Nicolas Binet lors d'un débat organisé sur l'Ile de Nantes par Le Moniteur, Nantes, le 21 juin 2001, notes de l'auteur. Dans un entretien, le même N. Binet indique à propos du projet Chemetoff qu'il s'agit d' "un projet à cheval entre la mémoire et le changement, entre mémoire sociale et ouverture internationale", entretien, mai 2001.
 . Intervention d'Alexandre Chemetoff lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Perrault, D., Grether, F., Au cœur du grand Nantes, l'Ile de Nantes, op. cit.
 . "La proposition Chemetoff avait l'avantage de constituer une base de discussion à travers quelque chose de lisible, un plan de ville", entretien avec Maurice Cousin, chargé d'études, AURAN, juin 2001.
 . Intervention de Laurent Théry, directeur des services de la Communauté urbaine lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Intervention de Laurent Théry lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Intervention d'Alexandre Chemetoff lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes,.
 . "Il faut avoir la capacité de travailler à la fois sur un temps long et sur un temps court, de mener des actions immédiates et des actions à long terme. Ce n'est pas parce qu'on est sur du temps long que, pour autant, on ne peut pas agir vite, sans mettre entre parenthèses le temps de la ville", intervention d'Alexandre Chemetoff lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Chemetoff indique ainsi qu'il ne s'agit pas de faire disparaître l'utopie de la pratique de l'urbanisme, mais de la soumettre à une constante activité de réactualisation, de confrontation aux ressources existantes, aux enjeux et opportunités nouveaux : "Le problème de l'utopie, c'est de ne jamais avoir de retour. Il faut raccourcir le temps entre l'utopie et sa critique. C'est pour cela qu'il est intéressant de faire, en même temps que l'on fait un projet dans le temps long, des opérations vite. Il faut faire en sorte qu'il n'y ait pas disjonctions entre les grands schémas d'orientation et ce qui se passe réellement", intervention d'Alexandre Chemetoff lors d'une rencontre sur l'Ile de Nantes organisée par le magazine Le Moniteur, le 21 juin 2001.
 . Expressions empruntées à Alexandre Chemetoff, ibid.
 . On retrouve ici le principe du "pianificare facendo" développé en Italie. L'équipe Chemetoff souhaite organiser un dialogue entre le plan et ce qu'elle appelle les "situations construites". Le plan global se construit à travers des expérimentations concrètes et non plus dans un laboratoire, à la manière de la "recherche confinée" évoquée par Michel Callon. "Certains considèrent que l'urbanisme est une science, nous croyons au contraire que c'est un art qui nécessite d'être exercé. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons nous engager dans des projets concrets, en travaillant de façon concomitante au dessin du plan et à la maîtrise d'ensembles urbains". Cette démarche ayant pour vocation de "mettre le plan à l'épreuve de la réalité", in Bureau des paysages, Chemetoff, A., Berthomieu, J.-L., "Un plan pour l'Ile de Nantes", in L'Ile de Nantes. Le plan-guide en projet, Nantes, Editions Mémo, 1999, p. 31.
 . Intervention de Laurent Théry lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Bureau des paysages, Chemetoff, A., Berthomieu, J.-L., "Un plan pour l'Ile de Nantes", in L'Ile de Nantes. Le plan-guide en projet, Nantes, Editions Mémo, 1999, p. 31.
 . Intervention d'Alexandre Chemetoff lors d'un débat organisé sur l'Ile de Nantes par Le Moniteur, Nantes, le 21 juin 2001, notes de l'auteur.
 . Avec cette formule, "l'objectif n'est pas d'avoir un projet dessiné mais un 'schéma de composition des espaces publics et du paysage', ni réglementaire ni programmatique, à la fois évolutif et basé sur un concept d'aménagement fort, capable de donner une cohérence à l'ensemble. 'Le processus qui correspond le mieux à notre démarche est celui des marchés de définition, car il permet aux concepteurs de travailler à plusieurs sur le site, de discuter avec les habitants, les acteurs et les élus, de réajuster leurs propositions, de les faire évoluer', explique Jean-Pierre Brindel, directeur de la direction de l'espace public de la ville", in Allaman, C., "Nantes. Ambition et précaution"art. cit., p. 21. Depuis, J.-P. Brindel est devenu directeur des espaces publics de la Communauté urbaine, rattaché à la direction des grands projets. C'est ce qu'indique également A. Chemetoff : "Ce qui est très positif dans les études de marché de définition, c'est que c'est l'occasion d'un dialogue. Au lieu d'avoir directement un programme précis, cela donne l'occasion de formuler un programme, de reposer des questions, et d'imaginer ce qui est davantage un projet, un projet partagé entre la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'œuvre, et ce qui permet aux uns et aux autres d'apprécier au fond les enjeux d'aménagement. On a tenté de faire en sorte que notre travail soit la poursuite de cette démarche, c'est-à-dire de faire en sorte que l'on n'attende pas, comme c'était l'habitude, que les grandes orientations urbaines soient totalement arrêtées pour décider de la forme de tel ou tel ou tel îlot ou l'aménagement de telle ou telle partie de l'espace public, et de faire un travail qui aille de la plus petite échelle à la plus grande échelle dans un aller-retour. Et se dire que le rôle d'urbaniste, on n'entendait pas le jouer sans le contact et sans le dialogue qui avait été initié lors de l'étude de définition, et puis en gardant aussi un contact avec la réalité de travaux, de projets concrets", intervention lors du débat organisé sur l'Ile de Nantes par Le Moniteur, Nantes, le 21 juin 2001.
 . Intervention de Jean-Marc Ayrault, Débat le Moniteur, 21 juin 2001.
 . Bureau des paysages, Chemetoff, A., Berthomieu, J.-L., "Un plan pour l'Ile de Nantes", in L'Ile de Nantes. Le plan-guide en projet, Nantes, Editions Mémo, 1999, p. 22.
 . Communauté urbaine de Nantes, "Organisation de la maîtrise d'ouvrage nantaise : démarche, méthode et questionnements. Note d'étape", Club Ville Aménagement, 23 mars 2001.
 . "C'est une structure ouverte, indique Patrick Henry du Bureau des Paysages, nous discutons avec les promoteurs, et nous redéfinissons avec eux les programmes sur la partie espaces publics. Nous voyons tous les opérateurs privés et publics pour accompagner les projets sur lesquels la ville garde la responsabilité", in Le Moniteur, "Spécial Aménagement", 2001, p. 81.
 . Intervention lors du débat organisé par Le Moniteur, 21 juin 2001.
 . Intervention de Frédéric Marchal lors du débat organisé par Le Moniteur, 21 juin 2001. Même s'il faut prendre en considération la volonté du promoteur de faire bonne figure face aux maîtres d'ouvrage public, ce qui peut donner à son propos une note de flagornerie, il faut néanmoins relever sa valeur de témoignage sur une pratique quotidienne de négociation des projets au cas par cas.
 . Intervention d'Alexandre Chemetoff au débat organisé par Le Moniteur, 21 juin 2001.
 . March, J.G., Olsen, J.P., Democratic Governance, New York, The Free Press, 1995, p. 28.
 . Intervention de Jean-Marc Ayrault au débat organisé par Le Moniteur.
 . Cette considération apparaît très nettement dans la nouvelle doctrine du renouvellement urbain présente dans la loi SRU et dans les nouveaux modes de financement. Les grands ensembles d'habitat social ne peuvent s'en sortir, selon cette doctrine, qu'en étant raccrochés physiquement et économiquement aux logiques de valorisation normales, et donc privées, dont bénéficient les autres quartiers de la ville. L'idée est de rompre avec la politique du puits sans fonds qui consiste à prévoir une présence publique unique et durable sur ces quartiers.
 . Intervention au débat sur l'Ile de Nantes, organisé par le Moniteur, Nantes, le 21juin 2001.
 . Intervention d'Alexandre Chemetoff, Atelier Projet Urbain Nantes, le 14 septembre 2001.
 . Intervention de Nicolas Binet au débat sur l'Ile de Nantes, organisé par le Moniteur, Nantes, le 21juin 2001.
 . Entretien avec Nicolas Binet, chargé de mission Ile de Nantes à la Communauté Urbaine de Nantes, le 21 mai 2001.
 . Entretien avec Maurice-François Busnel directeur de la Direction des Projets de la CUNA, le 25 juin 2001.
 . Elle est intégrée dans la Direction des Projets de la communauté urbaine qui regroupe l'ensemble des directions stratégiques exerçant une fonction d'ensemblier et qui regroupe, outre la mission Ile de Nantes, les services chargés du suivi du Grand Projet de Ville et la direction des espaces publics.
 . A. Chemetoff mobilise encore la notion de partage pour évoquer cette articulation des modes de régulation et de valorisation publics et privés qui prend la forme d'un dialogue constant entre les espaces publics et les îlots privés. Le partage est à la fois construction collective et négociée de règles et partage de la charge de l'urbanisation. "Ce qui caractérise le projet et la carte qui le présente, c'est l'idée du partage. Ce partage est d'abord un partage de l'espace entre les domanialités publiques et privées : la division parcellaire. Afficher le plan, le rendre public, montrer où vont passer les nouvelles infrastructures, les limites entre les espaces publics et les espaces privés, est la condition d'un partage du territoire mais aussi celle du partage des initiatives, et de la transformation démocratique de la ville. Ce qui a été dans les grands modèles historiques le fait du prince peut devenir la décision partagée : c'est le sens que nous donnons à la publication de la carte", in Bureau des paysages, Chemetoff, A., Berthomieu, J.-L., "Un plan pour l'Ile de Nantes", in L'Ile de Nantes. Le plan-guide en projet, Nantes, Editions Mémo, 1999, p. 15.
 . Entretien avec Nicolas Binet, chargé de mission pour le projet "Ile de Nantes" à la Communauté Urbaine de Nantes, mai 2001.
 . Communauté Urbaine de Nantes, "Organisation de la maîtrise d'ouvrage nantaise", op. cit. La superficie totale des terrains susceptibles de mutations s'élève en effet à 200 hectares sur 350. Ce type de démarche est aussi motivé par les difficultés financières dans lesquelles se trouve la ville de Nantes dû notamment à l'amortissement du Palais des Congrès et des travaux du tramway.
 . Intervention d'Alexandre Chemetoff lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Et pourrait également déchaîner les anticipations foncières, ce qui pourrait aller à l'encontre des stratégies du maître d'ouvrage. "La question que nous nous posons c'est : quelle est la politique foncière. Avant de savoir si on met en place un système, un outil, la question est de savoir comment faisons-nous pour éviter les dérives foncières, la spéculation foncière ? […] On constate que dans d'autres expériences, dans d'autres villes, où on a posé la question de façon initiale en se disant : comment allons-nous gérer le foncier ? Certains se sont dits : on va commencer par mettre en place un outil foncier. C'est là où la création de l'outil foncier a été à l'origine de la survalorisation foncière. Puisque la puissance publique avait mis en place un élément de gestion et de capacité d'acquisition du foncier de façon volontaire, le marché a répondu par la hausse du foncier. C'est ce qu'on a constaté sur d'autres villes, c'est pour ça que, pour le moment, la façon que nous avons d'intervenir est très pragmatique. Cela ne veut pas dire qu'à un moment il ne faudra pas mettre en place des outils plus puissants, mais pour le moment, la nécessité ne s'en est pas fait sentir", intervention de Laurent Théry lors du débat organisé par Le Moniteur, 21 juin, 2001. Cette stratégie foncière est aussi contrainte par certaines "duretés" foncières présentes sur le site. Le transfert de la gare de triage de Nantes-Etat occupant 35 hectares n'est pas encore annoncé, pas plus que celui du deuxième Marché d'Intérêt National de France implanté sur 20 hectares, ou de sites d'activités encore dynamiques comme la raffinerie de sucre de Béghin Say qui a récemment effectué d'importants investissements, les locaux d'Alstom qui emploient environ 600 personnes dans des activités de mécanique navale et industrielle et qui investit également régulièrement sur le site, la Société Nantaise des Engrais (SEN) qui occupe 3 hectares et pour qui l'interface mer-fer-route est essentielle. Par contre, on peut relever la présence sur l'île d'entreprises en déclin comme la Société Atlantique Bretagne Combustion (ABC) qui conditionne le charbon, l'entreprise Chaillous qui transforme l'acier. Plusieurs des entreprises encore présentes -notamment Béghin Say, SEN, ABC et Chaillous- sont de plus tributaires des activités portuaires qui ont encore cours sur l'île. Le Port Autonome est encore concessionnaire d'environ 20 hectares de quais et de berges et assure le débarquement de phosphate et de canne à sucre. Les activités de débarquement de charbon et de ferraille tendent en revanche à disparaître. La Ville de Nantes et la Communauté urbaine sont néanmoins propriétaires de certains terrains, les terrains de la Prairie au Duc, les terrains des Fonderies Nantaises et de Calberson, les terrains du Tripode cédés par l'Etat à la CUN pour le franc symbolique.
 . Intervention de Laurent Théry lors de l'Atelier Projet Urbain consacré à Nantes.
 . Auby, J.-B., "L'aménagement, le droit, le contrat", in Club Ville Aménagement, Ministère de l'Equipement des Transports et du Logement, Fabriquer la ville. Outils et méthodes : les aménageurs proposent, Paris, La documentation française, 2001.
 . "La procédure du PLU est inféodée au projet pour l'Ile de Nantes sur son périmètre", indique Maurice-François Busnel, directeur de la Direction des Projets de la Communauté urbaine de Nantes. Autrement dit, l'élaboration du projet inspirera la rédaction du plan d'urbanisme opposable au tiers et non l'inverse. Entretien, juin 2001.
 . Intervention de Jean-Louis Berthomieu, architecte, lors d'un débat organisé sur l'Ile de Nantes par Le Moniteur, Nantes, le 21 juin 2001.
 . Entretien avec Maurice-François Busnel, directeur de la Direction des Projets de la Communauté urbaine de Nantes, juin 2001.
 . Auby, J.-B., "L'aménagement, le droit, le contrat", art. cit., p. 85.
 . Entretien avec un architecte, bon connaisseur des politiques urbaines nantaises, juin 2001.
 . Luneau, D., "Estuaire de la Loire : l'Etat marie protection et développement", Le Monde, 15 mars 2002.
 . Nous nous référons ici essentiellement aux travaux d'Alan Harding et de Patrick Le Galès. Cf. Harding, A., "Urban regimes and growth machines. Towards a cross-national research agenda", Urban Affairs Quarterly, vol. 29, n°3, 1994, pp. 356-382 ; Le Galès, P., Harding, A., "Villes et Etats", in Wright V., Cassese S., La recomposition de l'Etat en Europe, Paris, La découverte, 1996 ; Le Galès, P., "Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine", Revue française de science politique, vol.45-1, févr. 1995, pp. 57-95.
 . Tilly, C., "Prisonniers de l'Etat", Revue internationale des sciences sociales, n°133, août 1992.
 . Le terme est emprunté à Chadoin, O., Godier, P., Tapie, G., Du politique à l'œuvre, op. cit., p. 6, qui parlent également de "constructions relationnelles" et de "processus collectifs" à propos des grands projets urbains et architecturaux.
 . On se démarquera cependant ici de l'approche cognitive des politiques telle qu'elle s'est développée en France et qui conçoit les acteurs publics comme des médiateurs, autrement dit des producteurs de discours donnant du sens aux interventions des différents opérateurs, cf. Muller, P., Les politiques publiques, op. cit. Dans le cas des projets, le rôle des acteurs publics s'apparenterait davantage à un rôle de catalyseur fournissant les conditions de la construction collective et incrémentale du sens. D'une certaine manière, on n'est pas très loin de l'activité de transcodage analysée par P. Lascoumes (in L'éco-pouvoir. Environnements et politiques, Paris, La découverte, 1994 ; "Rendre gouvernable : de la 'traduction' au transcodage. L'analyse des processus de changements dans les réseaux d'action publique", in CURAPP, La gouvernabilité, Paris, PUF, 1996) ou de l'Etat régulateur de G. Majone (in La Communauté européenne : un Etat régulateur, Paris, Montchrestien, 1996).
 . Cela nous a permis de dépasser certaines des apories de l'approche cognitive des politiques publiques qui, bien souvent, présente les référentiels ou encore le "global" comme " 'quelque chose' de plus qui transcende en quelque sorte les stratégies des acteurs individuels ou collectifs" qui informe leurs intérêts, stratégies et comportements, sans préciser comment ce "global" se construit et s'impose aux acteurs. Citation tirée de Muller, P., "L'analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique de l'action publique", Revue française de science politique, 50 (2), avril 2000, p. 193, cité et critiqué par Hassenteufel, P., Smith, A., "Essoufflement ou second souffle ? L'analyse des politiques publiques 'à la française' ", Revue française de science politique, 52 (1), février 2002, p. 60. Pour reprendre les termes exacts des prescriptions de ces deux derniers auteurs, l'analyse de l'activité des acteurs politiques visant à structurer des policy discourses nous a justement permis de dépasser "une utilisation synthétique du 'global' " au profit "d'approches plus analytiques portant sur les dimensions de l'action publique qui structurent les interactions entre acteurs", ibid., p. 61.
 . Padioleau, J.-G., "L'action publique post-moderne : le gouvernement politique des risques", Politiques et Management Public, vol. 17, n°4, déc. 1999, pp. 85-127.
 . Le Galès, P., European Cities, Social Conflicts and Governance Oxford, Oxford University Press, 2002.
 . Stone C., "Urban regimes and the capacity to govern : a political economy approach", Journal of Urban Affairs, vol. 15, n°1, 1993 ; Elkin, S.E., City Regime and the American Republic, Chicago, University of Chicago Press, 1987 ; Stoker, G., Mossberger, K., "Urban regime theory in comparative perspective", Environment and Planning C : Governement and Policy, 12 (2), 1994 ; Harding, A., "Urban regimes and growth machines. Towards a cross-national research agenda", Urban Affairs Quarterly, vol. 29, n°3, 1994, pp. 356-382.
 . Ce que J.-P. Gaudin appelle les "technotables", in Gouverner par contrat, op. cit.
 . Sintomer, Y., La démocratie impossible ?, op. cit.
 . Pichierri, A., "Concertazione e sviluppo locale", Stato e mercato, n°62, agosto 2001, pp. 237-266 ; "La régulation des systèmes productifs locaux : thèmes et tendances", communication au colloque Identités et démocratie, Rennes, septembre 2002.



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Ancien site des chantiers navals

Centre Commercial

M.I.N.

Palais de Justice

Ile Beaulieu

Beaulieu-Mangin

Ste-Anne-zone portuaire

République-les-Ponts




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