Td corrigé 2. Etat des lieux de l'eau et de l'assainissement au Burkina ... - Protos pdf

2. Etat des lieux de l'eau et de l'assainissement au Burkina ... - Protos

La comptabilité budgétaire de l'État a été mise en conformité avec celle de .... à ce sujet, ce qui en fait de loin le sujet le plus développé en dehors des sujets ...... en Asie (Népal, Cambodge et Laos) mais également dans plusieurs îles comme ...... latine en encourageant notamment le développement de la microfinance.




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197" 2.4. Niveau d'équipement et taux de desserte  PAGEREF _Toc72147197 \h 11
 HYPERLINK \l "_Toc72147198" 2.4.1. Hydraulique villageoise et petites villes  PAGEREF _Toc72147198 \h 11
 HYPERLINK \l "_Toc72147199" 2.4.2. En milieu urbain (villes desservies par l’ONEA)  PAGEREF _Toc72147199 \h 12
 HYPERLINK \l "_Toc72147200" 2.4.3. Assainissement (rural et urbain)  PAGEREF _Toc72147200 \h 12
 HYPERLINK \l "_Toc72147201" 2.5. Coût d'équipement rapporté à l’usager  PAGEREF _Toc72147201 \h 13
 HYPERLINK \l "_Toc72147202" 2.6. Vue d’ensemble des taux de couverture estimés et de l’enjeu que représentent les objectifs de développement du millénaire  PAGEREF _Toc72147202 \h 13
 HYPERLINK \l "_Toc72147203" 2.7. Evaluation de la demande  PAGEREF _Toc72147203 \h 14
 HYPERLINK \l "_Toc72147204" 2.7.1. En milieu rural et dans les petites villes  PAGEREF _Toc72147204 \h 14
 HYPERLINK \l "_Toc72147205" 2.7.2. En milieu urbain (périmètre de l’ONEA)  PAGEREF _Toc72147205 \h 14
 HYPERLINK \l "_Toc72147206" 2.7.3. La demande en matière d’assainissement (rural et urbain)  PAGEREF _Toc72147206 \h 14
 HYPERLINK \l "_Toc72147207" 2.8. Politiques de l'eau & aspects institutionnels  PAGEREF _Toc72147207 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc72147208" 2.8.1. Gestion des ressources en eau  PAGEREF _Toc72147208 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc72147209" 2.8.2. Hydraulique rurale et semi-urbaine : la réforme  PAGEREF _Toc72147209 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc72147210" 2.8.3. Décentralisation : un processus en panne ?  PAGEREF _Toc72147210 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc72147211" 2.8.4. Articulation avec la lutte contre la pauvreté  PAGEREF _Toc72147211 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc72147212" 2.8.5. Le nouveau positionnement de l’ONEA  PAGEREF _Toc72147212 \h 16
 HYPERLINK \l "_Toc72147213" 2.8.6. La mise en œuvre des nouvelles orientations politiques dans le secteur  PAGEREF _Toc72147213 \h 16
 HYPERLINK \l "_Toc72147214" 2.9. Formes de régulation  PAGEREF _Toc72147214 \h 16
 HYPERLINK \l "_Toc72147215" 2.10. Politiques sociales  PAGEREF _Toc72147215 \h 17
 HYPERLINK \l "_Toc72147216" 2.11. Importance du secteur privé local  PAGEREF _Toc72147216 \h 17
 HYPERLINK \l "_Toc72147217" 2.12. Panorama de la société civile  PAGEREF _Toc72147217 \h 18
 HYPERLINK \l "_Toc72147218" 2.13. Gestion de l'information  PAGEREF _Toc72147218 \h 18
 HYPERLINK \l "_Toc72147219" 2.14. Le financement du secteur eau et assainissement  PAGEREF _Toc72147219 \h 19
 HYPERLINK \l "_Toc72147220" 3. Perspectives 2005-2015  PAGEREF _Toc72147220 \h 20
 HYPERLINK \l "_Toc72147221" 3.1. Les points forts & opportunités  PAGEREF _Toc72147221 \h 20
 HYPERLINK \l "_Toc72147222" 3.2. Les points faibles & faiblesses  PAGEREF _Toc72147222 \h 20
 HYPERLINK \l "_Toc72147223" 3.3. Les initiatives en cours pour atteindre les objectifs de développement du millénaire  PAGEREF _Toc72147223 \h 20
 HYPERLINK \l "_Toc72147224" 3.4. Première ébauche d’une « feuille de route »  PAGEREF _Toc72147224 \h 21
 HYPERLINK \l "_Toc72147225" 3.4.1. Passer d’une logique de plan d’action à une logique de feuille de route  PAGEREF _Toc72147225 \h 21
 HYPERLINK \l "_Toc72147226" 3.4.2. Passer d’une logique projet à une logique programme  PAGEREF _Toc72147226 \h 21
 HYPERLINK \l "_Toc72147227" 3.4.3. Placer la DGAEP aux commandes du processus  PAGEREF _Toc72147227 \h 21
 HYPERLINK \l "_Toc72147228" 3.4.4. Mettre en place un cadre de suivi budgétaire sur 3 ans glissant  PAGEREF _Toc72147228 \h 22
 HYPERLINK \l "_Toc72147229" 3.4.5. Définir une batterie d’indicateurs robustes et faciles à suivre  PAGEREF _Toc72147229 \h 22
 HYPERLINK \l "_Toc72147230" 3.4.6. Réaffirmer des principes d’intervention forts  PAGEREF _Toc72147230 \h 22
 HYPERLINK \l "_Toc72147231" 3.4.7. Calendrier proposé pour une mise en route du processus  PAGEREF _Toc72147231 \h 22
 HYPERLINK \l "_Toc72147232" 4. Annexes  PAGEREF _Toc72147232 \h 24
 HYPERLINK \l "_Toc72147233" 4.1. Le « Budget Programme Eau (BPE) » du Bénin  PAGEREF _Toc72147233 \h 24
 HYPERLINK \l "_Toc72147234" 4.2. Proposition d’un cellule de suivi des ODM dans le domaine de l’eau potable et de l’assainissement  PAGEREF _Toc72147234 \h 24
 HYPERLINK \l "_Toc72147235" 4.3. Comité d’orientation et de coordination pour l’atteinte des ODM dans le secteur de l’eau potable et de l’assainissement  PAGEREF _Toc72147235 \h 26
 HYPERLINK \l "_Toc72147236" 4.4. La gestion des ressources en eau par bassin versant, une opportunité pour accompagner la décentralisation dans le domaine de l’eau et dans la perspective des OMD  PAGEREF _Toc72147236 \h 27
 HYPERLINK \l "_Toc72147237" 4.5. L’expérience de la Fédération des Associations d’Usagers de l’Eau de la Région de Bobo-dioulasso (FAUEREB)  PAGEREF _Toc72147237 \h 31
 HYPERLINK \l "_Toc72147238" 4.6. La société civile dans le secteur de l’eau et l’assainissement  PAGEREF _Toc72147238 \h 34
 HYPERLINK \l "_Toc72147239" 4.7. Documents consultés dans le cadre de l'étude  PAGEREF _Toc72147239 \h 36
 HYPERLINK \l "_Toc72147240" 4.8. Personnes rencontrées au Burkina Faso  PAGEREF _Toc72147240 \h 36

Liste des sigles et abréviations
AEPAlimentation (ou Adduction) en Eau PotableAFDAgence Française de DéveloppementAUEAssociation des Usagers de l’EauBADBanque Africaine de DéveloppementBETBureau d'Etudes TechniquesBFBorne(s)-fontaine(s)BPBranchement(s) privé(s) ou particulier(s)CGPEComité de Gestion de Point d'EauCSLPCadre Stratégique de Lutte contre la PauvretéCLEComités Locaux de l’EauDGAEPDirection Générale de l’Alimentation en Eau PotableDGHDirection Générale de l’HydrauliqueEIEREcole Inter-Etats des ingénieurs de l'Equipement RuralFACFonds d'Aide et de CoopérationGIEGroupement d'Intérêt ÉconomiquesHMTHauteur Manométrique TotaleIDAInternational Development Association (Banque Mondiale)INSDInstitut National de la Statistique et de la DémographieJMPJoint Monitoring Program (OMS-UNICEF)ODMObjectifs de Développement du MillénaireONEAOffice National de l'Eau et de l'AssainissementONGOrganisation Non GouvernementalePAGIREPlan d’Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en EauPEAProgramme Eau et Assainissement (Water and Sanitation Program)PEAPoste d’Eau AutonomePMHPompe à Motricité HumainePNUDProgramme des Nations Unies pour le DéveloppementPPTEPays Pauvres Très Endettés (Initiative en faveur des)PRSProgramme Régional SolaireRESOProgramme financé par l’Union Européenne (terminé)SARLSociété Anonyme à Responsabilité LimitéeSCACService de Coopération et d’Action Culturelle (Ambassade de France)S(D)AGESchéma (Directeur) d’Aménagement et de Gestion des EauxVREOProgramme financé par l’Union Européenne (en cours)
Introduction
Cette étude financée par l’AFD, en partenariat avec le SIE, a pour vocation de faire le point sur l’atteinte des objectifs de développement du millénaire dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, sur le plan quantitatif (taux de couverture, portefeuille de projets en cours et programmés pour les années à venir, financements complémentaires nécessaires, etc.) aussi bien que qualitatif (expériences innovantes, état d’avancement des réformes et de la réflexion en ce qui concerne l’atteinte des ODM pour l’eau et l’assainissement).
Le souhait de l’AFD, qui se reflète dans les termes de référence, est double : 1) offrir une approche transversale (même si ce rapport ne traite que du Burkina Faso, un travail similaire est réalisé dans deux autres pays d’Afrique de l’Ouest : Mali et Niger) ; 2) éclairer certains aspects qui sont souvent laissés pour compte dans ce type d’exercice – citons en particulier le rôle et la place de la société civile, la décentralisation (et en particulier l’état effectif du transfert de compétences aux communes), les financements disponibles localement, etc.
Ce travail se situe dans un cheminement, et a pour vocation de se définir en complément et non en substitution des autres initiatives en cours sur le même thème. Parmi ces initiatives, citons notamment la situation pays / plan d’action financé par la Banque Mondiale et la Banque Africaine de Développement (fin 2003) ; le plan d’action pour l’atteinte des ODM rédigé par le gouvernement (septembre 2003) ou encore l’initiative lancée par la BAD pour un « Programme National d’Hydraulique Rurale ».
Des discussions qui ont eu lieu à l’occasion de la réalisation de cette étude, il ressort très clairement qu’au delà des constats sur la situation de départ et les objectifs à atteindre, les acteurs dans leur majorité sont demandeurs d’un cadre fédérateur qui leur permette de rentrer dans le concret et d’opérationaliser les grands principes d’une démarche d’ensemble du secteur pour l’atteinte des objectifs de développement du millénaire.
En deuxième partie de ce document, nous formulons donc quelques propositions en vue d’une « feuille de route » qui sans contraindre indique quelques pistes de travail, suffisamment concrètes pour être mises en œuvre dès les prochains mois. Ces propositions sont ouvertes à la critique et à la discussion. L’équipe de consultants pourra d’ailleurs continuer à y travailler dans le cadre de « l’initiative ODM pour l’Afrique » qui doit être très prochainement lancé et piloté par le Programme Eau et Assainissement (PEA), et à laquelle l’AFD est d’ores et déjà associées ainsi que nombre d’autres partenaires.
Remerciements
L’élaboration de ce rapport dans des délais aussi brefs n’aurait bien entendu pas été possible sans la participation active de nombreuses personnes et institutions, que les auteurs remercient chaleureusement pour leur disponibilité et leur souci de partager leur vision ou leur expérience du secteur de l’eau et l’assainissement..
Résumé du rapport
Etat des lieux en 2004

Perspectives pour 2015

NB : Le contenu et la forme de ce résumé (maximum 6-7 pages) sera discuté lors de la réunion du 4 mai de manière à répondre à l’utilisation et aux objectifs en termes de diffusion à l’extérieur des informations et propositions contenues dans ce document.
Etat des lieux de l’eau et de l’assainissement au Burkina Faso
Mise en contexte
Situation géographique

Situation socio-économique
Rappelons quelques chiffres clés sur le Burkina Faso :
Surface totale du pays 274 000 km2
Denier recensement national 1996 (recensement administratif en cours en 2004)
Population (estimation 2002) 11,8 millions
- Population urbaine 20 %
- Population rurale 80 %
Espérance de vie (2000) 46,7 ans
PIB / habitant (2000) 976 USD (corrigé parité de pouvoir d’achat)
PNB / habitant (Atlas, 2002) 230 USD
Croissance PIB (2002) 4,6 %
Indice de Développement Humain 0,325 (169e sur 173 pays classés en 2000)
Croissance démographique 2,40 %
- Milieu rural 1,70 %
- Milieu urbain 4,75 %
Taux d’alphabétisation (2000) 23,9% (adultes de plus de 15 ans)
Incidence de la pauvreté 45% (population en dessous du seuil de pauvreté)
Dernière version du CSLP 2000, en cours de réactualisation (prévu pour 2004)
Eligibilité initiative PPTE Oui
Démographie
Le dernier recensement national de la population a eu lieu en 1996 au Burkina Faso. Une extrapolation de ce recensement au taux d’accroissement constaté de 2,4% (le taux était de 2,8% pendant la dernière période intercensale), établit la population 2002 à 11,8 millions.
Un recensement administratif est actuellement en cours et les résultats devraient être disponibles à la fin de l’année 2004. Rien ne permet a priori de remettre fondamentalement en cause la fiabilité du recensement de 1996. Le Burkina reste un pays très rural, comme le montre la distribution de la population en fonction de la taille de la localité :
Population en milliers0 – 0,20,2 – 22 – 55 – 2020 – 5050 – 200Nombre de localités8205 942833163122Nombre de localités en %11%76%11%2%0,15%0,03% Les deux seules localités de la tranche de 50 à 200 000 habitants sont bien entendu Ouagadougou et Bobo Dioulasso, qui concentrent 35% de la population urbaine du pays.
D’après l’administration burkinabé, la frontière entre « urbain » et « rural » se situe à 10 000 habitants, ce qui portait le « taux d’urbanisation » à environ 18% en 2000 et environ 20% en 2002, qui constituera notre année de référence pour l’estimation des taux de couverture. Cette définition a d’ailleurs été reprise dans les textes de la décentralisation en 1998. Le nombre de ces localités va littéralement exploser dans les années à venir :
Nombre de localités de plus de 10 000 habitants, projections

Si l’on prend comme frontière entre l’urbain et le rural 5 000 habitants (ce qui est souvent le cas dans l’autres pays de la sous-région), alors la population « urbaine » est déjà de 30%. En ce qui concerne le concept de « petites villes » (= les localités qui justifient économiquement d’être équipées d’un petit réseau de distribution d’eau), la stratégie nationale du Burkina met la barre à 2 000 habitants, ce qui est probablement trop faible (cf. plus loin la discussion relative à l’estimation de la demande solvable dans les petites villes).
Situation spécifique de Ouagadougou. Aujourd’hui il est généralement admis que la capitale du Burkina Faso compte environ 950 000 habitants en 2003, dont environ un tiers dans les zones non loties situées en périphérie. Ces zones non loties ont un très fort taux de croissance (en moyenne 8,5% par an sur la période 1985-1996, jusqu’à 15% pour certaines d’entre elles), alors que certains quartiers du centre ville se dépeuplent légèrement. Même en considérant une hypothèse relativement conservatrice (ralentissement de la croissance liée à une saturation progressive) en 2010 Ouagadougou pourrait compter 1 230 000 habitants dont 420 000 dans les zones non loties (si rien n’est fait d’ici là). Toujours en prenant la même hypothèse d’une croissance « modérée » la capitale burkinabé compterait environ 1 490 000 habitants en 2015, horizon retenu pour les ODM.
Exemple d’une zone non lotie en périphérie de Ouagadougou (à droite)
 Cliché (c) Hydroconseil, 2003
Situation des ressources en eau
Une synthèse très complète de la situation des ressources en eau au Burkina Faso, bassin par bassin, a été réalisée en 2001 dans le cadre de la préparation du PAGIRE. Cette synthèse fait apparaître le Burkina Faso en situation de stress hydrique, la moyenne des ressources en eau théoriquement disponibles et mobilisables étant évaluée à 850 m3 par an et par habitant, alors que le seuil de pénurie est généralement évalué à 1 000 m3.
Sur la plan pratique, la majorité du territoire du Burkina Faso se caractérise par des formations cristallines, ce qui limite fortement la possibilité de réaliser des forages à débit important, obligeant l’hydraulique urbaine à recourir massivement aux eaux de surface (par exemple le barrage de Ziga qui permettra d’alimenter la ville de Ouagadougou).
La double conséquence de cette situation sur le secteur eau potable et assainissement proprement dit est un coût élevé de mobilisation des ressources en eau (faible taux de succès des campagnes de forages, nécessité de construire des ouvrages de rétention des eaux de surface), et un nécessaire principe de précaution à appliquer en ce qui concerne la disponibilité de la ressource en eau souterraine.
Le Burkina Faso ne partage pas de nappe souterraine d’intérêt majeur avec un autre pays. En revanche, plusieurs réseaux hydrographiques sont en gestion partagée avec des pays limitrophes, le principal enjeu étant la gestion du fleuve Niger, qui possède déjà une organisation multi-pays pouvant évoluer vers une véritable agence de bassin.
Niveau d'équipement et taux de desserte
Hydraulique villageoise et petites villes
Le dernier inventaire exhaustif des points d’eau a été réalisé en 1996 (base BEWACO). Depuis lors, une mise à jour partielle a été réalisée en juin 2002, constituant la seule base de travail récente et disponible. La fiabilité de ces données est aujourd’hui mise en doute par la plupart des acteurs du secteur, qui attendent tous une initiative de la part du Ministère pour actualiser les chiffres de 1996 et sortir une « situation zéro » digne de ce nom. Cette situation se reflète d’ailleurs dans les chiffres collectés par le JMP UNICEF/OMS et publiés en 2000 – le Burkina Faso est en effet un des rares pays d’Afrique de l’Ouest à ne pas disposer de chiffres pour le taux de desserte en milieu rural (le milieu urbain, quand à lui, étant crédité un taux de desserte de 84%, un peu trop optimiste à nos yeux – cf. infra).
A partir de différentes sources, on peut néanmoins essayer de reconstituer le taux d’équipement et en déduire un taux de desserte estimatif à l’échelle nationale, qui puisse servir de base de discussion en attendant de disposer d’un inventaire plus détaillé (la DGAEP nous a indiqué lors de la réunion de travail du 27 avril 2004 que la mise à jour des données était incluse dans l’étude en cours de démarrage sur financement de la BAD, mais nous maintenons quelques réserves à ce sujet car : 1) le volume de travail prévu dans l’étude de la BAD ne nous paraît pas suffisant pour réaliser un état des lieux exhaustif ; 2) le problème du suivi régulier des indicateurs n’est toujours pas résolu). D’après la mise à jour partielle réalisée en juin 2002 par la DGAEP, la situation s’établissait comme suit :
Catégorie d’ouvrage & description sommaireNombre total% fonctionnelsForages équipés de pompes manuelles22 35070%Puits modernes permanents (à grand diamètre)10 60090-100%Postes d’eau autonomes (PEA)7580%Petits réseaux simplifiés (mini-AEP)15890%Source : DGAEP, juin 2002
Remarques : Les taux de fonctionnement des différentes catégories proviennent d’une estimation très partielle de notre part, sans validation possible à l’échelle nationale dans l’état des données disponibles. Les puits modernes ne sont pas considérés comme des points d’eau modernes. Les ouvrages de type PEA et mini-AEP sont pris en compte dans le calcul du taux d’équipement de manière approximative (un PEA = une mini-AEP = 3,5 points d’eau modernes, quelque soit la taille de la localité desservie).
Si l’on compare globalement, à partir des chiffres de 2002, le taux de couverture théorique des besoins avec le taux d’équipement (corrigé des % de fonctionnalité indiqués ci-dessus), on obtient environ 60% de couverture hors du périmètre de l’ONEA (soit le « rural » plus les « petites villes »). Ce qui n’est pas complètement irréaliste : cela correspondrait à environ un point d’augmentation par an du taux de couverture de 1990, seul point de comparaison possible. Nous proposons de conserver ce chiffre dans la suite de nos estimations.
Notons que ce chiffre de 60% cache de très importantes disparités sur le plan géographique, et montre la limite de l’approche « taux de couverture des besoins théoriques » utilisée au Burkina comme dans beaucoup d’autres pays de la sous-région : certaines provinces font ainsi apparaître un taux de couverture supérieur à 100%, ce qui est contraire à l’expérience (de nombreux villages ne sont toujours pas équipés), alors que certaines provinces dépassent à peine les 30% (ce qui, a contrario, relève un grave sous-équipement : c’est par exemple le cas des provinces de la boucle du Mouhoun – Banwa, Kossi, etc.).
Voir en annexe de ce document le tableau complet de la situation en juin 2002, détaillant les provinces et les catégories d’équipement.
Dans la suite de ce document, nous qualifierons de « milieu urbain » le périmètre de l’ONEA, que nous estimons 2,4 millions de personnes en 2002, indépendamment du « milieu urbain » défini de manière administrative. Par différence nous qualifierons de « milieu rural + petites villes » la population située hors périmètre ONEA, soit 9,4 millions de personnes.
En milieu urbain (villes desservies par l’ONEA)
La meilleure structuration du secteur urbain autour de l’ONEA permet d’avoir des chiffres un peu plus précis. L’ONEA intervient actuellement sur 36 centres urbains, qui représentent une population total évaluée à 2,4 millions de personnes en 2002.
A cause du différentiel de taux de croissance entre rural et urbain, le périmètre ONEA va augmenter régulièrement, passant en 2015 à environ 4,1 millions de personnes (et beaucoup plus si l’ONEA prend en charge d’autres villes, ce qui est très probable, puisque les communes urbaines constituent le « segment » naturel de l’ONEA).
Il est assez difficile de déterminer quel est le « taux de desserte » à l’intérieur du périmètre de l’ONEA, car une très grande partie de la desserte se fait au travers de bornes-fontaines – si l’on raisonne en volumes distribués, il s’agit même d’une situation unique en Afrique de l’Ouest, puisque l’ONEA distribue environ 6 millions de m3 par an via les bornes-fontaines, et 8 millions de m3 via les branchements domiciliaires.
Toutes villes confondues, il y avait fin 2002 environ 67 000 branchements domiciliaires actifs et environ 1 600 bornes-fontaines actives. Le taux de desserte dépend donc intiment du ratio choisi : 10 habitants par branchement privé semble raisonnable en première approche, mais que prendre pour les bornes-fontaines ? 500 habitants par borne conduirait à un taux de couverture total de 61% ; 750 habitants par borne à 78%, etc.
Si l’on reprend le raisonnement sur le plan géographique, il a été mis en évidence récemment qu’à Ouaga, un tiers des habitants habitent dans des quartiers non lotis qui ne sont pas desservis par l’ONEA, où uniquement à la périphérie. On peut donc difficilement avancer que le taux de couverture à Ouagadougou est supérieur à 67%, et rien ne laisse penser que la situation soit très différente dans les centres secondaires.
En combinant les deux approches, on peut dire que 70% est un taux de desserte relativement réaliste à l’échelle de l’ensemble du périmètre de l’ONEA.
Assainissement (rural et urbain)
Au Burkina, en matière d’assainissement, le contraste est assez fort entre urbain et rural, comme le montre le résultat d’une enquête récemment menée à l’échelle nationale :
Dispositifs (niveaux de service)RuralUrbainTotalLatrines modernes0,3%7,8%1,9%Latrines traditionnelles13,0%78,1%27,8%Aucune installation86,7%14,1%70,3% Cette situation est largement due à la performance de l’ONEA. L’Office mène en effet depuis plus de 10 ans un programme novateur de subventionnement léger d’équipements sanitaires, via un prélèvement effectué sur la facture d’eau. A Ouagadougou, cette approche a permis de réaliser environ 38 000 installations familiales et d’augmenter sensiblement le taux de couverture à l’échelle de la ville. Aujourd’hui cette approche privilégiant l’assainissement autonome a été complété par des investissements dans l’assainissement collectif (un projet principalement soutenu par l’AFD). Ce dynamisme se traduit également par l’élaboration d’un Plan Stratégique d’Assainissement de Bobo Dioulasso, sur le modèle de celui mis au point pour Ouagadougou au début des années 1990.
Coût d'équipement rapporté à l’usager
Il est extrêmement difficile de compiler les données concernant le coût des projets réalisés ces dernières années ramené à l’usager. L’ONEA a fourni un chiffre pour la période avant 2000, qui estimait sur l’ensemble des 36 villes de son périmètre l’investissement moyen par usager à environ 51 dollars, mais ce coût ne comprenait pas le barrage de Ziga et le projet qui y est associé. De plus il s’agissait d’investissement physique, hors toute mesure d’accompagnement sur le plan technique ou social. Nous proposons donc de prendre une valeur moyenne de 100 dollars US par usager pour le secteur urbain jusqu’en 2015.
Pour le secteur rural la situation est encore plus confuse, à cause du manque de compilation des données, de l’utilisation de cadres budgétaires différents pour quasiment chaque projet réalisé, de l’utilisation de standards techniques très variables et enfin d’une intensité de mesure d’accompagnement pouvant varier du simple au double. En revanche on connaît avec une relative précision les coûts unitaires d’ouvrages réalisés dans le cadre de tel ou tel projet, qui conduit à prendre une valeur moyenne de 75 dollars US par usager habitant en milieu rural ou petites villes (mesures d’accompagnement comprises).
Vue d’ensemble des taux de couverture estimés et de l’enjeu que représentent les objectifs de développement du millénaire
En suivant la définition des ODM, on peut déduire de l’estimation des taux de couverture et des coûts unitaires cités au paragraphe précédent une vue d’ensemble des efforts à faire d’ici à 2015, que ce soit sur le plan de la couverture comme des investissements :
 Source : Valfrey et Diallo, 2003, mise à jour 2004
Evaluation de la demande
En milieu rural et dans les petites villes
En milieu véritablement rural (petits villages), les difficultés de recouvrement des contributions villageoises semblent indiquer une demande solvable faible, qui cache cependant probablement de fortes disparité (par exemple, les zones où l’activité économique est à dominante pastorale manifestent un intérêt certain pour les puits modernes à grand diamètre, ou encore les puits-forages, ce qui revient au même sur le plan de l’exhaure).
En ce qui concerne les petites villes, et les réseaux simplifiés qui y sont installés, quelques rares données sont disponibles, en attendant les résultats des enquêtes plus exhaustives actuellement menées dans le cadre des projets tels que VREO, Réforme, PRS 2, etc. Le suivi réalisé auprès de 29 associations d’usagers de la zone de Bobo Dioulasso (sur plus de 4 ans, voir les rapports correspondants publiés par l’ADAE) montre une demande solvable très faible, de l’ordre de 3 litres par jour et par habitant, reflétant une très forte sensibilité à la concurrence des points d’eau « traditionnels » (hors mini-AEP) et la fragilité de ces mini-AEP en matière de pérennité de la gestion du service. Contrairement à d’autres pays de la sous-région, la demande de branchements individuels semble très limitée au niveau des mini-AEP, alors même qu’ils permettraient d’augmenter les consommations.
En milieu urbain (périmètre de l’ONEA)
Les enquêtes menées par l’ONEA ont fourni une évaluation récente des consommations et de la demande solvable à Ouagadougou (que l’on peut transposer partiellement sur Bobo Dioulasso, l’exercice devenant plus périlleux lorsqu’il s’agit des autres centres urbains gérés par l’ONEA). Il en ressort que l’ONEA dispose d’une grande marge de manœuvre sur le segment des branchements privés (dans les zones loties plus de deux tiers des ménages non raccordés citent le raccordement au réseau comme leur principale demande).
Les enquêtes d’analyse contingente de la demande montrent qu’au prix de 100 000 FCFA, 58% des ménages dans les zones loties et 40% dans les zones non loties seraient intéressés à un raccordement au réseau, ce qui représente une demande totale de 40 000 branchements en 2003 et d’environ 60 000 pour l’horizon 2010 – soit quasiment un doublement en moins de 10 ans… à la condition bien entendu que l’ONEA soit capable de faire face à cette demande considérable (entre 5 et 6 000 nouveaux branchements à installer par an).
En ce qui concerne les conditions de paiement, la même étude a permis d’établir que l’obligation de devoir régler en une seule fois le prix du raccordement au réseau constituait un blocage important pour les ménages de Ouagadougou (a contrario la crainte de factures mensuelles trop élevées n’est citée que par 10% environ des ménages interrogés) et que le portrait-robot du « branchement idéal » (selon deux tiers des ménages interrogés) serait une contribution initiale de 45 000 FCFA et douze mensualités de 5 000 FCFA.
La demande en matière d’assainissement (rural et urbain)
En ce qui concerne l’assainissement, la demande (solvable) est quasiment inexistante en milieu rural (où les projets se contentent en général d’installer des latrines de démonstration dans les lieux publics : école, marchés, centres de santé), et relativement faible dans les petites villes (en tous les cas il est peu probable que beaucoup de ménages soient prêts à investir dans le haut de gamme (VIP) recommandé par l’ONEA dans ses campagnes de promotion de l’assainissement autonome). En revanche, il existe probablement une demande non négligeable dans les deux plus grandes villes (même si à Ouagadougou on va sans doute assister à un fléchissement de la demande, en tous les cas au taux de subventionnement actuellement proposé aux usagers par l’ONEA).
Politiques de l'eau & aspects institutionnels
Gestion des ressources en eau
Avec la loi de février 2001, le Burkina Faso s’est doté d’un cadre institutionnel extrêmement ambitieux en matière de gestion des ressources en eau, qui s’est concrétisé sous la forme du PAGIRE (Plan d’Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau), qui a été positionné avec un statut de direction générale au niveau du Ministère, et qui devrait recevoir un appui de la plupart des bailleurs de fonds et notamment de la coopération danoise dont le nouveau programme sectoriel comporte un important volet d’appui au PAGIRE.
Assez fortement inspiré de l’expérience française, le PAGIRE prévoit la création dans chacun des bassins versants identifiés au Burkina Faso d’un Comité de Gestion de Bassin (rassemblant les usagers agricoles, domestiques et industriels, l’Etat et les collectivités locales), d’une Agence de Bassin (qui sera l’organe opérationnel du dispositif) et de plusieurs Comités Locaux de l’Eau (CLE), auxquels seront attribuées des tâches spécifiques. Notons cependant qu’aucune de ces structures précédemment citées n’existe actuellement.
Hydraulique rurale et semi-urbaine : la réforme
En cohérence avec la stratégie sectorielle définie en 1998, le Burkina Faso a défini en 1999 une réforme de la gestion des forages et mini-AEP en milieu rural et semi-urbain, qui laisse la part belle à la gestion déléguée par les associations d’usagers (et prochainement aux communes rurales) aux opérateurs privés, qu’il s’agisse de la maintenance ou de l’exploitation du service de l’eau. L’AFD finance actuellement un projet d’investissement conséquent (14 millions d’Euros) à l’échelle de 13 provinces, destiné à tester en vraie grandeur les principes de la réforme (sur le modèle du programme REGEFOR au Sénégal).
Décentralisation : un processus en panne ?
La décentralisation joue en théorie un rôle central dans la nouvelle organisation du secteur de l’eau et de l’assainissement, puisque d’après les textes de 1998 (dits « Textes d’Orientation de la Décentralisation » ou TOD), les communes sont les nouveaux maîtres d’ouvrage compétents pour l’eau et l’assainissement au niveau local (avec d’ailleurs un certain flou sur la répartition des rôles entre province et commune).
Aujourd’hui, près de 6 ans après les TOD, la situation n’est pas encore complètement satisfaisante, puisque seules 45 communes (urbaines) sont créées dans les chefs-lieux des provinces. Non seulement les quelque 300 communes rurales ne sont pas encore en place (les élections doivent avoir lieu prochainement), mais de surcroît, le découpage retenu va laisser 70% de la population rurale en dehors de la décentralisation, puisque les communes rurales seront simplement constituées du chef-lieu de département et d’éventuellement quelques villages environnants, et non pas de l’ensemble du département.
On peut ainsi affirmer avec une relative certitude qu’en tant que maître d’ouvrage de l’eau et de l’assainissement, les communes rurales ne seront probablement pas opérationnelles avant deux ou trois ans (le temps de mettre en place ces communes et d’organiser le transfert de compétences depuis l’Etat central). Entre temps, les associations d’usagers resteront probablement les interlocuteurs de référence en dehors du périmètre de l’ONEA.
Articulation avec la lutte contre la pauvreté
Le dernier document du CSLP date de 2000, avec un rapport à mi-parcours en 2002 et une nouvelle version prévue pour 2004. Le moins que l’on puisse dire est que l’articulation entre eau et assainissement et réduction de la pauvreté est assez limitée, ceci étant probablement du en partie au manque de visibilité en ce qui concerne les taux de couverture dans le pays. Le CSLP fixe quatre objectifs pour l’eau potable (aucun pour l’assainissement), qui paraissent relativement irréalistes (365 villes de 2 à 10 000 habitants équipées en 2003, taux de couverture supérieur à 90% dans la totalité des provinces en 2010, par exemple). L’affectation des fonds PPTE ne traduit d’ailleurs aucune priorité particulière accordée à l’eau et à l’assainissement, puisque seulement 0,15 à 0,35% des fonds seraient affectés à l’eau et l’assainissement, sans perspectives notables d’augmentation.
Le nouveau positionnement de l’ONEA
Consciente des évolutions récentes et des nouveaux enjeux du secteur, l’ONEA a cherché ces dernières années à renforcer sa position d’opérateur de référence de l’hydraulique urbaine (en témoigne, autant fonctionnellement que symboliquement, la construction du nouveau siège social de l’Office), et à anticiper les évolutions à venir. Ces orientations sont reflétées dans le nouveau plan d’orientation 2004-2008 de l’ONEA, qui positionne clairement l’ONEA sur son segment « naturel » de marché : les communes urbaines, même si les futures relations contractuelles entre l’ONEA et les communes sont à préciser. La question d’importance dans la perspective des ODM est de savoir si la position dominante de l’ONEA et sa relative bonne santé financière se traduiront par une extension de son périmètre.
A la différence du secteur rural et petites villes, l’ONEA a développé une approche novatrice en matière d’assainissement, qui s’est concrétisée par l’élaboration et la mise en œuvre du Plan Stratégique de l’Assainissement de Ouagadougou (PSAO) en 1993, et plus récemment d’un plan identique pour Bobo Dioulasso, en cours d’exécution. L’ONEA souhaite développer cette approche en mettant en chantier des PSA pour l’ensemble des villes comprises dans son périmètre, et cette initiative devrait être vivement encouragée.
La mise en œuvre des nouvelles orientations politiques dans le secteur
Depuis 2002 les initiatives sectorielles autour des ODM ont foisonné, sans grande coordination (voir § 3.3 plus loin dans ce document). Si l’on se limite au seul secteur de l’eau potable et de l’assainissement, il n’y a pas aujourd’hui de leadership affirmé (cette situation étant renforcée par le nouvel organigramme du Ministère). Mis à part la coopération danoise, l’approche programme est très peu développée, la répartition des rôles entre bailleurs se fait encore selon une logique très territoriale et il y a une tendance à identifier chaque orientation stratégique majeure (GIRE, réforme) avec un projet particulier. La seule initiative « autonome » du Ministère (septembre 2003) s’est concrétisée par un document dont le caractère de « shopping list » limite fortement l’intérêt, malgré quelques qualités. En dernier lieu, il y a une demande très nette pour une plus grande transparence et une vision d’ensemble, notamment sur la question de l’atteinte des objectifs de développement du millénaire.
Formes de régulation
De manière générale, la régulation formelle n’est pas très développée au Burkina Faso, ce qui n’empêche pas de pouvoir identifier des expériences intéressantes.
En milieu rural, l’entité de référence reste l’association d’usagers de l’eau, qui joue un double rôle de « représentation » de l’ensemble des consommateurs… mais aussi d’exploitant, ce qui complique les choses. Au mieux, l’association fonctionne correctement et constitue un cadre d’autorégulation « citoyenne » (le bureau devant rendre compte de sa gestion devant l’assemblée générale des usagers). Au pire, l’association ne fonctionne pas ou est accaparée/détournée par certains de ses membres, et la régulation est nulle.
La Fédération et le Centre de Gestion des AUE de la région de Bobo Dioulasso constituent une expérience très intéressante (voir annexe 4.5) car elle offre une bonne idée des formes que pourrait prendre une régulation au niveau des mini-AEP. Dans le cadre du projet réforme, il est prévu de mettre en place un suivi indépendant du fonctionnement des mini-AEP. L’expérience du Mali (et dans une moindre mesure, celle du Niger) montre à quel point l’existence de cette forme de régulation est d’une importance majeure.
En milieu urbain, il n’existe pas encore de régulateur (contrairement à d’autres secteurs, par exemple celui des télécommunications, avec l’ART), et il s’agit donc uniquement d’une régulation « par le contrat » dans le cadre des objectifs fixés à l’ONEA par le gouvernement, et (mais dans une moindre mesure seulement) d’un contrôle citoyen exercé par les associations de consommateurs (par exemple la LCB qui dispose d’un siège d’observateur au Conseil d’Administration de l’ONEA).
Politiques sociales
En milieu rural, il n’existe aucune politique « sociale » au sens strict du terme, bien que l’incidence de la pauvreté soit plus forte en milieu rural. Il n’y a pas de péréquation entre différentes catégories d’utilisateurs, hormis mesures spécifiques mises en place par telle ou telle AUE (se traduisant souvent par une exonération des familles les plus pauvres). La même remarque peut être formulée en ce qui concerne les petites villes, où sauf exception le système de gestion est encore très inspiré de l’hydraulique villageoise.
En milieu urbain, il existe effectivement une tranche « sociale », mais son impact est limité par la faible proportion des branchements privés, qui constituent aujourd’hui le mode d’approvisionnement « majoritaire » en termes de volume distribué, mais certainement pas en termes de familles raccordées (à l’échelle de Ouagadougou le taux global de raccordement est de 4,6 BP pour 100 habitants, un taux deux fois inférieur à celui de Dakar). Toute politique en faveur des plus pauvres passera donc forcément par une augmentation du nombre de branchements privés, notamment dans les quartiers non lotis. Cette conclusion s’applique également en grande partie aux autres villes du périmètre de l’ONEA.
Importance du secteur privé local
Le secteur privé au Burkina est relativement développé, même si dans l’optique des ODM, il faudra mettre en place un monitoring assez précis pour évaluer si les opérateurs ne sont pas à la limite de leurs capacité. Le secteur privé burkinabé bénéficie tout de même des nombreux centres de formation et écoles d’ingénieur présentes à Ouagadougou.
Catégorie d’activitéEntreprisesMicro (< 10 pers.)Petites (10 à 50 pers.)Moy. (50 à 300 pers.)Fournisseurs de pompes manuelles2Pièces détachées de pompes manuelles40Petits réseaux (travaux et équipements)151Bureaux d’études115Entreprises de forage452Entreprises de travaux (assainissement autonome)313Réparateurs en milieu rural (pompes manuelles)250Réparateurs en milieu semi-urbain5ONG (assistance technique et contrôle de travaux)45Source : Valfrey et Diallo, 2003, op. cit.
Depuis quelques années, on a même assisté – ce qui est une nouveauté – au développement d’opérateurs privés positionnés sur le créneau de la gestion du service de l’eau dans les petites villes (souvent en lien avec des activités de maintenance). Citons par exemple la CF2E (Compagnie Fermière pour l’Eau et l’Electricité), SES, une entreprise plutôt spécialisée dans la maintenance, ou encore les contrats de type affermage signés avec des opérateurs privés et les communes urbaines de Dano, Batié.
Le secteur informel est très développé, principalement dans les deux grandes villes (portage d’eau à domicile, plombiers, maçons pour les ouvrages d’assainissement, etc.). On dénombre par exemple plus de 4 500 revendeurs ambulants à Ouagadougou, et le chiffre d’affaires des revendeurs + gérants de bornes est certes inférieur, mais du même ordre de grandeur que le chiffre d’affaires de l’ONEA à Ouagadougou (ce qui donne au passage une idée du potentiel de développement dont dispose l’Office).
La coopération danoise avait identifié un projet d’appui au secteur privé, mais pour différentes raisons il n’a pas été mis en œuvre lors de la phase actuelle du PADSEA, et devrait donc commencer sa phase active au début de l’année 2005 (PADSEA 2).
Notons cependant que la capacité nationale en termes de forages pourrait poser problème à l’avenir quant à la capacité d’atteinte des ODM – depuis la disparition de l’ONPF, on dénombre environ 7 entreprises de forages totalisant une quinzaine de foreuses, ce qui limite probablement la capacité de réalisation à 300-400 forages par an : on est loin du compte.
Panorama de la société civile
Une analyse plus détaillée de la société civile est donnée en annexe à ce rapport. Il en ressort que la société civile est encore peu développée au Burkina Faso dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, à l’exception notable des associations d’usagers qui exploitent les points d’eau et les mini-AEP hors du périmètre de l’ONEA. Ces associations d’usagers commencent tout juste à se regrouper et à se structurer comme en témoigne l’initiative de la FAUEREB, dans la région de Bobo Dioulasso, qui constitue à ce jour l’expérience la plus intéressante au Burkina, et qui mériterait donc d’être capitalisée et développée.
Gestion de l'information
Rural et petites villes : les informations concernant les points d’eau (puits modernes, forages équipés de pompes manuelles, mini réseaux AEP) sont en théorie renseignés dans une base de données à l’échelle nationale, la base BEWACO (mise en place sur financement de la coopération hollandaise). Sur le papier, BEWACO est un outil puissant, doté de capacités d’intégration de données très étendues, permettant de gérer au sein d’un même outil le suivi des ressources en eau et les informations concernant les points d’eau. Mais depuis l’arrêt de l’appui de la coopération hollandaise (1997), l’outil a périclité et aucune mise à jour significative n’a été faite depuis 1996 en ce qui concerne les points d’eau. A cela s’ajoute de sérieux problèmes structurels (fonctionnement sous Dos, utilisation du langage Dataflex, incompatibilité avec les bases développées par les Directions régionales et avec d’autres systèmes statistiques développés au Burkina, etc.)
Une réflexion est donc en cours pour la mise en place d’un nouveau « SNIE » (système national d’information sur l’eau), mais il nous semble que dans l’intervalle, on pourrait aisément activer un système souple de collecte des données concernant les points d’eau, s’appuyant sur le réseau de l’encadrement agricole, et impliquant fortement les Directions régionales. Une proposition ont déjà été formulée, jusque dans les détails financiers et opérationnels pour mettre en place un tel système de collecte à peu de frais, ce qui permettrait d’avoir au moins une mise à jour de la situation avant la fin de l’année 2004.
En milieu urbain, l’ONEA dispose a priori d’un système de gestion de l’information relativement performant, avec une couverture SIG partielle pour Ouagadougou. La situation reste encore à évaluer en ce qui concerne les autres villes où le service de l’eau est assuré par l’ONEA, et notamment dans les plus petites d’entre elles.
Le financement du secteur eau et assainissement
En milieu rural et dans les petites villes, malgré les difficultés inhérentes à ce genre d’exercice, il semblerait, d’après les estimations les plus récentes, qu’environ 15 millions de dollars US sont investis annuellement dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, avec une forte proportion consacrée à l’eau (probablement plus de 95%) et une dépendance marquée vis-à-vis des financements extérieurs (qui a été estimée à 89% pour la période 1996-2000, les 11% restant représentant la part des collectivités locales, des usagers et de l’Etat).
Il est extrêmement difficile aujourd’hui de pouvoir disposer de chiffres crédibles sur les investissements réalisés directement par l’Etat sur les fonds PPTE ou sur budget du Ministère (sur la période 2001-2003 il semblerait que ces financements aient atteints 1,1 milliard de FCFA, soit environ 600 000 dollars par ou encore environ 4% des investissements totaux. A ces investissements il faudrait ajouter le budget de fonctionnement du Ministère (y compris Directions régionales), estimé à environ 1 million de dollars US par an.
Si l’on met de côté les fonds transitant par les ONG et les coopérations décentralisées (nombreuses au Burkina Faso), qu’il est impossible de chiffrer (1 millions de dollars US par an ?), l’essentiel des fonds du secteur, et notamment des investissements, sont décaissés sous forme de projets sectoriels dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par la DGH, la DGAEP, les Directions régionales ou l’ONEA dans le cas de l’urbain. Il n’existe pour l’instant pas d’approche programme au Burkina Faso, et pas de programmes sectoriels comme il peut en exister dans les secteurs de l’éducation ou de la santé.
Dans le secteur urbain, l’ONEA aurait investi ces dernières années une moyenne de 30 millions de dollars annuels pour l’eau et l’assainissement, avec une moyenne de 2 millions pour l’assainissement. Une part importante de ce financement a été absorbé par le projet Ziga.
Micro-financement : bien que les besoins en la matière soient relativement conséquents (qu’il s’agisse d’assainissement – latrines – ou d’eau potable – branchements privés), le constat fait par le CREPA dans la synthèse régionale récemment publiée rejoint l’observation directe : il n’existe aujourd’hui quasiment aucune expérience significative en matière de micro-financement du secteur, et le Burkina n’échappe pas à la règle.
La seule initiative notable en matière de financement décentralisé (mais très récente) est la signature d’un protocole d’accord entre la FAUEREB et une banque commerciale, de manière à permettre à certaines AUE, à terme, de recourir au crédit bancaire pour financer les investissements lié à l’amélioration et au développement du service.
Perspectives 2005-2015
Les points forts & opportunités
Parmi les points positifs concernant l’avenir du secteur eau et assainissement, sur lesquels on pourrait s’appuyer pour définir une « feuille de route » :
Le cadre novateur en matière de GIRE (la loi de février 2001, actuellement opérationnalisée par le PAGIRE, avec le soutien notamment de la coopération danoise)
La réforme du système de gestion des mini-AEP et forages ruraux, qui sera testé en grandeur nature à partir de 2004 grâce au projet financé par l’AFD
Une entreprise publique performante, l’ONEA, dont les performances techniques et financières sont un élément positif pour la durabilité de l’hydraulique urbaine
En milieu urbain, une expérience réussie en matière d’assainissement (le Plan Stratégique d’Assainissement de Ouagadougou), en cours de duplication
Une première expérience (sur la zone de Bobo) d’appui professionnel à destination des Associations d’usagers actuellement en situation d’exploitants de mini-AEP
Les points faibles & faiblesses
Mais le secteur présente de nombreuses faiblesses auxquelles il faudra impérativement remédier si l’on veut « passer à l’échelle » et atteindre les ODM :
Un « état zéro » difficile à établir en ce qui concerne les points d’eau ruraux et les petites villes, empêchant de diriger les investissements vers les zones vraiment prioritaires
Un manque global de lisibilité du secteur, en partie liée au premier point, mais aussi l’absence de vue d’ensemble des interventions et de programmation/coordination (sans même parler d’approche programme au sens propre du terme) et enfin une « territorialisation » marquée des principaux projets en cours
La nécessité de développer l’offre de service de l’ONEA en matière de branchements privés (pour lesquels il existe une forte demande) et dans les quartiers non lotis (cas spécifique de Ouagadougou et de ses quartiers périphériques)
Une capacité de l’administration à (re)construire, après des années de non-renouvellement des effectifs et de départ pour le secteur privé ; on demande aux services centraux et régionaux d’assurer des fonctions pour lesquelles ils n’ont ni expérience ni outil (programmation au niveau central, appui-conseil au niveau régional)
Le secteur privé va-t-il pouvoir suivre en termes de capacités ? En première estimation l’atteinte des ODM suppose un doublement des financements actuels, ce qui risque fort de dépasser les capacités actuelles du secteur privé
La décentralisation semble marquer le pas, ce qui risque de maintenir pendant plusieurs années un flou artistique sur les compétences respectives des acteurs locaux
Le PAGIRE, politique ou projet ? La mise en œuvre du PAGIRE en tant que projet, ainsi que son positionnement hiérarchique au sein de la structure du Ministère, va rendre difficile son articulation avec les autres secteurs (eau potable, irrigation).
Les initiatives en cours pour atteindre les objectifs de développement du millénaire
Depuis 2002, le Burkina Faso fait l’objet de plusieurs initiatives en lien avec l’atteinte des objectifs de développement du millénaire. On peut notamment citer :
le document situation pays / plan d’action financé par la Banque Mondiale et la Banque Africaine de Développement (version anglaise disponible à partir de novembre 2003, traduction française en avril 2004) ;
le plan d’action élaboré à l’initiative directe du gouvernement en septembre 2003, qui contenait quelques idées intéressantes, mais a beaucoup pâti de son côté « liste de Noël », de sa volonté d’englober trop de secteurs (y compris les secteurs de la pêche et de l’hydroélectricité, qui peuvent certes être considérés comme des priorités pour le gouvernement du Burkina, mais ne sont pas véritablement inscrits dans les objectifs de développement du millénaire, ce qui contribue encore à brouiller l’image de la politique que souhaite mettre en œuvre le gouvernement), et enfin de son manque de réalisme sur le plan financier (près des deux tiers du plan d’action sont constitués par des investissements dans les secteurs hydroélectricité et pêche) ;
l’initiative lancée par l’AFD sur trois pays (Burkina Faso, Mali et Niger), dont ce document constitue le compte-rendu ; par le biais de cette étude, l’AFD souhaite surtout faire le point sur l’avancement des trois pays, sans revendiquer le leadership d’un nouveau « plan d’action » marqué de son sceau ;
le nouveau « plan d’action » financé récemment par la BAD, et en cours d’exécution, qui semble ignorer les initiatives précédentes, y compris celle soutenue par la Banque Africaine elle-même en 2003 (malgré la concertation rapide dont les termes de référence ont fait l’objet parmi les principaux bailleurs de fonds du secteur). On peut notamment avoir de sérieux doute sur l’adéquation entre les objectifs fixés à cette étude (par exemple, d’établir un état des lieux complet du secteur) et le temps de travail alloué.
Première ébauche d’une « feuille de route »
Passer d’une logique de plan d’action à une logique de feuille de route
L’idée d’un « plan d’action » monolithique, proposant un ensemble d’actions à financer et réaliser dans les années à venir ne semble pas convenir au secteur de l’eau et de l’assainissement au Burkina Faso. Un tel plan d’action n’est ni dans l’intérêt de l’administration, qui n’a pas la capacité d’en rechercher le financement et d’en assurer le suivi de manière satisfaisante, ni dans l’intérêt des bailleurs de fonds, qui demandent surtout d’y voir le plus clair possible dans la stratégie de l’état burkinabé. C’est la raison pour laquelle nous recommandons vivement, s’agissant des ODM, de délaisser la logique « plan d’action » en faveur d’une logique de feuille de route, moins directive et plus réaliste en ce qui concerne le temps que prendront les changements (de méthode de travail, de mise en oeuvre et de suivi des projets, de volumes de financement) liés à l’atteinte des ODM. La logique de feuille de route permet également de jeter rapidement sur papier les jalons à moyen terme (horizon 5 ans) et long terme (horizon 10 ans, i.e. celui des ODM).
Passer d’une logique projet à une logique programme
La logique projet conduit aujourd’hui à une territorialisation des interventions (source d’incohérence), ainsi qu’à des délais importants de mise en œuvre (en l’absence de programmation sectorielle, les bailleurs de fonds ont tendance à allonger le cycle projet, dont ils ont l’entière responsabilité. De manière progressive et concertée, et sans se surimposer aux projets en cours, il serait intéressant de passer progressivement à une logique programme (mais pour cela, il faut que le Ministère définisse un mécanisme et des critères de programme cohérents et acceptés par la majorité (sinon l’ensemble) des partenaires.
Placer la DGAEP aux commandes du processus
Nous proposons que la DGAEP soit renforcée dans sa mission de coordination du secteur, en cohérence avec la redéfinition du rôle de l’Etat opérée à partir du milieu des années 1990, et concrétisée par les textes de politiques sectorielle de 1998-1999 et 2001. Pour cela, nous proposons la mise en place d’une cellule de suivi des ODM, qui soit logée au niveau de la DGAEP, dotée de moyens et d’un contrat d’objectifs (et surtout pas de moyens). L’ensemble du dispositif (avec également un Comité d’orientation chargé de superviser les travaux de la cellule de suivi) est décrite dans le détail en annexe de ce document (y compris le budget estimatif du fonctionnement annuel de la cellule de suivi). Bien entendu ce dispositif et notamment la mission de la cellule doit être validé par les partenaires du secteur, et le financement doit en être trouvé avant la fin de l’année 2004 (si l’on veut respecter le planning proposé plus loin dans cette ébauche de la feuille de route).
Mettre en place un cadre de suivi budgétaire sur 3 ans glissant
Afin d’améliorer la visibilité du secteur, et faciliter la coordination/programmation entre l’Etat et les partenaires au développement, nous proposons qu’une des principales missions de cette cellule soit de mettre en place un cadre de suivi budgétaire glissant sur 3 ans, s’inspirant en cela de l’expérience en cours au Bénin. La mise en place de ce cadre constitue de toutes les façon la condition sine qua non d’un éventuel appui budgétaire ultérieur, seule façon possible d’augmenter efficacement les flux financiers du secteur.
Définir une batterie d’indicateurs robustes et faciles à suivre
Le cadre budgétaire, outre sa fonction de programmation, permettra également d’assurer le suivi d’un certain nombre d’indicateurs objectivement vérifiables concernant le taux d’équipement / de desserte, mais également l’efficacité des investissements mis en œuvre (par exemple, le coût unitaire de raccordement d’un usager en milieu rural ou en milieu urbain, le nombre d’employés ONEA pour 1 000 branchements, etc.). Au départ il semble sage de définir un nombre réduit d’indicateurs (une dizaine) construits à partir d’informations faciles à collecter au niveau des exploitants et des Directions régionales.
Réaffirmer des principes d’intervention forts
La feuille de route doit établir un certain nombre de principes d’interventions communs à toutes les initiatives qui seront menées dans ce cadre. Première liste :
L’approche par la demande : la nécessité d’étendre de manière significative la couverture des services ne doit pas faire perdre de vue l’impératif de répondre à la demande, et qui plus est la demande solvable
En matière de ressources en eau, respect des principes définis par le PAGIRE
Implication progressive du secteur bancaire et des institutions de micro-finance
En matière de gestion, pour les points d’eau ruraux et les mini-AEP, respect des principes définis dans la réforme de 1999
L’équilibre financier de l’exploitation reste dans tous les cas un objectif fort
Une meilleure articulation avec la stratégie de réduction de la pauvreté
La priorité donnée aux zones les plus défavorisés (par exemple, problème des quartiers non loties de Ouagadougou, qui ne sont actuellement pas desservis en eau)
Renforcement de la maîtrise d’ouvrage communale, et du positionnement des Directions régionales / antennes départementales en appui conseil aux communes
Implication du secteur privé, dans les activités d’études, de maintenance, mais aussi dans les activités d’exploitation du service de l’eau
Calendrier proposé pour une mise en route du processus
Afin que la feuille de route soit ancrée dans l’agenda des prochains mois, nous proposons le planning indicatif suivant, qui part de l’hypothèse d’une cellule de suivi opérationnelle à la rentrée 2004 (septembre) et permettrait, s’il est respecté, de disposer d’un premier budget-programme glissant pour la période 2006-2008.

Annexes
Le « Budget Programme Eau (BPE) » du Bénin
Suite à la réforme budgétaire, le Bénin a introduit en 2002 un nouveau CDMT (cadre de dépenses à moyen terme) qui confère aux ministères sectoriels (comme le MMEH – Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique) l’entière responsabilité dans l’allocation intrasectorielle des enveloppes destinées au niveau central (MEF – Ministère de l’Economie et des Finances). Le MMEH a donc élaboré pour la période 2002-2004 son premier budget programme, découpé en trois programmes opérationnels (Mines, Energie, Eau) et un programme intitulé « Administration Centrale ». Ce Budget Programme permet :
D’unifier sur le plan budgétaire les montants d’investissement et les frais de fonctionnement, ce qui offre une meilleure transparence (notamment pour les bailleurs)
De développer entre le Ministère et la plupart de ses partenaires une approche programmatique (définition conjointe de priorités sectorielles/géographiques)
D’élaborer un budget en fonction d’objectifs à atteindre, le tout étant associé à un cadre de suivi (mise en place d’indicateurs et revue annuelle indépendante)
Avec le recul de deux exercices budgétaires (2002 et 2003), le BPE a montré tout son intérêt, déclenchant d’utiles réflexions sur les moyens affectés à la DH, le coût unitaire des ouvrages réalisés, la pertinence des priorités géographiques. Le fonctionnement sur trois années glissantes offre une certaine souplesse, même si les indicateurs permettent de mesurer avec une relative précision l’atteinte des objectifs fixés pour l’année.
Des efforts notables restent cependant à accomplir en ce qui concerne l’amélioration des procédures de marchés publics et du circuit de dépense, ainsi que l’ensemble du cycle de suivi et d’élaboration des rapports annuels du BPE (le délai d’élaboration des rapports annuels ne permet pas de corriger le tir suffisamment vite).
Sans avoir la lourdeur d’un « pot commun », le BPE offre donc au secteur E&A au Bénin un cadre souple de coordination inter-bailleurs, de mise en œuvre d’une approche programmatique et d’un monitoring rigoureux des progrès réalisés.
Proposition d’un cellule de suivi des ODM dans le domaine de l’eau potable et de l’assainissement
Justification
De l’avis de la majorité des acteurs du secteur de l’eau et de l’assainissement, le manque de leadership de la DGAEP est un problème essentiel à résoudre pour dynamiser le secteur, et ce manque de leadership est lié à un déficit de capacités au niveau central.
Nous proposons donc de créer au sein de la DGAEP une cellule de suivi légère (par exemple un chef de cellule disposant d’une bonne expérience en matière de programmation-suivi-évaluation, appuyé par un économiste et un ingénieur compétent en SIG), qui puisse recréer (même de façon temporaire) le minimum de capacité nécessaire à lancer tous les chantiers liés aux ODM, assurer la coordination sectorielle et suivre les progrès effectués.
Missions
Placée au niveau de la DGAEP, sous l’autorité du Directeur, étant donné que seuls les sous-secteurs de l’eau et de l’assainissement sont concernés, la cellule aurait pour missions :
Définir l’état des lieux en matière de points d’eau, en liaison avec le travail en cours (étude financée par la BAD), et en liaison avec le travail de collecte de données à réaliser au niveau régional en liaison avec le SNIE (fin 2004)
Pendant la fin de l’année 2004 et le début de l’année 2005, préparation du premier budget-programme triennal, à discuter en mai 2005 (comité d’orientation) et à faire valider par le gouvernement à partir de septembre
Mettre en place les indicateurs nationaux pour l’eau et l’assainissement en lien avec le CSLP et le SNIE en cours de redéfinition
Coordonner toutes les initiatives en vue de définir les actions à mener pour atteindre les ODM, et notamment rédiger et/ou approuver les TdR de toute étude permettant d’améliorer l’efficacité du secteur dans l’atteinte des ODM
Veiller au respect de la feuille de route ODM (principales étapes, calendrier)
Assurer le secrétariat du Comité d’orientation, en préparer les réunions et constituer les dossiers sur lesquels le Comité devra se prononcer
Définir et assurer le suivi d’un cadre budgétaire tri-annuel (glissant) permettant d’avoir une visibilité en termes : 1) de priorités géographiques ; 2) de clé de répartition des financements entre bailleurs et Etat burkinabé ; 3) de ratio entre investissement physique et fonctionnement ; 4) d’efficacité dans l’atteinte des objectifs fixés annuellement ; 5) de suivi des indicateurs clés. Cela signifie (entre autres) :
au début de chaque année (janvier-mars), compilation des informations disponibles au niveau des projets, des administrations centrales et déconcentrées afin de rédiger le rapport d’exécution de l’année écoulée
en avril-mai, le rapport d’exécution est discuté au niveau du comité d’orientation élargi aux bailleurs de fonds ; les écarts entre la programmation et les réalisations effectives sont analysés et les mesures d’ajustement sont proposées ; un premier jet très sommaire du nouveau budget programme triennal est alors proposé
de juin à septembre, la cellule travaille, en concertation avec l’ensemble des partenaires, à la formulation du nouveau BP triennal, avec une première proposition de clé de répartition des financements bailleurs/état et entre bailleurs
en septembre, le budget programme triennal « définitif » est soumis pour approbation au comité d’orientation, puis au gouvernement (qui s’engage sur sa participation et l’inclut dans sa programmation budgétaire) et aux bailleurs de fonds (tour de table à organiser sur la base de la programmation tri-annuelle)
Moyens de la Cellule de suivi
Une cellule de 3 à 5 personnes (un chef de cellule, un économiste, un ingénieur, un secrétaire-comptable et un agent de liaison – chauffeur pour les missions).
Moyens de déplacement (voir budget estimatif) et équipement informatique.
Une assistance technique légère, sous la forme d’un contrat à bons de commande avec un tandem de bureaux d’études franco-burkinabé capables de mobiliser des compétences pointues sur des courtes durées, compétences que la Cellule de suivi pourra mobiliser en fonction de ses besoins et de l’avancement de ses travaux
Première estimation du coût annuel d’une telle structure
En première approximation, y compris investissements de départ, le coût d’une telle Cellule de suivi serait d’environ 100 millions de FCFA par an, un budget qui pourrait être cofinancé entre l’Etat burkinabé et la communauté des bailleurs. Voir le détail page suivante.

Comité d’orientation et de coordination pour l’atteinte des ODM dans le secteur de l’eau potable et de l’assainissement
Justification et statut
La Cellule de suivi aura un rôle essentiellement opérationnel. Il paraît donc justifié de lui associer un Comité d’orientation, chargé d’identifier les grands chantiers et d’émettre des avis motivés sur les dossiers que lui soumettra la Cellule de suivi. Nous proposons que le Comité d’orientation soit placé sous la tutelle « morale » du Conseil National de l’Eau, sans pour autant que les membres du Comité soient eux-mêmes membres du CNE (qui est une structure trop lourde à réunir pour assurer un suivi suffisamment souple du travail de la Cellule, et dont le mandat est de surcroît plus large que l’eau et l’assainissement stricto sensu).
Proposition de composition (total : 21 personnes)
Collège n°1 : administration centrale – 6 représentants
- DGAEP
- ONEA
- DGRIH
- SP/PAGIRE
- DHPES
- DGACV
Collège n°2 : collectivités locales – 5 représentants
- AMBF
- Commune de Ouagadougou
- Commune de Bobo Dioulasso
- 2 représentants de communes de villes moyennes
Collège n°3 : secteur privé – 3 représentants
- 1 représentant des bureaux d’études
- 1 représentant des entreprises de forage
- 1 représentant des entreprises de génie civil / hydraulique
Collège n°4 : usagers et consommateurs – 2 représentants
- Ligue des consommateurs
- Fédération des Associations d’Usagers de l’Eau de la région de Bobo Dioulasso
Collège n°5 : bailleurs de fonds – 5 représentants
- Banque Mondiale
- L’AFD
- Danida
- L’Union Européenne
- L’UNICEF
La gestion des ressources en eau par bassin versant, une opportunité pour accompagner la décentralisation dans le domaine de l’eau et dans la perspective des OMD
Dans cette annexe est reproduite l’intégralité d’une des contributions rédigées par Mamadou Diallo dans le cadre de cette étude, qui a contribué à inspirer l’analyse du contexte institutionnel actuel au Burkina Faso
Le cadre général de la politique de l’eau avec ses objectifs, ses normes, ses critères de mise en œuvre et ses ressources est déterminé de manière implicite ou explicite par un référentiel sectoriel. Le référentiel sectoriel, c’est l’image de la perception du secteur de l’eau, de ses rapports avec les autres secteurs et la société dans son ensemble.
Au Burkina, le référentiel sectoriel a été construit au cours des années 70 et 80 par les professionnels des métiers de l’eau (les ingénieurs et techniciens), les groupes professionnels (les bureaux d’études), les planificateurs (experts internationaux commis par les bailleurs de fonds) à partir de l’échelon central de l’Etat et en l’absence de tout contrôle social.
La possibilité du contrôle social étant liée à la nature de l’Etat, à l’existence de collectivités locales fortes, aux capacités d’initiative et d’action de la société civile et du secteur privé.
Les tentatives successives de rénovation du secteur
Au cours des quinzaine dernières années, sous le coup des progrès réels de la société aux plans économique, politique culturel et social, le secteur de l’eau a été engagé dans un mouvement de rénovation sous la forme de tentatives diverses de remise en cause et de reconstruction du référentiel sectoriel de la politique de l’eau. Trois tentatives de restructuration, engagées à partir du Département chargé des ressources en eau, apparaissent comme les plus significatives.
La première tentative de reconstruction du référentiel a été engagée dans la direction de la déconcentration administrative, de la régionalisation et de la promotion des initiatives de base à l’occasion de la préparation du 2ème plan quinquennal de développement populaire (1991-1995). Elle correspond à la mise en œuvre des Directions Régionales de l’Eau (DREAU) en 1989, du programme « Eau et développement Régional (EDR) » financé par le PNUD et le programme RESO financé par l’Union Européenne ; l’ambition affichée étant d’aboutir à un transfert des compétences de l’échelon central vers l’échelon local au moyen d’une stratégie de planification ascendante. Des contraintes structurelles ont empêché la pleine réalisation de ces deux programmes.
En particulier, la faiblesse des moyens alloués aux Directions régionales chargées de l’eau pour accompagner une planification ascendante et la promotion de la maîtrise d’ouvrage locale, a eu raison du programme EDR ; tandis que l’opposition farouche aux innovations institutionnelles mises en chantier par le programme RESO et accompagnant les nouvelles dynamiques impulsées au sein des collectivités locales, des organisations décentralisées de gestion de l’eau, du secteur privé et de la société civile en général, donnera un goût d’inachevé à cette intervention par ailleurs qualifiée de véritable programme pilote de mise au point de la gestion intégrée des ressources en eau au Burkina.
La deuxième tentative de reconstruction du référentiel sectoriel de la politique de l’eau a été engagée entre 1992 et 1994 à l’occasion du projet de restructuration du secteur de l’eau financé par la coopération française. Cette tentative a été mise en relation avec la mise en œuvre des orientations de la lettre de politique sectorielle de l’eau adoptée en Octobre 1992. Ce mouvement traduisait une certaine volonté de recentrage du Département chargé de l’eau vers la mise en œuvre des missions régaliennes de l’Etat dans le domaine de l’eau.
L’échec de ces deux tentatives de reconstruction du référentiel sectoriel de la politique de l’eau souligne que le transfert des compétences aux collectivités locales dans le domaine de l’eau, la création d’un environnement favorable à la pleine initiative des collectivités locales, du secteur privé et de la société civile afin de promouvoir une action publique moderne sont des défis majeurs pour le secteur de l’eau et la société burkinabé.
L’approche GIRE, un espoir de nouveau référentiel sectoriel ?
La mise en œuvre du programme GIRE ouvre la période d’une troisième tentative de reconstruction du référentiel sectoriel de la politique de l’eau. Elle correspond à l’adoption de la loi d’orientation relative à la gestion de l’eau et du PAGIRE.
L’adoption et la promulgation de la loi 002-2001/AN du 8 février 2001 portant loi d’orientation relative à la gestion de l’eau font de la Gestion intégrée des ressources en eau, la stratégie globale de rénovation de l’action publique dans le domaine de l’eau.
La nouvelle loi sur l’eau par ses dispositions relatives à l’administration de l’eau, consacre les principes de participation et de décentralisation des modalités de planification, gestion et financement des interventions dans le domaine de l’eau à travers :
La création du Conseil National de l’Eau (CNE).
L’érection sur la base des bassins hydrographiques de nouveaux espaces de gestion en tant que circonscriptions spécifiques pour la gestion de l’eau dotées:
de structures de gestion (Comité de gestion de bassin, agence de bassin, comités locaux de gestion de l’eau) ;
d’outils de planification (SDAGE, SAGE) ;
de moyens d’intervention (redevances et aides associées).
L’objectif affiché est d’établir par une telle approche, à l’échelon national, comme à l’échelon des circonscriptions de bassin et au niveau local, la concertation des acteurs du secteur de l’eau comme une modalité concrète de régulation publique et collective du secteur.
Une telle concertation diffère de l’approche habituelle d’une écoute institutionnalisée par l’Etat des autres acteurs du secteur de l’eau. Il s’agit d’une concertation permanente, structurée, productive et engageante pour les différentes parties prenantes, notamment l’Etat, les collectivités locales et les usagers. Une concertation permanente qui assure un développement des usages de l’eau en rapport aux exigences du développement économique et social du pays et en pleine connaissance des besoins des générations futures, ainsi que l’amélioration des connaissances sur les ressources en eau et les milieux et qui assure leur protection et préservation. Une concertation qui permette enfin d’imaginer et de mettre en œuvre de nouveaux moyens, modes et mécanismes de financement pérenne.
Il s’agit donc en l’espèce, d’organiser progressivement et concrètement, le passage d’une approche de gestion du secteur qui assure la primauté de l’administration publique de l’Etat, à une approche de gestion qui souligne et concrétise la responsabilité commune de l’Etat, des collectivités locales et des usagers dans et la gestion des ressources en eau.
Sous ce rapport, l’espoir est que cette approche donne au Burkina Faso les moyens de faire face aux défis de l’AEPA des différentes agglomérations urbaines et communautés rurales, de la valorisation économique de l’eau, du renforcement de la capacité d’autofinancement du pays et du renforcement de la connaissance, de la gestion et de la protection des ressources en eau et des milieux.
C’est le fondement légal et solide aujourd’hui pour la mise en œuvre d’approches programmatiques dans le secteur de l’AEPA. En effet, aux termes de la loi sur l’eau, les principes de détermination, de recouvrement et d’affectation des redevances doivent s’appuyer sur une approche programme.
Ainsi, les agences de bassin à mettre en place doivent établir et percevoir sur les personnes publiques ou privées des redevances dans la mesure où ces personnes rendent nécessaires ou utiles l’intervention des agences ou dans la mesure où elles y trouvent leurs intérêts.
Ces maîtres d’ouvrage sont représentés de manière significative au Conseil de Bassin qui fixe les assiettes et taux de redevances sur la base de programme pluriannuel d’intervention ; ces programmes déterminent les investissements et autres interventions à réaliser pour atteindre les objectifs que ces maître d’ouvrage ont convenus avec les autres acteurs notamment l’Etat.
Par ailleurs, les agences attribueront des subventions et des prêts sans intérêt aux maîtres d’ouvrage publics ou privés pour l’exécution de travaux d’intérêt commun au bassin directement effectués par eux dans la mesure où ces travaux entrent dans le cadre de la réalisation du programme pluriannuel d’intervention précédemment défini.
Les maîtres d’ouvrage sont représentés de manière significative dans le Conseil d’administration de l’agence de Bassin.
Il est donc possible avec un tel système, de fixer le montant global des redevances mises en recouvrement par chaque agence de bassin en pourcentage du montant des dépenses arrêtées dans le cadre d’un programme pluriannuel d’intervention. Ce pourcentage tenant compte du développement progressif de la productivité économique et financière des différents usages.
Il restera à l’Etat à contractualiser sa contribution au financement des programmes d’intervention des agences de bassin notamment en ce qui concerne les actions envisagées par les collectivités dans ce cadre.
Cette disposition permettrait en somme, d’organiser l’affectation des ressources par le budget de l’Etat au secteur de l’eau, la recherche de financement auprès des partenaires au développement en cohérence totale avec le plan d’action de l’eau, les SDAGE et SAGE.
Plan d’action de l’eau et SDAGE/SAGE sont en effet les outils de planification et d’encadrement réglementaire des interventions dans le domaine de l’eau définis par la loi sur l’eau. Le plan d’action de l’eau définit les orientations fondamentales à considérer face aux enjeux et défis et définit en conséquence pour un horizon donné des objectifs opérationnels ; c’est en l’occurrence le programme national d’AEPA. Les SDAGE et SAGE reflètent dans la spécificité de chacun des bassins, les orientations fondamentales et les objectifs opérationnels arrêtés au niveau national ; ce sera en l’occurrence dans le bassin le volet AEPA du programme national AEPA.
Les défis à relever dans cette perspective sont relatifs (i) à l’articulation de la politique sectorielle de l’eau avec la décentralisation (ii) à la mise en œuvre d’une stratégie réaliste et viable d’opérationnalisation du nouveau cadre d’intervention dans le domaine de l’eau.
L’articulation de la politique sectorielle de l’eau avec la décentralisation
Les modes centralisés de décision, d’investissement et de gestion des services publics d’eau et d’assainissement ont montré leur limite pour suivre la croissance urbaine et prendre en compte la spécificité de l’urbanisation au Burkina Faso.
La décentralisation des modalités d’intervention dans le domaine de l’AEPA et particulièrement, l’implication significative des collectivités locales se présente donc naturellement comme une alternative à explorer. Une telle alternative suppose que l’on ne continue plus à parler et à agir en lieu et place des communes.
Les Textes d’orientation de la décentralisation (TOD) fournissent ainsi le cadre législatif et réglementaire nécessaires pour l’intervention des collectivités locales dans le domaine de l’AEPA. Bien plus qu’un simple cadre de réforme de l’Etat, la décentralisation est conçue depuis comme l’axe fondamental d’impulsion de la démocratie et du développement.
L’implication des collectivités locales peut-elle ouvrir des perspectives d’une révision du schéma de financement des équipements et services d’AEPA par une mobilisation adaptée du produit local brut de ces centres ? Tel est l’un des enjeux de la décentralisation dans le domaine de l’eau et de l’assainissement.
Habiliter et rendre crédible l’action des collectivité locale dans les domaines relatifs à l’AEPA et à l’hygiène, apparaît comme un défi majeur de développement politique, social et économique pour la société burkinabé.
A cet égard, il est apparu dans l’action concrète des administrations civiles des difficultés à construire des repères pour le développement de l’action publique locale comme un pendant du recentrage de l’Etat dans la réalisation de ces missions régaliennes.
En effet, les réflexions souvent avancées sur les insuffisances des municipalités à assumer leur rôle ont souvent conduit les projets d’équipements hydrauliques à les marginaliser et à construire des cadres réglementaires ad-hoc adaptés à leur usage ; il en est ainsi de la tendance des administrations de l’Etat à créer par acte administratif des associations civiles et privés auxquelles sont conférées des prérogatives de puissance publique dont le régime juridique pourraient semer une véritable confusion ; cela a abouti aujourd’hui à une prolifération institutionnelle et normative préjudiciable au transfert des compétences et à la décentralisation vu comme une gestion démocratique de l’espace public local.
La question n’est probablement pas de savoir d’abord si les collectivités locales peuvent ou pourront assumer la décentralisation, mais de les aider à construire leur responsabilité première dans le domaine de l’eau conformément aux TOD et aux dispositions de la loi sur l’eau relativement au régime des services publics et des utilisations économiques de l’eau. C’est toute la problématique de construire concrètement des capacités de maîtrise d’ouvrage locale et de développer effectivement des relations contractuelles, d’assistance entre les services déconcentrés de l’Etat et les collectivités locales conformément aux Textes d’orientation de la décentralisation (TOD).
Le défi de mise en œuvre d’une stratégie adaptée d’opérationnalisation du nouveau cadre d’intervention
la refonte du cadre institutionnel actuel de gestion des ressources en eau engagée dans le cadre de la loi sur l’eau et du PAGIRE est exécutée sous la tutelle du Ministère de l’Agriculture. Une telle opération déborde largement le cadre d’un projet et d’un ministère. Une traduction insuffisante de cette situation dans l’approche de la mise en œuvre du nouveau cadre peut aboutir à une indifférence des acteurs et conduire à un échec du processus d’innovation institutionnelle.
l’entrée en scène des organismes de bassin, de même que la restructuration de l’Administration centrale et déconcentrée prévue par le PAGIRE doivent être orchestrées de manière coordonnée et cohérente afin d’éviter les duplications, les conflits de compétences et de promouvoir l’emploi efficace et efficient des ressources humaines déjà limitée de l’Etat.
les nouveaux mécanismes d’organisation du financement du secteur de l’eau apparaissent, après l’adoption formelle de la nouvelle organisation institutionnelle du secteur, comme les éléments déterminants de son évolution et de sa consolidation. Après des siècles où l’eau a été considérée comme un don du ciel, plus quelques décennies d’assistanat, les mentalités et les comportements ne changeront pas du jour au lendemain ; il faut donc convenir que à court et moyen termes, les ressources financières des agences risquent d’être modestes, de sorte que leur capacité d’action propre sera faible et que leur légitimité risque d’être contestée ; cet élément de stratégie institutionnelle pourtant essentiel apparaît ainsi fragile. La période de démarrage et de montée en puissance des agences de l’eau comporte donc des risques importants de déviation et d’échec.
Ce sont là dans le domaine de l’eau, les éléments fondamentaux des réformes à engager au Burkina Faso dans la perspective des ODM.
L’expérience de la Fédération des Associations d’Usagers de l’Eau de la Région de Bobo-dioulasso (FAUEREB)
Dans le cadre du Programme de Valorisation des Ressources en Eau du Sud Ouest du Burkina Faso (Programme RESO) financé par le 7ème FED, 36 centres ruraux ont été équipés de mini-réseaux d'Adduction d'Eau Potable (AEP) ; six de ces mini-AEP sont à vocation pastorale ; 35 mini-réseaux AEP ont été concédées à des Associations d’Usagers de l’Eau (AUE) et une mini-AEP a été concédée à la commune urbaine de Houndé. Les adductions d’eau potable simplifiées (AEPS) concernent en 2003 plus de 135 000 personnes en milieu semi-urbain et rural dans 5 provinces (Houet, Tuy, Leraba, Comoé et Kénédougou).
Les AUE ont crée le 29 Mai 2000 une fédération: la Fédération des Associations d’Usagers de l’Eau de la Région de Bobo Dioulasso (FAUEREB).
La FAUEREB se donne pour mission de susciter la solidarité et l’unité d’action entre les Associations membres en tant que fondement du renforcement continu de leur capacité de maîtrise d’ouvrage pour la pérennisation et le développement du service public d’eau potable dont elles ont la charge dans leur localité respective.
La création de la FAUEREB a été décidée au cours d’une concertation organisée le 27 juillet 1999 à l’initiative du programme RESO suite à la décision de l’autorité de tutelle du programme de surseoir à la mise en chantier de l’affermage de la gestion de 23 de ces mini-AEP. Outre la création de la fédération, cette rencontre a retenu les principes de mise en œuvre d’un Centre de Gestion des AEPS (CDG) et les prix de vente de l’eau au niveau des AEPS à vocation humaine et pastorale. L’Assemblée Générale constitutive a situé clairement les enjeux de la création de la FAUEREB dans les termes suivants :
ouvrir les perspectives pour l’émergence et l’enracinement d’une organisation des usagers de l’eau forte, crédible et prospère au service de la satisfaction des besoins en eau des communautés de base en conformité avec l’axe fondamental d’impulsion du développement dans notre pays à savoir la Décentralisation (cf. article 2 de la Loi n° 040/98/AN portant orientation de la décentralisation au Burkina Faso).
c’est un évènement historique qui s’appuie sur la volonté des communautés locales et particulièrement des usagers de l’eau potable d’être aux côtés des pouvoirs publics pour accompagner l’émergence d’un service de l’eau potable durable.
Pour ce faire la FAUEREB s’est fixé les objectifs spécifiques suivants :
gérer en commun les contrats de concession signés entre les Associations d'Usagers de l'Eau (AUE) et l'Etat d'une part, les contrats de service signés entre les AUE et le Centre de Gestion des AEPS (CDG) d'autre part ;
promouvoir une politique tarifaire commune visant l'équilibre financier du service de l'eau et basée sur une certaine péréquation des prix ;
définir une politique de développement du service de l'eau potable favorisant la pérennité des infrastructures, les extensions, l'augmentation des capacités de production d’eau potable et la création des nouveaux systèmes d'AEPS qui renforcent la capacité d'autofinancement de la fédération.
En accompagnement de cette initiative, des professionnels des métiers de l'eau ont décidé de la création de l'Association pour le Développement des Adductions d’Eau Potable dans la Région de Bobo-Dioulasso (ADAE).
L’Association pour le Développement des Adductions d’Eau Potable dans le Région de Bobo Dioulasso (ADAE) est une association à but non lucratif de personnes physiques et morales ; son but est de contribuer au développement de la consommation d’eau potable et des pratiques d’hygiène et d’assainissement dans les agglomérations urbaines dans la Région de Bobo Dioulasso. Elle est constituée conformément aux dispositions de la loi n( 10/92/ADP portant Liberté d'Association au Burkina Faso. L’ADAE se donne pour objectifs :
d’appuyer le développement des services publics d’alimentation en eau potable et d’assainissement dans les agglomérations urbaines de la Région de Bobo Dioulasso ;
de souligner le rôle de l'eau potable comme moyen d'appui et de promotion du développement local et régional ; de la décentralisation et de la coopération internationale
Les moyens d’action de l’association sont :
développer une capacité de maîtrise d’ouvrage locale en matière d’AEPA dans les centres semi-urbains,
favoriser l’émergence et le renforcement des structures d’accompagnement : technique (entretien, études, et réalisation), gestion (appui-conseil à la maîtrise d’ouvrage et à l’exploitation), financières (gestion des provisions et financement des investissements),
accompagner les pouvoirs publics et animer un partenariat Sud-Sud et Nord-Sud.
C’est dans le cadre d’une telle mission que l’ADAE assure sous contrat, l’appui conseil de 29 Associations d’Usagers de l’Eau (AUE) membres de la FAUEREB pour l’exploitation et la gestion de leurs adductions d’eau potable simplifiées (AEPS). Cette activité est sous la conduite opérationnelle d’un Centre de gestion (CDG) organe technique de l’ADAE.
Aujourd’hui après près de cinq années d’exploitation des mini-AEP différentes perspectives s’ouvrent à l’action des AUE dans le cadre de la mise en œuvre de la mission de développement du service public de l’eau qui leur a été confiée par l’Etat. La principale perspective est relative au renforcement institutionnel et organisationnel de l’expérience de gestion partagée initiée avec la mise en œuvre du centre de gestion de l’ADAE.
Les points forts de cette expérience sont les suivants :
plus de 90 % des AUE mises en place dans le cadre du programme RESO sont membres de la FAUEREB
toutes les AUE mises en place dans le cadre du RESO et suivies par le CDG sont membres de la FAUEREB
87,5% des membres de la FAUEREB sont suivis par le CDG
les ventes d’eau de l’année 2003 s’élèvent à près 54 millions de FCFA dont 20,7 millions de FCFA provisionnés pour la maintenance et l’investissement. Ces recettes correspondent à un volume d’eau vendue de 116 744 m3 pour un taux de recouvrement des ventes de près de 93%, une performance pour le Burkina Faso
l’équilibre d’ensemble de l’exploitation de toutes les AEPS a été réalisé au cours de chaque exercice ; par ailleurs, les états financiers des AUE et du CDG des exercices 2000, 2001, 2002 et 2003 ont été certifiés par un cabinet comptable indépendant
la FAUEREB est aujourd’hui une réalité significative de la gestion des AEPS dans la Région de Bobo Dioulasso
le système de gestion FAUEREB/AUE/ADAE est le système de gestion des AEPS dominant dans la Région de Bobo Dioulasso ; il est unanimement considéré par les partenaires comme un système sécurisé et crédible
en quatre années d’exercice, la FAUEREB en partenariat avec l’ADAE, à mobilisé auprès de partenaires financiers plus 200 millions de FCFA pour appuyer le développement du service public d’eau potable
La FAUEREB et l’ADAE jouissent aujourd’hui d’une certaine crédibilité auprès :
De l’Administration (ils sont membres du Conseil National de l’Eau)
De bailleurs de fonds extérieurs
D’une banque locale : la BACB (avec laquelle un protocole de partenariat a été signé en octobre 2002).
Le partenariat stratégique de la FAUEREB et de l’ADAE trouve à présent avec la tenue de la première Assemblée Générale ordinaire les 16 et 17 juillet 2002, une base partenariale concrète et crédible. Ce partenariat a pour objectif fondamental de passer de la logique projet à une logique de développement local comme axe fondamental de structuration de la composante AEPS de la proposition de Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Ressources en Eau du Sud-ouest (SDAGRESO) dont le cadrage politique et réglementaire sera engagé par le programme de Valorisation des ressources en eau dans l’ouest (VREO). La maîtrise d’ouvrage locale en matière de services publics marchands trouve ainsi un terrain d’épanouissement ; elle sera sans nul doute, source de décentralisation et de démocratie locale.
A cet égard, la FAUEREB, grâce à son partenariat stratégique avec l’ADAE, dispose à présent d’outils financiers et méthodologiques pour le développement et la structuration du service public d’eau potable dans les centres semi-urbains non couverts par l’ONEA.
Il s’agit :
d’un mécanisme de mutualisation des provisions destinées à la maintenance des systèmes et à l’investissement (extension des réseaux)
d’un mécanisme de financement des besoins d’investissement productif, forgé avec l’appui de la BACB ; ce mécanisme adossé sur un fonds de garantie permet aux AUE d’obtenir des crédits auprès de la BACB. Ce mécanisme a permis la mise en place au courant de l’année 2002 de prêts long terme au profit des AUE de Mangaodara et de Sidéradougou qui ont ainsi pu réaliser avec l’appui du SEDIF et du FSD des extensions et renforcement de leur réseaux AEPS.
d’un fonds pour le développement des branchements particuliers
d’un outil de planification du développement du service public de l’eau : le Schéma Directeur Local d’AEP (SDALAEP).
La société civile dans le secteur de l’eau et l’assainissement
La société civile urbaine et rurale dans le secteur de l’AEPA pourrait être délimitée en référence aux organisations formelles et informelles de personnes physiques et morales, autonomes de l’administration et qui agissent de manière significative sur le terrain de l’intérêt général ou de l’intérêt collectif dans le domaine de l’eau. Sous ce rapport, on peut retenir :
Les associations de consommateurs, principalement la Ligue des Consommateurs du Burkina (LCB)
La LCB est membre du conseil d’administration de l’ONEA à titre d’observateur. Au cours de ces cinq dernières années, elle a engagé des actions publiques d’interpellation de l’ONEA et des pouvoirs publics en relation avec la qualité de l’eau du réseau et la prolifération sans aucun contrôle des eaux emballées. La ligue est représentée dans la plupart des régions.
L’Association des Municipalités du Burkina Faso (AMBF)
Une des originalités du processus de décentralisation au Burkina Faso est sans doute l’action concrète aux côtés des pouvoirs publics de l’AMBF pour le développement et l’enracinement de l’action municipale dans tous les domaines de compétence des communes. L’AMBF a été créée le 2 décembre 1995 comme une organisation de la société civile conformément à la loi 10/92/ADP du 15 Décembre 1992 portant liberté d’association au Burkina Faso. Depuis janvier 2001, elle est une organisation de personnes morales de droit public à savoir les municipalités.
D’après ses nouveaux statuts adoptés à son congrès des 12 et 13 Janvier 2001, l’Association des Municipalités de Burkina Faso a pour buts de participer :
à la création et/ou au renforcement d’une véritable administration communale et à l’approfondissement de la démocratie locale ;
à la création et à l’émergence de cadres de concertation et de recherches appropriées- nationaux ou internationaux- afin d’assurer avec efficacité des tâches d’administration et de gestion des collectivités territoriales décentralisées. (article 5 des statuts).
En ce qui concerne ses objectifs, l’article 6 de ses statuts les précise :
contribuer au renforcement de la décentralisation
accompagner les communes dans l’animation de la vie locale
favoriser la participation de tous les acteurs locaux au développement des communes
développer, capitaliser et fructifier les expériences de gestion communale pour renforcer les capacités des communes membres
promouvoir l’administration communale
servir d’interface entre communes et pouvoirs publics, communes et partenaires pour représenter et défendre l’intérêt des communes
promouvoir la solidarité, le partenariat et la coopération entre commune burkinabè d’une part et entre celles-ci et les communes d’autres pays d’autre part.
La vie et le fonctionnement de l’AMBF sont structurées autour de deux instances : le Congrès et l’assemblée générale et d’un organe : le Bureau exécutif assisté d’un secrétariat permanent en tant que structure administrative sous l’autorité du Président de l’AMBF.
Le secrétariat permanent comprend : un service technique ; un service formation ; un service communication et relations publiques ; un service administratif et financier. Les services sont coordonnés par un secrétaire permanent.
La mise en œuvre prochaine d’un Appui aux communes dans les secteurs de l’eau et de l’assainissement par Danida, résulte d’une requête de l’AMBF adressée à l’ambassade Royale du Danemark courant octobre 2000. Cette action de l’AMBF est une illustration de sa volonté de rechercher les moyens de réaliser ses objectifs.
Aujourd’hui l’AMBF regroupe les 49 communes urbaines du Burkina ; sa notoriété est établie à l’intérieur et à l’extérieur du pays et auprès des principaux bailleurs de fonds du Burkina.
Les autres organisations de la société civile
Depuis les années 1980 sous le coup des difficultés de couverture des charges récurrentes des programmes d’équipement hydraulique, l’Etat a de fait, par différentes formes de délégation, confié aux communautés d’accueil des points d’eau modernes, la maîtrise d’ouvrage de ces infrastructures. Aujourd’hui, ce sont plusieurs dizaines de milliers de forages publics qui sont gérés par des Comités de points d’eau mis en place à l’initiative des projets ; l’immense majorité de ses structures n’a pas de capacité de juridique.
Les années 1990 ont vu de même, le désengagement de l’ONEA de l’équipement et de la gestion des centres secondaires de moins de 10.000 habitants, et plus généralement des nouveaux centres dont l’équilibre financier ne peut être assuré dans le cadre de la péréquation des prix.
Une telle situation a engagé de fait la mise en place de formes innovantes de maîtrise d’ouvrage locale avec différentes formules de concession de fait de petits réseaux d’AEP à des organisations comme les Associations d’usagers de l’eau (AUE) ou les Comités de suivi des équipements solaires (CSES) de pompage de l’eau. Plus de 200 localités sont ainsi engagées dans un courant novateur de construction d’une action publique locale. Une trentaine de ces associations d’usagers de l’eau a crée courant Mai 2000, la Fédération des Associations d’Usagers de l’Eau de la Région de Bobo-dioulasso (FAUEREB).
Cette situation a conduit dans le cadre de la réforme du système de gestion des infrastructures hydrauliques d’AEP en milieux rural et semi-urbain, à la consécration de l’Association d’Usager de l’Eau (AUE) comme la forme légale d’organisation des usagers de l’eau à laquelle sera déléguée la responsabilité de la gestion du service de l’eau dans les villages. La responsabilité du service publique de l’eau dans ces conditions impliquera l’harmonisation de la gestion de toutes les infrastructures hydrauliques sous la responsabilité de l’Association d’Usagers de l’eau.
Il faut enfin souligner la naissance et le développement à la faveur du renforcement de l’Etat de droit, de la démocratie, d’organisations de la société civile actives dans le domaine de l’eau et positionnées dans le domaine des politiques de l’eau, de l’ingénierie ou de la gestion. On pourrait sous cette catégorie citer en ce qui concerne l’AEPA : l’Association des Ingénieurs et Techniciens en génie civil du Burkina (AITB) créée courant 1989 et l’Association pour le Développement des Adduction d’Eau potable dans la région de Bobo Dioulasso (ADAE) créée courant avril 2000.
Documents consultés dans le cadre de l'étude
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Personnes rencontrées au Burkina Faso
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 Rédigé par le même tandem de consultants que le présent rapport.
 Pour l’ensemble de ce paragraphe, la source est l’étude réalisée en 2003 pour l’ONEA par le groupement Hydroconseil – ISL – Sahel Consult.
 Etat de lieux des ressources en eau du Burkina Faso et de leur cadre de gestion, Ministère de l’Environnement et de l’Eau, DGH, mai 2001, financement DANIDA.
 Même si ce taux reste un taux de couverture des besoins théoriques en fonction des normes définies au Burkina, il est intéressant de le comparer aux chiffres concernant l’accès fournis par les différentes enquêtes menées par l’INSD.
 Cette estimation utilise une hypothèse relativement « raisonnable » : 2,3% de taux de croissance national, avec 1,7% pour les zones rurales et 4,3% pour les zones urbaines.
 Et il ne s’agit en général pas de desserte directe, puisque la plupart des bornes-fontaines ont pour clients des porteurs d’eau ou des charretiers, qui livrent ensuite l’eau à domicile dans les quartiers lotis ou non lotis. Selon la définition du JMP OMS-UNICEF, seuls les usagers alimentés directement à la borne-fontaine bénéficient d’un véritable « accès à l’eau », ce qui est bien entendu contestable.
 Voir la note de synthèse rédigée par Marc Vézina dans le cadre de la série « Blue Gold » éditée en 2003 par le Programme Eau et Assainissement – Afrique (Nairobi).
 Ce qui correspond bien entendu à des hypothèses relativement fortes – qu’il n’y ait pas de dévaluation d’ici 2015 et que l’inflation soit compensée par l’augmentation des performances de l’ONEA dans la mise en concurrence des entreprises et le respect des coûts d’investissement…
 Voir Hydroconseil – ISL – Sahel Consult, 2003, op. cit.
 Un premier jet de termes de référence pour développer des PSA a été rédigé par l’ONEA et l’étude devait être financée par la BAD, qui a apparemment décidé de ne plus donner suite à cette requête initialement approuvée. L’ONEA souhaiterait avoir les moyens de réaliser au moins 10 plans stratégiques d’ici à 2010, ce qui paraît un objectif raisonnable.
 Première estimation dans Collignon et Vézina, 2000 (les opérateurs indépendants de l’eau et l’assainissement, synthèse sur 10 pays, Banque Mondiale), confirmée par les études plus récentes (voir Hydroconseil – ISL – Sahel Consult, 2003, op. cit.).
 A ce sujet voir 2003. François Ouédraogo (chef du service d’information sur l’eau). Etude de cas : la base de données sur les ressources en eau « BEWACO » de la DGIRH. Communication PowerPoint présentée en octobre 2003 à Ouagadougou.
 Voir 2003. Diallo Mamadou. Note de synthèse relative aux travaux de l’atelier sur la mise à jour et l’exploitation des données sur les infrastructures hydrauliques (décembre 2004), ainsi que les propositions élaborées sur le même thème (fiche de collecte des données, estimation financière…).
 Voir par exemple Valfrey et Diallo, Les ODM pour l’eau et l’assainissement, Etude pays Burkina, financement Banque Mondiale et Banque Africaine de Développement.
 Mais il est bien entendu très difficile de déterminer la part du fonctionnement du Ministère qui est directement assurée par les projets, parfois de façon extra-budgétaire.
 2003, CREPA. La micro-finance et le secteur de l’eau et de l’assainissement en Afrique.
 Voir à ce sujet le montage des programmes hydraulique et d’assainissement. Ceux-ci n’habilitent guère en général, la maîtrise d’ouvrage locale.
 Dans chaque village, le réseau d’AEP est constitué d’un forage à pompage motorisé et de quelques bornes-fontaines alimentées via un château d'eau.
 Au cours de cette assemblée l’ADAE a été honorée du titre de membre d’honneur de la FAUEREB et reçu mandat de faire sa promotion.
 Syndicat des Eaux d’Île de France ; regroupe 144 communes de la région parisienne depuis 1923.
 Fonds Social de Développement : outil financier de la coopération française au Burkina.

AFD / SIE

Burkina Faso – Livre Bleu – Rapport provisoire 1 – 30 avril 2004 Page  PAGE 10



















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