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1ère séance: Structure interne du globe, sismologie et exercices de calcul de la ... 1ère et 2ème séance: Etude de cartes topographiques : Profils topographiques . ..... Mode de gisement et texture des roches magmatiques (roches plutoniques,  ...




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Table des matières
 TOC \o "1-3" \h \z \u  HYPERLINK \l "_Toc290736954" Première partie : une politique partenariale "modèle"  La politique Semeddira (1975-1996)  PAGEREF _Toc290736954 \h 38
 HYPERLINK \l "_Toc290736955" Chapitre 1 : genèse d'Une distorsion de représentation  PAGEREF _Toc290736955 \h 41
 HYPERLINK \l "_Toc290736956" Section 1 : La Naissance d'une politique partenariale, un processus sans procédure  PAGEREF _Toc290736956 \h 42
 HYPERLINK \l "_Toc290736957" Section 2 : Un argumentaire de projet, expression de la distorsion de représentation  PAGEREF _Toc290736957 \h 62
 HYPERLINK \l "_Toc290736958" Section 3: La mise en oeuvre de la politique, opacité administrative et communication publique  PAGEREF _Toc290736958 \h 68
 HYPERLINK \l "_Toc290736959" Chapitre 2 : Des effets de résurgence  PAGEREF _Toc290736959 \h 79
 HYPERLINK \l "_Toc290736960" Section 1 : Première résurgence et ébranlement de la configuration  PAGEREF _Toc290736960 \h 79
 HYPERLINK \l "_Toc290736961" Section 2 : Relance de l'expérience de politique partenariale  PAGEREF _Toc290736961 \h 91
 HYPERLINK \l "_Toc290736962" Section 3 : Seconde résurgence et... mise en échec de la politique partenariale  PAGEREF _Toc290736962 \h 120
 HYPERLINK \l "_Toc290736963" Deuxième partie : Des politiques "Nomocratiques"? Rétrospective sur le suivi des installations classées et des résidus industriels dangereux, en France (1975-1998)  PAGEREF _Toc290736963 \h 139
 HYPERLINK \l "_Toc290736964" Chapitre 3 : Des partenariats dans leur droit  PAGEREF _Toc290736964 \h 143
 HYPERLINK \l "_Toc290736965" Section 1 : Le dilemme politique de l'environnement industriel  PAGEREF _Toc290736965 \h 144
 HYPERLINK \l "_Toc290736966" Section 2 : Une configuration de partenariats déconcentrés  PAGEREF _Toc290736966 \h 148
 HYPERLINK \l "_Toc290736967" Section 3 - Le gouvernement PARTENARIAL comme éducation spécialisée libérale  PAGEREF _Toc290736967 \h 176
 HYPERLINK \l "_Toc290736968" Chapitre  4 : Le confinement du gouvernement partenarial  PAGEREF _Toc290736968 \h 208
 HYPERLINK \l "_Toc290736969" Section 1 : un isolat administratif au sein de l'Etat  PAGEREF _Toc290736969 \h 211
 HYPERLINK \l "_Toc290736970" Section 2 : une communauté gouvernant a huis-clos  PAGEREF _Toc290736970 \h 238
 HYPERLINK \l "_Toc290736971" Section 3 : Les "tiers exclus" aux confins du système de gouvernement  PAGEREF _Toc290736971 \h 289
 HYPERLINK \l "_Toc290736972" Troisième partie : Le partenariat comme mode de gouvernement  PAGEREF _Toc290736972 \h 312
 HYPERLINK \l "_Toc290736973" Chapitre 5 : La formation du lien partenarial  PAGEREF _Toc290736973 \h 313
 HYPERLINK \l "_Toc290736974" Section 1 : Essai de classification générale des AGC  PAGEREF _Toc290736974 \h 313
 HYPERLINK \l "_Toc290736975" Section 2 : Des AGC au système de gouvernement partenarial  PAGEREF _Toc290736975 \h 338
 HYPERLINK \l "_Toc290736976" Chapitre 6 : L'étendue du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290736976 \h 357
 HYPERLINK \l "_Toc290736977" Section 1 : Un phénomène sectoriel ?  PAGEREF _Toc290736977 \h 359
 HYPERLINK \l "_Toc290736978" Section 2 : Un phénomène national ?  PAGEREF _Toc290736978 \h 372
 HYPERLINK \l "_Toc290736979" Conclusion  PAGEREF _Toc290736979 \h 398
 HYPERLINK \l "_Toc290736980" Bibliographie  PAGEREF _Toc290736980 \h 406
 HYPERLINK \l "_Toc290736981" Résumé  PAGEREF _Toc290736981 \h 437
 HYPERLINK \l "_Toc290736982" Table des matières  PAGEREF _Toc290736982 \h 440
 Introduction
Assiste-t-on à l'avènement du gouvernement partenarial en remplacement ou complément du gouvernement commandeur agissant au moyen de règles générales, de contrôles et sanctions ? Une réponse positive semble se dessiner dans le prolongement des lignes d'évolution mises en évidence par de nombreux professionnels des politiques publiques de protection de l'environnement contre les pollutions industrielles.
Trois témoignages choisis pour le caractère global des observations exposées confirment le sens de cette évolution historique. En 1994, le chef du service de l'économie à la division environnement de l'OCDE signale, sur la base de rapports d'experts, ce phénomène de grande ampleur, à la fois historique, transnational et technologique :
"les accords volontaires conclus dans le domaine de l'environnement entre l'industrie et les pouvoirs publics se propagent aujourd'hui dans un nombre grandissant de pays de l'OCDE. Leur émergence dans la panoplie des instruments des politiques de l'environnement correspond à un changement profond dans la nature de ces politiques et dans les relations entre industriels et pouvoirs publics. (...) D'une part, l'approche traditionnelle des politiques de l'environnement de type réglementaire n'est plus adaptée à toutes les situations. (...) D'autre part, les relations entre les industriels et les pouvoirs publics se transforment. L'attitude souvent conflictuelle qui les caractérisait au début des années 70 a fait place à un climat de coopération où prévaut de plus en plus le partenariat" .
Cette mutation dans les technologies de gouvernement est rapportée également par le Bureau international du travail. Son Directeur général exprime un avis plus nuancé - évoquant les problèmes "de vérification ou de contrôle de la mise en oeuvre effective des normes non obligatoires" - mais confirme le sens de l'évolution : un nouvel instrument de politique publique est apparu qui permet de pallier aux déficiences de l'instrument classique.
"Les mesures classiques adoptées en faveur de l'environnement s'inspirent d'un système de réglementation qui tient dans la formule “ordonner et contrôler”. On établit des normes obligatoires en matière d'environnement, et les organismes gouvernementaux et le système judiciaire national s'emploient à les faire respecter. (...) L'action volontaire est un autre instrument qui peut très fortement contribuer à la protection de l'environnement."
Autre point de vue transnational, celui de l'Union Européenne qui intègre cette innovation dans son"Cinquième programme d'action sur l'environnement" en suggérant "un renforcement du dialogue avec l'industrie et l'encouragement, dans des circonstances appropriées, des accords volontaires et autres formes d'auto-régulation." Après avoir rappelé cette orientation, lors d'un colloque à qui s'est tenu Copenhague en 1994, un haut-fonctionnaire de la Commission Européenne (DG XI), fait état d'interrogations sur la conformité de ces accords aux règles communautaires de libre circulation des biens et services et sur leur utilisation dans la mise en oeuvre des directives européennes.
Cette évolution historique des techniques de gouvernement n'est pas constatée seulement par des organismes supranationaux dont la perception des réalités concrètes pourrait perdre en profondeur ce qu'elle gagne en largeur de vue. Un ex-ministre de l'environnement au Pays-Bas la confirme et apporte en outre le témoignage d'une personne directement en prise avec les problèmes de politique publique. Dans son allocution introductive à un colloque universitaire organisé a Rotterdam en 1992 - sur le thème "Contrats et conventions environnementaux : de nouveaux instruments pour une politique de l'environnement réaliste ?" - il constate que les réglementations contraignantes sont devenues insatisfaisantes au regard des trois exigences du management public moderne : l'Efficacité, l'Efficience et l'Equité ( les "3E"). En contrepoint, il montre que "la formule magique des solutions 3E aux problèmes environnementaux est “partenariat”". Ce propos d'expérience, dans un pays réputé pour le haut niveau d'exigence de ces politiques de protection de l'environnement, se conclu par l'affirmation d'une conviction :
"A la fin de cette journée, nous donnerons très certainement une réponse positive à la question soulevée par ce titre : oui, les contrats et conventions fournissent de nouveaux instruments pour une politique de l'environnement réaliste."
Peu avant, le ministre avait évoqué quelques problèmes soulevés par l'utilisation de ces instruments, comme celui des tiers concernés mais non associés aux conventions. Mais, ces difficultés lui semblent pouvoir être réduites, et les avantages de ces nouveaux instruments l'emporter sur leurs inconvénients. Ce bilan globalement positif justifie sa position :
"Je conclue donc mes remarques introductives par un urgent appel à tous les participants à utiliser cette conférence non pas pour penser à tout ce qui pourrait éventuellement aller de travers, mais plutôt à ce concentrer sur les moyens d'apporter les bonnes réponses. L'environnement à simplement besoin de solutions qui satisfont aux critères 3E de l'efficacité, de l'efficience et de l'équité."
Qualifier de "magique" la formule partenariale pourrait prêter à confusion en laissant croire à une certaine irrationalité des convictions alors qu'elles sont souvent exprimées par des acteurs ou des observateurs qui revendiquent une approche très réaliste des problèmes de management public. C'est donc aussi dans un esprit de réalisme que nous étudierons cette "formule", mais en adoptant un point de vue sociologique afin de comprendre comment elle se concrétise.
Analyser ces politiques publiques nouvelles, savoir comment elles se forment et en quoi elles se distinguent des anciennes, tel est en partie l'objet de cette thèse. Mais il s'agit également d'approfondir la connaissance d'un phénomène que de nombreux chercheurs en sciences sociales ont déjà identifié et commencé à analyser. Tel qu'il vient d'être évoqué, le phénomène partenarial correspond à l'apparition d'une nouvelle manière de gouverner accordant une large place à la négociation de conventions comme complément ou substitut à la méthode autoritaire du commandement par voie de normes juridiques contraignantes. De nouveaux instruments de politique publique semblent offrir une meilleur adéquation de l'art de gouverner aux caractéristiques de la société moderne : sa complexité, sa rapidité d'évolution... Ce diagnostic global du phénomène partenarial est aujourd'hui assez largement partagé. Il évoque une évolution historique de l'art de gouverner (§ 1). Du fait de cette évolution, deux modèles de gouvernement devraient pouvoir être distingués qui sont fréquemment évoqués dans le domaine des politiques publiques de protection de l'environnement industriel. Or, les études sociologiques déjà réalisées sur ces politiques ne corroborent pas le diagnostic ce qui justifie de le remettre en question (§ 2). En prenant appui sur ces études et des contributions scientifiques plus générales, il est possible d'avancer des réponses hypothétiques qui esquissent une autre interprétation du phénomène partenarial (§3). Elles seront étayées par une analyse configurationnelle des politiques de gestion de résidus industriels dangereux en France (§4)..
1 - un diagnostic global du phénomène partenarial
En sciences sociales, ce diagnostic constitue un point de convergence entre des travaux assez divers: des études de sociologie du droit, des organisations et des politiques publiques aboutissent à des conclusions assez similaires. Un recensement et une présentation exhaustive de tous les travaux susceptibles d'être pris en compte dépasseraient le cadre de cette introduction. Il importe seulement d'exposer les principaux éléments de ce diagnostic.
Les auteurs qui seront cités ne revendiquent pas l'appartenance à un courant de pensée. Il s'agit davantage de points d'accord sur certains constats. En dehors de ces convergences ponctuelles, il peut exister des divergences de vue, parfois même importantes, mais les plus petits dénominateurs communs apparaissent lorsqu'on aborde ces travaux avec une problématique spécifique : comment conçoivent-ils l’évolution historique de la manière de gouverner nos sociétés depuis deux siècles, notamment en ce qui concerne les dernières décennies et l’avenir immédiat ? D'un autre point de vue, on peut relever dans certains textes des recommandations politiques mais elles répondent alors à d'autres questions. Certains auteurs s'appuient en effet sur leurs observations pour faire des propositions de réformes ou des suggestions sur la bonne manière de gouverner. Mais notre problématique n'impose pas de prendre en considération ces conseils qui ne se retrouvent d'ailleurs pas dans tous les travaux. Il importe seulement de conserver les apports descriptifs du phénomène partenarial afin de comprendre plus précisément à quoi il correspond.
L'originalité de ce diagnostic tient à ce qu'il provient d'études portant principalement sur les instruments de l'action étatique et sur leur efficacité. Dans ce "paradigme de la capacité", distinguable, comme l'ont montré B. Jobert et J. Leca, de "celui des motifs", l'analyse de l'évolution historique de l'Etat concerne ses moyens d'action plutôt que ses finalités politiques. L'approche semble découler de cette "fin du politique"  analysée par P. Birnbaum et qui se traduit notamment par un certain désintérêt vis à vis de la théorie politique en tant qu'instrument d'analyse. Cette optique est bien exposée par M. Crozier lorsqu'il propose de passer en revue "les moyens utilisés, au cours des siècles, par les organisations humaines pour obtenir de leurs membres la nécessaire conformité". Le domaine d'étude ainsi délimité inclut toutes les types d'organisations (entreprises, administrations...) y compris celles ayant formellement une charge de gouvernement politique. Seules ces dernières retiendront notre attention.
Différents moyens de gouverner sont parfois évoqués mais l’ensemble des réflexions portent principalement sur l'un d'eux : la règle générale et impersonnelle qu'elle soit considérée sous l'angle juridique (ex : droit administratif...), organisationnel (ex : bureaucratie publique...) ou stratégique (ex : politiques publiques réglementaires...). Ce polymorphisme explique la mise en relation effectuée entre un type d’institution et un type de "moyen". En sociologie du droit, une forme historique d’Etat (Etat-gendarme, Etat-providence) est caractérisée par son instrument de prédilection, le "droit-réglementation". En sociologie des organisations la "règle impersonnelle" est analysée comme le facteur premier du "cercle vicieux bureaucratique". En sociologie des politiques publiques, les stratégies "fondées sur la contrainte" juridique semblent devenues inefficaces face à la complexité sociale à laquelle l'Etat semble confronté depuis peu. Mais, la norme juridique n'est pas considérée comme une réalité uniforme au cours du temps. Elle apparaît sous des formes diverses et successives dont la prise en compte permet aux auteurs de modéliser une évolution historique de longue période.
1.1 - Etapes d'une histoire des moyens de gouvernement
Plusieurs versions du modèle ont été élaborées. Suivant les versions, deux ou trois périodes successives sont distinguées, chacune précédée d'une crise faisant basculer l’histoire vers l’époque suivante. Dans sa version la plus sophistiquée, le modèle comprend trois périodes : 1/ celle de l'"Etat gendarme" (ou "Etat-libéral") caractérisé par un "droit formel" (ou "droit répressif") ; 2/ celle de l'"Etat providence" (ou "Etat-social") caractérisé par un "droit substantiel" (ou "droit social") ; 3/ celle de l'"Etat partenaire" ("Etat moderne" ou "Etat réflexif") caractérisé par un "droit réflexif" ("responsif", "régulatoire", "procédural"...). Certaines versions du modèle réunissent les deux premières périodes en une seule, celle de l'"Etat commandeur" ou "Etat-tuteur". Le qualificatif de "moderne" est généralement attribué au troisième mais il arrive aussi que la "modernité" soit associée à l'Etat-providence et la période suivante (juste entamée ou pressentie) alors qualifiée de "post-moderne". Par delà ces déclinaisons du modèle en deux à trois périodes, les auteurs s'accordent généralement pour considérer la dernière comme le résultat d'une modernisation progressive de l'Etat et du droit.
Les études de N. Luhmann sur l'adaptation historique des systèmes juridiques aux évolutions de la société inspirent des modèles en trois périodes. Il distingue en effet trois étapes successives de "système social" correspondant à trois formes de "différenciation sociale" : la segmentation, la stratification et la différenciation fonctionnelle. A chaque forme peut correspondre un type spécifique de droit. De même, P. Selznik et P. Nonet présentent une histoire en trois étapes - celles du "droit répressif", du "droit autonome" et du "droit responsif" - ainsi que H. Willke : a une société "simple (pré-moderne)" aurait correspondu un "droit répressif" puis vint le temps de la société "complexe (moderne)" donnant naissance au "droit libéral" en vigueur jusqu'à l'époque actuelle, "hyper-complexe" ("post-moderne"), qui nécessiterait un "droit réflexif". Cet auteur évoque une différenciation des programmes juridiques : la société simple aurait résolu ces problèmes avec des "programmes conditionnels" (si - alors) puis la société complexe avec des "programmes finalisés" fixant non seulement des règles de bonne conduite mais aussi des buts concrets à atteindre par les autorités. Enfin, la société hyper-complexe nécessiterait des "programmes relationnels", qui correspondent à ce que nous appellerons, pour notre part, des politiques partenariales : "Le principal objet du programme relationnel est d'augmenter la capacité de pilotage de la loi en incluant les destinataires des normes dans la recherche du consensus et dans le processus de prise de décision.".
J. Lenoble expose les deux versions du modèle en distinguant d'abord trois périodes et en indiquant plus loin que les deux premières "par-delà leurs différences importantes, (...) peuvent être qualifiés de deux espèces d'un même genre où domine une approche formaliste et calculante d'une régulation sociale par voie de commandement étatique." L'essentiel semble en effet résider dans l'aboutissement contemporain de cette évolution historique : une nouvelle étape commence à se dessiner sous la contrainte d'une société devenant de plus en plus complexe. Elle apparaît sous la forme d'une dualisation du droit exprimée par les notions de "droit-réglementation" et de "droit-régulation" utilisées par G. Timsit. Le premier est classique, ancien, mais aussi dépassé par l'évolution de la société ; le second au contraire émerge depuis peu et se caractérise "par son adaptation au concret, son rapprochement des individus, son adéquation au contexte exact des sociétés qu'il prétend régir." Une évolution en ciseaux est ainsi dessinée par le déclin de l'un et l'avènement de l'autre, mais ces deux modèles semblent pouvoir coexister selon une division des tâches envisagée par P. Duran qui évoque "une sorte de “dualisation” du droit, avec un droit “précaire” relatif au traitement de problèmes publics par nature évolutifs, et un droit “constitutif” visant à définir le cadre dans lequel le premier se développe et du même coup plus stable, moins rapidement obsolète, qui définit un espace de discussion."
Cette conception de l'évolution historique du droit, de l'Etat et du gouvernement apparaît aussi sur fond de critique des thèses de M.Weber sur le développement de l'"administration bureaucratico-monocratique". Lui reprochant d'avoir abusivement valorisé ce modèle en le présentant comme une forme supérieure d'organisation, M. Crozier entend au contraire en démontrer l'inefficacité structurelle. Alors que M. Weber caractérisait la période moderne par la progression d'une rationalité formelle, M. Crozier souligne le caractère régressif de ce mouvement et parle de "legs paralysant d'un passé où prévalait une conception étroite et bornée des moyens de coopération entre les hommes." L'auteur introduit ainsi entre le passé et le présent récent, une rupture dont l'explication constitue un fil conducteur de son oeuvre. Il montre les faiblesses du modèle formaliste et les signes de son dépassement dans une modernité pressentie en distinguant deux manières de gouverner : celle utilisant des "moyens directs violents, comportant une bonne part de contrainte ouverte" précédée de celle des "pressions qui apparaissent par contraste extrêmement douces et respectueuses de la liberté d'autrui", permettant de gouverner en faisant "appel à la bonne volonté".
Quelle que soit la périodisation retenue par les auteurs, le passage d'une étape à la suivante prend la forme d'une crise affectant la capacité de gouverner des sociétés dont la complexité s'accroît au cours du temps : l'instrument prépondérant de gouvernement atteint ses limites lorsque la crise atteint son paroxysme, révélant alors l'inadéquation du moyen employé à la société gouvernée.
1.2 - Les crises de transition d'une étape à l'autre de l'histoire
Deux crises sont identifiées dans les versions du modèle en trois périodes. Pour J. Lenoble, la première crise marquerait la fin de "l'Etat-libéral" (Etat-gendarme) et de ses "droit-libertés" (libertés formelles) sous l'impact des revendications sociales (ouvrières, syndicales, socialistes...). Cette crise fait basculer l'histoire vers la seconde période, celle de l'"Etat social" (Etat-providence) caractérisé par ses "droits-créances" et un droit qui définit de plus en plus des buts à atteindre et, de ce fait, augmente les marges de manœuvre des appareils publics chargés de mettre en oeuvre les programmes ainsi définis. Comme l'a fortement souligné R. Mayntz, la mise en oeuvre devient aléatoire révélant de nouveau les faiblesses des moyens d'action étatique à travers une seconde crise de gouvernabilité. Cette crise actuelle montre l'inefficacité du droit classique face à une complexité sociale qui fragilise toute volonté d'encadrer les comportements dans des normes générales déterminées. L'inadéquation de ce moyen d'action fait apparaître, par contraste, l'intérêt d'alternatives partenariales perçues comme des indices de l'évolution d'ensemble. "En termes savants, indique ainsi P. Le Galès, le développement du partenariat public-privé peut être interprété comme un indicateur des problèmes de gouvernance, voire de “gouvernance polycentrique” en Europe".
Quelle que soit la périodisation retenue, la crise actuelle suscite le plus de recherches. Elle révèle l'inefficacité du droit contraignant et coercitif : "c'est sur ce droit-là, note G. Timsit, avec ce droit-là, qu'ont vécu longtemps et encore maintenant, le plus largement, les Etats modernes. (...). Abstrait et désincarné, il ne répond plus aux exigences de la gestion des sociétés post-modernes." Sociologies du droit et des organisations confirment leurs observations respectives : le droit-réglementation est constitutif du système bureaucratique qui, selon M. Crozier, ne connaît que la crise comme mode de changement. Résultat chaotique de dysfonctionnements internes. D'un point de vue organisationnel aussi, la crise actuelle marque donc la fin d'une période et le début d'une autre. Ce basculement historique prend forme sur une période assez longue : "la crise, qui a commencé à se dessiner dès les années 1950, tend à devenir de plus en plus aiguë" . Le système peut résister au changement, mais il ne fait alors qu'aggraver des difficultés cumulatives (dysfonctionnements, inadaptation) jusqu'à un point de rupture inéluctable. Au maximum de tension entre le conformisme du système et l'évolution de la société, la mutation ne peut être que brutale et non plus graduelle
Ce bouleversement est rattaché par tous les auteurs cités à la complexification de la société moderne. Cette complexité est considérée "avant tout comme une redoutable limite qui pèse sur l'action étatique, et qu'il convient donc de prendre très au sérieux." et Y. Papadopoulos, parmi d'autres, considère que "l'approche du sociologue allemand Niklas Luhmann est particulièrement pertinente à cet égard. (...) Pour Luhmann, et dans la lignée d'un courant majeur de la théorie sociologique, la complexité de nos société est le résultat de leur différenciation fonctionnelle". La différenciation est la fois interne et externe et de multiples facteurs de complexification expliquent les problèmes actuels de gouvernabilité (développement économique, mondialisation des marchés, consommation de masse, société de communication, etc). L'avènement du gouvernement partenarial semble être une conséquence de ce mouvement historique de complexification. P. Le Galès explique que "si le partenariat est si souvent invoqué c'est parce que l'Etat est devenu plus fragmenté, que la société est devenue plus compliquée (densification d'acteurs organisés dans la vie politique et sociales) et que des changements externes comme la “crise économique” ou la tendance à la "globalisation" sont venus perturber son fonctionnement. Le partenariat s'inscrit alors dans une problématique du gouvernement ou de la gouvernance." Face à cette complexité, considère G. Teubner, le système juridique classique, sa rationalité binaire (interdit / autorisé), son organisation centralisée, ses généralisations aveugles aux cas particuliers, est trop simple et, pour G. Timsit, trop abstrait et éloigné des réalités mouvantes de la société. Cette incapacité, souligne J. Lenoble, tient à la rigidité du droit énoncé en termes généraux sur la base d'analyses scientifiques ou technocratiques aussi générales et à sa lenteur d'évolution face à des réalités rapidement changeantes
La mise en relation du moyen et de l'institution réapparaît dans l'analyse de cette crise de gouvernabilité. Ce n'est pas seulement un type de droit mais l'ensemble des systèmes d'organisation fondés et agissant principalement par ce droit qui deviennent incapables de peser sur leurs environnements respectifs. La crise secoue tous les systèmes formalistes / bureaucratiques publiques ou privés et, par extension, l'ensemble du système politico-administratif. Celui-ci est saturé de demandes sociales auxquels il ne sait répondre dépassé par des évolutions économiques très rapides, incapable de manipuler toutes les séries de variables à prendre en compte pour être efficace. On comprend ainsi le sens de l'expression "crise des démocraties". En faisant ressortir les faiblesses d'un système global, cette crise ébranle les piliers conceptuels des conceptions classiques de la démocratie et en particulier, soulignent J. De Munck et J. Lenoble, "le formalisme, tel qu'il s'incarne notamment dans la compréhension du principe de légalité" et "le principe de participation démocratique à la décision". Une refonte complète des règles formelles d'organisation politique semble donc s'imposer comme une nécessité, celle d'un mode de gouvernement partenarial.
1.3 - Les indices de l'avènement du gouvernement partenarial
Le constat d'une crise majeur ébranlant l'ensemble du système de gouvernement n'implique en soi aucune prédiction sur ce qui le remplacera. Le chaos pourrait être durable. Cependant, la plupart des auteurs précités décèlent un renouvellement, par adaptation, du mode de gouvernement. Ainsi pour J. De Munck et J. Lenoble des moyens alternatifs de gouvernement, fondés sur la négociation, constituent "les traces d'une émergence sans précédent dans notre histoire démocratique". Le partenariat devient ainsi un signe des temps et la manifestation d'un phénomène de grande ampleur dont l'extension constitue selon P. Duran, "une des caractéristiques majeures de l'évolution des modes de gouvernement de nos sociétés modernes." L'illustration est apportée par les "regulatory negociations" américaines évoquées par J. De Munck et J. Lenoble : "ces innovations annoncent, avec d'autres, l'ouverture d'une nouvelle phase dans l'histoire de nos démocraties" celle d'un nouveau modèle de régulation sociale. L'évolution en ciseaux déjà évoquée trouve sa confirmation dans les pressions convergentes qui pousse au renouvellement : le système ancien atteint ses limites et de nouvelles modalités de régulation apparaissent. L'évolution n'est pas seulement institutionnelle mais aussi culturelle : "toute l'évolution de la pratique des organisations au cours des cent dernières années a consisté à passer du règne de la morale au règne de la négociation." En étudiant l'évolution du droit G. Teubner observe que "les contradictions internes et les crises de ce type moderne constituent à leur tour des chances pour l'évolution vers un “droit responsif”, qui fait figure d'institution flexible, capable d'apprentissage et sensibilisée à réagir aux besoins sociaux et aux aspirations humaines." Le terme de "régulation" est de plus en plus utilisé pour évoquer les contraintes actuelles de l'activité étatique, la nouvelle manière de gouverner qui apparaît et, en particulier, les techniques innovantes qui ont "pour double caractéristiques de n'être pas obligatoires et d'associer souvent les destinataires directs des normes à leur élaboration."
Les innovations apparaissent non pas sous forme de vastes programmes, ou de grands principes politiques mais dans les pratiques de professionnels au fait des réalités et confrontés à une évolution qui échappe en partie à leur maîtrise . Le partenariat émerge comme corollaire d'un plus grand souci d'efficacité. L'adaptation des moyens entraîne celle des mentalités et l'apparition de nouvelles conceptions de l'activité gouvernementale comme le "New public management". Certains scientifiques cherchent à rendre compte de ces changements en mettant en évidence les instruments nouveaux de l'action étatique "à la fois moins coûteux, moins contraignants et plus efficaces." Ces instruments rendent possible la négociation entre le système étatique et son environnement sociétal, placent les agents périphériques au cœur du processus de décision et favorisent une adaptation rapide du système aux évolutions extérieures. Ils réunissant ainsi les qualités pour qu'un système soit efficace et pérenne (souplesse, adaptation, réflexivité..). Ces innovations paraissent très nombreuses et les néologismes et expressions pour les désigner se sont multipliés. C.-A. Morand constate ainsi que l'intervention étatique fait de plus en plus "appel à la bonne volonté des gens sur lesquels elle s'exerce" comme c'est le cas avec "l'action normative souple", "l'action concertée", "la planification", "l'action sur soi-même... et pour les autres", "la création de marchés artificiels", "la formation, l'information"... De même D.Freiburghaus fait état de forums de négociation et de divers autres types d'instruments de politique publique dont l'évaluation est au cœur des débats de la science politique en Suisse. Au début des années 1960 M. Crozier avait déjà identifié de telles innovations sous forme de négociations directes entre l'Etat et les forces économiques. Il s'agit notamment de la planification, des partenariats multiples associant autour de la Caisse des Dépôts et Consignations les collectivités locales et les entreprises ainsi que des administrations de missions particulièrement propices aux partenariats. Plus récemment des partenariats inédits sont identifiés par J. Lenoble : "De nouveaux acteurs collectifs sont à inventer. On les voit déjà se dessiner avec le développement des mécanismes de négociation où s'interpénètrent, en une forme d'association sui generis, les acteurs privés, semi-privés et publics." Les nouvelles stratégies de politique publique consistent à privilégier les échanges d'informations en recourant de manière intensive à la négociation, la délégation et la coordination et en recherchant d'une manière générale des mécanismes alternatifs de négociation entre différents acteurs publics et privés, réseaux susceptibles de rendre possible l'action de gouvernement.
2 - Le partenariat "au concret" dans l'environnement industriel
Le diagnostic sociologique qui vient d'être exposé coïncide avec la présentation que font de nombreux professionnels de la politique et de l'administration du phénomène partenarial dans le domaine des politiques de l'environnement industriel : nous désignerons ainsi l'ensemble des mesures prises par l'Etat (normatives, administratives, financières, symboliques, etc.) pour la protection des personnes et des milieux face aux pollutions, nuisances et risques liés aux activités économiques du secteur secondaire. Les spécialistes distinguent d'un côté la généralité des politiques contraignantes de facture ancienne, de l'autre l'innovation récente et ponctuelle des politiques partenariales. Cette coïncidence permet donc de reprendre et prolonger les carnets d'exploration de J.-G. Padioleau pour "traquer les actes et les travaux d'agents individuels et collectifs, définir les rapports entre ce que les gens disent et ce qu'ils font." ainsi que la collection minutieuse des données et des analyses produites par P. Lascoumes. L'un et l'autre ont étudié ce domaine. Or leurs observations ne corroborent pas le diagnostic global et incitent à en "soumettre les analyses à l'hygiène de la vérification", Cette divergence soulève en effet certaines questions qui formeront notre problématique.
Etudier le phénomène partenarial au concret nécessite de le rendre connaissable, de l'aborder sous un angle à partir duquel une vérification soit possible. Le diagnostic global présente un tableau historique dont il serait tentant de vérifier la fidélité au sujet : considérer d'un côté, dans une période reculée, une politique classique pour l'étudier en détail ; faire de même avec une politique moderne puis comparer les deux. Parmi les difficultés que soulèverait cette démarche, l'une d'elles est rédhibitoire : la période d'innovation ne donne lieu à aucun consensus. Les divergences vont de quelques décennies à plus d'un siècle lorsqu'il s'agit de situer le moment d'inflexion. On doit donc se contenter d'une comparaison synchronique, dans le présent, les auteurs s'accordant pour considérer qu'il offre des exemples concrets de deux types de politiques. Avant de les aborder, il convient de préciser cette distinction sous forme de modèles (2.1) pour vérifier ensuite la bonne adéquation du domaine de l'environnement industriel avec ce que décrit le diagnostic global (2.2) et élaborer enfin des axes de problématique (2.3).
2.1 - Deux modèles de gouvernement : "partenariat" et "nomocratie"
D'un côté l'activité classique de gouvernement consiste à diriger la vie en société en édictant des commandements au moyen de règles générales assorties de contrôles et de sanctions pour atteindre les objectifs politiques concrets définis par les gouvernants. La règle générale, expression d'une autorité souveraine, s'impose à tous, régit les comportements attendus des gouvernés dans chaque situation prévue par elle. Et sa valeur dépend essentiellement de la légitimité statutaire de ceux qui la produisent (élus et fonctionnaires). Les activités gouvernementales les plus fréquentes sont unilatérales et ne nécessitent généralement pas de négociation entre les gouvernants et les gouvernés dont la relation normale est de nature hiérarchique. Les mentalités qui sous-tendent ce mode gouvernement valorisent le respect du droit, du formalisme juridique et des procédures de décisions politiques, administratives et judiciaires. Le système d'organisation qui en découle est bureaucratique : impersonnel, éventuellement centralisé et stratifié, ne laissant place que marginalement aux arrangements parfois nécessaires. Rigide, il s'adapte difficilement aux évolutions de la société mais traduit l'attachement à certains principes généraux notamment l'égalité des droits ou l'égalité face au droit. C'est essentiellement par des activité tendant à produire des règles générales, à les préciser aux différents niveaux de la hiérarchie des normes juridiques et à les faire respecter que sont poursuivis des objectifs économiques et sociaux de transformation de la société.
De l'autre côté la démarche partenariale consiste à négocier, déléguer et coordonner, plutôt qu'à commander. Face à la diversité des situations particulières qui font la complexité d'une société moderne, les règles générales paraissent inadaptées et ne peuvent servir, au mieux, qu'à créer des espaces de négociation. Au sein de ces espaces, la norme de référence devient la convention. Elle explicite les termes d'un échange ou d'un compromis entre des partenaires. Au lieu ou à côté des institutions centrales prétendant régir tous les aspects de la société du haut de leur légitimité politique apparaissent des instances d'un genre nouveau, moins ambitieuses, plus réalistes. Elles ne régissent qu'un seul ou quelques aspects de la vie en société en réunissant les personnes intéressées, compétentes, quels que soient leurs statuts. Le partenariat implique des valeurs spécifiques : la volonté de négocier nécessite de faire des concessions et s'accorde mal avec certains idéalismes politiques. L'esprit procédurier du formalisme juridique ou du fonctionnement bureaucratique est inadapté : les négociateurs préfèrent au conflit le dialogue qui nécessite une certaine confiance réciproque et se considèrent sur un pied de relative égalité (en principe, sinon en fait). La relation hiérarchique, fondée sur l'autorité, entre gouvernants et gouvernés s'estompe derrière une relation d'ajustements réciproques nécessaires aux partenaires pour multiplier et conduire les négociations de conventions ad hoc (ponctuelles, locales, sectorielles...) destinées à réguler la vie en société.
Ces deux idéaux-types, présentent de manière stylisée, épurent et schématisent mais ne déforment pas la présentation managériale de ce que l'on doit pouvoir découvrir dans la réalité. Le premier modèle sera nommé nomocratie - du grec "nomos", la loi et "kratos", le pouvoir - et ce qui s'y rapporte qualifié de nomocratique. Ce néologisme attire l'attention sur un enjeu central : le phénomène partenarial apparaît, dans les faits et dans les discours, par opposition (contraste) à un ensemble d'éléments (normes, mentalités, organisations, activités...) qui est réputé produit et producteur d'un droit spécifique, non pas hérité (la coutume) ou constaté (la jurisprudence) mais un droit "posé" après délibération afin de diriger, organiser et transformer la vie en société. Quand au nouveau modèle de gouvernement nous nous y référons en continuant à utiliser le terme de partenariat et les qualificatifs correspondant (politique partenariale, système partenarial, gouvernement partenarial, etc.).
Pour compléter nos conventions de langage dont certaines seront précisées ultérieurement il convient de signaler que le terme "gouvernement" sera toujours employé dans son sens premier et courant : "1. action de gouverner. 1.vx action ou manière de diriger, de régir (qqch ou qqn)". Il ne renverra jamais ni à l'institution spécifique du Gouvernement (Conseil des ministres, Cabinet et chef de l'Etat, etc.) ni, dans sa globalité et sa généralité, au système de gouvernement d'un pays, et encore moins au système politique de ce pays. En ce sens, on ne s'éloignera guère de la signification habituellement donnée au mot gouvernement en sociologie politique.
Les activités de gouvernement ou activités gouvernementales peuvent être classées en deux catégories au moins, distinguées tant par l'interprétation managériale que par la théorie juridique qui oppose les "actes unilatéraux" aux "actes contractuels" : les premiers sont l'expression d'une seule volonté (individuelles ou collective), les seconds d'un accord (bilatéral ou multilatéral) entre plusieurs volontés. "Le contrat est un échange de consentements tandis que l'acte unilatéral vaut sans le consentement de ceux auxquels il impose une règle de conduite". En nous éloignant sensiblement des catégories juridiques, nous parlerons d'activités de gouvernement unilatérales et, surtout, d'activités de gouvernement conventionnelles désignées celles-ci par le sigle AGC. A titre provisoire, les premières peuvent être définies comme des initiatives par lesquelles des gouvernants prescrivent des normes juridiques et tentent d'obtenir des gouvernés, par le contrôle et la sanction, la conformité de leurs comportements à ces normes. Les AGC correspondent à des négociations se concluant par un accord entre des gouvernants ou des gouvernés sur le contenu d'actes finalisés à réaliser par l'un et/ou l'autre des partenaires. Cette dichotomie focalise l'attention sur ces deux types d'activités sans exclure que d'autres types puissent être identifiés et étudiés.
2.2 - Politiques nomocratiques et partenariales de l'environnnement industriel
Par rapport à d'autres domaines où le phénomène partenarial peut être observé, celui des politiques de l'environnement industriel présente l'avantage d'avoir concrétisé depuis longtemps le contraste entre les deux types de politiques, ou plus largement, les deux manières de gouverner que viennent d'être précisées. Il constitue ainsi un terrain de prédilection pour l'étude du phénomène partenarial et beaucoup de travaux consacrés aux AGC s'appuient sur des analyses des politiques de protection de l'environnement industriel.
Les législations actuelles plongent leurs racines dans la période de formation de l'Etat-providence et connaissent depuis environ trente ans un développement sans précédent sous l'effet notamment de mobilisations sociales qui en critiquent les insuffisances. Or durant cette période sectoriellement turbulente - pour ne pas parler de crise - de nouvelles politiques, partenariales, voient le jour à la marge de la configuration classique. Les étapes historiques de ces politiques, l'évolution en ciseaux, les caractéristiques du changement, font de ce domaine de politiques publiques une illustration assez fidèle au diagnostic global du phénomène partenarial.
Les politiques de l'environnement industriel n'apparaissent pas à la fin des années 1960, contrairement à une idée aujourd'hui assez répandue, mais - les définitions de problèmes et les dénominations évoluant - sont aussi anciennes que l'activité industrielle. Le rapporteur à l'Assemblée Nationale examinant la réforme législative de 1976 commence par rappeler que l'on "discutait déjà ce problème au temps de l'empire romain - il y eut des senatus-consultes à ce sujet et le code de justinien en traitait - que des ordonnances royales s'en préoccupait pendant la guerre de Cent ans, que le conseil du roi prenait en 1750 un arrêt fameux, que les assemblées révolutionnaires s'en occupaient très activement en 1791 et qu'enfin un décret impérial 1810, pris sur le rapport de l'Institut, élaborait ce qui allait devenir le droit moderne des nuisances." P. Lascoumes a retracé l'évolution de ces législations durant les XIXe et XXe siècles. Cette rétrospective montre que la définition environnementale des problèmes de pollution industrielle est récente, mais que la perception des inconvénients, les mobilisations sociales et les mesures étatiques prises pour y répondre ne le sont pas. Dès les débuts de l'industrialisation, les récriminations de propriétaires terriens affectés dans leurs biens, mais aussi les mauvaises odeurs, la volonté de préserver l'ordre publique face aux conflits de voisinage, la visibilité des poissons morts flottants sur les cours d'eau, les préoccupations hygiénistes de protection de la santé publique ont conduit, au gré des connaissances, croyances et rapports de forces, à des mesures variables selon les époques et les lieux.
Il n'est pas nécessaire de retracer cette évolution en détail. Le régime législatif et réglementaire des installations classées à évolué par sédimentation. Ces politiques se forment depuis maintenant près deux siècles à travers une législation dont les finalités officielles sont de contraindre les établissements à industriels à respecter certaines normes afin de protéger divers intérêts avoisinants. Des sanctions administratives et pénales sont introduites dès 1917 et renforcées graduellement. Le système juridico-administratif ainsi créé se présente, dans sa forme extérieure, son aspect général, comme un système nomocratique même si la mise en oeuvre des réglementations reste incertaine. L'absence d'inspecteurs qualifiés, les faibles effectifs des fonctionnaires chargés de cette "police spéciale", confèrent à ces politiques, jusqu'au début des années 1970, un caractère "symbolique" puis "axiologique". A partir de cette période cependant, les effectifs d'inspecteurs passent de quelques dizaines à près de neuf cents aujourd'hui et réunissent des ingénieurs qualifiés placés sous la direction des hauts-fonctionnaires non moins qualifiés du Corps des mines. Cette évolution accentue encore l'apparence nomocratique des politiques publiques dans ce domaine.
Cependant, dès le début des années 1970, les limites de ce mode de gouvernement sont ressenties par les gouvernants et le partenariat mis en évidence. L'innovation officialisée en 1971 confère aux politiques de l'environnement industriel une double face qu'elles ont depuis lors toujours conservée  : le versant nomocratique, d'un droit plus que centenaire fait d'interdictions et de sanctions ; le versant partenarial, récemment exploré, des négociations directes avec les industriels. En 1976, le Ministre de la qualité de la vie confirme cette dualité :
"Il ne sera donc pas mis fin à la politique déjà lancée, déjà lancée et mise en oeuvre par mes prédécesseurs, des “programmes de branche” et des “contrats de branche”, qui permet en particulier une concertation avec les représentants des industries en cause. La concertation et l'incitation, combien nécessaires ! n'ont pas fait négliger pour autant les dispositions à prévoir en matière de répression. Ainsi dans un seul souci d'efficacité, le projet prévoit l'augmentation très sensible du taux des pénalités et la correctionnalisation de la plupart d'entre elles."
D'un côté la répression, de l'autre la concertation. Ces deux aspects n'ont cessés d'être distingués, opposés ou rapprochés. Francis Caballero, dans sa thèse de droit, a été l'un des premiers à s'attaquer au versant partenarial. Ecologiste, et juriste convaincu, il réprouve ces dérogations au régime général de "police administrative" des installations classées en arguant du principe doctrinal d'inaliénabilité des pouvoirs de police :
"L'illégalité des conventions en matière de police constitue en effet un dogme de la police administrative. Sa raison d'être est simple :“l'administration ne peut aliéner par contrat le pouvoir réglementaire qui lui a été conféré par la loi.” Un contrat comporte en effet des obligations réciproques des parties conférant des droits à leur exécution. Or, il serait inconcevable qu'un particulier puisse exciper de droits acquis par contrat à l'encontre de l'autorité de police, dès lors que ces droits sont de nature à restreindre son pouvoir d'édicter des actes unilatéraux. En un mot, ce qui peut être imposé unilatéralement n'a pas à être négocié bilatéralement."
L'auteur admet que ce principe reste assez virtuel en matière de police économique propice aux négociations, mais, considérant que l'environnement industriel n'en relève pas, trouve ces pratiques choquantes. A l'argument bureaucratique et managérial de l'efficacité des politiques partenariales, il oppose une réprobation morale qui, réduisant ces pratiques à une faute, occulte leur dimension sociologique et ne permet guère de les comprendre. L'auteur obtiendra plus tard une victoire en défendant le recours de l'association Amis de la Terre contre le Ministère de l'environnement : l'arrêt célèbre du Conseil d'Etat lui donne raison en invalidant le "contrat" attaqué  D'autres conventions verrons le jour mais ne seront simplement plus intitulées "contrat". On observe aussi que le moralisme réprobateur du juriste rejoint le pragmatisme approbateur du ministre dans la même distinction de deux type de politiques, les unes nomocratiques, les autres partenariales.
Bien loin de ces approches normatives, J.G. Padioleau entend au contraire remettre en question l'apparence générale et notamment l'aspect réglementaire des politiques conduites dans ce domaine. Il étudie le cas de la circulaire du 25 août 1971 édictant des prescriptions négociées avec les industriels de la cimenteries sur les réductions de rejets atmosphériques. Contre les dénonciations politiques et universitaires du système bureaucratique, l'auteur montre "comment en pratique l'appareil d'Etat développe parfois dans le domaine réglementaire des stratégies d'accommodation et d'adaptation." A l'image d'un pouvoir commandeur, agissant essentiellement par la règle de droit, l'auteur oppose sa description fine des stratégies d'accommodation définies comme "l'ensemble des conduites de coopération entre l'Etat et les entreprises préalables à la mise en oeuvre des politiques grâce auxquelles les autorités réglementaires atténuent les phénomènes d'incertitude." Cette étude révèle des modalités de gouvernement bien éloignées des imageries traditionnelles sur l'action étatique.
Les travaux de P. Lascoumes sur ces politiques, sont les plus récents et les plus complets. L'auteur a conduit, à la fin des années 1980, avec un accès privilégié aux archives administratives, l'unique recherche approfondie sur l'ensemble de ces politiques partenariales. Depuis le début des années 1970, en effet, une vingtaine d'accords, aux dénominations variables (contrat de branche, programme de branche, plans sectoriels anti-pollution...), ont été conclus dans différents secteurs : cimenterie, papeterie, amiante, chimie et pétrochimie, traitement chimique des métaux... L'auteur montre que ces politiques reposent sur trois principes définis empiriquement dès 1971 : 1/ la négociation avec les industriels (grandes entreprises ou syndicats de branches) est considérée comme un bon moyen de définition et d'application des politiques publiques ; 2/ celle-ci passe par la construction d'un système de relations et de communication permettant la négociation entre partenaires ; 3/ la négociation n'exclu pas toute mise en forme juridique mais aboutit, dans bien des cas, à publier les accords passés sous forme de règles de droit. Enfin, ces politiques apparaissent à la fin des années 1960 et ne sont pas affectées par le changement de majorité politique de 1981. Nous reviendrons fréquemment sur cette étude. Elle permet, avec la précédente, de poser solidement les bases d'une nouvelle recherche.
2.3 - Deux axes de problématique pour l'étude du phénomène partenarial
Les études précédentes font apparaître des réalités concrètes qui ne coïncident pas avec le diagnostic global du phénomène partenarial. Cet écart suscite deux séries d'interrogations qui constituerons nos deux axes de problématique.
J.G. Padioleau observe que le contexte préalable à l'accord "cimenterie" prédisposent les partenaires à une négociation dont la circulaire ministérielle de 1971 rend compte La négociation ne s'interrompt pas là. L'auteur observe ensuite des "conduites souples de mise en oeuvre" et finalement "l'omniprésence de conduites adaptatives". Autrement dit : les conditions propices à la négociation sont réunies avant, pendant et après l'accord étudié. Ces observations sont confirmées et soulignées par celles, plus larges, de P. Lascoumes. Le partenariat apparaît à la fois comme une condition nécessaire - "le droit négocié permet d'autant plus de réguler des situations qu'il s'inscrit dans le cadre général d'un bon système relationnel entre partenaire public et privé." - et comme une finalité première : "On peut considérer, que certaines négociations visent essentiellement à créer ce système relationnel préalable. L'étude montre en outre que cette relation est étendue et durable: elle a concerné successivement la cimenterie (1971), la pâte à papier (1972), la sucrerie (1973), l'électrolyse des chlorure alcalins (1974) la féculerie, levurerie, distillerie (1975), les plâtrières (1975), le papier-carton (1976), le lavage et peignage de laine (1977), l'équarrissage (1977), l'amiante-ciment (1980) papier-carton (programme de rattrapage 1983)... En 1989 P. Lascoumes observe que "le Ministère de l'Environnement, a ainsi conclu depuis 1972 une vingtaine d'accords qui se sont successivement appelés : Contrat de branche, Programme de branche, Plans sectoriels anti-pollution. (...) Bien que déclarées, à deux reprises, sans valeur légale par le Conseil d'Etat ces pratiques contractuelles se sont poursuivies et continuent encore au nom d'un certain pragmatisme." On est dès lors amené à s'interroger sur la nature exacte de ces modes d'action pour lesquels le partenariat est à la fois une condition nécessaire et une finalité première, qui suscite une multiplication des négociations en amont et en aval des décisions, un forte pérennité de ces négociations dans le temps et leur extension progressive... A quoi correspond une situation sociale où l'accord des volontés entre des personnes est à la fois une cause, un moyen et un résultat de leurs actions ? Comment interpréter l'usage si fréquemment répété aux "stratégies d'accommodation" et aux "instruments négociés" ? Quelle est la nature d'un moyen dont le principal effet recherché par son utilisation est de produire ce qui est une condition nécessaire de cette utilisation ?
Les deux manières de gouverner qui ont été modélisés permettent de concevoir abstraitement deux types de politiques publiques, nomocratique et partenarial. P. Lascoumes distingue pour sa part une "gestion technocratique des risques industriels" et une "gestion conventionnelle des pollutions et des risques". Cette dernière paraît relativement conforme au modèle partenarial, mais la description de la première ne coïncide pas avec le modèle nomocratique. En effet, elle donne lieu à des négociations qui paraissent aussi fréquentes que dans la gestion conventionnelle : "le mode de contrôle administratif développé par les DRIRE ne s'est absolument pas construit sur un mode autoritaire-répressif, mais de façon négociée." Ces services régionaux du ministère de l'industrie instruisent en effet les dossiers de demande d'autorisation présentés par les industriels : "c'est au vu des pièces assemblées dans le dossier de demande d'autorisation que les DRIRE choisissent en concertation avec l'industriel concerné les normes finales qui figurent dans l'arrêté d'autorisation" Dans cette configuration, les lois et règlements restent indicatifs : "si l'administration fixe des objectifs de performance, ceux-ci demeurent toujours négociables selon les opportunités technologiques et économiques, mais aussi selon les contextes politiques." Et l'autoritarisme que laisse supposer la notion de "police spéciale" ou de "police administrative" chère aux juristes pour désigner la mission dévolue par la loi à ces fonctionnaires ne se retrouve pas "au concret" : "le type de négociation que les DRIRE développent en général avec leur administrés industriels interdit souvent l'exercice du pouvoir de police administrative." Cette étude amène donc à s'interroger sur la pertinence même des deux modèles de gouvernement et des types politiques publiques qui en découlent : faut-il différencier deux types de politiques - nomocratique et partenariale - si, pour le dire vite, tout est négocié ou presque dans les deux cas ? Doit-on renoncer à cette distinction ? Ou bien, le critère de la négociation n'étant pas discriminant, peut-on en trouver un autre qui justifie de conserver cette distinction sans exclure la présence d'AGC nombreuses dans les deux types de configurations ?
3 - nature et manifestations du phénomène partenarial
L'étude du phénomène partenarial peut s'orienter en fonction d'au moins deux dimensions déjà distinguées par Jean-François Sestier dans une thèse de doctorat étrangement passée inaperçue aux yeux de presque tous les spécialistes du sujet. L'une de ces hypothèses centrales, solidement étayée par les mille pages qui suivent, peut être considérée aujourd'hui comme un cadre générale de recherche.
"Le développement des techniques conventionnelles est bien phénoménologique. S'il n'y a pas de domaine spécifique de la convention, cela signifie notamment, que la réalité sensible de celle-ci se dit et s'observe sous plusieurs sens. Mais corollaire de cette diversité, la réalité intelligible du phénomène conventionnel peut se réduire à certains caractères communs à toute convention, lesquels constituent (...) son essence."
Le vocabulaire employé par l'auteur est plus métaphorique que philosophique et n'annonce en fait aucune théorie proprement phénoménologique. En revanche, la démarcation qu'il esquisse demeure fondamentale : la nature du phénomène partenarial est distinguable de ses manifestations variées et peut être identifiée en comparant celles-ci. Les deux axes de problématique renvoient respectivement vers l'une et l'autre de ces deux dimensions. Dans ce cadre, à chaque question précédemment énoncée sera apportée un réponse. Les réponses successives formeront ensemble nos hypothèses et finalement une conception spécifique du phénomène partenariale.
3.1 - La nature du phénomène partenarial
• A quoi correspond une situation sociale où l'accord des volontés entre des personnes est à la fois une cause, un moyen et un résultat de leurs actions ? Cette situation, d'un point de vue dynamique, peut être interprétée comme un processus continu de négociation. Cela est cohérent avec ce que l'on sait des caractéristiques générales de la négociation. C. Dupont rappelle que "la fin d'une négociation n'est souvent que le début de la suivante. D'où l'importance de terminer la négociation, quel que soit le résultat, sur la base d'une relation propice à l'établissement de liens de longue durée." Dans ses conclusions générales, il sollicite différents modèles sociologiques pour tenter définir ce qu'est, d'une manière générale, la réussite d'une négociation. Il décrit alors une situation d'équilibre entre la recherche par chaque négociateur de gains ou d'avantages, absolus (opportunités) ou relatifs (coûts évités) et l'intérêt pour chacun de préserver la qualité de la relation avec le partenaire ne serait ce que pour éviter une remise en cause de l'accord. On peut penser que cette qualité de relation importe particulièrement aux partenaires auxquelles nous nous intéresserons : ils sont rarement en situation de clore une négociation en pouvant escompter ne plus dépendre les unes des autres ultérieurement. Les cas des négociations ponctuelles et sans lendemains, comme on en rencontre dans le commerce, sont rares dans les configurations que nous étudierons. De ce fait, toute activité de négociation sera considérée dans cet entre-deux schématisé par C. Dupont:


L'auteur explicite ainsi une conception réaliste de la négociation - "la négociation réussie est celle qui permet aux négociateurs de se situer en haut et à droite du schéma" - et signale la contrainte que subit toute activité conventionnelle : "il est possible de “gagner” une négociation en termes d'avantages, mais qu'en sera-t-il de l'avenir de la relation et de l'activité ?". Doù sa définition finale : "la négociation réussie est donc celle qui parvient à réaliser cet équilibre entre intérêts et valeurs divergents ou opposés grâce à un processus maîtrisé de transformation mutuellement acceptable des intérêts et des valeurs."
De ce point de vue, on peut faire à la plupart des études existences sur les AGC le reproche de secondariser l'axe relationnel en focalisant l'attention sur l'identification des gains obtenus par les uns et les autres c'est à dire les termes de l'échange. Telle est la position de G. Winter :
"Je préfère le terme “troc”[bartering] à “marchandage” [bargaining] parce que la notion de troc met en évidence que quelque chose est échangée, tendit que celle de marchandage met l'accent sur le processus de négociation. Mon objet concerne davantage le type de bien qui sont échangés que le type de processus qui a lieu."
On peut comprendre cet intérêt pour ce qui est concrètement échangé entre des agents de l'Etat et leurs interlocuteurs publics ou privés, mais l'approche reste insuffisante pour connaître cet échange. Il en ressort des énumérations de types d'AGC certes utiles, mais qui limitent les possibilité d'analyser les processus dans lesquelles elles s'inscrivent et les effets de leurs enchaînements. Pour cette raison, nous ferons passer au premier plan, l'étude du processus de négociation et, étant donné la portée politique des négociations dont il est question, son inscription dans l'étendue plus vaste de la société. Il s'agira ainsi de comprendre comment à travers des échanges successifs se construit une relation partenariale.
• Comment interpréter l'usage si fréquemment répété aux "stratégies d'accommodation" et "instruments négociés" ? Cette répétition pourrait refléter l'existence d'un processus plus fondamental de prolifération des AGC impliquant les mêmes partenaires ou imités par d'autres. Cette hypothèse nous éloigne de l'idée selon laquelle les AGC se répèteraient parce que chacune d'elle donnerait satisfaction au regard des objectifs assignés, justifiant ainsi par son efficacité d'en impulser une nouvelle. Une telle réponse focaliserait l'attention sur l'axe des gains (notamment pour les pouvoirs publics) et, de ce fait, risquerait d'occulter la rationalité des acteurs. Ce risque d'ignorance sociologique paraît devenir une menace sérieuse au vu de cas - la plupart de ceux étudiés par P. Lascoumes - pour lesquels l'efficacité n'a jamais été démontrée. Et cette menace d'autant plus grave que les difficultés méthodologiques pour produire une évaluation objective des politiques publiques, dès lors qu'elle serait souhaitée, demeurent très importantes. On serait même tenté de parler de péril intellectuel lorsque l'on observe "l'usage systématique d'outils permettant explicitement la mise en scène d'indicateurs de performance à défaut de mesure concrètes de résultats et d'impacts." Ces observations très concrètes, éclairent d'un jour particulier le rappel de C. Dupont : "D'où l'importance de terminer la négociation, quel que soit le résultat, sur la base d'une relation propice à l'établissement de liens de longue durée" (nous soulignons). D'où notre hypothèse d'interpréter la répétition des "stratégies d'accommodation" comme un processus de prolifération des AGC relativement indépendant des résultats si rarement et difficilement évalués par ces bilans "coûts / avantages" chers aux micro-économistes des politiques publiques.
Le phénomène de prolifération des AGC a été perçu dans une perspective historique de longue durée notamment par Jacques Caillosse : "Les contrats sont, depuis longtemps, un procédé classique de gestion publique. Dès le début du 20ème siècle, le Conseil d'Etat en avait fait la théorie. Depuis, les formules conventionnelles n'ont fait que proliférer." Sur une période plus courte Jean-Pierre Gaudin observe aussi une "prolifération des centres d'initiative" liée en partie à la "contractualisation progressive des politiques publiques". L'hypothèse n'est donc pas hasardeuse et elle conduit à adopter un point de vue spécifique : il s'agira non pas d'évaluer l'efficacité d'instruments d'action étatique mais d'étudier la prolifération des conventions, de saisir les conditions d'existence et les effets de ce phénomène. Et en ce qui concerne les effets, nous nous intéresserons moins à ceux recherchés par les partenaires avec telle ou telle AGC isolée (AGCi ou AGCii ou AGCiii ...) qu'aux effets de la prolifération des AGC elle-même entendue comme une multiplication rapide ou un foisonnement d'AGC dans une configuration donnée de politique publique. Il pourrait y avoir par exemple, en reprenant le concept de R. Boudon, des "effets émergents" produits par agrégation d'AGC (AGCi + AGCii + AGCiii ...) formant un processus continu de négociation.
• Quelle est la nature d'un moyen dont le principal effet recherché par son utilisation est de produire ce qui est une condition nécessaire de cette utilisation ? Il peut s'agir d'un système c'est à dire d'une totalité d'éléments dont la combinaison permet la reproduction de l'ensemble. Si le mot "moyen" reprend des guillemets, c'est parce qu'il paraît déjà déplacé, sorti de son contexte d'interprétation générale du phénomène partenarial. Cela est dû au déplacement de point de vue déjà opéré par rapport à celui qui sous-tend le diagnostic global du phénomène partenarial : comment un processus de prolifération pourrait-il constituer un instrument ou une stratégie ? Notre hypothèse s'appuie sur les observations faites par P. Lascoumes qui évoque la "stimulation d'un système relationnel" et la volonté de l'administration que "s'intensifie un système d'échange". Considérer que le moyen utilisé ne fait que stimuler ou intensifier le phénomène impose aussi d'admettre que son existence précède l'utilisation du moyen en question et que, par conséquent, le phénomène n'est pas réductible à cette utilisation. Or c'est le phénomène lui-même qui nous intéresse.
P. Lascoumes souligne que "l'essentiel est, peut-être, plus dans la procédure d'échange que dans les résultats de celle-ci. Et c'est sans doute ce qui explique l'indifférence relative de l'administration à la mise en forme juridique des accords obtenus, “contrat” ou “acte unilatéral” peu importe pourvu qu'il existe et s'intensifie un système d'échange." Retenir cette suggestion en substituant simplement le terme "processus" à celui de "procédure", permet de conserver une cohérence avec l'hypothèse précédente (les résultats importent moins que l'échange). Mais il reste à rattacher le processus de prolifération des AGC à l'existence d'un éventuel système. L'existence ou la formation progressive de celui-ci pourrait expliquer cette prolifération, au moins en partie, si l'on arrive à montrer que le processus dépend de paramètres fixes qui forment le système et lui confèrent son identité. Aussi parlerons nous de processus systémique pour évoquer cette dynamique sous dépendance. Les paramètres ont été évoqués : ils sont inscrits dans chacun des modèles décrivant respectivement les deux manières de gouverner, nomocratique et partenariale. Il s'agit notamment de types de normes sociales, juridiques et extra-juridiques, de types d'activités de gouvernement, de types de relations sociales entre gouvernants et gouvernés et peut être aussi de types d'organisations, bien que l'interprétation managériale décrive de manière beaucoup plus précise le système formaliste et bureaucratique que le système partenarial en tant que mode de gouvernement politique.
Une caractérisation plus précise du système de gouvernement partenarial ne sera possible que sur la base d'études empiriques approfondies réunissant les données factuelles nécessaires à une conceptualisation rigoureuse. On peut cependant déjà noter que le système de gouvernement est un idéal-type permettant de mettre en évidence, par schématisation, certains caractères stables (les paramètres) d'une configuration de politique publique et d'effectuer des comparaisons entre diverses configurations. En outre, ce système étant rattaché au processus de prolifération des AGC, c'est à dire de négociations aboutissant à des décisions et des actions ayant une certaine portée politique, il ne peut que jouer un rôle important dans le déroulement des délibérations politiques propres à telles ou telle politique publique. Considérer la prolifération des AGC comme un processus systémique, conduira ainsi à s'interroger dans chaque cas sur les conditions de la délibération politique entendue comme une confrontation de conceptions (représentations sociales, systèmes de valeurs, expressions d'intérêts individuels ou collectifs, particuliers ou généraux) exprimées par des acteurs publics et privés sur un thème donné, selon des enjeux en constante redéfinition et pouvant éventuellement déboucher sur des décisions collectives tendant à organiser et à diriger la vie en société.
3.2 - Les manifestations du phénomène partenarial
• faut-il différencier deux types de politiques - nomocratique et partenariale - si, pour le dire vite, tout est négocié ou presque dans les deux cas ? Doit-on renoncer à cette distinction ? La réponse à cette dernière question paraît devoir être négative. Une réponse positive pourrait se justifier si l'on devait considérer les politiques partenariales comme le produit spécifique d'une prolifération des AGC déterminée exclusivement par la diffusion récente d'une idéologie politique valorisant ce genre d'activités. On peut concevoir qu'une telle idéologie puisse susciter un engouement pour les AGC et explique ainsi leur prolifération. Cependant cette explication doit demeurer valable aussi bien dans les cas de politiques partenariales que dans les cas de politiques nomocratiques lorsque celles-ci donnent lieu au même phénomène. Or si l'explication vaut dans les deux cas, alors elle ne permet pas de les distinguer (sauf à mesurer des taux de prolifération ce qui a été exclu). D'où la tentation de rejeter la distinction elle-même en la considérant comme une conviction erronée participant à l'idéologie en cause.
Cependant cette position serait fragile : refuser toute distinction signifierait soit que toute politique est conforme au modèle nomocratique - ce qui est contredit par les observations sociologiques déjà évoquées - soit que toute politique relève du modèle partenarial ce qui paraît difficilement acceptable comme le montre joliment F. Caballero, dans sa révolte morale contre les politiques partenariales :
"Imaginons, par exemple, que le ministre de l'Intérieur passe avec un groupe de délinquants responsables de vols et déprédations diverses une convention aux termes de laquelle ceux-ci s'engageraient à réduire progressivement le montant de leurs méfaits moyennant quelques allocations de l'Etat pour faciliter leur reclassement. La condamnation serait unanime."
Il n'est pas certain que la démonstration soit valable quel que soit le type de délinquant. Cependant, elle montre combien il est difficile de rejeter a priori, comme un simple mythe, toute idée de politique nomocratique. Chacun dispose d'expériences, dans certaines administrations, attestant que ce type de politique constitue bien une réalité... pour certains acteurs au moins.
D'un point de vue sociologique, la distinction reste donc nécessaire mais aussi problématique. Le raisonnement précédent ne contraint pas à exclure définitivement toute prise en compte d'un éventuelle composante idéologique dans l'analyse du phénomène partenarial. Mais il incite à rechercher un autre critère pour distinguer les deux types de politiques publiques.
• Ou bien, le critère de la négociation n'étant pas discriminant, peut-on en trouver un autre qui justifie de conserver cette distinction sans exclure la présence d'AGC nombreuses dans les deux types de configurations ? Un critère semble résoudre ce problème : celui de l'"exposition publique" des AGC. Cette hypothèse provient d'une observation de G. Winter. Bien que celui-ci adopte un point de vue différent du notre sur les AGC et raisonne à partir de cas allemands, il fait une analyse historique qui peut être reprise, à titre d'hypothèse, pour des cas français dans une perspective de comparaison synchronique.
Dans cet article, G.Winter renonce à l'idée qu'il soutenait antérieurement selon laquelle les AGC correspondrait à une innovation récemment apparue dans les techniques de gouvernement. En citant des études précises des XVIIIe et XIXe siècles, il montre que ces techniques existent en fait depuis très longtemps en Allemagne. Fort de son constat, il s'intéresse alors à "l'histoire du discours public" sur les AGC :
"Si la rationalité du troc dans l'application des lois de régulation [regulatory law enforcement] est un phénomène ancien, le discours public qui l'entoure paraît nouveau. Toutes les générations qui ont été confrontées à des difficultés d'application des lois régulatoires et à la réalité du troc ont inévitablement été confrontées au problème de savoir que penser et comment parler de ce qui se passait. C'est seulement aujourd'hui que nous semblons près à reconnaître l'application partielle et le troc pour ce qu'ils sont et à défendre leur légitimité. (...)
Coopération, négociation, marchandage et troc sont non seulement la règle dans l'application des lois régulatoires, mais étant donné la réalité de la vie sociale, la voie préférée pour traiter les problèmes de régulation. La différence vis à vis des périodes antérieures réside non pas dans la réalité de la régulation mais dans le discours qui le décrit et le justifie."
Le cas de l'Allemagne est en effet particulièrement révélateur. Trois facteurs entrent en collision: 1/ l'importances des formations juridiques, la prégnance historique de la doctrine du Rechtsstaat, la reconnaissance très tardive du contrat administratif (1976) ; 2/ (plus récemment) des travaux sociologiques mettent en évidence les limites du modèle nomocratique, les "déficits de mise en oeuvre" des politiques publiques et les AGC "informelles" ; 3/ (plus récemment encore) des mouvements sociaux et politiques dénoncent les insuffisances des politiques de protection de l'environnement. Ces trois facteurs semblent avoir créé, à partir du milieu des années 1980 une tension suscitant des discours de justification - notamment des fonctionnaires - qui officialisent ainsi la réalité d'AGC jusqu'alors officieuses. Depuis, les débats tant scientifiques que politiques s'intensifient autour du "principe de coopération".
Le constat initial fait par G. Winter vaut également pour la France. Comme le rappel J.Caillosse,"les contrats constituent, depuis déjà longtemps, un procédé classique d'action administrative. L'administration contractante a toujours existé à côté de l'administration commandante agissant par la voie réglementaire, à coup d'actes unilatéraux." Pour s'en assurer, on se reportera utilement à la thèse de F. Monnier sur "Les marchés de travaux publics dans la généralité de Paris au XVIIIe siècle". La démonstration a été complétée par J.F. Sestier, dans la première partie de sa thèse, par un panorama des XIXe et XXe siècles en élargissant au delà du contrat stricto sensus le point de vue porté sur l'histoire des AGC . Dès lors, rien n'interdit de supposer qu'un processus historique d'officialisation des AGC, similaire à celui observé en Allemagne, se développe également en France.
Cette dimension du phénomène partenarial a été perçue par des études récentes sur le phénomène partenarial et notamment par J.P. Gaudin : "il s'agit de construire l'analyse d'un action publique contractualisée qui, dans notre pays, se négocie désormais ouvertement.". L'auteur fait des observations assez proche de celle de G. Winter :
"C'est le caractère explicite de la négociation en cause dans la contractualisation qui doit être souligné. Elle n'est plus marginale, cachée, illégitime, mais devenue officielle, mise au grand jour en tant qu'élément du débat démocratique... et parfois théâtralisée, en particulier comme on a pu l'observer dans les actions d'environnement ou la politique de la Ville mais aussi, plus nouvellement, dans le secteur des télécommunications ou le Plan Université 2000 (avec la signature de documents d'intention et de protocoles solennels, qui jouent un important rôle d'effet d'annonce ou de vitrine). Pour autant, il serait réducteur de ne voir dans la visibilité de la contractualisation des politiques publiques que des effets de “battage” médiatique."
Cependant, le qualificatif "explicite" ne peut pas être conservé. En effet, une convention quelle qu'elle soit est toujours explicite ; le problème est de savoir pour qui. Elle l'est par définition pour les partenaires, toute convention étant l'explicitation finale, produite dans la négociation, des termes de l'échange entre eux. Or les exemples pris dans le domaine des politiques de la ville montrent qu'il s'agit d'une explicitation d'un autre ordre à destination d'une assistance élargie ne participant pas à la négociation ; il s'agit d'une explicitation externe, ce que nous appellerons l'exposition publique. Le terme d'exposition est préférable à celui d'officialisation, parfois utilisé puisque l'on sait que les formes de partenariat et notamment de contractualisation formalisées en droit ne sont pas nouvelles. Or, en France, les diverses catégories juridiques de contrats, concessions, régies... crées depuis plus d'un siècle n'ont rien d'officieux. La nouveauté ne réside pas dans leur caractère officiel mais dans la probabilité qu'elles ont aujourd'hui d'être affichées de manière ostentatoire, exposées publiquement comme des emblèmes de modernité.
Cette hypothèse n'impose pas de conserver l'approche historique dont elle est issue. Elle peut être reformulée dans une perspective de comparaison synchronique : les politiques partenariales donneraient lieu à une prolifération d'AGC officielles notamment et de manière générale d'AGC particulièrement exposées en public. Les politiques nomocratiques au contraire ne laisseraient place qu'à des AGC officieuses ou, quel que soit leur statut juridique, confinées aux cercles restreints des spécialistes de telle ou telle politique. Selon cette hypothèse, les politiques partenariales ne feraient que révéler en la valorisant une prolifération des AGC qui peut apparaître, mais de manière beaucoup plus discrète, dans des politiques nomocratiques. Dans le sillage de cette hypothèse apparaît un principe de classification des AGC qui, curieusement, n'a pas été utilisé par G. Winter pour soutenir sa position. Au lieu de différencier les négociations en fonction des termes de l'échange, on devrait pouvoir les classer en fonction de leur degré d'exposition et construire, par une conceptualisation précise de ce critère, la taxinomie d'une classification générale des AGC. Cet angle de vision serait alors beaucoup plus large que celui d'une classification strictement juridique qui ne différencierait que des classes d'AGC inscrites en droit et ignorerait ce qui est hors du droit.
3.3 - Hypothèse centrale
En réunissant et résumant l'ensemble des réponses hypothétiques apportées aux questions successives, il devient possible d'énoncer l'hypothèse centrale - la thèse proprement dite - que le comptes-rendu de recherche devra confirmer. Le phénomène partenarial correspond à un processus systémique de prolifération des activités de gouvernement conventionnelles (AGC) pouvant apparaître dans des configurations de politiques publiques nomocratiques ou partenariales, ces dernières se distinguant par une forte exposition publique de ce genre d'activités gouvernementales.
4 - Approche configurationnelle du phénomène partenarial
L'étude du phénomène partenarial en tant que processus de prolifération des AGC et d'exposition publique de certaines d'entre elles, soulève certains problèmes de méthode qui ont pu être résolus par une approche configurationnelle du phénomène. L'emploi de la notion de configuration n'annonce aucune innovation majeure mais signale que la sociologie de N. Elias a été une source d'inspiration dans la réalisation de cette recherche. Le phénomène partenarial sera analysé à travers et au moyen de deux études de cas décrivant des configurations de politique publique relatives à la gestion des résidus industriels dangereux en France.
4.1 - La prolifération des AGC et leurs degrés d'exposition publique
L'interprétation du phénomène partenarial comme processus de prolifération des AGC soulève un problème de méthode. Il ne semble pas possible d'effectuer une évaluation quantitative, qui, en étant répétée dans le temps, apporterait la preuve directe du phénomène de prolifération. On pourrait envisager d'évaluer la prolifération des modalités d'AGC : enregistrer l'apparition en droit public de la modalité "contrat administratif" à une date "t", de la modalité "contrat de plan" à une date "t + x", etc ; puis rapporter l'ensemble des modalités apparues à une période type (ex : une décennie, une année...) et mesurer ainsi un taux de prolifération des modalités par période. Mais ce taux ne concernerait que les modalités, non les AGC elles-mêmes : enregistrer l'apparition du "contrat administratif" ne donne aucune indication sur le nombre de contrats de cette sorte passés dans une période quelconque, en un secteur et un territoire donné.
On le voit il est plus aisé de mesurer la prolifération des lois et des règlements - surtout dans un Etat centralisé - que celle des AGC. En outre, les exemples qui ont été utilisés pour présenter l'hypothèse n'évoquent que des AGC juridiquement formalisées ("contrat administratif", "contrat de plan"...). Mais si l'on veut prendre en compte l'ensemble des négociations inscrite dans notre définition des AGC, y compris celles qui restent informelles donnant lieu par exemple à des accords tacites, on se heurte à des obstacles insurmontables rendant impossible une comptabilité exhaustive des AGC. Comme toujours, les tests auxquels sont soumis les hypothèses des sciences sociales sont moins sévères que ceux des sciences de la nature. Cela n'exclue pas cependant d'apporter des preuves indirectes de l'existence du phénomène étudié.
On peut en effet délimiter étroitement une configuration de politique publique , et l'étudier de manière détaillée pour identifier les relations habituelles - négociées ou hiérarchiques - entre les autorités publiques et les ressortissants de leur domaine de compétence. On peut aussi chercher à identifier les conditions nécessaires à l'apparition des activités de gouvernement conventionnelles ou unilatérales et contrôler si dans la configuration de politique publique étudiée ces conditions sont absentes ou au contraires généralisées. On peut en outre, dans un ensemble donné d'AGC - celui d'une configuration de politique publique -, chercher à identifier les liens entre ces activités afin de comprendre pourquoi l'une à entraîné l'apparition de l'autre et celle-ci d'une troisième, etc. On peut enfin identifier des effets de la prolifération des AGC et voir si ces effets restent marginaux dans la configuration ou contribuent globalement à sa formation.
La même démarche configurationnelle permettra de faire apparaître les écarts d'exposition publique. L'étude d'une configuration de politique partenariale et d'une configuration de politique nomocratique montrera que la première donne lieu à une intense activité de communication publique affichant ouvertement la volonté politique d'instaurer une relation partenariale en multipliant les AGC. Cette volonté, inscrite dans l'argumentaire de projet de la politique, sert de charte aux chargés de communication. Au contraire, la communication publique dans les politiques nomocratique porte principalement sur les activités unilatérales, tant des fonctionnaires exposant les dispositifs législatifs et réglementaires en vigueur dans ce domaine que des industriels affichant leurs efforts autonomes pour protéger l'environnement.
La comparaison de ces deux configurations permettra ainsi de valider l'hypothèse d'une classification possible des AGC fonction de leur degré d'exposition publique. Ce critère permet en effet de prendre en considération l'ensemble du "genre" d'activités gouvernementales (les AGC par opposition aux activités unilatérales), de le subdiviser en deux "espèces" - AGC officielles (espèce A) et officieuses (espèce B) - puis, dans la première, de distinguer le "type" des AGC formalisées en droit (type I) de celui des AGC exposées publiquement sans formalisation juridique (type II) et, dans la seconde, de distinguer le type des AGC confidentielles (type III) de celui des AGC secrètes (type IV). On s'apercevra que les AGC qui prolifèrent dans la configuration partenariale relèvent tendanciellement du type I d'une part et des catégories les plus exposées du type II d'autre part tandit que les AGC courantes de la configuration nomocratique relèvent des catégories les moins exposées du type II d'une part et du type III d'autre part. Le type IV demeurera marginal dans notre étude.
Tant pour la prolifération des AGC que pour leur degré d'exposition publique les modes de démonstration n'ont de valeur que par référence à des configurations particulières, précisément délimitées et dont la connaissance d'ensemble importe autant que l'analyse détaillée de ses composantes. C'est la mise en relations cohérentes de l'ensemble et de ses composantes qui fournissent la preuve indirecte des caractéristiques du phénomène étudié.
4.2 - La notion de configuration de politique publique
Le choix méthodologique qui a orienté cette recherche consiste à étudier les activités de gouvernement, non de manière générale - in abstracto comme disent les juristes - en abordant immédiatement les problèmes généraux de conceptualisation et d'interprétation, mais in concreto, dans le cours de processus sociaux qui forment des contextes précis et particulier nommés configurations de politique publique en s'inspirant d'abord des significations courantes des mots : la configuration désigne une forme extérieure, un aspect général et, en un autre sens, un ensemble organisé d'éléments. Une politique publique correspond à la fois à une manière de gouverner et à l'ensemble des dispositions prises dans un domaine par les gouvernants.
"Définir les rapports entre ce que les gens disent et ce qu'ils font" selon les termes précités de J.G. Padioleau, signifiera pour nous contrôler les relations entre les deux aspects d'une configuration de politique publique : • Les politiques se présentent d'abord sous leur forme extérieure, nomocratique ou partenariale, comme un ensemble de dispositions prises par des gouvernants afin d'atteindre certains objectifs (ex : promouvoir la culture, résorber le chômage...) mais aussi comme des stratégies d'action ou des manières spécifiques de gouverner, fondées sur des techniques ou des idéaux relatifs à la bonne manière de gouverner. • Les travaux dont nous nous inspirons ont montré que les politiques publiques correspondent en outre à des ensembles plus ou moins organisés d'individus ou de groupes, dont les relations d'interdépendance sont à découvrir par le travail de recherche. Outre ces éléments, d'autres normatifs et cognitifs. interviennent formant un ensemble évolutif.
Au-delà des significations courantes, l'utilisation de la notion de configuration permet de signaler que la sociologie de N. Elias a constitué une source d'inspiration pour réaliser la recherche. En parlant de configuration de politique publique nous désignons un ensemble singulier d'interdépendances qui évoluent au cours du temps et forment ainsi un processus socio-historique. Sous un aspect (ensemble d'interdépendances) ou l'autre (processus historique), elles sont de dimensions variables. La première que nous étudierons est assez restreinte pour rendre possible l'analyse d'un développement chronologique presque complet ; cependant, même dans ce cas, toutes les interdépendances n'ont pas été étudiées. La seconde configuration, beaucoup plus vaste, regroupe plusieurs politiques séculaires et considérées dans l'espace national ; notre étude ne portera que sur deux décennies et quelques aspects de la configuration. Une configuration suppose toujours un travail de découpage co-produit par les acteurs (ex : découpages administratifs ou professionnels) et l'observateur. Celui-ci doit opérer des délimitations et les justifier au regard de son objectif de connaissance. D'une manière générale, celles qui ont été retenues permettront de mettre en évidence la prolifération des AGC et le système de gouvernement partenarial. De manière plus détaillée, les délimitations seront signalées et justifiées au sein des deux études de cas. Dans sa singularité, chaque configuration constitue en effet un "cas" particulier et c'est la comparaison des cas qui permettra de caractériser le phénomène partenarial présent dans les deux configurations.
4.3 - Des politiques publiques de gestion des "résidus industriels dangereux"
Les modes de démonstration qui ont été exposés nécessitent une délimitation étroite de configurations afin de rendre possible une analyse approfondie de chaque cas. Dans une approche configurationnelle, les détails importent au moins autant que les visions d'ensemble. Pour ces raisons, nous aborderons essentiellement, parmi les différents enjeux autour desquels se développent les politiques de l'environnement industriel, ceux qui concernent les résidus industriels dangereux. Ces matériaux liquides ou solides, générés à titre secondaire par les processus de production industrielle, sont considérés comme trop toxiques ou dangereux pour pouvoir être éliminés avec les autres types d'effluents ou de déchets. Produits par quelques branches industrielles (chimie, métallurgie, électronique, tannerie, plasturgie...), ils peuvent menacer les personnes et les milieux naturels s'ils sont manipulés, éliminés ou évacués sans précautions. L'expression "résidus industriels dangereux" n'est pas couramment employée par les acteurs. Cependant les catégories qu'ils utilisent n'ont cessées de changer au cours de vingt-cinq années prises en considération. En outre, les catégories officielles, législatives ou administratives, reflète des découpages - notamment entre les "déchets", les "effluents" et les "sites contaminés" - dont nous montrerons le caractère très imprécis dans les textes officiels. Parler de résidus industriels dangereux permettra d'englober ces catégories officielles et d'analyser les délimitations auxquelles elles renvoient.
Les déchets industriels sont dits "spéciaux" lorsque, trop toxiques ou dangereux, ils ne peuvent être éliminés avec les autres déchets. Cette catégorie juridique renvoie à des nomenclatures légales de substances qui se présentent sous des formes variées: solides (scories de hauts fourneaux, résines d'échangeuses d’ions...), poussières (cendres volantes, fines...) boues (d'épuration, de peinture, d'usinage, de forage, de lavage des gaz, hydroxydes...) et liquides (huiles, fluides d'usinage, bains de traitement de surface...). Ces déchets peuvent avoir une durée de vie illimitée dans le temps. La plus grande proportion est générée par quelques branches industrielles: chimie, métallurgie, électronique, tannerie, plasturgie... S'ils sont manipulés ou éliminés sans précautions, ces déchets peuvent menacer les personnes et les milieux naturels: contamination des ressources en eaux en cas de dispersion sauvage de polluants ou d'infiltration de polluants dans le sol (ex: sites de stockage non contrôlés); atteintes directes à la vie humaine (voisins, travailleurs...) ou animale sous l'effet de substances toxiques; introduction dans le milieu naturel de substances stables ayant un effet toxique à long terme, certaines ayant la propriété de s'accumuler dans les organismes vivants ou de se concentrer le long des chaînes alimentaires...
Depuis le début de la révolution industrielle, les pouvoirs publics sont confrontés aux problèmes d'évacuation de ces résidus qui se présentent pour une grande part sous des formes liquides, boueuses ou pâteuses et ont longtemps été déversés dans les fossés, les puits ou les cours d'eaux. Certaines mesures législatives ont tenté depuis quelques décennies de préserver la qualité des eaux en réduisant les rejets d'effluents ; cependant les retraitements physico-chimiques de ces effluents génèrent des déchets solides ou semi-solides caractérisés par leur forte concentration en composants toxiques qui posent à leur tour de nouveaux problèmes d'élimination. En outre, ces effluents et déchets, déversés ou incorrectement stockés dans les arrières-cours d'usines depuis deux siècles et qui continue souvent à l'être ont créé et créent un gisement probablement considérable mais encore non recensé de sols et de sites contaminés qui posent et surtout poserons des problèmes d'assainissement. Parler de résidus industriels dangereux en s'affranchissant des catégories officielles permet d'évoquer ces interdépendances entre les effluents, les déchets, les sites contaminés et les manipulations diverses auxquelles ils peuvent donner lieu.
Au début des années 1970 un ensemble de dispositifs législatifs et réglementaires relatifs à la protection de l'environnement industriel redéfinissent les conditions d'intervention de l'État en matière de déchets industriels spéciaux. Le service chargé des installations classées pour l'environnement est transféré du Ministère de l'Industrie au nouveau Secrétariat d'Etat chargé de l'Environnement. Au niveau local, les services extérieurs du Ministère de l'Industrie sont mis à disposition du Ministère de l'environnement. Coordonnés régionalement par les DRIRE, ces services font appliquer les dispositifs inscrits dans trois lois-mères (loi de 1964 sur l'eau, loi de1975 sur les déchets et loi de 1976 sur les installations classées) et mettent en oeuvre ainsi des politiques nomocratiques. C'est dans ce contexte sectoriel que s'est progressivement formée la politique partenariale que nous étudierons et, simultanément l'argumentation politique qui justifie le projet. Mais le contexte à prendre en considération est aussi celui des mutations de la culture politique et administrative française qui voit s'affirmer, durant les deux dernières décennies, des valeurs et rationalités d'action nouvelles (rationalité managériale, gouvernement local...). Cette politique partenariale - que l'on appellera aussi "politique Semeddira" du nom de la société d'économie mixte qui est au cœur de la configuration - sera étudiée dans la première partie de la thèse. Puis nous reviendrons, dans la seconde partie, à la configuration classique des politiques nomocratiques couvrant l'ensemble des enjeux politiques de la gestion des résidus industriels dangereux.
La collecte de données, d'informations, de documentation a été réalisée selon les modalités habituellement suggérée pour l'étude des politiques publiques. Où, pour reprendre des intitulés connus, le travail d'observation a associé la "cueillette", la "chasse" et la "pêche" avec un intérêt particulier pour les "armoires aux battants gris des bureaucraties d'Etat". De nombreux entretiens ont été réalisés, cela va sans dire, dont la liste ne sera pourtant pas dressée en fin de volume comme cela est devenu coutumier. Ceci pour trois raisons. D'une part, des engagements de confidentialité ont toujours été pris qui, pour les trois-quarts des entretiens ne pourraient pas être respectés si l'on indiquait les organismes où ils ont été réalisés (bien souvent, il n'y a qu'un seul spécialiste dans chaque organisme). D'autre part, les entretiens - d'une manière générale - ne constituent pas une "source" à proprement parler si l'on définit celle-ci par la possibilité qu'elle fournit d'en contrôler l'utilisation, ce qui implique qu'elle ne soit pas strictement privée. Enfin, pour des raisons qui tiennent à un certain scepticisme méthodologique vis à vis des discours tenus par nos interlocuteurs dans le cadre des entretiens, ceux-ci n'ont pas été utilisés au moment de la rédaction de la thèse. Ces entretiens semi-directifs se sont déroulés de manière très classique mais sans autre finalité réelle que d'identifier et de trouver les moyens de récupérer les "bons" documents. La thèse s'appuie ainsi essentiellement sur des textes écrits récupérés par divers moyens et toujours cités en bas page. Dans quelques cas, qui ont semblé trop peu nombreux pour justifier un rapport confidentiel annexé à la thèse, l'origine de documents couverts par le "secret industriel" ou le "devoir de réserve des fonctionnaires" n'a pas été indiquée. Ces documents sont signalés dans le texte.
4.4 - Trois manières de présenter le plan d'exposition
• Les trois parties successives correspondent à peu près au déroulement de la recherche. Celle-ci s'est ouverte par une opportunité d'accès -  "un grain d'entregent et de la chance à gogo" selon la formule de J.G. Padioleau - sur l'affaire de la "Semeddira" qui donnera son nom à la politique partenariale étudiée (première partie). L'étude a non seulement permis de délimiter cette configuration particulière mais également de trouver des accès à celle, beaucoup plus large, des politiques nomocratiques de gestion des résidus industriels et de suivi des installations classées (deuxième partie). La suite a été écrite plus tard, afin d'affiner la conceptualisation des résultats présentés dans les deux premières parties et de savoir dans quelle mesure elle pourrait concerner d'autres configurations (troisième partie).
• Dans une optique d'analyse des politiques publiques, il aurait pu sembler plus logique de présenter d'abord la configuration la plus vaste (nomocratique) puis un "détail", au sens pictural, en étudiant la configuration plus restreinte (partenariale) qui trouve son origine, en partie, dans la précédente. Cependant, l'objet de la thèse a évolué au cours de la recherche. Celle-ci, commencée dans une perspective d'analyse de politiques publiques a dévié vers l'analyse du phénomène partenarial pour lequel la précédente logique d'exposition ne se justifie plus. Au contraire, l'une de nos hypothèses conduisant à considérer la politique partenariale comme une forme particulièrement exposée donc plus visible du phénomène en question, son étude permet de disposer d'un éclairage spécifique pour aborder l'autre configuration. La politique partenariale sert ainsi de révélateur à certaines réalités de la politique nomocratique. Ce regard se prolonge et se précise dans la troisième partie où les résultats d'observation sont de nouveau exposés mais sous la forme d'une théorie de l'exposition publique, d'une classification générale des AGC et d'une modélisation du système de gouvernement partenarial. Ces résultats sont ensuite confrontés aux données disponibles sur d'autres configurations de politique publique.
• Enfin, une troisième manière de présenter le plan de cette thèse consiste à montrer qu'il correspond à un élargissement progressif du domaine d'observation. La première partie présente une configuration restreinte en ce qui concerne le nombre d'acteurs, la durée de déroulement du processus, et l'enjeu politique (implanter une décharge de déchets spéciaux en région Rhône-Alpes). La présentation est principalement historique (génétique) et c'est dans le cadre du déroulement chronologique qu'on été insérées des analyses et modélisations faisant apparaître les interdépendances entre acteurs. Le premier chapitre correspond à une période où la configuration se limitait à des cercles de délibération politique relativement restreints et confinés (chapitre 1). Au contraire, lorsque des controverses publiques se déclenchent, elle connaît une expansion rapide, de grande ampleur et de courte durée (chapitre 2). La seconde partie permet d'aborder une configuration qui englobe une période plus étendue (environ vingt-cinq ans), l'ensemble des enjeux politiques relatifs aux résidus industriels dangereux et enfin trois niveaux de gouvernement (national, régional, local) intervenant dans ces politiques en France. L'analyse reste socio-historique mais en inversant le rapport entre la chronologie et les modélisations sociologiques : c'est dans le cadre d'aperçus successifs sur la configuration (enjeux politiques, caractéristiques du droit...) que sont réintroduis des déroulement chronologiques. L'attention porte d'abord sur les relations entres les fonctionnaires et leurs interlocuteurs industriels (chapitre 3). L'angle de vision s'élargit ensuite pour englober l'ensemble du système de gouvernement dans ce domaine (chapitre 4). La troisième partie constitue un nouvel élargissement d'une part en étendant la portée de certains concepts non seulement aux deux configurations étudiées (chapitre 5) mais aussi, sous certaines réserves, à d'autres configurations nationales ou étrangères (chapitre 6).

Première partie : une politique partenariale "modèle"  La politique Semeddira (1975-1996)



Sur l'ensemble des actions entreprises par les pouvoirs publics depuis vingt ans en matière de gestion des résidus industriels dangereux, la "politique Semeddira" pour d'implantation de décharges de classe 1, réservées aux "déchets spéciaux", apparaît rétrospectivement comme la plus volontariste qui ait été menée dans ce domaine. L'argumentaire officiel de cette politique peut schématiquement être présenté ainsi :
Les déchets industriels posent un problème d'élimination. Ce problème résulte essentiellement d'un manque de décharges satisfaisantes, particulièrement dans une région industrialisée comme Rhône-Alpes. Les industriels étant tentés, face aux coûts des retraitements, de se débarrasser de leurs déchets dans de mauvaises conditions il convient d'implanter de nouvelles décharges. Les difficultés d'implantation de ces nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales face aux initiatives privées. Une intervention publique est nécessaire pour résoudre le problème et permettre ces implantations. Cette intervention publique doit être conduite au niveau régional, être assurée par une coalition regroupant l'Etat, les industriels et les collectivités territoriales et prendre la forme d'une société d'économie mixte chargée de trouver les sites, d'étudier les conditions d'exploitation, et les compensations apportées aux collectivités d'accueil. L'exploitation de la décharge sera confiée à une société privée .
A la fin des années 1970, avec la mise en oeuvre progressive des lois de 1975 sur l'élimination des déchets et de 1976 sur les installations classées, les déchets industriels deviennent plus visibles, les difficultés pour leur élimination aussi. Durant cette période le problème des déchets industriels est défini nationalement comme étant celui de leur mise en décharge contrôlée. La circulaire ministérielle du 26 juin 1980 illustre parfaitement cette orientation dont les dispositifs les plus urgents et les plus concrets concernent le stockage. Pour le ministère il s'agit en effet de lutter contre la dissémination des "déchets générateurs de nuisances"  et contre les décharges sauvages . Pour les industriels "d'éviter des traitements coûteux (...) en procédant à une mise en décharge contrôlée"  : tel est l'objet de la circulaire du 22 janvier 1980 qui précise dans quels cas cela est possible. Les préoccupations liées à la protection de l'environnement et les intérêts économiques semblent donc coïncider. L'implantation de nouvelles décharges est alors présentée comme la principale solution, sinon la seule, au risque de dissémination des déchets . Cette solution devient ainsi un objectif prioritaire et la politique Semeddira, en tant que projet-pilote, une politique centrale dans le secteur.
• Un modèle normatif pour les acteurs et expérimental pour les observateurs
La politique élaborée dès la fin des années 1970 au niveau national pour mettre en oeuvre cette solution devait être conduite d'abord dans trois régions françaises : Rhône-Alpes, Aquitaine et Nord-Pas de Calais. C'est seulement dans la première qu'est expérimenté pendant plus de quinze ans un dispositif destiné à être généralisé ultérieurement à l'ensemble des régions françaises. En 1989 le Ministre de l'environnement, Brice Lalonde, confirme les orientations du début des années 1980 en faisant adopter par le Conseil des Ministres l'objectif d'implanter au moins une décharge de ce type par région. L'expérience rhonalpine se présente donc comme un modèle pour la plupart des acteurs du secteur de l'environnement industriel. En ce sens, le modèle est un exemple à imiter, une démarche à suivre réputée pour ses qualités au regard de l'objectif mis en valeur : associer par la négociation l'ensemble des intérêts concernés. Les conclusions du Député M. Destot, dans le seul rapport parlementaire écrit sur les résidus industriels durant les quinze dernières années, reflètent ainsi, en 1990, une opinion très largement partagée :
"Votre rapporteur tient à souligner une nouvelle fois le caractère réellement exemplaire de la démarche actuelle de la Semeddira. “Tête chercheuse” de l'ANRED, du Ministère de l'Environnement, de la région... dans le domaine de la maîtrise des déchets industriels, elle a bien sûr “essuyé les plâtres”. Votre rapporteur recommande que l'expérience de la Semeddira soit généralisée aux autres régions françaises, seules ou en groupement. La Semeddira est un modèle de partenariat qu'il convient d'affermir et de développer."
Le consensus nationalement affiché sur les vertues de ce modèle fut tel que son étude a une portée générale. Cette politique est exemplaire notamment en ce qui concerne les représentations sociales et les valeurs qui la sous-tendent notamment l'extrême valorisation de la négociation.
La politique Semeddira se présente également comme un modèle du genre d'innovations évoquées par le diagnostic global du phénomène partenarial rendant compte du déclin des formes classiques de gouvernement et de l'émergence des actions négociées, souples, associant de manière consensuelle des acteurs de toutes catégories statutaires. La politique Semeddira est une politique officiellement partenariale, justifiée par la volonté de ne pas imposer mais de négocier et fondée sur le recours systèmatique et ostentatoire aux AGC associant d'abord l'Etat et les industriels puis certaines collectivités locales ainsi qu'un ensemble d'acteurs aux motivations et compétences diverses (autres organismes publics, scientifiques, consultants, associations...). Pour des raisons que nous éluciderons, il n'a jamais été sérieusement envisagé de recourir aux attributs classiques de la puissance publique pour atteindre l'objectif visé . Au contraire, des AGC multiples et diverses sont impulsées : préliminaires et consultations politiques, missions d'étude consultatives, initatives privées dites spontanées mais négociées en fait avec les pouvoirs publics, conventions juridiquement indéfinies et fortement médiatisées, avenants spécifiques aux contrats de plan Etat-Région, société d'économie mixte, associations mixtes financées par fonds privés et publics, réseaux partenariaux, comités consultatifs auprès de telle ou telle autorité... Toute la gamme des AGC est mobilisée pour atteindre un consensus très large entre l'ensemble des intérêts concernés. Si, comme l'affirme Max Falque, "la tâche prioritaire est l'expérimentation afin de faire face, le moment venu, à l'inévitable déclin du système de régulation centralisé et autoritaire" alors la politique Semeddira remplit parfaitement cette tâche et peut être considérée expérimentation de ce genre.
• Politique partenariale, délibération politique et représentation des intérêts
La solution partenariale soulève un certain nombre de problèmes relatifs aux conditions de la délibération politique telle qu'elle a été définie. Nous nous sommes interrogés sur les formes qu'elle prend en ce qui concerne la politique Semeddira. Où ont lieu les confrontations d'idées et d'arguments ? Qui peut y participer et qui ne le peut pas ? Selon quelles règles se déroulent-elles ? Quelle publicité est donnée aux diverses propositions exprimées ? Comment sont rendus les arbitrages décisionnels entre des positions alternatives ou contradictoires ? Comment peuvent être amendées les décisions prises ? Plus généralement, quelles garanties de régularité et de lisibilité offrent les AGC en tant que processus de choix politique ? Dans quelle mesure est-il possible de connaître et de discuter la façon dont s'est construite l'orientation donnée à l'action publique dans ce cadre ? Qu'elles peuvent être les conséquences politiques et institutionnelles à long terme d'une multiplication et d'une systématisation du recours aux AGC sous forme de politiques partenariales ?
L'étude montrera que le débat politique régional verse alternativement soit sur la pente des "délibérations confinées" aux cercles des acteurs centraux (1980-1989 et 1990-1993, 1996), soit sur celle des "controverses ponctuelles" impliquant un nombre beaucoup plus important d'acteurs (automne 1989 et hivers 1993-1994). Ces deux modèles de débat politique peuvent être distingués à l'aide de cinq variables:
1/ le nombre et les catégories d'acteurs impliqués dans les débats: un nombre limité d'acteurs interviennent dans les délibérations confinées tandis que la controverse se traduit par l'irruption massive de nouveaux venus.
2/ Les types de forums où ont lieu les débats: d'un côté les informations circulent par des réseaux d'organismes dans des cercles restreints, de l'autre ont lieu des confrontations publiques par voie de presse.
3/ Les modèles de conduite des débats : dans un cas chacun privilégie la formation d'un consensus sur l'expression ouverte des différences et des positions dissidentes (l'ajustement mutuel) dans l'autre les prises de positions publiques radicales sont courantes (la polémique).
4/ Les enjeux objets de débats : une fois définis (au tout début des années 1980 par des instances ministérielles et des représentants d'industries), les principes centraux de l'argumentaire de projet ne sont jamais remis en question dans la délibération confinée tandis que la controverse remet en cause l'ensemble de l'argumentaire y compris, et parfois surtout, dans ses éléments les plus fondamentaux.
5/ Les conclusions des débats : une forme de débat débouche sur des décisions collectives traduisibles immédiatement en actes concrets ou sur des non-décisions; l'autre forme est essentiellement destructive et ne débouche, dans l'immédiat, sur aucun projet alternatif.
Le problème général auquel on est confronté est celui de la mise en relation éventuelle entre ces deux types de débat politique. Cette relation pourrait être liée aux caractéristiques de toute politique partenariale : celle-ci affiche une ambition (associer à la négociation les différents intérêts concernés) toujours susceptible de lui être retournée dès lors que certains intérêts considéreraient avoir été exclus, sciemment ou non, du processus de délibération politique. Un tel écart entre la finalité intégrative de la politique partenariale et la réalité discriminante du processus de délibération politique sera nommée "distorsion de représentation" (chapitre 1). De ce point de vue, les controverses publiques peuvent être interprétés comme des "effets de résurgence", des réapparitions inattendues et violentes d'acteurs et d'intérêts tenus à l'écart des "délibérations confinées" (chapitre 2). L'effet de résurgence ne sera pas présenté comme une conséquence nécessaire de la distorsion de représentation : celle-ci aurait pu passer inaperçu et la résurgence des tiers-exclus dans le jeu politique ne pas avoir eu lieu. En revanche, la distorsion de représentation semble accompagner toute politique partenariale : l'extrême valorisation de la négociation, la volonté de ne rien fixer a priori dans des règles de procédure, le souci de l'efficacité à tout prix conduit les promoteurs d'une politique partenariale à prendre des décisions en cercles restreints et à huis-clos. Ils se trouvent alors en situation d'orienter à leur avantage le processus de délibération politique. Même lorsque le partenariat est une fin en soi, il y a toujours, dès l'origine et tout au long du processus d'une politique partenariale certains intérêts privilégiés.
Chapitre 1 : genèse d'Une distorsion de représentation
L'expérience de la politique Semeddira montre que les conditions de délibération politique qui président à l'élaboration d'une politique partenariale - fondée sur le recours systématique aux AGC - peuvent introduire de fortes distorsions dans la représentation des intérêts sociaux affectés par cette politique. Par distorsion de représentation nous désignons l'écart entre l'objectif affiché d’associer l'ensemble des intérêts concernés et l'état continu d'un processus de délibération politique dans lequel certains intérêts particuliers ont la possibilité d'orienter à leur avantage non seulement les conclusions mais aussi les modalités de la délibération de manière à conserver durablement cette possibilité en évitant notamment la prise en considération d'intérêts contraires aux leurs.
Une distorsion de représentation concrétise la capacité d'acteurs particuliers, nommés "acteurs-clefs", de maîtriser avec une certaine efficacité un processus de délibération politique orientant l'activité gouvernementale. Cette distorsion résulte non seulement d'un contexte social la rendant possible - aucune politique publique n'est construite sur une table rase - mais aussi des conditions de l'interaction entre les acteurs participant à l'élaboration de la politique publique (ressources de chacun, relations d'interdépendance, etc).
Tant que dure la distorsion de représentation, deux phénomènes peuvent être observés : 1) les idées directrices négociées entre les acteurs-clefs - probablement conformes à leurs intérêts particuliers et/ou à la l'idée qu'ils se font de l'intérêt commun des membres de la société - sont assimilées ou tolérées par un nombre croissant de partenaires et exprimées dans un argumentaire de projet ; 2) les acteurs appelés à intervenir dans le processus de délibération politique sont choisis par les acteurs-clefs en fonction de l'adhésion attendue aux idées directrices et réunis au sein d'une coalition de projet excluant toute opposition fondamentale à l'argumentaire de projet.
Ces deux dimensions d'un seul et même processus peuvent être étudiées séparément mais ne peuvent pas être considérées comme séparées : les idées politiques inscrites dans l'argumentaire déterminent la sélection et organisent les relations des acteurs intégrés dans la coalition dont la composition et la structuration garantissent en retour la pérénité de l'argumentaire de projet.
Section 1 : La Naissance d'une politique partenariale, un processus sans procédure
Le facteur qui détermine le plus certainement la formation d'une distorsion de représentation est l'absence de règles préalablement fixées au déroulement de la délibération politique. Or les prescriptions en faveur d'un mode de gouvernement partenarial et notamment le recours systématique aux AGC, impulsent ainsi des processus non réglementés de formation des politiques publiques. Le propre des politiques partenariales est de résulter de processus délibératifs sans procédure de délibération. Contrairement à ce que l'on observe à la lecture des règlements d'assemblée, des codes électoraux et des procédures judiciaires, les scénarios possibles de la délibération ne sont ici ni prévus ni imposés et les acteurs doivent discuter du fond tout en élaborant eux-même et simultanément les conditions et les règles de cette discussion.
Cette double contrainte imposée aux acteurs d'une politique partenariale accentue les phénomènes de concentration des ressources de pouvoir et de prise de position dominante : les acteurs puissants à un moment donné dans la configuration peuvent influer à la fois sur l'orientation donnée à la politique et sur les conditions institutionnelles de définition de cette orientation. Les acteurs-clefs qui sont à l'origine d'un tel processus détiennent ainsi un avantage initial sur tous les partenaires associés ultérieurement à la formation de la politique puisqu'ils peuvent, en les choisissant judicieusement, limiter les concessions à faire au cours des négociations. Qu'ils soient avantagés par leur entrée précoce dans la configuration, par leurs ressources propres ou par un conjoncture favorable, ces acteurs-clefs peuvent non seulement favoriser leurs intérêts mais encore péréniser ou accroître leur emprise sur le jeu en déterminant des conditions de délibération favorable au maintient de leur position.
§ 1 - Un processus partiellement maîtrisé
Dans le cas de la politique Semeddira, deux catégories d'acteurs parviennent à maîtriser avec un relatif succès le processus de délibération politique à ses début : les hauts fonctionnaires en charge des questions d'environnement industriel et les représentants patronaux des entreprises industrielles. Ces deux partenaires négocient entre eux et diffusent sous forme d'idées directrices les compromis auxquels ils parviennent. Ces idées induisent les choix de nouveaux partenaires que les premiers reconnaîssent comme interlocuteurs (A) tout en s'assurant, par le choix et l'encadrement, une maîtrise des amendements que ces nouveaux venus sont susceptibles d'apporter au projet (B).
A - Le pouvoir d'impulser des idées directrices induisant un choix de partenaires
Le choix a été fait très tôt de considérer que les déchets industriels posent essentiellement un problème d'élimination lié au manque de décharges. Ce choix dont nous avons déjà signalé la genèse est tout à fait essentiel puisqu'il oriente l'ensemble de la politique dans une direction acceptable par les industriels. En mobilisant les ressources publiques (subventions, personnels...) sur une politique pour eux peu contraignante, les industriels peuvent espérer à ce moment-là éviter que soient lancées d'autres politiques plus gênantes (par exemple sur les choix de production qui les génèrent ou sur le suivi des déchets...).
Les difficultés des entrepreneurs privés pour implanter de nouvelles décharges sont ensuite érigées en problème politique. L'objectif officiel est d'implanter une décharge de classe 1 par région et deux ou trois dans les régions les plus industrialisées. Néanmoins, remarque le Rapport Servan, "l'ouverture d'installations nouvelles de traitement des déchets (et notamment des décharges) se heurte à de plus en plus de résistance de la part du public, et il y a même des pressions fortes pour fermer celles qui existent". Dès lors que le problème de la mise en décharge des déchets industriels spéciaux est spécifié comme étant celui des difficultés d'ouverture de décharges nouvelles, les difficultés des Sociétés privées d'élimination des déchets - filiales notamment de la Lyonnaise des Eaux et de la Générale des Eaux - pour acquérir la maîtrise foncière de nouveaux sites de stockage sont présentées comme un problème public appelant une intervention des autorités.
Dès 1980 le Secrétariat d'Etat à l'environnement construit, dans sa circulaire du 26 juin 1980, les moyens de cette intervention. Rappelant la responsabilité des industriels producteurs de déchets en ce qui concerne l'élimination, le ministère observe qu'ils ne peuvent s'acquitter de leurs obligations "que dans la mesure où existent les moyens d'élimination et de valorisation nécessaires" et en déduit "qu'une gestion rationnelle des déchets industriels (...) impose donc l'existence d'une organisation administrative et professionnelle". Soulignons que cette organisation n'a pas vocation à gérer uniquement le problème de la décharge. Il semble que le Secrétariat d'Etat ait vu l'opportunité, par cette politique, de se doter localement des structures déconcentrées qui lui font encore défaut.
Il est décidé de charger le niveau régional d'organiser l'implantations des décharges. Même si aucune région n'est autosuffisante en matière d'élimination des déchets et que l'on peut douter, pour certaines, qu'elles puissent le devenir, même si l'ensemble des instruments d'intervention sont aux mains du pouvoir national, la circulaire du 26 juin 1980 entérine un état de fait administratif et désigne (avec prudence) le "bon niveau" d'intervention : "le cadre géographique le mieux adapté, (...) paraît être celui de la région". Ce choix impute la mise en oeuvre de la politique à certains acteurs ascendants sur la scène régionale et il relativise simultanément la place d'autres acteurs plus spécifiques aux autres niveaux d'organisation adminstrative comme les Préfectures, les Conseils généraux ou les Municipalités...
Ce choix de régionalisation n'est probablement pas dû aux seules caractéristiques du problème à traiter. Même si certains acteurs affirmerons plus tard que la gestion publique des déchets industriels ne peut être efficace que dans un cadre territorial suffisamment vaste, le choix du niveau régional est lié également à d'autres facteurs. Depuis le milieu des années 1960, en effet, les circonscriptions territoriales des Agences de bassin sont régionales ou supra-régionales  ; en 1976 le ministère de l'industrie structure l'ensemble de ses services extérieurs dans un cadre régional en créant des Services interdépartementaux de l'industrie et des mines qui deviendront les Directions interdépartementales de l'industrie en 1979 et Directions régionales de l'industrie et de la recherche en 1983.. Ce choix du Ministère de l'Industrie présente pour lui l'avantage de faire sortir la direction déconcentrée de ses services du cadre territorial de compétence de l'autorité de tutelle qui est alors le Préfet de département. Enfin, l'ANRED, créée en 1976 sous double tutelle du Ministère de l'industrie et du Secrétariat à l'environnement, est représentée à partir de 1978 par un agent mis à la disposition de chacun des Services régionaux du Ministère de l'industrie.
Les industriels aussi se structurent au niveau régional. En 1972 l'Association Patronale antipollution Rhône-Alpes (APORA) est créée en Rhône-Alpes par la branche régionale du CNPF (UPRA) et les organismes consulaires (les CCI et la CRCI), notamment sous l'impulsions des industriels de la chimie et de la métallurgie. En 1973, l'APORA fait réaliser ce qui constitue la première étude de flux des déchets industriels en Rhône-Alpes . L'APORA conservera jusqu'en 1992 un monopole de fait des données chiffrées relatives à ces flux . L'objectif de cette première étude est de prospecter (sur trois départements) le marché dont pourrait disposer une future société de retraitement thermique et physico-chimique des déchets. La société PLAFORA sera créée en 1976 dans l'Ain, à Saint-Vulbas ; voici la description qu'en font des responsables de la fédération chimie de la CGT, interrogés par Anne Guérin-Henni à Lyon en octobre 1977 :
"Cette usine d'incinération a été créée par un syndicat patronal. Elle est destinée à brûler tous les déchets de la région Rhône-Alpes. Elle a coûté environ 2,6 milliards de centimes, dont la moitié versée par l'Etat en subventions, et l'autre moitié par les entreprises membres, en fonction du tonnage des déchets envoyés.
L'usine qui a démarré en janvier 1977, ne tourne pas encore à plein capacité. Elle est même submergée. On y envoie brûler des solvants, des boues, des cyanures, des médicaments périmés dont la penicilline, des emballages esquintés d'insecticides...
Les déchets sont livrés en fûts de 200 l mais ne peuvent y brûler qu'en fût de 50 l. On ne sait pas toujours comment transférer ces produits, souvent dangereux, d'un fût à l'autre.
Pour les ouvriers qui les stockent et les conditionnent, le travail est épouvantable. Ils ont des bottes. Ils ont des masques, mais ce sont des masques en papier qui ne servent à rien quand on manipule, par exemple, l'acétate d'éthyl, ou de l'acide cyanhydrique (là où sont détruit les cyanures).
Ces acide circule dans des tuyaux théoriquement étanches, des circuits en plastique, mais qui sait ? Il n'y a pas de détecteur de cet acide dans l'atelier : “trop cher”, dit la direction.
Quand nous avons visité cette usine, le matériel d'intervention en cas d'urgence n'était même pas rangé. Des bouteilles d'oxygène traînait çà et là et les masques étaient gris de poussières.
Ils sont 46 ouvriers dans l'entreprise (dont une dizaine d'immigrés) mais il n'y a pas de délégués du personnel, ce qui est illicite.
Il y a souvent des incidents dans cette boîte : une explosion à l'intérieur du four, par exemple.
Les normes de pollution de l'air y sont très largement dépassées. Mais une fois que les déchets ont passé la porte de l'usine l'entreprise qui les envoie est dégagée de toute responsabilité.
Ce qui permet à PCUK, à Rhône-Poulenc, etc, de dire : “Nous ne polluons plus”."
Du fait de "problème de gestion" selon un responsable de l'APORA, PLAFORA est revendue à la société TREDI (filiale de la Lyonnaise des eaux) en 1981 et l'APORA, mise en veilleuse, ne sera réactivée que quelques années plus tard pour la recherche d'une décharge de classe 1.
La politique impulsée au niveau national est annoncée explicitement comme une politique partenariale. Un "groupe de travail" constitué par le Préfet de Région en accord avec les Préfets de département et dont le secrétariat est assuré par la direction de l'industrie doit associer au premier plan la Direction de l'industrie, les industriels et l'ANRED (en soutien technique) et au second plan l'Agence de bassin et la direction de l'équipement. Cette organisation partenariale n'accorde qu'un rôle marginal aux élus locaux qui ne font pas nécessairement partie du groupe de travail  ; leur présence est seulement "souhaitable" indique la circulaire. A la fin de l'année 1984, sur les 16 groupes régionaux existants, 7 seulement ont associé des élus.
Dans la plupart des régions françaises, cette tentative reste néanmoins très limitée : le groupe de travail ne constitue qu'un lieu de rencontre et d'échanges. "On ne peut pas parler de véritable volonté d'organisation régionale" constate J. Servan  quatre ans après ; le groupe ne joue un rôle moteur que "dans les régions où préexistait une forte motivation de l'un ou plusieurs des partenaires concernés" remarque le rapporteur qui cite le cas de Rhône-Alpes en soulignant le rôle déterminant de l'APORA. La tentative du Ministère de l'environnement d'imposer, avec la constitution de ces groupes régionaux, sa propre logique organisationnelle dans un secteur où il ne possède pas les relais administratifs dont dispose le Ministère de l'industrie, est ainsi circonscrite. On peut, pour cette raison, interpréter la suggestion de créer de sociétés d'économie mixte comme un moyen utilisé par le Ministère de l'environnement pour relancer son implantation locale dans un cadre nouveau.
Le partenariat est appelé en effet à se concrétiser par la création d'une société d'économie mixte. Cette idée est formulée au niveau national : dès 1983, le Service Déchets de la Direction de la prévention des pollutions  propose de résoudre le problème de l'implantation par la maîtrise publique des sites de décharge . Il s'agit de confier la maîtrise foncière du site à une collectivité territoriale ou à une SEM et l'aménagement de la décharge à cette même SEM. L'idée est officialisée dans le cadre du groupe de travail présidé par J. Servant : associant hauts fonctionnaires et représentants des industriels. La représentation des associations pour l'environnement et des élus y est marginale ( 4 élus et 2 représentants d'associations sur 60 participants). Cette idée aussi induit, pour l'avenir, un choix de partenaires : seules les acteurs dotés de ressources financières suffisantes pourront participer au capital social de la SEM et donc à son organe de décision, le Conseil d'administration. Cette option apparemment instrumentale permet d'évincer les associations de protection de l'environnement ou les associations de riverains et permet d'intégrer les associations et organismes représentant les entreprises industrielles.
Trois autres idées se dégagent du dialogue entre l'Etat et les industriels au sein du groupe Servan :
1."la maîtrise publique des sites de décharges de déchets spéciaux doit permettre de faciliter l'implantation de nouvelles décharges dans des conditions garantissant à long terme la sécurité de l'environnement"  ; cette option de maîtrise publique sur le long terme annonce l'imputation de la charge de conservation de la décharge aux budgets publics.
2."pour la construction des centres eux-même, compte tenu des investissements en cause, des solutions à financement collectif (type SEM, pouvant regrouper Etat, collectivités territoriales, producteurs et éliminateurs de déchets) peuvent être recherchées, l'exploitation étant confiée à une société privée"  ; cette option dissocie l'implantation et l'exploitation de la décharge, impute les coûts d'implantation à un dispositif "collectif" et les bénéfices de l'exploitation à des sociétés privées.
3."Ce type de solution pourraît être mis en oeuvre pour les centres qui doivent être construits dans les plus brefs délais en région Rhône-Alpes, en région Aquitaine et à assez court terme dans le Nord de la France"  ; du fait de la forte mobilisation des industriels rhonalpins de la chimie et de la métallurgie, la région Rhône-Alpes se trouve très vite placée au premier rang des volontaires pour expérimenter le dispositif.
La D.R.I.R. Rhône-Alpes et plus précisément sa Division de l'Environnement et des Nuisances (DEN) se trouve logiquement à l'origine du lancement régional de ce projet : principal relais régional du gouvernement dans ce secteur, elle met le projet sur les rails et l'accompagne jusqu'à ce que l'ANRED le prenne véritablement en charge au terme d'une décision nationale intervenue en novembre 1985. En Rhône-Alpes le Groupe de travail sur les déchets industriels initié par la circulaire du 28 juin 1980 est actif. Son secrétariat est assuré par la DRIR (DEN). L'APORA y joue un rôle important notamment de par son monopole de l'information sur les flux de déchets industriels : réactualisant l'étude du marché de PLAFORA (1974), elle lance dès 1984 une enquête auprès des différentes branches industrielles afin d'établir des statistiques officielles sur les tonnages de déchets spéciaux.
Conformément à la même circulaire le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (B.R.G.M.), établissement public sous tutelle du ministère de l'industrie, est sollicité pour repérer les formations géologiques susceptibles d'accueillir un décharge de classe 1.
La DRIR pour sa part se charge de traduire en termes régionaux l'argumentaire de projet national. Une note du 1er août 1984, appuyée sur les conclusions du Groupe de Travail Régional servira de support aux discours des agents de l'Etat (DRIR, SGAR, ANRED) :
1. Une alternative fondamentale est imposée dès ce moment : l'implantation de décharges nouvelles ou la dissémination volontaire des déchets !
2. Les difficultés rencontrées par les exploitants de décharge pour acquérir la maîtrise foncière de nouveaux sites constituent donc un problème public .
3. "Il n'y a pas de solution hors la constitution d'un maître d'ouvrage public qui pourra exproprier".
4. Après avoir écarté quelques autres hypothèses, la DRIR considère que "la seule solution réside dans la constitution d'une société d'Economie Mixte de caractère régional".
La DRIR mobilise ensuite des acteurs périphériques dans l'élaboration du projet : il s'agit, sur le plan technico-administratif, des Préfectures et de l'ANRED et, sur le plan financier et politique, des collectivités territoriales  ; l'implication des industriels (APORA) était déjà acquise et effective.
• La première étape consiste à faire entériner et légitimer le projet par les plus hautes instances régionales. Ce point est acquis avec un rapport adopté par la Conférence Administrative Régionale le 22 octobre 1984. De même la Commission Régionale d'harmonisation des investissements - rassemblant les Présidents des huit Conseils généraux - donne le 10 décembre 1984 un avis favorable et autorise le lancement d'une étude des statuts de la S.E.M. L'examen du projet par la C.R.H.I. semble cependant avoir été rapide et sera contesté par la suite.
• La deuxième étape consiste à impliquer les élus de la Région et des Conseils généraux. L'accord de principe de l'Etablissement Public Régional et des Conseils généraux ayant été donné (C.A.R., C.R.H.I.), une réunion peut se tenir à la Préfecture le 19 février 1985 : elle réunit une vingtaine de personnes dont la moitié sont des agents de l'Etat (DRIR, SGAR, DRE, DDA, Préfectures...), l'autre moitié des élus (Région, Départements) et deux représentants des industriels (APORA, CRCI). Il en ressort essentiellement une forte demande d'informations de la part des élus locaux qui souhaitent surtout avoir de nombreuses précisions et disposer de documents écrits avant de se décider.
• La troisième étape consistera, pour la DRIR, à transmettre à l'ANRED la responsabilité de conduire le projet. La DRIR restera néanmoins constamment informée et consultée, par le SGAR ou l'ANRED, sur ce dossier.
B - Le pouvoir d'encadrer les amendements apportés par les partenaires
Les partenaires choisis par les fonctionnaires en charge de l'environnement industriel et par les représentants patronaux des industries sont les suivants: l'ANRED pour la conduite du projet et les collectivités territoriales du niveau régional et départemental. En étant ainsi associés aux négociations du projet, ces interlocuteurs, se trouvent dotés d'un pouvoir d'amendement sur la politique. Celui-ci est toutefois limité par l'ascendant que détiennent sur eux les acteurs-clefs : l'ANRED et les Départements seront ainsi conduits, par les pressions successives des services de l'environnement industriel et des entreprises industrielles, à prendre des engagements qu'ils refusaient initialement. En choisissant leurs partenaires, les acteurs-clefs choisissent logiquement ceux qu'ils peuvent contrôler dans l'immédiat.
1) L'implication de l'ANRED et son engagement à racheter la décharge
L'intervention de l'ANRED est conforme à la définition légale de sa mission. Envisagée dans la note du Secrétariat d'Etat à l'environnement sur "la maîtrise publique des sites de décharges de déchets industriels" (1983) et dans le rapport Servan (1984) cette intervention est décidée au niveau national en 1985.
L'ANRED est à l'époque une structure très réduite : quelques dizaines de personnes sur l'ensemble du pays. Sa présence régionale est modeste : un agent est mis à la disposition de chaque DRIR mais demeure souvent mal intégré à cette structure et à sa culture. Les dirigeants de l'ANRED ont-ils vu dans le projet Semeddira une manière de se démarquer des DRIR et d'émerger dans les espaces administratifs régionaux ? Si tel était leur l'objectif stratégique, l'avenir leur à donné raison : il suffit de comparer l'état des délégations régionales au début des années quatre-vingt-dix pour comprendre que le projet Semeddira, malgré ses "échecs" a donné à la délégation Rhône-Alpes une dimension et une légitimité que les autres délégations régionales n'ont pas. Or, en 1985, le projet Semeddira est destiné à être reproduit dans l'ensemble des régions. Rhône-Alpes se trouve en situation de zone expérimentale dans laquelle l'Agence nationale semble chercher ses marques par rapport aux autres autorités publiques.
Mais, à l'inverse de son homologue l'ANDRA (déchets nucléaires), l'ANRED - sous tutelle notamment du Secrétariat d'Etat à l'environnement - n'a jamais cherché à assumer seule la responsabilité de l'implantation des centres d'enfouissement. Dès sa première note au Préfet, la DRIR indique : "Faire appel à un maître d'ouvrage national comme l'ANRED pour résoudre un problème régional n'est pas envisageable". La raison en est apportée dans une seconde note : "Le niveau national a été écarté par le Ministère de l'Environnement".
L'ANRED s'engage dès le début de l'année 1985 en co-signant un "Contrat de plan environnement" - contrat particulier de mise en oeuvre du Contrat de plan Etat-Région  - avec la Préfecture de Région et le Conseil Régional. Le titre III de ce contrat ("programme régional de collecte, d'élimination et de valorisation des déchets") prévoit trois actions :
- L'ANRED (0,12 M.F.) et la Région (0,12 M.F.) s'associent à l'APORA (0,12 M.F.) pour co-financer l'inventaire des flux de déchets industriels lancé l'année précédente par l'APORA, apportant ainsi un soutien financier et une certaine légitimité aux chiffres que produiront les représentants des industriels.
- L'ANRED (2,6 M.F.) et la Région (0,9 M.F.) s'associent pour effectuer les études de détail nécessaires à l'identification d'un site pour la décharge. Il s'agit du premier budget débloqué pour cette politique régionale. Les sommes seront intégralement attribuées à la Semeddira durant le premier trimestre 1988.
- L'ANRED (2,28 M.F.) et la Région (0,98 M.F.) s'associent pour financer des projets de valorisation et de récupération des déchets.
Au niveau national, le Conseil d'administration de l'Agence du 11 juin 1985 adopte une "proposition de principes d'intervention de l'agence dans le domaine des décharges de déchets industriels". La structure souhaitée est la S.E.M. dans laquelle l'ANRED se propose de participer de deux manières : participation au capital et mise à disposition d'un agent comme directeur technique de la société. L'ANRED envisage en outre d'apporter contractuellement son assistance à la SEM pour la réalisation d'un ensemble de prestations lié à l'implantation, à l'exploitation et à la post-exploitation de la décharge. L'ANRED envisage enfin une aide financière à la réalisation de certains investissements.
Lorsqu'elle renvoie le dossier à l'ANRED en 1985, la DRIR-Rhône-Alpes exprime deux souhaits :
1. que l'ANRED mette sa "délégation interrégionale de Lyon" à disposition de la SEM pour assurer son fonctionnement et la conduite des actions devant aboutir au choix du site.
2. que l'ANRED s'engage à "reprendre le terrain de la décharge après exploitation afin d'en garantir à long terme la bonne tenue".
Sur le premier point la DRIR a été exaucée mais sur le second l'ANRED et sa tutelle (Ministère de l'environnement, service des déchets) ne souhaitent pas s'engager aussi loin : "A la fin de l'exploitation du site, l'Agence propose notamment d'assurer la maîtrise d'oeuvre de sa surveillance pour le compte de la SEM".
La DRIR "agissant en tant que mis à disposition du Conseil Régional" réagit alors vivement contre cette position qu'elle qualifie "d'inadaptée" et demande au Ministère de revoir sa copie. Cette "mise à disposition" signifie que la Région, par l'intermédiaire de la DRIR et du Ministère, fait pression sur l'ANRED - en menaçant de se retirer - pour qu'elle assume la responsabilité de la décharge sur le très long terme. L'ANRED cèdera à ces pressions un mois plus tard.
2) L'implication volontaire du Conseil régional
L'implication des collectivités locales est recherchée très tôt par l'Etat : la note ministérielle sur "la maîtrise publique des sites..." envisage la possibilité d'une appropriation du site par la Région ou le Département et/ou leur présence dans le capital de la S.E.M. Le rapport Servant insiste surtout sur le rôle de la Région et envisage déjà une reconnaissance officielle de son intervention sur une partie de cette politique publique.
Après l'accord de principe de la Conférence Administrative Régionale et de la Commission Régionale d'harmonisation des Investissements sur une ébauche du projet Semeddira, un groupe de travail se réunit en février 1985 pour élaborer les statuts : les élus invités à participer font preuve de circonspection et se contentent de réclamer une longue liste d'informations précises et de documents écrits.
La Région s'est engagée assez vite en faveur du projet : dans le cadre du Contrat de plan environnement signé le 19 avril 1985 elle co-finance à hauteur de 1 MF l'inventaire des déchets et la recherche de sites.
Mais la Région s'engage avec prudence : lorsque les départements s'opposent au projet le 11 juillet 1985, le représentant de la Région s'abstient de commentaires et déclare en conclusion que "la Région accepte de s'associer à cette opération mais n'est aucunement pilote".
Comme on l'a indiqué ci-dessus la Région intervient quand même fin 1985 auprès de la DRIR pour faire avancer le dossier en déchargeant les collectivités, au "détriment" de l'ANRED, de la responsabilité sur le long terme de la décharge (après fermeture). "Il n'y a aucune raison pour qu'après l'exploitation, la SEM continue à subsister. On peut même dire que si ce devait être le cas, les élus refuseraient de s'engager" indique la DRIR au Secrétariat d'Etat chargé de l'environnement.
La Région qui est consultée durant le premier semestre 1986 tout au long de l'élaboration des statuts de la SEM confirme son engagement dans la lettre qu'envoie le Président du Conseil Régional, Ch. Beraudier, au Préfet de Région le 28 juillet 1986. Cet engagement ne sera, par la suite, jamais remis en cause mais parfois subordonné à l'assentiment préalable des Départements.
3) L'implication forcée des Conseils généraux dans la SEM
Les Conseils généraux comme la Région ont approuvé à la fin de l'année 1984 le projet de constitution d'une SEM (CAR et CRHI). Quelques mois plus tard la DRIR tente d'accélérer le processus. Elle rappelle au Préfet de région l'importance de la démarche, indique qu'un projet de statut a déjà été présenté et qu'il "est nécessaire que ce statut soit adopté le plus vite possible". Quelques jours après, les principaux acteurs se réunissent à la Préfecture (S.G.A.R.) pour étudier ce projet de statut. Le déroulement de la journée est assez révélateur des relations entre les partenaires : les représentants de l'Etat et les industriels se concertent préalablement aux réunions incluant les collectivités locales. A cette occasion, les représentants des Conseils Généraux remettent en question les orientations prises antérieurement :
"(...) Dès la fin de l'exposé juridique une intervention virulente de M. Grammont (Directeur de cabinet du Président du Conseil Général de l'Ain) va modifier complètement le cours de la réunion. M. Grammont dit en substance :
- on nous endort avec un exposé juridique, nous savons ce que c'est qu'une SEM,
- le problème n'est pas dans les détails de jurisprudence sur la responsabilité de l'un ou l'autre  ; il est de savoir comment nous pourrons justifier auprès des élus et de la population une décharge de classe I et notre intervention dans la structure que vous proposez,
- et d'abord pourquoi une SEM ? pourquoi les collectivités locales devraient-elles prendre des risques (sous-entendus "politiques") pour un problème qui est soit du ressort des industriels, soit de celui de l'Etat (gardien de la réglementation).
A une intervention du SGAR faisant remarquer que la Conférence d'harmonisation des investissements (qui rassemble les présidents des huits Conseils Généraux) avait donné son accord pour l'approfondissement de la solution SEM et la rédaction des statuts, il est répondu par M. Grammont que "le sujet a été abordé à 13 h 45 en fin de réunion et n'a même pas été réellement discuté par les présidents...
Les représentants des Départements du Rhône et de l'Isère emboitent le pas à M. Grammont et le reste de la réunion sera donc une remise en cause complète du principe même de la SEM, où seront cités pêle-mêle les arguments suivants :
- pourquoi les insdustriels ne prendraient-ils pas eux-même en charge la création de la décharge ?
- pourquoi pas la C.R.C.I. ?
- pourquoi créer une SEM "a priori" au lieu de chercher un site ?
- pourquoi l'Etat cherche-t-il à "mouiller" les collectivités ? C'est de la décentralisation sans moyens. (...)"
Constatant l'absence de consensus, le représentant du SGAR propose de renvoyer l'ensemble de la discussion devant les Présidents des Collectivités territoriales pour qu'ils se prononcent définitivement sur la base d'un futur document DRIR/SGAR.
• Après ce premier virage, les Départements en amorcent un second six mois plus tard en revenant sur leur position initiale : le 28 janvier 1986 la Conférence régionale d'Harmonisation des Investissements, avec l'accord des Présidents de Conseils Généraux, délibère au sujet du projet et décide de poursuivre les travaux en vue de la constitution de la SEM. Les arguments développés en juillet 1985 semblent donc oubliés par les représentants des Conseils Généraux qui acceptent le principe de ce projet et acceptent aussi d'y participer. Cette décision permet à l'ANRED d'avancer le projet de statuts. De nombreux textes sont rédigés et amendés au gré des consultations. Sont consultés par la délégation régionale de l'ANRED, la Direction nationale de l'ANRED, le Ministère de l'Environnement, le SGAR, la DRIR, les services de la Région, les industriels (APORA, CRCI), divers experts...
• Mais un troisième revirement des Départements a lieu lorsque la Préfecture de Région, durant la deuxième quinzaine du mois de juin 1986, transmet pour avis le texte provisoire des statuts aux futurs partenaires de la SEM (les 8 Départements, la Région, l'APORA, l'ANRED, la CRCI). Les lettres de réponse transmises au Préfet de Région s'échelonnent entre juillet et octobre de la même année. Certains s'abstiennent de commentaires ou font des remarques techniques sans se prononcer sur le fond définitivement. Mais les trois départements qui avaient été retenus par l'étude B.R.G.M. pour accueillir une décharge se désolidarisent nettement :
- L. Neurwith, Sénateur, Président du Conseil Général de la Loire, répond le 13 août 1986 en demandant une modification importante de la composition du capital et des compensations financières pour les communes et départements d'accueil  ; il conclut : "l'échéancier prévisionnel envisagé par vos services me paraît ainsi prématuré".
- B. Ode, Directeur Général des Services Départementaux de la Drôme, répond, par délégation du Président du Conseil Général, le 23 septembre 1986, qu'il n'est pas en mesure de faire des observations, que le Conseil Général n'a encore jamais délibéré sur ce dossier, que le département produit peu de déchets industriels, que ce dossier nécessite un examen plus approfondi et qu'une éventuelle participation sera subordonnée aux garanties apportées en ce qui concerne le contrôle de la SEM et la protection de l'environnement.
- J. Boyon, Président du Département de l'Ain indique au Préfet : "il faut savoir qu'un rapport présenté par mes soins au Conseil Général de l'Ain tendant à entrer dans une SEM qui risque de créer des décharges de catégorie I dans l'AIN est d'avance vouée à l'échec". Invoquant la forte contribution du département en matière d'installation d'élimination des déchets - il accueille la plateforme PLAFORA -, J. Boyon indique que le Conseil Général ne pourra délibérer positivement que lorsque les sites seront connus.
Ainsi, fin octobre 1986 on peut considérer que la négociation est de nouveau au point mort et le dossier en passe d'être enterré. Comme le remarquera un fonctionnaire plus tard : "on a frisé l'échec total". Les élus locaux suspectent l'Etat de vouloir les "mouiller" dans un dossier politiquement gênant - notamment au moment des élections municipales et cantonales - qui relève selon eux soit de l'initiative privée soit du pouvoir réglementaire de l'Etat.
Dans ces conditions, pourquoi les Présidents de Conseils Généraux ont-ils, à l'occasion des réunions de la Conférence régionale d'harmonisation des investissements (10 décembre 1984 et du 28 janvier 1986), maintienu à deux reprises leur participation au projet ? Les contraintes de la négociation financière avec l'Etat limitent alors considérablement leurs marges de manoeuvre. Cela signifie en retour que l'Etat a peut être utilisé ce moyen de pression pour impliquer les Conseils Généraux dans le projet Semeddira. Ce point est d'autant plus crucial que, durant les controverses de 1989 et 1993-1994, de nombreux conseillers généraux et même président de Conseils Généraux se compteront parmi les plus farouches opposants au projet Semeddira
4) Le succès du lobby industriel auprès des collectivités
Constatant le blocage apparu fin octobre 1986, les représentants des industriels jusque-là forts discrets sortent de l'ombre en lançant une vaste campagne de lobbying destinée à obtenir l'implication des Départements dans le projet Semeddira.
Une nouvelle réunion a lieu entre le Préfet de Région et les Présidents de Conseils Généraux. La Loire et la Drôme maintiennent fermement leur opposition. Mais l'Ain après avoir exprimé des réserves fait des concessions en envisageant un projet de SEM qui se contenterait de rechercher des sites adéquats sans autres engagements pour la suite. La proposition est saisie au vol par le Préfet de Région et baptisée "SEM-Etude". Un consensus se dégage qui pose néanmoins le problème de son approbation par l'ensemble des conseillers généraux lors des délibérations et des votes. Ce nouvel engagement des Conseils Généraux aurait pu subir le sort des deux précédents. C'est là où les industriels interviennent.
Ils réussissent en six mois à réaliser ce que l'Etat n'était pas arrivé à faire en un an de négociations c'est à dire à stabiliser l'accord politique, à le rendre définitif. Plusieurs répertoires d'action sont mobilisés simultanément par le lobby industriel.
La campagne s'ouvre par une lettre du Président de la Chambre Régionale de Commerce et d'Industrie Rhône-Alpes, aux Présidents des Conseils Généraux. Parlant au nom des différentes Chambres de Commerce et d'Industrie de la région, il lance un "appel à la solidarité régionale des milieux économiques et des collectivités publiques" et demande aux collectivités territoriales de donner leur accord au projet Semeddira.
A un deuxième niveau plus discret, les Chambres de Commerce et d'Industrie de la région sont mobilisées pour prendre contact avec les Unions Patronales Locales afin que celles-ci motivent les principaux industriels producteurs de déchets pour que ces derniers "puissent soutenir le projet de SEM auprès de leur conseil général respectif".
A un troisième niveau encore plus discret, des contacts directs ont lieu entre les représentants des industriels et les responsables des Conseils généraux. A titre d'illustration, on peut citer le cas pittoresque de ce Président de Conseil Général qui le 2 février 1987 transmet un courrier "pessimiste" quand au devenir du projet Semeddira et marque ainsi son opposition. Peu de temps après il reçoit la visite d'un représentant des organisations patronales dont les arguments semblent avoir été extrêmement convaincants : il en ressort que le dit Président "est tout à fait favorable à la constitution de la SEM-Etude et qu'il ne doute pas que lors du passage du dossier en Juin, son conseil adhérera à la SEM".
Les résultats obtenus par le lobby industriel sont donc spectaculaires. Lorsque les représentants des industriels en rendent compte aux représentants de l'Etat (SGAR, ANRED, la DRIR est excusée) le 21 avril 1987, la presque totalité des Départements sont fermement ralliés aux projet. Les statuts de la Société d'Economie Mixte pour l'Etude de Décharges pour Déchets Industriels en Rhône-Alpes sont signés le 23 novembre 1987 dans les locaux de la Chambre Régionale de Commerce et d'Industrie où est alors domiciliée la dite société. La capital social se répartit ainsi : chacun des huit Départements de la région en détient 7,5%, la Région 7,5 %, l'ANRED (représentant l'Etat) 10%, l'APORA (représentant notamment les grandes industries chimiques et métallurgiques) 17%, la Chambre Régionale de Commerce et d'Industrie (dont le spectre de représentation est plus large que l'APORA notamment pour les PMI) 5,5%.
§ 2 - La formation d'une coalition de projet
Les acteurs-clefs dans cette configuration de politique publique - services de l'environnement industriel et représentants patronaux des industries concernées - ont formulé et imposé des idées politiques qui ont non seulement contribué à définir les problèmes à prendre en charge par les pouvoirs publics et les solutions à mettre en oeuvre mais qui leur ont également permis de choisir des partenaires contrôlables c'est à dire non susceptibles de remettre en cause fondamentalement les choix de politique publique et qui leur ont enfin permis enfin de déterminer des conditions de délibération leur assurant ultérieurement une maîtrise du processus de délibération politique. Corrélativement, ils ont durablement exclu ou marginalisé de ce processus de délibération politique un ensemble d'intérêts pouvant être affectés par cette politique.
Cette distorsion dans la représentation des intérêts au sein du processus de délibération politique se traduit notamment par la formation d'une coalition d'acteurs soudés par des relations d'étroite interdépendance.
Il faut souligner le lien qui existe entre le recours systématique aux AGC qui caractérise toute politique partenariale et la formation de cette coalition : celle-ci n'a pas été constituée par une loi ou par un décret, pas même par l'adoption du statut de la société d'économie mixte mais par la multiplication des négociations et conventions qui ont mobilisé et associé autour d'un projet commun un ensemble de partenaires. Les AGC ont exercé des fonctions coalisantes (1) et ont permis d'organiser cette coalition (2).
A - Les fonctions coalisantes des AGC : intégration, énonciation et dotation
Les AGC ont ainsi exercé trois fonctions coalisantes : une fonction d'intégration de certains acteurs dans la coalition, une fonction d'énonciation de son argumentaire de projet et une fonction de dotation en ressources matérielles et symboliques pour réaliser le projet.
1) Les AGC intègrent certains acteurs sociaux dans la coalition
Un acte public conventionnel produit l'essentiel de ses effets longtemps avant d'être adopté : à l'état de simple virtualité, le futur accord offre l'occasion d'un rapprochement entre certains acteurs. La négociation nécessite des contacts répétés qui permettent de mieux se connaître, d'ajuster les positions et les discours respectifs, de trouver les repères communs indispensables au dialogue. Il s'agit donc, comme l'a montré la sociologie des organisations, d'un mécanisme d'intégration des comportements d'individus ou de groupes dont les intérêts et les objectifs ne sont pas a priori convergents.
Mais l'intégration s'accompagne aussi d'un double mécanisme de discrimination des acteurs :
• L'effet mobilisateur d'une échance à venir ne concerne que ceux qui en sont informés assez tôt et qui peuvent accéder à l'espace de négociation ; l'intégration réalisée dans le cadre d'AGC est comme nous l'avons vu, sélective et exclusive c'est à dire discriminatoire.
• A cette discrimination externe, s'ajoute une discrimination interne : en l'absence de règles préalables, le niveau des ressources propres (matérielles et symboliques) mobilisables par chaque partenaire en faveur de la coalition et la date de son entrée dans celle-ci détermine sa position dans l'un des cercles de délibération décrit ci-après. Au sein de ces cercles, s'opère une répartition des rôles, tâches et missions : la négociation des conventions porte, implicitement ou explicitement, sur la division du travail et les mécanismes de coordination entre les partenaires c'est à dire notamment sur les conditions ultérieures de la délibération politique entre les partenaires.
2) Les AGC permettent d'énoncer l'argumentaire qui guide et justifie l'activité de la coalition
Les actes conventionnels transcrivent et explicitent le résultat de la négociation : un consensus s'établit entre les partenaires à une date donnée sur la conception de problèmes à résoudre et leurs modes de résolution c'est à dire sur un ensemble d'options politiques. Les AGC permettent ainsi d'énoncer l'argumentaire qui guide et justifie l'activité de la coalition. En 1987 ce consensus interne à la coalition Semeddira pouvait être formulé ainsi :
Les déchets industriels posent un problème d'élimination (= argument n°1). Ce problème résulte essentiellement d'un manque de décharges satisfaisantes, particulièrement dans une région industrialisée comme Rhône-Alpes . Les industriels étant tentés, face aux coûts des retraitements, de se débarrasser de leurs déchets dans de mauvaises conditions il convient d'implanter de nouvelles décharges (= argument n°2). Les difficultés d'implantation de ces nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales face aux initiatives privées. Une intervention publique est nécessaire pour résoudre le problème et permettre ces implantations (= argument n°3). Cette intervention publique doit être conduite au niveau régional, être assurée par une coalition regroupant l'Etat, les industriels et les collectivités territoriales (= argument n°4) et prendre la forme d'une société d'économie mixte chargée de trouver les sites, d'étudier les conditions d'exploitation, et les compensations apportées aux collectivités d'accueil (= argument n°5). L'exploitation de la décharge sera confiée à une société privée (= argument n°6).
Cette formulation n'est pas une citation mais un modèle construit pour les besoins de l'analyse sociologique et qui aurait probablement reçu l'approbation publique des membres de la coalition à la date indiquée. Ce modèle correspond à la fois aux comptes-rendus fait par la presse de la création de la Semeddira, aux statuts de cette société et aux propos des acteurs interrogés par voie d'entretiens.
3) Les AGC dotent la coalition en ressources matérielles et symboliques mobilisables pour le projet 
Les financements croisés des actions collectives sont la règle et permettent, notamment dans les domaines de compétences qui ne sont pas clairement attribués, de réunir des budgets bien supérieurs à ce que chaque partie agissant isolément aurait pu affecter au même projet. Les ressources réunies dans le "pot commun" peuvent aussi être techniques (industriels, fonctionnaires, élus...chacun apporte le savoir-faire spécialisé de son personnel) et juridiques : une autorité publique peut s'engager de manière informelle à user de ses prérogatives régaliennes dans un sens convenu. La négociation des actes publics conventionnels fournit aussi des arguments de justification des actions individuelles et collectives liées au projet : la négociation devient, y compris pour les autorités publiques, ce que P. Bourdieu nomme un "principe légitime de légitimation". De ce point de vue, l'action entreprise est connotée positivement, quel que soit son contenu, simplement parce qu'elle a été négociée entre les "bons" partenaires (légitimité politique des collectivités territoriales, compétences administratives des services, savoir-faire des industriels, "science" des experts, etc) et/ou entre un "grand nombre" de partenaires. Le rappel du caractère négocié des décisions constitue donc l'argument général de leur justification.
B - Opacité et structure hiérarchique de la coalition de projet
Ainsi constituée par les AGC, la coalition de projet forme le cadre d'interactions structurées entre les acteurs. Les échanges d'informations, de savoirs et d'argumentations, les confrontations de valeurs et de conceptions sont apparus tout à fait essentiels mais ils s'accompagnent aussi d'échanges beaucoup plus matériels notamment financiers.
1) Architecture de la configuration
La coalition de projet agrège plusieurs réseaux socio-politiques ; elle relie ainsi des organisations entre lesquelles, de manière privilégiée, s'effectuent ces échanges (cf : schéma n°1). Le terme de réseau désigne ici un ensemble d'institutions, d'organisations et de services interdépendants ; il se présente à la fois comme un canal de circulation de l'information, un moyen d'accès aux ressources et un vecteur de décision politique.
Cinq réseaux socio-politiques - désignés par les symboles [R1] à [R5] - peuvent être distingués : [R1] les services et agences de l'État central au niveau régional et au niveau départemental sont subordonnés aux Préfets ; le ministère de l'environnement y intervient directement à partir de 1990 ; [R2] les collectivités territoriales  sont reliées par des structures associatives et partisanes ; [R3] le réseau des industriels comprend des syndicats de branches, leurs fédérations (CNPF), les organismes consulaires et des structures spécialisées ; [R4] le réseau des experts comprend outre de nombreux consultants privés, des instituts de recherche et un réseau universitaire développé à partir d'une association adossée à une grande école d'ingénieurs ; cette association (RECORD) sous-traite des activités de recherche à d'autres laboratoires et joue ainsi un rôle fédérateur ; [R5] le réseau des associations de protection de l'environnement est structuré par une fédération régionale d'entités départementales reliants des associations locales ou thématiques ; de nombreux liens existent avec les partis écologistes.
Ces cinq réseaux socio-politiques sont reliés entre eux par des organismes-pivots (formes hexagonales dans le schéma n°1) : ainsi les organismes patronaux [R3] et étatiques [R1] sont membres de l'organisation reliant les collectivités locales [R2] ; l'Etat [R1] ainsi que dix groupes industriels [R3] sont membres du réseau universitaire [R4] ; les associations de protection de l'environnement [R5] et les organismes patronaux [R3] sont représentés dans les structures étatiques [R1] ; etc. Les réseaux sont reliés en outre par un organisme-carrefour, la société d'économie mixte (Semeddira), qui présente la particularité de les réunir tous dans ces instances décisionnelles (Conseil d'administration) [R1]+[R2]+[R3], et consultatives (Comité scientifique) [R1]+[R2]+[R3]+[R4]+[R5].
Le schéma n°1 donne une idée de la complexité de cette chaîne d'interdépendances en 1990. Le principal intérêt de ce schéma est de montrer à quel point une telle configuration est difficilement lisible pour les acteurs qui ne se situent pas au coeur de celle-ci. Et encore faut-il rappeler qu'un tel schéma reste très simplificateur par rapport à la réalité :
1) un schéma est nécessairement une représentation figée de la réalité ; or celle-ci, dans la cas étudié, est partiellement changeante dans le temps du fait de l'institutionnalisation relativement faible des relations sociales. Après chaque controverse la coalition se reconstitue avec quelques modifications.
2) Le schéma place sur un même plan tous les acteurs sociaux (néanmoins les acteurs-clefs sont entourés de traits épais, l'organisme-carrefour est au centre, les hexagones sont des organismes-pivots) or nous montrerons qu'ils ne se situent en fait pas tous au même niveau (cf : schéma n°2).
3) Les relations sociales sont présentées de manière relativement indifférenciée : on ne fait de distinction qu'entre les relations formalisées (traits fléchés)  hiérarchiques  (x -> est le supérieur de -> y) ou organiques (x -> fait partie de -> y), les relations informelles (traits sans flèches) et les relations contractuelles (flèche à double sens). Les flèches épaissent signalent la participation à l'instance décisionnelle de l'organisme carrefour.
4) Toutes les relations observables n'ont pas été mentionnées : ce schéma est nécessairement très loin d'être exhaustif. Par exemple, seuls quelques liens informels ont été indiqués.
schéma n°1
2) Structure et fonctionnement régulier de la coalition
Selon son accès aux informations et son influence sur les décisions, chaque personne se rattache à un des cinq cercles concentriques de la délibération politique régionale telle qu'elle est conduite par la coalition de projet. (cf : schéma n°2) L'inscription dans tel ou tel cercle traduit la facilité d'accès d'une personne à l'information pertinente, aux confrontations politiques et sa capacité d'influence sur la décision finale. Pour effectuer la mise en relation entre le schéma des réseaux et celui des cercles concentriques, il faut concevoir celui-ci comme un cône (vu du dessus) irrigué verticalement par les réseaux socio-politiques.
- Le premier cercle réunit le Préfet de Région [R1], le Président du Conseil Régional [R2], les dirigeants des organismes patronaux (UPRA,CRCI) [R3] et les plus proches collaborateurs de chacun d'eux ; le Ministre de l'environnement y apparaît à partir de 1990. Ce cercle n'intervient que ponctuellement à l'occasion de difficultés particulières (ex : controverses publiques), d'arbitrages politiques importants et d'actes officiels (ex : signature de la Convention E.R.S.). Ces personnes occupent pourtant une position centrale dans le système d'action ; non pas parce qu'elles seraient omnipotentes mais parce qu'elles peuvent, lorsqu'elles le veulent, obtenir les informations nécessaires (ex : consultation politiques en 1990/1991, commande d'un audit sur la Semeddira et son activité en 1994, consultations de spécialistes en 1995) pour prendre des décisions fondamentales (relance ou interruption du projet Semeddira, intervention sur ses conditions de réalisation...) en usant de leurs prérogatives hierarchiques, politiques et financières. La notion de "dirigeants" convient pour qualifier ces acteurs même si les décisions qu'ils prennent dépendent aussi des informations qui leur sont transmises et des orientations adoptées par le second cercle.
- Le second cercle (acteurs-clefs) regroupe des représentants subalternes de l'Etat [R1], de la Région [R2] et du patronat [R3]. Ce cercle restreint (moins d'une dizaine de personnes) joue un rôle primordial tant en amont qu'en aval des décisions politiques. A la fois carrefour des trois principaux réseaux socio-politiques et interface entre le premier et les autres cercles, ce second cercle capte ou est susceptible de capter toutes les informations techniques, juridiques et politiques relatives aux dossiers concernés. Ces acteurs conseillent et préparent les décisions prises par le premier cercle. Ils diposent de leurs propres correspondants au niveau national (sièges nationaux de l'ADEME, du CNPF, service de l'environnement industriel au Ministère, cabinets ministériels...) et au niveau local (inspecteurs d'installations classées, élus locaux, chefs d'entreprises...).Ils assurent la gestion des affaires courantes et le suivi quotidien des négociations entre les trois réseaux ; ils sélectionnent de facto les autres acteurs autorisés à intervenir dans les délibérations (bureaux d'étude, experts ponctuels, interlocuteurs associatifs, journalistes "informés", etc) et peuvent rétribuer/sanctionner ces acteurs (subventions publiques, commandes d'études, facilités administratives, accès aux informations...). En dehors des périodes de controverse, ces acteurs ont une maîtrise réelle des informations disponibles dans les cercles suivants .
- Le troisième cercle réunit plusieurs dizaines de personnes impliquées dans les cinq réseaux d'organismes ([R1] à [R5]) ; ce cercle a des dimensions variables suivant les situations (colloques environnement de la Région, journées d'études de l'APORA, Comité scientifique de la Semeddira, etc.) ; ces personnes reçoivent, en provenance du second cercle, une information privilégiée (par rapport à celles du 4ème cercle) bien que partielle et superficielle ; elles ont aussi la possibilité d'établir des contacts personnels directs avec celles du 2ème cercle.
- Le quatrième cercle, très hétérogène ([R1] à [R5]), rassemble des personnes impliquées ponctuellement dans le système d'action : les acteurs des controverses, les agents de certains services concernés indirectement par le sujet ainsi que les observateurs (juges d'instruction, journalistes, sociologues...) dont le niveau d'information dépend des investigations qu'ils sont en mesure de conduire dans les trois premiers cercles. Les journalistes (et donc leurs lecteurs) sont beaucoup mieux informés des enjeux et des positions durant les controverses que durant les périodes "normales" où ils dépendent étroitement des activités de communication publique pilotées par le second cercle.
- Enfin le cinquième cercle, le plus périphérique, est celui de la population régionale dans son ensemble informée par les médias régionaux. Elle ne pèse sur les choix politiques sectoriels que dans quelques cas particuliers et davantage aux niveaux communal et départemental qu'au niveau régional (ex : élections municipales et cantonales dans les circonscriptions directement concernées par les sélections de sites "favorables" pour l'implantation de décharges).
• Cette coalition de projet structurée en réseaux socio-politiques et cercles de délibération est régie par quatre règles sociologiques :
Règle n°1 : L'information circule plus massivement et plus vite au sein de chaque cercle - malgré des rétentions pour raisons juridiques et/ou tactiques - que d'un cercle à l'autre.
Règle n°2 : D'un cercle à l'autre l'information circule principalement par la voie des cinq réseaux socio-politiques.
Règle n°3 : Toute information connue du cercle "n", l'est aussi ou peut l'être du cercle "n - 1" mais la relation inverse ne se vérifie pas : l'information circule mieux dans un sens que dans l'autre.
Règle n°4 : Les personnes du second cercle captent ou peuvent capter en continu la plus grosse partie des informations significatives relatives au secteur. Pour cette raison notamment on les qualifie d'acteurs-clefs.
schéma n°2
L'étude de cette coalition de projet permet maintenant d'en préciser les caractéristiques : il s'agit d'une configuration relativement opaque (bien que médiatisée), structurée en réseaux socio-politiques ([R1] à [R5]) et cercles de délibération politique, orientée par une action définie pour une période de temps limitée devant s'achever avec la réalisation du ou des objectifs collectifs. Ce système est constitué par la succession d'activités gouvernementales conventionnelles qui institutionnalisent des liens d'interdépendance entre des autorités et des ressortissants, les uns et les autres pouvant être rattachables à différents niveaux de gouvernement. Ces partenaires rendent compte de leurs actes en exprimant un même argumentaire de projet et mobilisent des ressources juridiques, matérielles et symboliques afin d'atteindre les objectifs du projet commun
Section 2 : Un argumentaire de projet, expression de la distorsion de représentation
L'argumentaire de projet, précédemment modélisé, intègre des éléments cognitifs (perceptions des réalités sociales, conceptions des problèmes à résoudre), normatifs (valeurs morales et politiques, objectifs de transformations sociales) et instrumentaux (solutions concrètes pour réaliser ces transformations), c'est à dire les trois dimensions de ce que B. Jobert et P. Muller ont appelé un "référentiel". Néanmoins le consensus auquel nous nous référons n'a pas d'implications idéologiques telles que nous puissions prétendre avoir repéré une "vision du monde" particulière.
Le modèle construit semble plutôt rendre compte d'un discours officiel exprimé par de multiples acteurs, dans des termes parfois variables et dont la cohérence est reconstituée, sous forme de modèle, par l'observateur qui se doit d'en donner une formulation claire et précise pouvant être discutée par les acteurs eux-mêmes et par d'autres chercheurs. Nous parlons donc d'argumentaire de projet ainsi défini : un discours perçu par certains acteurs sociaux comme suffisamment légitime pour pouvoir être tenu publiquement et expliquer ainsi le sens qu'ils entendent donner de leurs actions individuelles et collectives liées à un projet commun. L'argumentaire de projet ne reflète que le (ou les) motif(s) d'action explicite(s) parce que perçu(s) comme légitime(s), parmi d'autres non explicités qu'ils soient rationnels ou irrationnels. Un relatif consensus a certes été trouvé entre les partenaires sur certains éléments cognitifs, normatifs et instrumentaux inscrits dans l'argumentaire, mais l'on ne peut manquer d'observer qu'il se fonde aussi sur une convergence d'intérêts bien compris, ceux des industriels, de l'ANRED, de la Région, etc. Or ces intérêts ne sont pas nécessairement exprimés publiquement puisqu'il suffit aux partenaires publics et privés d'invoquer l'argumentaire de projet pour justifier leur engagement.
L' argumentaire de projet est aussi le résultat d'un cheminement intellectuel entre une succession de représentations sociales et d'arguments politiques : derrière la complexité technique des dossiers, des choix ont été faits dont nous chercherons à expliciter les enjeux. Cet argumentaire exprime les points de vue retenus (de préférence à d'autres) et les choix (entre des arguments) faits au terme de tensions politiques parfois assez fortes. Mais son usage public, notamment comme mode de justification de l'action collective, tend à gommer le caractère optionnel de l'orientation prise pour la présenter ultérieurement comme une nécessité technique, rationnelle et indiscutable. "Une fois fixées les normes d'arbitrage entre les différents protagonistes, observe B. Jobert, le résultat de ces affrontements est présenté comme le seul résultat raisonnable". En outre, l'existence même de la coalition exige de minimiser le plus tôt possible les divergences internes et de limiter l'intervention d'éventuels opposants irréductibles. Les enjeux politiques qui sous-tendent, point par point, l'argumentaire sont donc toujours difficiles à repérer ; l'ignorance de la presse régionale à cet égard est très illustrative ce qui limite d'autant le débat public autour de ces enjeux.
Argument n°1 : Les déchets industriels posent un problème d'élimination...
Définir le problème des déchets industriels comme un problème d'élimination revient à dessiner une orientation de politique publique, relativement consensuelle dans les années 1960 et 1970. Or en d'autres temps et d'autres circonstances  une autre orientation a été prise : elle consiste à considérer que le problème est celui de l'existence même des déchets industriels spéciaux et donc celui des choix de production qui les génèrent. Ce point de vue amène alors à s'interroger sur les contraintes technologiques, économiques et réglementaires qui affectent ces choix de production et sur les possibilités de développement de "technologies propres".
Entre ces deux orientations - qui ne s'excluent pas nécessairement - la notion de "déchet ultime" (introduite dans la loi du 13 juillet 1992) peut donner lieu à deux interprétations :
- une interprétation pragmatique consiste à soutenir que quels que soient les efforts entrepris pour réduire, recycler et retraiter les déchets spéciaux il en subsistera toujours... ne serait-ce que des "déchets de déchets". Dès lors l'implantation de nouvelles décharges de classe 1 se justifie et par là même, le projet Semeddira ;
- une interprétation critique consiste à soutenir que le qualificatif "ultime" repose principalement sur des considérations économiques : la nature et les quantités de déchets spéciaux "restants" dépendant essentiellement des choix de production et des coûts assumés pour la réduction, le recyclage et le retraitement, l'objectif politique prioritaire devrait être de minimiser les quantités (technologies propres) et la risques (stabilisation) liés à ces déchets.
Argument n°2 : ... Ce problème résulte essentiellement d'un manque de décharges satisfaisantes, particulièrement dans une zone industrialisée comme Rhône-Alpes. Les industriels étant tentés, face aux coûts des retraitements, de se débarrasser de leurs déchets dans de mauvaises conditions il faut implanter de nouvelles décharges...
Une crainte de certains responsables politiques, administratifs et associatifs a longtemps été et reste aujourd'hui encore celle de la dissémination volontaire des déchets spéciaux. Des scandales médiatisés ont souligné les risques liés à la possibilité de voir certains producteurs de déchets spéciaux et en particulier les petits producteurs se débarrasser à moindre frais de leurs déchets en les entreposant anonymement dans un site inadapté (décharges de classe 2 et 3, cavernes, mines désaffectées, fleuves, terrains isolés, etc.). Face à ce risque, l'implantation de décharges adaptées et contrôlées apparaît urgente pour la sécurité de l'environnement et de la population.
En considérant ce risque de dissémination volontaire, certains ont pu souhaiter que les efforts publics portent davantage sur le développement d'autres moyens d'élimination : le recyclage, l'incinération à très haute température, le retraitement physico-chimique... Contre un avis officiel longtemps répandu en France - aujourd'hui remis en question du fait des oppositions aux nouvelles décharges - une analyse économique permet de souligner l'insuffisance d'équipements d'incinération et de retraitement : l'attrait économique pour l'enfouissement des déchets industriels est directement lié au faible coût de ce mode d'élimination par rapport aux autres ; or les coûts de ceux-ci, dépendant d'un mécanisme de marché (offre/demande), seront d'autant moins élevés que les équipements (offre du service d'élimination) seront plus nombreux. Selon cette analyse, un choix politique pourrait consister à mettre la priorité sur les autres équipements (d'incinération à très haute température, de retraitement physico-chimiques, de recyclage...) pour réduire les quantités de déchets mis en décharge. C'est à ce choix que correspond par exemple la décision de l'Agence de Bassin Rhône-Méditerranée-Corse au début des années 1980 de ne pas subventionner "l'élimination" des déchets lorsqu'elle consiste à les stocker en décharge de classe 1; deux raisons sont avancées pour justifier ce choix:
"Au plan des aides de l'Agence, il convient de souligner que le coût d'une mise en décharge soignée est sans commune mesure avec un coût d'élimination (de 3 à 5 fois moins onéreux). Par ailleurs, la mise en dépôt ne constitue pas en soi une élimination physique du déchet, même si les sites de classe 1 doivent être gérés à la manière d'un Centre Eliminateur. Sur ces considérations, l'Agence n'apportera pas d'aide à l'élimination pour les déchets mis en décharge."
En outre, lorsque le risque de dissémination volontaire des déchets est reconnu, les réponses apportées pour le réduire peuvent être très variables d'un pays à l'autre ou d'une période à l'autre : la notion de "délinquance contre l'environnement" (Umweltkriminalität) en Allemagne, notamment, permet de pénaliser l'acte de dissémination volontaire de déchets spéciaux et d'élèver le coût de sa sanction à un niveau tel qu'il devient rationnel, dans une logique économique, de choisir un mode d'élimination plus satisfaisant.
Enfin la notion de décharge renvoie à un mode spécifique de stockage : "l'enfouissement technique" des déchets. Or il existe un autre mode de stockage : "le stockage hors-sol".
- Dans la mesure où l'on ne connaît pas de confinement artificiel résistant indéfiniment et sans intervention humaine à la corrosion, le choix de l'enfouissement oblige à situer la décharge dans (ou sur) un sol naturellement imperméable. Existe-t-il des sols totalement et durablement imperméables ? De nombreuses incertitudes subsistent à ce sujet : les recherches portent donc généralement sur les sols les plus imperméables ou les moins perméables selon les points de vue.
-Le stockage hors-sol est celui pratiqué actuellement (et toujours conçu comme provisoire) pour les déchets nucléaires : le confinement des déchets est assuré de manière artificielle dans des conteneurs entreposés de manière à pouvoir être contrôlés et réparés ou remplacés en cas de détérioration.
Le choix entre les deux modes de stockage n'est pas neutre sur le plan économique : les coûts du stockage hors-sol des déchets spéciaux seraient probablement bien supérieurs à ceux de leur enfouissement. Mais ce choix n'est sans doute pas neutre non plus du point de vue de la protection de l'environnement et de la sécurité des personnes : l'enfouissement repose sur des incertitudes nombreuses notamment à très long terme.
Argument n°3 : ...Les difficultés d'implantation de nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales faces aux initiatives privées. Une intervention publique est nécessaire pour résoudre le problème et permettre ces implantations...
La deuxième phrase correspond à une option interventionniste de préférence à l'option de laisser-agir seule l'initiative privée.
- Cette dernière consisterait à considérer les difficultés que connaissent les entreprises privées pour implanter de nouvelles décharges comme un problème purement privé réclamant des initiatives privées telles que celle apportée (sous la pression politique du ministère de l'environnement) par la création d'un fond commun de garantie (AFECET, 1989) pour "l'étude et la mise en place de toutes solutions permettant d'améliorer la prévention et la couverture des risques d'atteinte à l'environnement créées par les centres d'enfouissement technique de classe 1 (...) postérieurement à leur clôture".
- L'option interventionniste conduit à affirmer au contraire que les difficultés des entreprises privées pour implanter de nouvelles décharges constituent un problème public qui impose une intervention publique.
Le choix entre les deux options n'est pas neutre sur le plan économique et financier : il induit des transferts de charges entre le secteur public et le secteur privé. L'option interventionniste amènera notamment à faire assumer les coûts d'implantation des décharges à l'ensemble de la collectivité.
La première phrase de l'extrait commenté - Les difficultés d'implantation de nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales faces aux initiatives privées - ouvre un autre débat : celui de l'interprétation des motivations de ces oppositions. Or, retenir une interprétation plutôt qu'une autre, c'est déjà orienter l'activité gouvernementale ultérieure.
Les oppositions locales sont parfois vues comme la simple expression d'intérêts particuliers indifférents à l'intérêt général. Il est un fait que certains intérêts particuliers peuvent être fortement affectés par l'implantation d'une décharge notamment lorsqu'elle se traduit, à proximité du site, par la dépréciation de patrimoines fonciers ou de l'image de marque d'activités économiques. Face à "l'égoïsme" des intérêts particuliers, certains ont pu proposer, au nom de l'intérêt général, le recours à la force publique (déclaration d'utilité publique...). D'autres ont envisagé des formes variées de compensations financières et sociales permettant d'obtenir le consentement des populations concernées tout en conciliant l'intérêt général et les intérêts particuliers.
Ces oppositions ont aussi été interprétées comme essentiellement irrationnelles. Il s'agirait alors d'un phénomène psychologique collectif se traduisant par des inquiétudes, des craintes, des angoisses injustifiées et non-fondées dans les faits. A partir de ce diagnostic, l'activité gouvernementale prend alors généralement la forme d'une activité de communication publique visant à informer et/ou à éduquer les populations. On ne s'étonnera pas de voir ce diagnostic fréquemment développé par les bureaux d'étude et autres consultants privés qui collectivement et lucrativement réalisent à la fois le diagnostic, la prescription et la prestation de service correspondante en communication publique.
Un autre point de vue consiste à rechercher les raisons de ces oppositions dans le manque de garanties apportées aux populations en ce qui concerne le suivi à long terme des décharges et l'insuffisante rapidité des interventions en cas d'accident. Il y aurait, selon cette interprétation, une certaine rationalité aux inquiétudes des riverains. Ce point de vue développé au sein même de l'administration centrale amène nécessairement à remettre en question la valeur des garanties apportées aujourd'hui par le système d'autorisation et de contrôle des "installations classées pour l'environnement". Plusieurs voies peuvent ensuite être suivies : celle de la réforme de ce système et/ou celle de la mise en place d'un système parallèle complémentaire... C'est à partir de ce diagnostic et de cette deuxième voie qu'a été énoncée la théorie de "la maîtrise publique des décharges de classe 1" selon laquelle l'appropriation publique apporterait davantage de garanties qu'une propriété privée contrôlée par l'Etat.
Arguments n°4 à 6 : ... Cette intervention publique doit être conduite au niveau régional, être assurée par une coalition regroupant l'Etat, les industriels et les collectivités territoriales et prendre la forme d'une Société d'économie mixte chargée de trouver les sites, d'étudier les conditions d'exploitation, et les compensations apportées aux collectivités d'accueil. L'exploitation de la décharge sera confiée à une société privée...
• La première partie de la phrase répond à une question générale qui concerne l'ensemble de la filière des déchets industriels spéciaux, depuis la production jusqu'à l'élimination : quel est le "bon niveau territorial" pour conduire une politique publique relative à ces déchets ? européen ? national ? régional ? départemental ? communal ? ou encore un territoire administratif ad hoc ? La France, au cours des années 1980, a opté pour une solution hybride en retenant le niveau régional comme cadre pertinent de l'intervention publique sans, pour autant, décentraliser légalement les compétences et les moyens de cette intervention. Le niveau régional s'impose au fur et à mesure de la structuration régionale des services de l'Etat (constitution des DRIRE à la fin des années 1970 et au début des années 1980) et de la montée en puissance de la Région comme acteur politique. Les directives communautaires, fondées sur l'exemplarité allemande, conforteront ce choix parfaitement exprimé dans l'objectif national de voir chaque région française dotée d'au moins une décharge de classe 1. L'idée d'éliminer les déchets sur leurs zones de production tend ainsi à assimiler ces zones aux découpages administratifs (régionaux) existants. Or une telle orientation est aujourd'hui de plus en plus contestée par ceux - au sein même des services de l'Etat - qui objectent que, pour des raisons de viabilité économique des installations, toutes les régions ne pourront pas disposer de l'ensemble de la panoplie des moyens d'élimination des déchets spéciaux. Dès lors, le niveau pertinent n'est-il pas national ? Ne conviendrait-il pas de définir, comme pour la politique de l'eau, des territoires spécifiques correspondant aux zones de productions (bassins industriels) ? La volonté d'implanter une décharge de classe 1 dans des régions faiblement industrialisées qui ne seraient pas dotées des autres outils d'élimination, ne revient-elle pas à privilégier une mode d'élimination par rapport aux autres ?
• La désignation des autorités publiques et acteurs privés devant conjointement conduire l'activité gouvernementale constitue aussi un choix entre diverses options. Si on limite l'analyse au problème de la décharge au moins trois options se présentaient au choix des décideurs :
1 - l'intervention d'un établissement public national c'est à dire de l'ANRED a été envisagée puis repoussée ; elle aurait signifié l'engagement clair de l'Etat, qui dispose de tous les instruments nécessaires (économiques, réglementaires, administratifs...), d'assurer la tutelle de cet établissement.
2 - l'intervention d'une collectivité publique territoriale seule. Dans le cadre de cette option trois choix étaient encore possibles : la commune, le département, la région. Des trois la région est certainement celle qui était la moins dotée en moyens réglementaires d'intervention : le maire dispose de pouvoir de police et le département de prérogatives en matière d'expropriation.
3 - le choix de l'option finalement retenue (SEM) correspond sans doute à des motivations et des rationalités diverses, mais on ne saurait ignorer les effets financiers qu'il induit lorsqu'on le compare aux deux autres options : il minimise les transferts de charges entre le privé et le public en mettant les organisations patronales à contribution et il induit (comme l'argument n°2), au sein du secteur public, un transfert de charges de l'Etat vers les collectivités locales.
• Enfin, l'adoption de la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixte locales offert une forme juridique à la coalition entre l'Etat, les collectivités territoriales et les industriels. Or l'objet de cette coalition, sa mission, résulte d'un double choix politique :
1 -Le choix de ne pas créer un service public de l'élimination des déchets industriels. L'option "service public" est certes envisagée par le Secrétaire d'État chargé de l'Environnement, H. Bouchardeau, dans les questions qui orientent la mission d'étude confiée à J. Servan : "Faut-il prévoir la création d'un service public de traitement des déchets toxiques et dangereux ?". Mais dès 1983, une note interne au Secrétariat d'Etat à l'environnement évacue implicitement cette option en omettant de l'étudier. Ce choix est officialisée en 1984 par le Rapport Servan qui ne répond pas explicitement à la question, mais qui maintient très clairement les principes du système en place fondé sur la responsabilité des acteurs économiques et la libre entreprise, soumis aux contrôles des installations classées. La qualification d'une activité de service public dépendant moins de la volonté de la personne qui l'exerce que des conditions réelles dans lesquelles elle est exercée , une préoccupation des acteurs a été de ne pas, involontairement, en créer un aux regard porté a posteriori par le juge administratif : à cette fin une étude est commandée dès 1985 par le Ministère de l'environnement au Cabinet Chevallier-Despres qui prépare les statuts de la future Société d'Economie Mixte avec pour principale préoccupation de ne pas réunir les conditions jurisprudentielles d'un service public.
On ne peut manquer de relever que l'option "service public" aurait enlevé aux éliminateurs privés (Lyonnaise des eaux, Générale des eaux, cimentiers...) un outil de travail lucratif. En outre, cette option pouvait faire craindre aux producteurs de déchets l'émergence d'une obligation de recours au service public de l'élimination. Or on sait qu'une telle obligation, lorsqu'elle alimente les caisses d'organismes publics, incite ces derniers à connaître précisément les flux de déchets spéciaux  et à mettre en place un véritable suivi administratif de ces déchets. L'option "service public" est probablement une des plus contraignantes et sans doute aussi une des plus onéreuses pour les industriels.
2 - Le choix de dissocier les responsabilité et les charges des différentes phases du cycle de vie d'une décharge. Ce cycle de vie peut être décomposé en trois phases : l'implantation (acquisition des terrains et, éventuellement, aménagement), l'exploitation (enfouissement des déchets et contrôles de l'activité), la conservation (surveillance du contenu et de l'environnement sur une période éventuellement infinie).
• La politique publique qui préside à la création de la Semeddira prévoit une intervention publique dans la première phase : il s'agit de faire prendre en charge par des autorités publiques associées à des acteurs privés, l'implantation de la décharge et, en partie au moins, les coûts de transaction liés à cette implantation. C'est bien là l'objet principal de la Semeddira.
• L'option "libre-entreprise-contrôlée" amène à confier l'exploitation de la décharge à un professionnel privé de l'élimination dont l'objectif principal est de dégager des bénéfices.
• La phase de conservation aura une durée qui dépendra de la réversibilité éventuelle de l'enfouissement. Or, la question de la réversibilité, n'a guère été abordée dans les délibérations relatives à cette politique d'implantation de décharges de classe 1. Conçues comme irréversibles, ces décharges peuvent avoir une durée de vie infinie ce qui entraine plusieurs conséquences :
- La durée de conservation étant infinie, les coûts de la conservation le sont aussi. Dès lors ils ne peuvent pas être compensés, même par une phase d'exploitation fortement bénéficiaire !
- les acteurs publics et privés ayant des difficultés à transcrire cet infini dans des dispositifs juridiques et administratifs, des incertitudes subsistent sur les responsabilités juridiques à très long terme et corrélativement sur la prise en charge des coûts correspondants ;
- on se doute néanmoins qu'aucun organisme privé ne peut garantir la bonne conservation de la décharge pour une durée infinie, seul l'Etat peut le faire ; pourtant l'Etat n'a jamais souhaité s'engager seul en matière de déchets industriels. L'ANRED avait annoncé sa décision de racheter pour le francs symbolique les terrains de la décharge pleine et d'assumer les coûts de conservation. Mais cette décision n'étant pas contractualisée et n'étant pas légalement obligatoire, rien ne garantissait en 1987 que la Semeddira (et ses actionnaires), ne resterait pas indéfiniment responsable de la décharge.
Au total, la dissociation des trois phases du cycle de vie de la décharge revient à socialiser les coûts d'implantation (Semeddira) et les coûts infinis de conservation (ANRED ? Semeddira ? collectivités ?) tout en privatisant les gains d'exploitation (exploitant privé).
Section 3: La mise en oeuvre de la politique, opacité administrative et communication publique
Les activités de la Semeddira commencent rapidement après sa création (23 novembre 1987). Son objet social est défini par l'article 3 de ses statuts : "La société a pour objet la recherche des sites envisageables pour la création de décharges de déchets industriels spéciaux dans la Région Rhône-Alpes, ainsi que l'étude et la fixation des conditions techniques et financières de leur mise en exploitation éventuelle...".
En 1988, la démarche de la coalition se déploie sur deux axes : la sélection des sites, réputée fondée sur des considérations scientifiques, et celle des exploitants sont censées être faites dans la transparence. L'analyse fine du processus met en évidence un mode de sélection opaque et déterminé très largement par les opportunités économiques et politiques (§1) ; une activité dite de "lobbying local", fondée sur une stratégie de communication publique, est déployée pour obtenir l'acceptation de la décharge par les populations locales et leurs élus c'est à dire par ceux qui sont désignés comme "lobby local" à circonscrire (§2).
§ 1 - Sélection de sites et d'exploitants : l'opacité du processus et des critères de sélection
Cette double sélection est, officiellement, censée être réalisée dans la transparence et être fondée sur des considérations scientifiques. L'analyse fine du processus met en évidence au contraire un mode de sélection opaque et déterminé essentiellement par les opportunités économiques et politiques.
A - Le processus annoncé
En décembre 1987 l'objectif de la Semeddira est de "pouvoir présenter un ou plusieurs projets viables et complets" c'est à dire comprenant chacun un site et l'entreprise pouvant l'exploiter. A cette fin deux actions sont engagées :
- Une recherche de sites auprès des professionnels de l'élimination ayant prospecté la région pour leur propre compte. L'appel d'offre lancé le 17 décembre 1987 propose de prendre en compte leurs propositions et, dans le cas où une d'entre elles serait retenue, d'en confier l'exploitation à l'apporteur. La Semeddira se décharge ainsi d'une partie significative des coûts d'investigation. La démarche est confidentielle : il est prévu de "geler" ces sites pour ne les mettre "sur la place publique" qu'en septembre 1988 avec ceux repérés par la recherche directe.
- Une recherche directe de sites, sous-traitée par la Semeddira à un bureau d'étude choisi sur appel d'offre lancé le 14 janvier 1988. Cette recherche directe est planifiée sur huit mois : une phase de repérage (février/mars) confiée à la C.P.G.F., une première sélection par la Semeddira (avril), une phase de caractérisation des sites sélectionnés (mai/juin) confiée au B.R.G.M., une deuxième sélection par la Semeddira (juillet/août) de sites devant faire l'objet d'études approfondies à partir de septembre 1988. Mais cette recherche directe est conçue dès l'origine comme subsidiaire par rapport à la précédente.
B - Le caractère fluctuant des critères
Les critères sont réputés être les mêmes pour les deux démarches et correspondent notamment à ceux indiqués dans la circulaire ministérielle du 16 octobre 1984 essentiellement technique (perméabilité des sols). Cependant on souhaite, en Rhône-Alpes, tenir compte aussi "d'un ensemble d'autres facteurs générateurs de contraintes voir d'impossibilités tels que : situation foncière, nombre de propriétaires, contraintes d'utilisation des sols, environnement écologique, environnement humain, contexte socio-politique" Cette préoccupation n'est pas récente : dès le début des années 1980 des zones d'exclusion ou de prédilection sont évoquées.
• Lorsqu'en 1984, la DRIR lance régionalement ce qui deviendra la démarche Semeddira, elle s'interroge et consulte : "Les entretiens successifs avec les Commissaires de la République de la région ont montré la difficulté qu'il y aurait à faire ouvrir une décharge de déchets spéciaux dans un département lui-même producteur de déchets". Simple coïncidence des critères géologiques et politiques ? Les zones adéquates identifiées par les experts du B.R.G.M. ne se trouvent pas dans les départements les plus producteurs de déchets (Isère, Rhône) "Trois d'entre elles seulement présentent des caractéristiques favorables à une décharge de classe 1 : Viriat dans l'Ain, Beausemblant dans la Drôme, Chalain-le-Comtal dans la Loire".
• Le point de vue des préfets n'est pas partagé par l'APORA qui, au cours de son étude sur les "besoins en matière de décharge", propose de définir un "barycentre idéal" pour l'implantation économiquement rationnelle de la décharge. Les préoccupations des industriels portent essentiellement sur les distances et conditions de transport entre les centres de production et la décharge. Les résultats de l'étude APORA viennent à point nommer, début mai, pour rappeler que les deux principales zones de production de déchets industriels se situent autour de Lyon et Grenoble. Nouvelle coïncidence des souhaits et des réalités ? Les dix-huit sites proposés par les bureaux d'étude (8 sites) et par les exploitants (10 sites) se situent dans une zone centrée sur les départements producteurs. Suite aux informations transmises lors d'une conférence de presse (11.05.88) les journaux régionaux font ainsi état de zones favorables bien différentes de celles des Préfets : elles incluent notamment le Rhône et l'Isère.
• Une zone d'exclusion aussi est définie dès ce moment là : le département de la Savoie. Un Conseil d'Administration de mai 1988 entérine officiellement cette exclusion de "la Savoie dont le contexte topographique, géologique et hydrogéologique est par trop défavorable, les seules formations géologiques susceptibles d'être intéressantes étant peu ou pas accessibles". Autre coïncidence des nécessités économiques et des expertises géologiques ? On est tenté de retenir les euphémismes du journal Libération qui souligne que la Savoie est exclue "pour des raisons géologiques, totalement indépendantes de l'organisation des Jeux Olympiques à Albertville".
• La Semeddira prétend à ce moment-là avoir examiné une centaine de sites dans la région et à partir de là en avoir retenu une vingtaine. Une note interne à la Semeddira de mai 1988 offre une autre image : 85 sites ont été "identifiés" par France-Déchets (filiale de la Lyonnaise des Eaux), parmi eux 29 sont réputés avoir été étudiés et 6 proposés à la Semeddira. Les critères de la sélection ainsi opérée par France-Déchets sont inconnus. Par ailleurs 2 sites sont proposés par deux autres exploitants (dont 1 par l'Union des Services Publics filiale de la Compagnie Générale des Eaux) sans que leurs critères de sélection soient connus. Enfin 34 sites ont été "étudiés" directement par la CPGF qui en propose 10 à la Semeddira. Sur les 18 sites ainsi retenus, le Conseil d'administration opérera alors sa propre sélection à partir de critères tout aussi inconnus : le compte-rendu de la réunion indique seulement qu'un "large débat s'engage. Il est finalement décidé de poursuivre des études préliminaires sur huit sites"
C - Les conditions obscures de la sélection finale
L'objectif est alors de réduire ce nombre à deux sites sur la base d'une "première caractérisation" et "d'études approfondies" dont les critères sont discutés notamment par un "Comité scientifique". En fait le rôle de ce comité est très modeste.
Dès l'été 1988 , une sélection "naturelle", de nature politique, s'opère entre les huit sites sur la base des premiers contacts pris localement depuis plusieurs mois notamment par les exploitants potentiels de décharge. Les résultats de cette première approche du terrain, qui a lieu entre mai et septembre 1988, sont donnés par une note du 21 septembre 1988  dont le contenu sera confirmé par la suite : sur les huit communes visées quatre "répondent" (Maires et Conseillers Généraux sont consultés de manière informelle) clairement "NON". Sur un site "le Maire sait sans savoir : confidentiel". Sur un autre site à Saint Sorlin dans la Drôme, "seul le Maire" semble au courant. Sur les deux derniers sites la situation semble plus "favorable" : pour Pisieu dans l'Isère - site apporté par l'Union des Services Publics (Groupe Générale des Eaux) - l'observation est "info en continu demandée mais pas de focalisation" ; à Sury le Comtal dans la Loire - site apporté par France-Déchets (Groupe Lyonnaise des Eaux) - l'observation est "avis favorable du Maire".
Le 2 novembre 1988, le "comité scientifique" de la Semeddira se réunit pour examiner des "essais de première caractérisation effectués sur trois sites" non nommés dans le compte-rendu de réunion qui indique seulement les départements où ils se trouvent : la Drôme, l'Isère et la Loire. Il s'agit naturellement des trois précédents sites retenus sur critères politiques.
Le site de la Drôme, identifié par la CPGF n'avait pas été proposé par le consultant à la Semeddira. C'est elle qui, pour des raisons inconnues, demanda à CPGF une fiche descriptive sur ce site Les essais de caractérisation sont réalisés par le Groupe SITA filiale de la Lyonnaise des eaux. Les résultats des tests de perméabilité conduisent à renoncer à ce site (ce qui ne disqualifie pas pour autant la Lyonnaise des Eaux qui reste dans la course avec le site de la Loire). On continuera à se demander pourquoi ce site qui n'avait pas été retenu par la CPGF dans son étude sur la perméabilité des sols a été inscrit in extremis dans la liste des huit sites...
Sur les deux autres sites - Pisieu /Générale des Eaux et Sury/Lyonnaise des Eaux - le "Comité scientifique" demande des précisions. A cette date au moins (2 novembre 1988) les deux sites recherchés par la Semeddira sont donc identifiés. Le secrétaire de la Semeddira invite les exploitants à répondre aux demandes de précisions du "Comité scientifique". Les réponses sont discutées par le "Comité scientifique" le 2 mars 1989. Il donne un oui ferme au couple Sury-Lyonnaise des Eaux et, au couple Pisieu-Compagnie Générale des Eaux , un oui-mais qui peut d'ors et déjà être interprété comme un non. En tenant sa prochaine réunion du 6 juin 1989 sur le site de Sury-le-Comtal, le "Comité scientifique" confirme son choix et l'élimination implicite du couple Pizieu-CGE.
La course finale ne comprenait donc que deux sites et deux concurrents : la Lyonnaise des Eaux et la Compagnie Générale des Eaux. Comment ont-ils été départagés ? Il est toujours difficile de connaître au fond les motivations profondes des acteurs arbitrant sur une procédure de type appel d'offre pour un marché public. La lecture des comptes-rendus de réunion de la Semeddira n'apporte guère d'informations à ce sujet. Les arguments "scientifiques" reposent sur des informations apportées par les industriels ou leurs sous-traitants (BRGM...). Rien ne permet d'expliquer non plus, pourquoi à la demande de précisions du Comité scientifique USP-SARP a répondu par une simple lettre de deux pages (là ou France-Déchets avec M.O.S. ont rendu plusieurs dossiers épais) ; comme si la partie était déjà perdue donc les arbitrages déjà connus.
§ 2 - Face au "lobby local" : une stratégie de communication publique
L'environnement humain du futur site est envisagé sous l'angle de la communication publique, conçue non pas comme un mode d'organisation d'une certaine transparence administrative mais comme un instrument utile pour atteindre l'objectif général (obtenir le consentement des populations à l'implantation de décharges) et, également, comme un mode de traitement préventif des "véritables psychoses collectives" susceptibles de se développer. Entre la transparence administrative et le marketing thérapeutique, les pouvoirs publics optent clairement pour le second. : "Il importera de concilier les impératifs d'information complète et de transparence, tant vis-à-vis du public et des élus que des associations et de la presse, avec la nécessité d'une maîtrise de cette information et de sa mise en forme permettant de “vendre” au mieux l'idée de l'ouverture possible d'une décharge de classe 1" (nous soulignons).
A - La stratégie de la Semeddira
Les ambiguïtés et les difficultés de cette conciliation seront bien traduites par le bureau d'étude qui connaît le mieux la Semeddira : POLYTEMS est à côté de la SEM dès sa création et organise notamment la première conférence de presse du 17 décembre 1987. L'appel d'offre lancé le 18 janvier 1988 pour recruter un cabinet conseil en communication est présenté comme une sorte de "concours d'idées"  remporté par POLYTEMS qui propose notamment "d'apporter l'information auprès des relais et formateurs d'opinion" et "l'utilisation intensive du Who's who et la notion de lobby local". Cette notion de "lobby local" présente en effet l'avantage de positionner la Semeddira pour la défense de l'intérêt général et contre les lobbies des intérêts particuliers. Il convient de préciser que les intérêts particuliers ne sont pas ceux des industriels mobilisés en faveur du projet mais ceux de la future commune d'accueil, de ses élus et populations.
Le paradoxe de cette vision des choses vient de ce que les répertoires d'action de la Semeddira défendant l'intérêt général contre les lobbies correspondent précisément à ceux habituellement utilisés par un lobby.
Comme le décide le Conseil d'administration de la Semeddira du 2 mars 1988, l'opération de communication commence sans délais : "le travail débutera par la mise au point de l'argumentaire". Celui-ci est présenté le 19 mai sous forme de "grands messages" "la SEM est une manifestation de la solidarité régionale - les déchets sont un corollaire du progrès ; ils doivent être gérés - le C.E.T. est une filière de traitement à part entière mise en oeuvre par des professionnels faisant l'objet de contrôles stricts".
L'action de lobbying s'exerce d'abord en direction des journalistes : c'est le rôle des conférences de presse des 17 décembre 1987 et 13 mai 1988 où sont présents R. Fenech, vice-président de la Région, C. Mettelet Directeur national de l'ANRED, et H. Moneger, Président de l'APORA. Comme le remarque le journal Le Tout Lyon : "les membres de la Semeddira ont décidé de lancer une opération d'information en comptant sur les médias pour les aider à faire admettre le “centre d'enfouissement technique” comme un banal process industriel. La tâche ne sera pas facile". L'activité de lobbying comprend aussi une démarche "auprès de quelques journalistes sélectionnés". Les modalités pratiques de cette démarche sont inconnues. L'activité du bureau d'étude POLYTEMS, consultant en communication, a consisté à organiser deux conférences de presse, à réaliser en continu une revue de la presse régionale et nationale, à mettre en forme les arguments de la Semeddira, à démarcher des journalistes pour faire passer les messages... Les dépenses de communication facturées par POLYTEMS à la Semeddira se montent à près de 600 000 Francs pour l'année 1988 soit 68,48% des dépenses totales de la Semeddira sur cette même année.
Le lobbying passe aussi par des contacts fréquents avec les autres autorités publiques susceptibles d'avoir une incidence sur le projet : R.  Fenech, Vice-président chargé de l'environnement du Conseil Régional et Président du Conseil d'administration de la Semeddira, rencontre à ce sujet le Préfet de Région en janvier 1988. Il le rencontre de nouveau, un an plus tard, en présence du Président du Conseil Général de la Loire (Département de Sury-le-Comtal). Des contacts sont pris, à partir de la mi-juin 1989, avec les Maires et les Conseillers Généraux susceptibles d'être concernés. Un entretien a lieu entre la Semeddira et le Maire de Sury-le-Comtal le 22 juin 1989. Une réunion régionale d'information des élus a lieu le 29 juin 1989. C'est durant cette période de l'été 1989 que sont mesurées les sensibilités politiques locales sur les huit sites de départ.
C'est dans le cadre de la démarche de communication publique qu'est décidée, début 1988, la création du "Comité scientifique" : pour "accroître la crédibilité, si besoin en est, des travaux de la Semeddira vis-à-vis de partenaires extérieurs". La participation de B. Lalonde est alors envisagée...sans résultats. Le Conseil se réunit pour la première fois le 6 juin 1988 (une seconde fois le 6 juillet 1988) : il comprend essentiellement les autorités publiques déjà impliquées (DRIR, ANRED, Agence de l'Eau, COURLY), l'APORA et quelques Professeurs choisis. Les critères et les auteurs de sélection des membres du "Comité scientifique" demeurent inconnus.
Le lobbying Semeddira s'exerce aussi sur les instances nationales pour obtenir des soutiens officiels. "Au cours du Conseil d'Administration [29.03.88] avait été évoqué également la possibilité d'associer à ce comité [scientifique] une personnalité “phare”. Le nom de Brice Lalonde avait été cité ; après réflexion avec le Président Fenech, cette solution nous paraît pouvoir être intéressante compte tenu de la personnalité de Monsieur Lalonde et de ses diverses compétences". Cette possibilité n'a jamais été concrétisée, ce qui laisse supposer que l'intéressé a décliné l'invitation. Pourtant B. Lalonde n'est pas étranger à la démarche : l'objectif "une décharge de classe 1 par région", poursuivi depuis plusieurs années par les autorités publiques, est proposé par B. Lalonde au Conseil des ministres du 4 janvier 1989 comme une des mesures à prendre pour les prochaines années. Ceci vient renforcer la légitimité de la démarche Semeddira à un moment où elle semble sur le point de réussir (fin 1988-début 1989, le Maire de Sury est favorable à l'implantation). Lors d'un passage dans la Loire à 20 km de Sury-le-Comtal, B. Lalonde déclare en avril 1989 : "Il est urgent de prendre une décision et de trouver un site pour la région Rhône-Alpes". Cependant, en pleine crise politique, durant l'automne 1989, le soutien du Ministre de l'environnement se fait plus discret. C. Mettelet, Directeur national de l'ANRED demande en septembre 1989 au cabinet du ministre une intervention directe de celui-ci et lui impute implicitement la responsabilité de ce qui adviendra par la suite : "Il est évident que si une intervention majeure, qui à mon sens relève du Ministre, n'intervenait pas d'ici là" le projet échouerait. Pour obtenir cette intervention, le Directeur de l'ANRED évoque sa crainte de voir R. Fenech, Vice-Président de Conseil Régional et Président de la Semeddira lâcher le projet. B. Lalonde n'interviendra pas et ne répondra pas personnellement. La réponse viendra 6 jours plus tard par le truchement du Directeur de l'Eau et de la Prévention des Pollutions et des Risques au Ministère. M. Mousel écrit au Préfet de la Loire la prudence du Ministre : "Aucun dossier de demande d'autorisation au titre de la législation des installations classées n'a encore été déposé et le ministre de l'Environnement n'est donc pas en mesure à l'heure actuelle de formuler un avis autorisé sur des projets qui ne sont pas encore parfaitement définis" ; et ce n'est pas sans réserves que le DEPPR réaffirme, à titre personnel, sa "conviction que la décharge de classe 1 est un mode d'élimination fiable". Ainsi durant toute la fin de l'année 1989, B. Lalonde sera difficile à joindre pour les acteurs de Rhône-Alpes. R. Fenech lui écrit le 4 octobre 1989 pour lui demander son soutien. Mais aucune rencontre ne semble avoir eu lieu avant celle du 12 juillet 1990 soit plusieurs mois après la tempête.
B - Messages aux élus locaux : menaces et compensations.
L'objectif de la Semeddira est d'obtenir un acquiescement local. Cette approbation est recherchée auprès des Maires et autres élus locaux. Cette démarche repose implicitement sur une théorie de tutelle inversée entre les électeurs et les élus : la Semeddira semble considérer que les élus sont en mesure, s'ils le veulent, de faire accepter le projet à leur électorat. Cette théorie n'est cependant censée valoir qu'en dehors des périodes électorales : à l'approche d'élections locales, les activités de la Semeddira sont mises en sommeil. Pour obtenir l'approbation des élus locaux, la méthode classique "du bâton et de la carotte" est utilisée : d'un côté pèse la menace du recours à la déclaration d'utilité publique, de l'autre des compensations sont proposées à la commune d'accueil.
1) Déclaration d'utilité publique (D.U.P.) et arrêtés d'expropriation.
La DRIR envisage ce scénario dès 1984 "il faut d'abord surmonter le problème constitué par l'impossibilité devant laquelle sont les exploitants privés de décharges d'acquérir la maîtrise foncière des sites favorables : il n'y a pas de solution hors la constitution d'un maître d'ouvrage public qui pourra exproprier". En octobre 1988, alors que les négociations locales sont avancées, J.C. Ferrand, Directeur Régional de l'Industrie et de la Recherche souligne publiquement, d'après le journal Le Progrès, "que dans la mesure où il était souhaité par une collectivité locale (...) un centre d'enfouissement technique pouvait faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique, donc d'une procédure d'expropriation". Comme le remarque le quotidien, "on n'en est pas encore là". On pourrait ajouter que l'on n'en arrivera jamais là : la D.U.P. a toujours été maniée comme une menace mais les Préfets, seuls compétents en la matière, n'ont jamais souhaité y avoir recours. Ainsi, dès mai 1989 , le Préfet de l'Isère et le Sous-préfet de Vienne affirment que rien ne se fera à Pisieu sans l'accord des élus. De même, le Préfet de la Loire, dans une lettre à l'ASSEN (comité de défense local à Sury), indique : "j'appliquerai à cette affaire les principes fondamentaux de la décentralisation tels qu'ils ont été posés par les lois du 2 mars 1982 et suivantes : les collectivités décentralisées - au cas particulier la commune - sont libres donc responsables. Il lui appartient donc de se prononcer en toute liberté et il sera tenu le plus grand compte de son point de vue".
Cette opposition entre deux logiques, celle de la D.U.P. et celle de la liberté des collectivités, divise les autorités publiques et cette division apparaît naturellement au sein de la coalition Semeddira. Dès le mois d'août 1989, certains membres de la Semeddira préparent l'extension de l'objet social de la SEM . Parmi ses membres se trouve l'ANRED dont le Conseil d'Administration national du 18 septembre 1989 réinterprète l'argumentaire de projet de 1987 pour justifier la remise en cause de l'option "SEM-Étude" qui avait été imposée par les Départements : "son objet a été limité dans un premier temps (...) Cette limitation à la phase étude ne mettait pas en cause l'idée d'aller jusqu'à la maîtrise d'ouvrage de l'installation. Elle traduisait le souci des collectivités locales actionnaires, régions et départements de procéder par étapes dans un projet délicat" L'objectif est maintenant "l'acquisition des terrains géologiquement favorables par voie de négociation et à défaut par voie d'expropriation après D.U.P.". C'est dans cette perspective que s'inscrit une note préparatoire au Conseil d'administration Semeddira du 22 novembre 1989 : elle propose "l'évolution de la Semeddira de la phase “étude” à la phase “réalisation et suivi” pour lui permettre - au besoin et le cas échéant - d'être bénéficiaire d'une procédure de D.U.P."... Cette proposition sera refusée par le Conseil d'Administration où les Départements sont majoritaires .
Les tenants de la logique D.U.P. sont la DRIR, dès l'origine, certains acteurs au sein de la Semeddira dont l'ANRED et probablement la Région, mais aussi les industriels : en janvier 1990, dans une réunion de la "Commission environnement" de l'Association des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie, un représentant GICCRA / APORA, demande "la mise en place d'un dispositif réglementaire, opposable aux tiers, permettant de se doter, en dernier recours, via D.U.P. s'il le fallait, des moyens de concrétiser nos travaux". Le représentant du Ministère de l'environnement prend bonne note mais pas d'engagement.
2) Les mesures de compensation apportées à la commune consentante
On ne peut prendre en considération que les compensations négociées entre les élus locaux et les autorités publiques soutenant le projet Semeddira. Il est naturellement impossible de connaître l'existence de transactions éventuelles entre les futurs exploitants (Lyonnaise des Eaux et Générale des Eaux) et les élus locaux. On peut néanmoins souligner que les premiers contacts, ayant abouti à des positions locales neutres ou favorables, ont été pris directement par les exploitants.
En ce qui concerne les compensations officielles, leur prise en considération fait clairement partie de l'objet social de la Semeddira (article 3 des statuts). Un "Livre de bord" relatif au projet Sury-Lyonnaise des Eaux présente les divers avantages que peut en retirer la commune : "redevance versée à la commune et/ou au syndicat : redevance à la tonne ou forfait annuel", "5 à 10 emplois par site, généralement créés sur place", "taxe professionnelle", "possibilité de mise à disposition d'une déchetterie pour les déchets encombrants des particuliers", "remise en état, voire création de voirie pour l'accès au site", "entretien ou participation à l'entretien des voiries existantes", "comblement et réaménagement d'anciennes carrières inesthétiques voire dangereuses", "suppression de dépôts sauvages", "possibilité d'utilisation des terrains réaménagés après exploitation : retour à l'agriculture, stade, parc de loisirs, aire de jeux, etc...".
Les négociations entre le Maire de Sury, la Semeddira représentée par son secrétaire (G. Poiraud Délégué régional ANRED) et France-Déchets (Lyonnaise des Eaux) prennent un tour plus officiel (lorsqu'elles s'achèvent) en mai 1989 : une réunion a lieu le 3 mai dont les termes font l'objet d'une lettre de confirmation de la Semeddira au Maire de Sury. Cette lettre. constitue une garantie écrite apportée au Maire sur les termes d'un accord conclu oralement. Elle mentionne trois catégories de "souhaits" exprimés par la Municipalité : "les aménagements en rapport avec l'implantation du site", "les conditions de suivi par la commune", " le réaménagement final du site et son contrôle à long terme". Dans la première catégorie sont demandés "un plan routier d'ensemble pour l'accès au CET et desservant également la zone industrielle ; la voie d'accès sera aménagée de façon esthétique avec notamment arbres et éclairage ; une déchetterie installée en zone industrielle (le fonctionnement en serait assuré par la Commune de Sury le Comtal) ; l'adduction d'eau potable aux quelques 30 foyers de Sury qui n'en disposent pas encore et le renforcement nécessaire du réseau". Dans la deuxième catégorie on observe qu'une "convention entre l'exploitant France-Déchets, la Commune de Sury et la Semeddira pourra préciser les engagements de chacun, notamment : la possibilité d'accès sur le site et la consultation des documents à tout moment par le Maire ou son représentant délégué ; la transmission régulière à la mairie (tous les 3 mois par exemple) des informations concernant l'activité du site (quantités, nature, exploitation, etc..), la commune les diffusant à sa convenance, via son bulletin trimestriel d'information ou la presse locale par exemple ; l'analyse régulière de l'eau de 3 puits (tous les 6 mois par exemple) et la réalisation d'analyses contradictoires à l'initiative de la Mairie ; l'intéressement financier de la commune ; les modalités d'information des élèves des écoles, ainsi que les possibilités d'analyses et de suivi par le Lycée Agricole de Sury le Comtal et la FRAPNA" ; enfin pour la troisième catégorie, l'accord se limite à indiquer que le réaménagement final du site fera l'objet d'une programmation par la commune avant même l'ouverture du Centre.
Le Secrétaire de la Semeddira indique dans la même lettre : "Le coût correspondant à ces prévisions d'aménagement et de suivi seront à chiffrer par la Commune, la Semeddira se chargera d'en étudier les financements avec ses partenaires : la Région, les Départements dont celui de la Loire et la Société France-Déchets". Le chiffrage de la commune ne se fait pas attendre. Il est exprimé sous forme de forfait annuel par le Maire : "Deux cents millions de centimes ça m'irait. La Semeddira ne semble pas dire que j'exagère"
Le Maire négocie en outre le raccordement de sa commune au réseau routier et autoroutier avec la Direction de la Voirie Départementale (Cellule arrondissement de Montbrison) du Conseil Général de la Loire. Une réunion a lieu à ce sujet le 14 juin 1989 en Mairie de Sury. Le Maire confirme, face à l'ingénieur des T.P.E., ses positions de négociation déjà exprimées dans un courrier du 25 avril 1989 : [1] il demande l'abandon d'un projet en cours (le détournement d'une route départementale) qui freinerait le développement économique de la commune, [2] il accepte le raccordement de la commune à l'autoroute A72 nécessaire pour desservir la future décharge. L'ouverture inévitable de cette négociation directe entre le Maire et le Conseil Général, se retourne quelques mois plus tard contre la coalition Semeddira. Car le Département de la Loire n'entend pas financer seul les accords conclus par la Semeddira en ce qui concerne la voirie. Une note du Département de la Loire est transmise en août 1989 à la Semeddira: celui-ci réclame une péréquation financière entre les 8 Départements basée sur la production de déchets industriels. Cette exigence est présentée comme un "préalable à toute position du Conseil Général de la Loire sur l'élargissement de l'objet de la Semeddira" (opération préparée par la Semeddira durant l'été pour pouvoir obtenir une D.U.P. et faciliter ainsi, par l'expropriation, la maîtrise foncière du terrain de la décharge).
3) Le changement de municipalité à Sury
L'"ancien" Maire de Sury avait donné en 1988 un avis clairement favorable pour négocier l'implantation d'une décharge (sur un site déjà exploité). L'équipe en place s'associait pleinement au projet malgré quelques démarcations pendant la campagne électorale du début de l'année 1989.
Durant cette campagne le challenger A. Combe, tête de la liste "Sury-Autrement", qui se définit comme un gaulliste-écologiste-libéral et revendique son adhésion à la FRAPNA, remporte l'élection en dénonçant l'attitude de l'équipe en place et en bénéficiant des craintes de la population en matière de santé publique.
Anne-Marie Palandre, originaire de Sury-le-Comtal, dans son mémoire de maîtrise, résume ainsi la situation à partir d'entretiens effectués en 1991 :
"Lors des dernières élections municipales [mars 1989], une campagne a été menée par l'équipe du maire [A. Combe] contre l'ancien maire de Sury, M. Salardou. Une campagne qui révélait que M. Salardou était prêt à accepter l'extension de l'ancienne décharge. M. Salardou était alors devenu l'anti-écologiste de Sury.(...) Les adjoints municipaux [de l'équipe d'A. Combe] ont même affirmé : “Heureusement qu'il y a eu les élections municipales sinon le projet aurait été accepté”. Évidemment il était alors intéressant d'avoir le témoignage de M. Salardou. Il dit qu'il a perdu les élections municipales à cause “d'une campagne déloyale” menée contre lui.(...) Pour ce qui est du projet CET, qui est apparu sous son mandat, il m'a apporté les preuves écrites des délibérations du Conseil Municipal qui énoncent clairement leur refus d'installation du CET (pièces que l'on peut consulter mais qu'on ne peut pas reproduire)"
4) Le Maire et la Semeddira négocient
Lorsqu'il devient Maire à la mi-mars 1989, A. Combe commence son premier mandat électoral. Il prend en charge un dossier déjà négocié par l'équipe précédente et pour laquelle la détermination de la coalition Semeddira est d'autant plus grande que les décisions sont déjà prises. En outre, la Semeddira a pris des contacts avec le Président du Conseil Général de la Loire, deux Conseillers Généraux du Canton et le Préfet de la Loire. Ce dernier s'entretient avec le nouveau Maire dès le 12 avril 1989. Le quelques jours plus tard une fuite, attribuée d'abord et à tort à B. Lalonde ou à son entourage, permet au journal Le Progrès d'annoncer un scoop : "Le site sélectionné dans la Loire serait celui de Sury-le-Comtal." Le Maire réagit aussitôt en demandant à l'administration un "point-zéro" sur ce dossier.
En fait, le Maire négocie déjà avec la Semeddira les compensations apportées à la commune (cf. : ci-dessus les accords conclus le 3 mai 1989). Sa stratégie consiste à négocier tout en rassurant son électorat par des déclarations radicales ostensiblement écologistes. Durant les deux mois qui suivent, il adopte publiquement une position très "dure" contre les pollueurs, fait un coup d'éclat au Comité Départemental d'Hygiène contre l'exploitant actuel du site et simultanément, autorise le Comité scientifique à visiter le site conformément à l'accord du 3 mai. Le jour de cette visite, le Maire durcit encore sa position médiatique et invite le Président de la FRAPNA Loire à venir constater les dégâts environnementaux de la décharge déjà en activité. Deux jours après il annonce officiellement son accord pour le projet et développe son argumentaire. La presse s'en fait très largement l'écho : "Sury réclame sa décharge" ; sont étalés également les faits d'armes écologistes du Maire et les compensations qu'il a négociées.
5) Une affaire conclue
A cette date, les choses semblent acquises. Une réunion des services de l'Etat (ANRED, DRIR, DDE, DDAF, Sous-préfecture) a lieu le 15 juin 1989 pour arrêter la procédure administrative qui doit suivre (procédure normale pour l'autorisation d'une installation classée pour l'environnement).
transition :
Jusqu'au mois de juin 1989, cette politique partenariale se déroule de manière à peu près conforme au programme initial continuellement encadré par les fonctionnaires de l'Etat en charge des question d'environnement industriel et par les représentants patronaux des entreprises industrielles. Ces acteurs se sont alliés à des partenaires conciliants auxquels ils pouvaient faire des concessions sans remettre en cause les axes centraux de la politique. Cette politique n'a donc rien d'un simple "effet émergent", produit involontaire d'une interaction entre de multiples acteurs et groupes d'intérêts. La formation d'une coalition de projet, l'officialisation d'un argumentaire de projet concrétise au contraire l'intention de ceux qui, dès les premières initiatives au niveau national jusqu'aux négociations locales, ont été en mesure de promouvoir et de contrôler le développement de ce projet.
Or la justification du caractère partenarial de la politique Semeddira était la suivante : il faut obtenir un consensus entre l'ensemble des intérêts concernés en regroupant à la fois les intervenants privés tels que les utilisateurs et des intervenants publics tels que les collectivités locales. La formation d'une coalition de projet concrétisait le souhait de réunir une table de négociation pour concilier des intérêts éventuellement contradictoires. A contrario, l'histoire de cette coalition montre aussi que certains intérêts (riverains, communes) ont été longtemps exclus de cette table ronde, certains y ont été enrôlés avec force pressions (départements) tandis que d'autres y ont joué dès le début un rôle prépondérant notamment les industriels producteurs et éliminateurs de déchets spéciaux.
Ceux-ci sont à l'initiative du projet et impliqués dès la fin des années 1970 dans son élaboration tant au niveau national que régional ; ils ont pu ainsi obtenir que toutes les options contraires à leurs intérêts soient écartées ; le lobbying local leur permet de sauver le projet des antagonismes qu'il génère dans sa phase de gestation. Ils participent comme co-financeurs et co-administrateurs des organismes paritaires mixtes mis en place "par les pouvoirs publics" et interviennent collectivement (fédérations syndicales) et individuellement (entreprises particulières) dans la conduites des affaires courantes liées au projet.
La distorsion de représentation est donc avérée mais elle ne sera révélée, notamment dans l'espace public, qu'à l'occasion des controverses provoquées par la résurgence de conceptions et intérêts longtemps tenus à l'écart de la délibération politique.
Chapitre 2 : Des effets de résurgence
L' expérience de politique partenariale mise en oeuvre à deux reprises - la seconde fois en tirant les leçons de la précédente ! - montrent que les intérêts sociaux et les conceptions politiques écartés par une distorsion de représentation sont susceptibles de réapparaître inopinément dans le processus de délibération et de le pertuber. Nous parlerons d'effet de résurgence pour désigner toute action par laquelle des acteurs sociaux aux intérêts durablement ignorés, occultés ou marginalisés du fait d'une distorsion de représentation dans le processus de délibération politique fondant une politique publique qui les concernent, entreprennent de s'opposer à la mise en oeuvre de cette politique.
L'effet de résurgence est une conséquence possible de la distorsion de représentation. Les intérêts affectés par une processus de délibération politique et durablement exclus de celui-ci réapparaissent dans la configuration de politique publique contre la volonté de ceux qui la maîtrisaient. Dans le cas de la politique Semeddira, des acteurs intéressés mais tenus à l'écart ou plus ou moins contraints de s'impliquer, des intérêts affectés par la politique mais que nul n'a voulu jusque là prendre en considération, réapparaissent au moment où la démarche semble permettre d'atteindre l'objectif.
Ce phénomène prend la forme de controverses médiatisées qui perturbent toutes les relations patiemment tissées depuis des années entre les membres de la coalition et remet en cause de manière radicale l'ensemble de l'argumentaire de projet. C'est l'ensemble de la configuration de politique publique à la fois système d'interdépendances organisées et système d'idées politiques assimilées par les partenaires qui se trouve ébranlé par l'irruption soudaine d'acteurs non invités (section 1). L'expérience Semeddira ne sera pourtant pas interrompue à ce moment là mais au contraire poussée plus avant dans le sens d'un partenariat élargit et amélioré (section 2). Cette deuxième tentative provoquera une seconde résurgence qui se traduira par une controverse publique d'une ampleur supérieure à la précédente (section 3).
Section 1 : Première résurgence et ébranlement de la configuration
La démarche Semeddira, on l'a vu, s'est déployée suivant deux axes : la sélection des sites et une activité dite de lobbying local destinée à obtenir l'acceptation de la décharge. Dès que cette démarche est entamée, et malgré les précautions prises pour qu'il en soit autrement, le nombre d'acteurs (et de types d'acteurs) s'accroît en même temps que s'accroît la diversité et la fréquence de leurs interactions, jusqu'à un maximum qui prend la forme d'une crise politique. La prolifération des intervenants semble être liée aux activités de la Semeddira ainsi qu'aux stratégies propres des nouveaux arrivants et à des événements conjoncturels. Les médias apparaissent à la fois comme un reflet assez fidèle et comme un accélérateur de cette évolution.
Tant le processus de mise en oeuvre que l'avènement rapide de la controverse peuvent s'analyser comme une élargissement de la configuration de politique publique avec deux conséquences : l'augmentation du nombre d'acteurs interdépendants aboutit à une désagrégation de la configuration initialement formée par la coalition de projet (§1) ; l'évolution de la configuration et notamment les conditions et les termes de la délibération politique échappent à la maîtrise des membres de la coalition (§2). Cette controverse publique illustre assez bien le phénomène de perte de maîtrise que subissent les acteurs, y compris les plus puissants, dans toute configuration en voie d'élargissement : "lorsque le nombre des joueurs interdépendants s'accroît, note Norbert Elias, la configuration du jeu (son évolution et son orientation) devient de moins en moins transparente pour le joueur individuel. Quelle que soit sa force, celui-ci a de plus en plus de mal à la maîtriser".
§ 1 - La désagrégation de la coalition de projet
En mai 1989, comme nous l'avons indiqué, la coalition semble en passe d'atteindre son objectif. On prépare déjà les procédures administratives nécessaires pour valider l'accord discrètement passé avec le Maire de Sury-le-Comtal. Le 22 juin une Assemblée Générale ordinaire des actionnaires de la Semeddira est réunie au Conseil Régional Rhône-Alpes sous la Présidence de R. Fenech et donne lieu à une bonne couverture médiatique qui concerne surtout Pisieu et les exigences du Maire de Sury.
A - La mobilisation des habitants et l'élargissement du cercle de délibération
Or dès cette période aussi des habitants de Sury-le-Comtal commencent à s'inquiéter et à rechercher des informations. Tandis que la procédure d'autorisation administrative d'une installation classée suit son cours, l'Association Suryquoise de Sauvegarde de l'Environnement et de la Nature (ASSEN) est créée le 10 août sur l'initiative d'un médecin, G. Roche, d'abord, dit-il, pour rechercher des informations sur le projet Semeddira. Cette première étape de toute mobilisation est celle aussi où les premières inquiétudes se trouvent confortées par l'opacité des organismes publics.
Dès le début du mois de septembre, l'ASSEN est en phase active de mobilisation contre le projet Semeddira. L'association est présente partout, ce qui ne nuit pas à son efficacité ; elle arrive à accroître considérablement et en très peu de temps le nombre d'acteurs impliqués dans le débat :
- Les autorités publiques sont sollicitées ou interrogées par courrier : le Préfet de Département (04.09.89, 23.09.89), la DRIR (14.09.89), le Ministre de l'équipement (20.09.89), le Président du Conseil Général (09.11.89), le Premier ministre (11.89)
- Les médias sont invités aux réunions de l'association (15.09.89) et aux réunions publiques (27.09.89, 08.10.89)
- Les populations sont averties par des distributions de tracts (qui sont parfois de simples photocopies d'articles de journaux) et une campagne de signatures est lancée (5000 signatures fin novembre) ;
- les communes environnantes sont alertées : lettres aux Maires (09.89) ce qui élargit le champ territorial de la mobilisation à l'ensemble du canton ; des associations vont se créer rapidement dans les communes voisines ;
- un collectif de 42 médecins (professions médicales et paramédicales) se constitue (04.10.89) sur Sury et les communes environnantes pour soutenir l'ASSEN ;
- l'ASSEN participe à la coordination nationale des associations de défense de l'environnement, réunie à Montchanin (19.11.89)
- l'ASSEN obtient enfin le soutien constant de la FRAPNA Loire (cf. :ci-dessous) malgré l'engagement de la FRAPNA Région dans le projet.
Si l'on considère que le constat d'échec de la Semeddira dressé par son Président le 4 octobre 1989 marque la victoire de cette mobilisation, il aura fallu moins de deux mois à cette association pour mettre en échec un projet d'équipement mûri par les autorités publiques et les industriels depuis plusieurs années. Or la principale action de l'ASSEN a été d'élargir rapidement le cadre de la discussion en impliquant un nombre croissant d'acteurs et de types d'acteurs. Tout se passe comme si le projet de la coalition Semeddira se décomposait dès qu'il apparaît au grand jour. Comme si l'argumentaire de projet de 1987 ne résistait pas à une discussion politique élargie.
B - L'apparition de clivages au sein de la coalition : l'exemple de la FRAPNA
L'analyse des positions de la FRAPNA durant cette crise permet d'en montrer certaines caractéristiques : avec l'accroissement du nombre d'acteurs c'est le système d'acteurs et ses processus de régulation interne qui se désagrègent.
La FRAPNA a été créée au début des années 1970 par P. Lebreton, Professeur de biologie à l'Université Claude Bernard où la FRAPNA a longtemps eu son siège social. P. Lebreton, postulant malheureux contre B. Lalonde pour la désignation du candidat écologiste aux élections présidentielles de 1981, sera tête de liste de Génération Écologie aux élections régionales de 1992.
La FRAPNA Rhône-Alpes est une fédération d'associations départementales du même nom (FRAPNA Rhône, Isère, Drôme etc.) qui fédèrent des associations locales ou thématiques (+ adhérents directs). La FRAPNA détient un monopole de fait dans l'organisation et la représentation des associations de protection de l'environnement en Rhône-Alpes. Ce monopole est particulièrement apparent dans les instances publiques et paritaires tant au niveau départemental que régional. Elle est aussi une des plus grosses associations locales de protection de l'environnement en France.
Elle est impliquée très tôt dans le projet Semeddira : depuis le mois de mars 1988, P. Lebreton Président de la FRAPNA Régionale en est informé et est sollicité pour participer au Comité scientifique. Présent dès la première réunion (06.06.88) il interviendra, lors des discussions sur les deux projets proposés par les exploitants en attirant l'attention sur l'intérêt biologique de certaines zones humides dans les carrières de l'Isère et sur la présence éventuelle de mouettes et de nids de vanneaux à proximité du site de Sury-le-Comtal. Cet engagement des instances régionales de la FRAPNA en faveur de la décharge est justifié par la nécessité d'éviter la dispersion des déchets toxiques dans la nature. Cette présence dans la coalition Semeddira lui donne une caution écologiste incontestable.
Cette position régionale sera très vite remise en cause au niveau départemental. En juin 1989, le Président de la FRAPNA Loire répond positivement à l'appel du nouveau maire de Sury-le-Comtal, adhérent de cette même FRAPNA, pour constater avec lui et devant la presse l'état déplorable de la décharge actuelle exploitée par l'entreprise C3F. Durant les mois qui suivent la FRAPNA Loire suit de près le dossier et ne dément jamais son opposition. Au mois de septembre 1989, le Président s'interroge sur les conditions de choix du site, s'inquiète de la proximité de sources d'eaux minérales, s'interroge sur la répartition des rôles entre les départements (riches et pauvres) de la région et pose, par voie de presse, certaines questions à la Semeddira. La FRAPNA Loire souhaite notamment que les déchets toxiques ne soient pas éliminés "simplement en les cachant au fond d'un trou" et que les directives communautaires relatives au principe de proximité soient respectées. Le 6 octobre, c'est encore le Président de la FRAPNA Loire qui ouvre la réunion publique de Sury, réunion déterminante dans le processus de mobilisation locale.
Cet engagement de la FRAPNA Loire contre le projet - plus bruyant que celui de la FRAPNA Région en faveur du projet - nécessite des explications au sein de la coalition Semeddira. Ces explications sont fournies le 22 novembre 1989 par P. Lebreton lors du Conseil d'administration (de crise) de la Semeddira. Rappelant son point de vue de naturaliste, "Monsieur Lebreton indique les difficultés qu'il y a parfois pour la FRAPNA, lorsqu'elle émet un avis scientifique concernant la faune, la flore et le paysage, à être comprise par certains adhérents". P. Lebreton stigmatise ensuite la position de ces derniers "qui ont parfois en tête plus la défense des égo-systèmes que des éco-systèmes". Après cette dénonciation implicite du NIMBY, il annonce avoir désigné Yves Verilhac (Directeur FRAPNA du moment et futur chargé de mission auprès de Michel Noir à la COURLY) "pour diffuser l'information concernant ces problèmes des déchets vers les 8 sections départementales". La démarche peut surprendre si l'on considère que la section de la Loire, principale concernée, a semblé parfois être beaucoup mieux informée que la FRAPNA Région : il s'agit en fait, face aux débordements de la base, d'une tentative de reprise en main de l'organisation par le centre.
La reprise en main est difficile : en décembre 1989, tandis que le Courrier du Hérisson (organe de la FRAPNA Région) n°95 informe que le Conseil d'administration régional se prononce de façon unanime pour la création d'un C.E.T. dans la région, Natur'lire (organe de la FRAPNA Loire) n°10 rappelle que la FRAPNA Loire souhaite voir s'engager un débat sur la réduction des déchets et qu'elle apporte son soutien à l'ASSEN dont la vigilance et la motivation doivent continuer plus que jamais.
C - La médiatisation de la décharge de Montchanin
Ce n'est que le 19 septembre 1989 au soir qu'une émission télévisée intitulée "Ciel mon mardi" présente un reportage sur la décharge de Montchanin. Cette émission sera souvent présentée par l'administration comme la cause des "perturbations" à Sury-le-Comtal. Or la mobilisation de l'ASSEN depuis le début du mois de septembre et la déstabilisation du Maire dès la première quinzaine de septembre, suffisent à invalider cette thèse officielle censée clouer au pilori les journalistes irresponsables. Il est possible en fait que l'émission ait eu plus d'impact sur les promoteurs du projet Semeddira, en ébranlant leurs certitudes, que sur les membres de l'ASSEN qui avaient déjà visité la décharge de Montchanin début septembre, et y faisaient référence dans leurs lettres et interventions publiques depuis des semaines. Diffusé à une heure de grande écoute, le reportage télévisé a néanmoins renforcé la crédibilité de l'ASSEN vis-à-vis du reste de la population.
Le reportage, porte sur la décharge de classe 1 de Montchanin en Saône-et-Loire. Cette décharge fut longtemps présentée en France comme une installation modèle, de haute technologie, montrée en exemple par H. Bouchardeau, Secrétaire d'État à l'Environnement, à l'occasion d'une visite. En juin 1988 une décision ministérielle ferme la décharge suite à des plaintes des riverains. Cette fermeture est confirmée par le Conseil Supérieur des Installations classées en janvier 1989. Les membres de l'ASSEN y font une visite début septembre :
"Ce que nous avons découvert là-bas a été pour nous une source d'inquiétude extraordinaire : on a vu que malgré toutes les garanties administratives données au départ, et alors que cette décharge était citée en exemple et visitée par de nombreux élus, Montchanin est aujourd'hui face à un énorme problème que personne ne sait résoudre : il y a des odeurs nauséabondes, des dégagements de gaz, des pollutions des eaux environnantes par les métaux lourds, et plus grave, il y a là-bas, chez les riverains de la décharge, un développement tout à fait anormal des pathologies respiratoires, allergies, asthme, eczémas, migraines, etc..."
D - Le retournement de la Municipalité d'accueil
Dès la mi-septembre, c'est à dire antérieurement à l'émission télévisée, A. Combe commence à changer de discours :
"Je ne défends pas cette décharge, je suis contre", "Mais elle m'a été imposée. En face on sent bien qu'il y a une volonté très raide du gouvernement de faire cette décharge à Sury. Ma commune n'est pas prospère, elle a besoin d'argent, d'aménagements, d'équipements sportifs. Par exemple Sury sans bretelle d'autoroute est fichue. Et j'ai bien senti en haut lieu que les subventions, les routes, sont liées à çà. J'ai une pression énorme sur moi".
Il se présente, non sans arguments, comme le seul à être exposé au lobbying Semeddira et affirme que "derrière Semeddira, France-Déchets et l'ANRED, il y a le gouvernement. Moi je suis devant eux. J'aimerais bien que mes écolos soient derrière moi.", "Du côté du ministère on sait que les C.R.S. ça existe et que les arrêtés préfectoraux ça existe aussi. On peut très bien nous l'imposer cette décharge". L'émission télévisée du 19 septembre a sans doute accéléré ce retournement de position du Maire. Dès le 21 septembre il annonce à ses interlocuteurs de la Semeddira une probable décision "contre" du Conseil municipal. Mais cette résolution défavorable ne sera prise que le 29 septembre, c'est à dire le surlendemain de la plus grosse réunion publique (2000 personnes) organisée par l'ASSEN. Par la suite le Maire de Sury restera toujours "contre tout ce qui est pour" cette décharge. Son argumentaire se précisera : "je n'ai plus confiance", "je n'aurai pas les moyens d'arrêter le procédé si celui-ci s'emballait. Le système est ainsi fait que c'est le patronat producteur de déchets qui s'autocontrole" "c'est Brice Lalonde du gouvernement de M. Rocard qui a lancé l'opération des 12 CET, celui de Sury compris".
E - La mobilisation des élus et partis politiques
L'étude des élus et partis politiques durant cette crise permet de mettre en évidence la marginalité des formes partisanes et électorales de représentation politique au sein d'une telle configuration de politique publique.
Dans la crise politique de l'automne 1989, les "grands élus" (Députés, sénateurs, Conseillers régionaux et généraux) ne se sont mobilisés "contre", qu'une fois acquise la remise en cause du projet Semeddira par les habitants et les élus municipaux (fin septembre-début octobre). Le constat d'échec dressé par R. Fenech date du 4 octobre. Les six Conseillers régionaux socialistes de la Loire co-signent le 6 octobre, une lettre ouverte à R. Fenech pour s'opposer au projet. Ils le rencontreront le 23 octobre. F. Rochebloine, Député de la Loire, écrit le 9 octobre au Ministre de l'environnement. H. Bayard, le même jour, interpelle le Gouvernement à l'Assemblée Nationale. Le 19 octobre, la section socialiste du Canton écrit au Premier Ministre de l'époque M. Rocard. Le 22 octobre, F. Grossetête, Conseillère Régionale, (actuelle Présidente de la Semeddira), prononce à la Fête du Livre de Saint-Etienne un réquisitoire sans appel contre le projet. A la fin du mois d'octobre le Parti Communiste distribue des tracts.
Ce type de conflit semble dérouter les partis et les élus qui tendent à le resituer dans les oppositions connues de la bipolarité gauche-droite. Dans un premier temps les élus de gauche s'adressent à la majorité de droite du Conseil Régional et les élus de droite au Gouvernement socialiste. Lorsque le Maire de Sury-le-Comtal dénonce la pression gouvernementale qu'il subit et rappelle que le projet résulte d'objectifs politiques définis par ce gouvernement et notamment son Ministre de l'environnement, la section socialiste du canton réagit d'une part en écrivant au Premier Ministre (en défaveur du projet) et d'autre part en attaquant le Maire : "la manière dont le maire de Sury a informé la population a été perçue comme électoraliste. Le dossier a été caché, puis mis au grand jour pour bénéficier d'un argument de poids. Il ne faudrait pas qu'il devienne un argument contre le gouvernement ou telle politique. Ce serait une erreur". Dix jours plus tard les Conseillers régionaux socialistes s'interrogeaient publiquement : "On se demande pourquoi les élus de droite qui se déclarent aujourd'hui contre ce projet n'ont rien fait concrètement alors que deux d'entre-eux siègent au conseil d'administration de la Semeddira". Le P.C.F. quant à lui, dénonce à la fois la majorité de droite du Conseil régional - "le projet a bel et bien mûri à Charbonnières avec les bons soins de la majorité" - et le pouvoir socialiste - "on ne nous refera plus le coup de la réalisation modèle montrée en exemple par Mme Bouchardeau". Mais, dans l'ensemble, les repères classiques de la vie politique n'arrivent pas à s'imposer dans ce conflit. Les démarcations ne sont pas les mêmes.
§ 2 -une opposition nouvelle à l'argumentaire de projet
L'étude de la controverse de 1989, montre qu'elle résulte de l'apparition d'une opposition politique conduite, au nom d'une certaine conception de l'intérêt général, par des intérêts particuliers estimant avoir été lésés au profit d'autres intérêts particuliers par les arbitrages politiques. En rapprochant des options retenues dans l'argumentaire de projet (texte encadré, argumentaire déjà présenté, de 1987) les discours d'opposition fournis par la presse régionale (texte en italique, controverse de 1989); il apparaît ainsi que ces discours expriment une contre-argumentation qui remet en question les représentations sociales et systèmes de valeurs qui fondent l'activité gouvernementale. Autrement dit les nouveaux participants au débat politique reviennent simplement sur la discussion des options qui avaient été écartées alors même que leurs intérêts n'étaient pas représentés dans le processus de négociation.
Argument n°1 : Les déchets industriels posent un problème d'élimination 
Opposition : "On dit qu'économiquement le recyclage de tous les déchets est d'un coût démesuré par rapport aux risques de ces produits pour l'environnement, sur quels chiffres repose cette affirmation ? (...) quel est le chiffre d'affaires correspondant aux produits finis dont la fabrication a généré cette quantité de déchets ? La connaissance de ce chiffre permettrait de situer l'impact du coût de traitement et de l'élimination sur le coût final du produit commercialisé." La contestation porte sur la manière initiale de poser le problème : une revendication souvent avancée par les opposants porte sur la prise en considération des filières de recyclage et d'élimination permettant de réduire les recours à l'enfouissement des déchets industriels spéciaux. La contestation porte aussi sur la manière dont ont été pris en considération les intérêts privés des industriels dans la définition des objectifs de politique publique. Ces questions ont été prises en considération très tôt par le niveau communautaire ; il faudra, en France, attendre le Plan National pour l'Environnement de 1990, pour voir officialisées les nouvelles priorités de l'activité gouvernementale : 1-réduire les déchets, 2-les recycler, 3-les retraiter, 4-les stocker.
Opposition : "Que les producteurs de déchets toxiques dangereux en assurent la neutralisation effective" Cette exigence est directement liée aux précédentes : elle concerne les conditions technologiques et économiques de retraitement des déchets. Des procédés de stabilisation existent mais ils sont coûteux : il en va ainsi aussi bien des traitements physico-chimiques que de l'incinération à très haute température. Or les contraintes de stockages des DIS dépendent étroitement des coûts acceptés par le producteur pour leur stabilisation.
Argument n°2 : ...Ce problème résulte essentiellement d'un manque de décharges satisfaisantes, particulièrement dans une zone industrialisée comme Rhône-Alpes. Les industriels étant tentés, face aux coûts des retraitements, de se débarrasser de leurs déchets dans de mauvaises conditions ,il faut implanter de nouvelles décharges...
Opposition : "Tant qu'il aura des décharges offertes aux industriels, ils les rempliront et on ne pourra pas espérer avoir des produits non polluants" Cette argumentation est souvent avancée par les partis verts (les verts en France et les Grüne en Allemagne) : l'existence de débouchés importants dans les décharges - on se souvient que l'objectif officialisé par B. Lalonde est d'en créer une par région - réduit les contraintes pesant à la source sur la génération de ces déchets et limite les opportunités politiques d'orienter les industriels vers des processus de production moins polluants. L'adoption d'une taxe sur la mise en décharge des déchets spéciaux dans certains Länder allemands et en France sous le Ministère Barnier répond notamment à ces préoccupations.
Opposition : "La meilleur solution serait de faire ce qu'on fait à la Hague avec les déchets nucléaires de longue durée" L'opposition remet en cause le mode de stockage adopté qui tend à faire dépendre la sécurité du stockage des caractéristiques géologiques du site : des terrains imperméables (essentiellement argileux) sont censés garantir la non-diffusion des contaminants dans l'environnement. Ce choix pose tout d'abord la question de l'existence de terrains véritablement imperméables. Cette question, le "Comité scientifique" de la Semeddira se l'est posée en janvier 1989 sans qu'une grande publicité soit faite aux réponses apportées. Une seule certitude en ressort : "l'imperméabilité totale n'existe pas au niveau des terrains ; il est donc nécessaire de jouer sur les différentiels de perméabilité". On ne recherche pas des terrains imperméables on recherche les moins perméables. Or même posée en des termes plus modestes de "mesures de faibles perméabilités" la question débouche sur de grandes incertitudes scientifiques : un rapport commandité par l'ANRED en 1984 concluait à l'existence de fortes différences entre les résultats in situ et en laboratoire, à des possibilités d'inexactitudes "compte tenu des grandes précisions demandées". Une note de synthèse issue de l'École des Mines de Paris met l'accent sur le fait qu'aucun terrain n'est homogène et que l'on ne dispose pas des moyens de tester cette homogénéité au-delà d'une certaine profondeur. Cette note souligne l'existence notamment de micro-perforations des argiles ou de discontinuité des terrains qui seraient difficiles à repérer en l'état des savoir faire. Dès lors les questions posées par certains opposants paraissent moins irrationnelles : "certains produits sont susceptibles d'être solubilisés et non piégés par les argiles, la composition des argiles peut-être altérée ; qu'en est-il, notamment au niveau des risques de migration des polluants dans le sous-sol ?"  "Il faudrait tout d'abord être plus vigilant (...) sur l'étude d'étanchéité" Une réponse est apportée par l'étanchéité artificielle (barrière synthétique) qui permet de ne compter sur la faible perméabilité des terrains qu'en cas d'accident (rupture de la barrière synthétique) ; mais on sait aussi que la durée de vie de ces barrières synthétiques est limitée (10 ? 20 ? 30 ans ?) A notre connaissance, cette idée de la barrière synthétique n'apparaît dans le discours officiel de la Semeddira qu'en décembre 1989. Une autre réponse, celle évoquée par l'opposition, du stockage hors-sol sera envisagée quelques mois plus tard (et sans lendemains) à l'ANRED : "Il conviendra également de s'interroger sur les principes de stockage de déchets, profond ou de surface, en mesurant en outre les réels avantages, voire les inconvénients, du principe de réversibilité d'un stockage.(...) La volonté opérationnelle sous-jacente à la présente démarche n'exclut pas pour autant de nécessaires réflexions à plus long terme quant à l'évolution du concept en mesurant en particulier quelles seraient les conditions d'un affranchissement complet des caractéristiques hydrogéologiques du sous-sol des centres d'enfouissement" ; Stocker les déchets spéciaux comme les déchets nucléaires à la Hague coûte cher. (C'est d'ailleurs probablement une des raisons principales pour laquelle l'ANDRA et EDF recherchent actuellement des centres d'enfouissement durables).
Opposition : "Reste à savoir si en enfouissant ces déchets, on ne va pas se trouver d'ici quelques années avec un problème qui coûtera encore beaucoup plus cher" L'opposition établit ainsi une liaison entre le stockage des déchets spéciaux et l'existence de sites contaminés (dits "points noirs" dans le langage administratif) dont les coûts de réhabilitation sont particulièrement élevés. Des exemples chiffrés sont empruntés fréquemment aux Etats-Unis et à l'Allemagne mais aussi aux coûts de réhabilitation de la décharge de Montchanin. Le problème posé est celui aussi, très actuel, des rapports entre générations : les décharges d'aujourd'hui ne font elles pas les sites contaminés de demain ? Il semble d'autant plus aisé aux décideurs français d'occulter cette liaison entre décharges et sites contaminés que la France contrairement à ces voisins allemands, hollandais ou américains ne s'est pas dotée de politique publique relative à ces sites. Or les exemples étrangers montrent qu'une telle politique pose toujours le problème des déchets spéciaux et de leurs décharges. La mise en place en Bade-Württemberg en 1988 d'une taxe sur la production de déchets spéciaux pour financer les programmes de réhabilitation de sites contaminés est une autre manière d'établir la liaison.
Opposition : "Que les producteurs de déchets toxiques dangereux [en assument la responsabilité] juridique et financière sans limitation dans le temps" Cette revendication de l'opposition renvoie directement aux débats difficiles qui ont eu lieu lors de l'élaboration du programme Semeddira : on a déjà mis en évidence les transferts de responsabilité qui s'opéraient entre le secteur privé et le secteur public puis au sein du secteur public entre l'État et les collectivités locales jusqu'au moment où ces dernières renvoient la responsabilité à l'ANRED qui s'engage à racheter le site, après un certain temps, pour le franc symbolique de manière à en assumer les responsabilités juridiques et financière pour une durée a priori infinie (à moins qu'elle ne puisse un jour assurer technologiquement et financièrement la réversibilité du stockage...). Le transfert de charges ainsi réalisé du privé vers le public est inestimable puisque les coûts annuels de conservation s'étalent sur une période a priori infinie. Ce transfert s'accroît encore si l'on prend en compte les bénéfices liés au fonctionnement de la décharge qui sont eux laissés au secteur privé (la phase d'exploitation est confiée à une société privée, en l'occurrence la Lyonnaise des Eaux). Le problème posé par les opposants est bien connu des décideurs puisque lors de son annonce au Conseil des Ministres du 4 janvier 1989, B. Lalonde propose "la création d'un fond professionnel volontaire" pour prendre en charge d'éventuels dommages à l'environnement ainsi que l'institution d'un dispositif d'assurance obligatoire. L'ANRED et le Ministère de l'environnement souhaitent minimiser l'ampleur de ce transfert en contraignant les industriels à assumer leurs responsabilités. Ils n'obtiendront, avec la création de l'AFECET qu'un engagement sur une période de trente ans. (à peu près la durée de vie estimée des barrières synthétiques). Au-delà, les charges financières de conservations de la décharge sont fatalement socialisées.
Argument n°3 : ...Les difficultés d'implantation de nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales face aux initiatives privées. Une intervention publique est nécessaire pour résoudre le problème et permettre ces implantations...
Opposition : "La rareté des informations justifie pleinement les interrogations et les irritations"  "Malgré toutes les garanties administratives données au départ (...) Montchanin est aujourd'hui en face d'un énorme problème" "Le système est ainsi fait que c'est le patronat producteur de déchets qui s'auto-contrôle" Avec ces trois argumentations, les opposants remettent en question la garantie qu'est censée apporter l'intervention de l'Etat dans le processus d'implantation. Sont mises en cause les conditions de suivi par l'inspection des installations classées des filières de production et d'élimination des déchets industriels spéciaux. Ces argumentations renvoient à une dimension qui n'est pas prise en charge par la coalition Semeddira mais gérée par les DRIR qui s'appuient notamment sur l'auto-contrôle des industriels et ne disposent que d'une maîtrise très relative des informations sur les flux de DIS. En tout état de cause, les promoteurs du projet Semeddira ne peuvent pas apporter d'autres garanties que celles déjà existantes pour les installations classées. La décharge de Montchanin relevait effectivement de ce régime là et vient en 1988 apporter la preuve de la faillibilité du système étatique de contrôle. Dès l'origine le problème des garanties avait été abordé par les promoteurs du projet, notamment dans cette note interne au Ministère de l'environnement : "l'activité de certains établissements publics ou la politique foncière de quelques collectivités locales fournissent autant de contre-exemples à la thèse selon laquelle la maîtrise publique constituerait une garantie apportée aux populations en matière d'environnement et de sécurité". Encore faut-il préciser que l'auteur de cette note se situait dans l'hypothèse d'une SEM-Propriétaire, option abandonnée lors de l'élaboration de la Semeddira. Le 2 novembre 1989, C. Mettelet, Directeur de l'ANRED, donnera explicitement raison aux opposants : "Il faut reconnaître que les garanties apportées ne sont pas encore de nature à convaincre un maire"
Opposition : "Avec la psychose de la pollution qui s'est développée dans le public depuis certaines grandes catastrophes, on doutera toujours à l'extérieur de la qualité de nos produits" "Est-ce que l'activité de certains acteurs économiques de la Loire, notamment les sources, ne va pas être ternie par ce projet ?" (Badoit, Parot ou Couzan-Brault ) "Déjà des maisons sont invendables depuis qu'on parle de cette décharge, demandez aux promoteurs immobiliers" Le procès en irrationalité intenté contre les NIMBY se retourne contre les promoteurs du projet. Si le refus des nouveaux équipements est de caractère psychotique, la psychose est un phénomène bien réel, concret et dont les effets peuvent se faire sentir dans l'économie. En particulier les psychoses tant dénoncées peuvent se traduire par une remise en cause de l'image de marque de certaines régions et des produits locaux qui sont associés à cette image. Ce constat de bon sens donne aux opposants un argument qui n'a plus rien de psychotique. Dans le cas de Sury-le-Comtal la proximité de sources thermales réputées a fortement contribué à la remise en cause du projet Semeddira. De la même façon l'écroulement des marchés fonciers à proximité des nouveaux équipements n'est pas un phénomène psychologique mais économique. Or, aucune loi ne protège les individus contre ce type d'atteinte au droit de propriété. Il est probable en outre que certains propriétaires (ex : entreprises exploitantes des sources thermales) peuvent plus facilement se faire entendre que d'autres (ex : petits propriétaires terriens).
Argument n°4 : ...L'intervention publique doit être conduite au niveau régional. et être assurée par une coalition regroupant l'Etat, les industriels et les collectivités territoriales...
Opposition : "Le problème fondamental est de savoir si ceux qui vivent dans le lieu où doivent être mis ces déjections ont voix au chapitre." "L'intervention du Maire ou de toutes personnes déléguées par ses soins doit être légalisée, intervention pouvant aller jusqu'à l'arrêt général de l'installation" "Le Maire de Sury nous dit : je négocie. Eh bien, nous voulons être un élément clef de cette négociation" Le problème soulevé ici est celui de la participation des populations et/ou de leurs représentants municipaux au processus de décision guidant l'activité gouvernementale. Dans une perspective très restreinte, le problème avait été soulevé par les promoteurs de la Semeddira lors des négociations sur la composition de son capital social : fallait-il compter la ou les communes d'accueil dans l'actionnariat de la SEM ? Dans les premiers projets de statuts qui ont circulé au milieu de l'année 1985, les "collectivités locales d'accueil" (communes ou syndicats de communes) étaient représentées au capital de la SEM. Mais l'application de cette mesure se heurtait à un problème pratique : inclure la ou les communes supposait de les avoir identifié, ce qui semblait difficile pour une SEM qui avait précisément cette identification pour objet social. Une solution intermédiaire fut avancée : "Les parts de la (des) commune(s) d'accueil, non encore connue(s) au moment de la constitution de la SEM, pourrait être acquises par la Région et les départements et remises gracieusement par la suite à la(les) commune(s) concernée(s)." Cette solution permettait en outre d'apporter un premier "cadeau" (financé par la Région) à la municipalité consentante. Mais l'actionnariat de la commune ou même du département d'accueil n'a jamais été conçu pour donner un droit de veto - ne serait-ce qu'une minorité de blocage - à la commune dans le processus. Plusieurs Présidents de Conseils Généraux posent le problème au Préfet de Région. Finalement, la solution retenue a été de limiter le capital social aux actionnaires connus (ce qui n'interdisait pas, par la suite de l'augmenter pour faire entrer de nouveaux partenaires). Si l'on adopte une vision plus large de la participation, force est de constater qu'il n'a jamais été envisagé de faire participer les populations d'accueil ou les communes à l'élaboration du projet Semeddira lui-même. Les populations et collectivités d'accueil ont toujours été considérées comme devant être consentantes.
Argument n°5 : ...et prendre la forme d'une Société d'économie mixte chargée de trouver les sites, d'étudier les conditions d'exploitation, et les compensations apportées aux collectivités d'accueil...
Opposition : "Pensez-vous acceptable qu'à ce stade avancé de développement technologique, une population assume les risques d'altération de sa santé et de sa sécurité pour un prix énoncé en termes de bretelles d'autoroute à édifier ou en termes d'aléatoires ressources financières pour la collectivité ?" "On veut faire de Sury une ville propre, fleurie, bien éclairée, en jouant la carte du tourisme, alors qu'une telle décharge va ternir pour des années l'image de la citée. (...) Est-ce qu'on va attirer un seul industriel dans une ville qui aura comme sous-titre “Sury-décharge” ? (...) Quant aux emplois, le C.E.T. n'a jamais employé que cinq personnes et sept intérimaires" Ces deux interrogations dénoncent les compensations proposées : l'une conteste le principe même de la compensation ; l'autre en conteste la valeur dans le cas de Sury-le-Comtal. Là encore la controverse porte sur un enjeu qui été longuement débattu par les promoteurs du projet depuis cinq ans : "Les communes recevant des décharges n'accueilleront pas celles-ci comme elles seraient susceptibles de le faire si ces implantations étaient génératrices d'emplois nombreux. En effet, aux inconvénients supposés des décharges s'ajoute la modicité des taxes professionnelles qu'elles génèrent et les implantations sont peu attractives pour les communes". Les élus aussi réclament ces compensations : "les compensations financières en faveur des communes et départements d'accueil devront être clairement définies. Je n'imagine pas que le Conseil Général de la Loire puisse se prononcer sur un dossier où ne figureraient pas un compte d'exploitation et un programme de financement prévisionnels faisant apparaître clairement ces compensations financières et les modalités de prise en charge par le maître d'ouvrage des coûts externes de l'opération (aménagement et entretien des voies d'accès)..
Opposition : "risques d'augmentation de certaines maladies en particulier de type respiratoire, allergique et cutané" L'opposition aborde un problème crucial celui de la santé publique. Problème que les promoteurs du projet Semeddira n'ont jamais souhaité évoquer, basant leur stratégie de communication sur le thème du "projet techniquement optimal donc sans risques". Comme nous le verrons, les rares suggestions, internes à la coalition, pour prendre en considération ce risque ont été immédiatement étouffées.
Opposition : "Impossibilité d'obtenir une nomenclature précise des déchets déposés" La demande de l'opposition porte sur sujet longuement débattu par les promoteurs de la Semeddira. La nomenclature a dû être négociée, nous l'avons vu, avec les industriels.
Argument n°6 : ...L'exploitation de la décharge sera confiée à une société privée.
Opposition : "...le site de Sury allait devoir réceptionner 90000 tonnes par an de déchets industriels dangereux. Et cela dans le cadre d'une exploitation privée dont on sait que les critères de rentabilité arrivent loin devant ceux de la protection des hommes et de la vie en général." C'est la DRIR, gestionnaire de l'inspection des installations classées qui confirme - dans une autre logique - l'inadéquation de l'exploitation à but lucratif. La DRIR dans sa première note (1984) relative au projet Semeddira indiquait : "Les très bons sites de décharges, susceptibles de recevoir tous les déchets spéciaux sont si rares, qu'il convient de ne pas les gaspiller, ce qui implique que l'exploitant doit renoncer à la tentation de faire à court terme des bénéfices très élevés, en recevant non seulement les déchets qui ne peuvent aller ailleurs, mais aussi des déchets assez banaux ; il faut réserver ces sites aux déchets qui ne peuvent aller ailleurs. Un maître d'ouvrage public, à but non lucratif est plus apte à respecter cet objectif qu'une entreprise privée" Enfin, les analyses officielles des incidents survenus à Montchanin, confirment aussi la remarque de l'opposition : ces incidents seraient dus à une sur-exploitation des capacités d'enfouissement sur ce site par un exploitant privé peu scrupuleux.
Section 2 : Relance de l'expérience de politique partenariale
Malgré cette opposition massive et cette remise en cause fondamentale de la politique menée, l'expérience de politique partenariale n'a pas été interrompue. Comment reconnaître, en effet, que l'ensemble des autorités publiques engagées dans ce programme soit stoppé dans son action par quelques riverains ? Comment reconnaître autrement que la politique conduite l'a été sur des bases erronées ou biaisées ? Très tôt l'idée s'impose donc qu'une bataille seulement a été perdue, et qu'il y a lieu de se préparer à la suivante en changeant les rapports de forces.
L'expérience de politique publique va donc être répétée en accentuant davantage encore la dimension partenariale de la démarche. Une convention originale va être passée entre l'Etat, la Région et la Semeddira ; la mise en oeuvre des principes de gouvernement partenarial va être systématisée dans la nouvelle démarche. La réédition de l'expérience permet donc de vérifier et de préciser les observations relatives aux actions concrètes traduisant un mode de gouvernement partenarial.
Les mêmes acteurs-clefs, qui étaient à l'origine ou très tôt responsables de ce projet et qui se sont vus dépossédés par la controverse publique de la maîtrise qu'ils avaient acquis du processus de délibération politique, reprennent le pouvoir en recomposant la coalition de projet et en reproduisant à l'identique la distorsion de représentation observée durant la genèse de cette politique (§1). Cette identité apparaît nettement dans l'écart croissant au cours des mois entre le renouvellement des enjeux politiques opéré par la controverse de l'hiver 1989 (§2) et la reformulation au cours des deux années suivantes du même argumentaire de projet pour conduire la même politique en renforçant le dispositif de consultation et de partenariat (§3).
§ 1 - Recomposition de la coalition de projet
A la fin de l'année 1989, le projet Semeddira est au point mort. La coalition constituée pour le conduire est défaite, au double sens du terme : mise en échec et désagrégée. L'argumentaire de projet qui justifie ce projet depuis 1987 est remis en cause. La stratégie de lobbying confidentiel qui devait assurer une implantation consensuelle n'a pas empêché le développement d'une controverse fortement médiatisée.
Un an plus tard, le 20 novembre 1990 est signée à Lyon une "Convention de maîtrise des déchets industriels en Rhône-Alpes - création d'une décharge de classe 1" entre l'État représenté par son Préfet de Région et son Ministre de l'Environnement, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira. Les termes de cette convention peuvent surprendre :
- l'Etat prend vis-à-vis d'une Région et d'une société régionale d'économique mixte des engagements de portée nationale sur l'élaboration et la mise en oeuvre du droit ;
- la Région s'engage vis-à-vis de l'Etat (et de la SEM) à intervenir sur un secteur pour lequel l'Etat n'a encore jamais souhaité lui reconnaître explicitement de compétences ;
- la société d'économie mixte s'engage vis-à-vis de l'Etat et de la Région à réaliser pour leur compte certains objectifs de politique publique.
Quelles significations donner à cette convention dont la forme et les clauses peuvent paraître surprenantes à une lecture juridique et qui semble exprimer de nouvelles orientations politiques ?
L'hypothèse de travail retenue ici conduit à rechercher ces significations, moins dans le texte de la convention et ses rapports au système juridique, que dans les modalités de négociation de ce texte : le diagnostic de la controverse qui s'impose progressivement parmi les acteurs-clefs de la coalition est orienté par la volonté d'une relance ultérieure du projet Semeddira (A). Ce diagnostic justifie ainsi l'accumulation de moyens (matériels et symboliques) d'action collective dont la mise en oeuvre modifie les caractéristiques du système d'action (B).
A - Un diagnostic de la crise orienté par la volonté de relancer le projet
Ce diagnostic est une agrégation hétérogène de remarques, revendications, analyses diverses, formulées durant la crise par différents acteurs, promoteurs ou opposants au projet. Certains acteurs-clefs sont en mesure de pouvoir filtrer, trier et organiser ces éléments épars pour constituer un diagnostic officiel. Ainsi constitué ce diagnostic est composé d'énoncés principaux et d'énoncés secondaires. Les premiers sont au nombre de deux qui détermineront les axes stratégiques de l'action collective ultérieure : le non-engagement de l'Etat et l'erreur de communication. Ce diagnostic, officialisé et légitimé par l'expertise, débouche sur la prescription d'une nouvelle stratégie d'action collective.
1) Le thème du "non-engagement de l'État"
Dans une lettre du 4 octobre 1989, le Président de la Semeddira, Vice-Président du Conseil Régional demande le soutien du Secrétaire d'État à l'environnement à la Semeddira. De même, il écrit au Préfet de Région : "Le soutien total et entier de l'Administration Centrale nous apparaît indispensable pour aboutir". Cet appel lancé en pleine crise politique signifie que ce soutien ne semblait pas acquis au regard de l'attitude conciliante des Préfets de Département face aux élus locaux et de la prudence du Secrétaire d'Etat à l'environnement.
Le trop faible engagement de l'Etat est implicitement reconnu par les représentants de l'Etat lors du Conseil d'Administration du 22 novembre 1989 avec, néanmoins, des nuances marquées entre les représentants du Ministère et ceux de l'ANRED : le Chef du Service des Technologies Propres et des Déchets rappelle que sous l'impulsion du Secrétariat d'Etat à l'environnement a été créé un fond de garantie à long terme des CET de classe 1. Le Directeur de l'ANRED "souligne que si les pouvoirs publics se sont engagés dans la démarche (...) il faut reconnaître que les garanties apportées ne sont pas encore de nature à convaincre un maire".
Une note préparatoire à ce Conseil d'administration "de crise" résume le diagnostic naissant. Les problèmes rencontrés seraient de deux sortes dont celle-ci : "Le cadre législatif et réglementaire actuel est d'inspiration libérale (lois du 15 juillet 1975 et du 19 juillet 1976), et la Semeddira a été dans ce cadre, aussi loin que possible dans les garanties et les sécurités à apporter aux collectivités d'accueil. Cela est insuffisant - dans le contexte actuel - pour établir la confiance dans ce type d'installation. En effet, on constate dans la population une attente forte et clairement exprimée d'intervention de l'Etat, garant de l'intérêt général".
Ce constat général va ensuite être décliné pour différents enjeux : revoir le concept de CET (la notion d'enfouissement, les déchets admissibles, les déchets étrangers, le contrôle), les problèmes de maîtrise foncière, les garanties pendant l'exploitation de la décharge, les garanties après l'exploitation (à long terme), les retombées économiques pour les collectivités d'accueil... autant de thèmes perçus, face aux blocages locaux, comme devant faire l'objet d'une intervention de l'Etat.
2) Le thème de "l'erreur de communication"
La mise en cause de la partie information/communication est d'abord le fait des opposants au projet. L'ASSEN indique s'être constituée durant l'été 1989 d'abord pour réunir des informations qu'elle n'arrivait pas à obtenir auprès des acteurs publics. A l'Assemblée Nationale, le député Bayard se fait l'écho de cette critique dans une question au gouvernement :"ce dossier ne semble pas avoir fait l'objet d'explications, d'informations suffisantes. Cette attitude peut d'ailleurs parfaitement expliquer l'opposition qui se manifeste à son endroit".
Revue par les promoteurs du projet, cette critique devient progressivement une remise en cause technique du plan de communication. Suite à leur rencontre avec le Président de la Semeddira, des conseillers régionaux indiquent : "Il est reconnu aujourd'hui que le plan de communication prévu autour de ce projet est un échec". Cet élément de diagnostic permet implicitement de transférer les responsabilités sur les exécutants et notamment sur le Bureau d'étude chargé de la communication.
La mise en cause du plan de communication s'accompagne d'une dénonciation du rôle des médias. Quatre jours après l'émission télévisée incriminée, le directeur de l'ANRED transmet une télécopie au cabinet du Ministre : "“Ciel mon mardi !” a manifestement perturbé le relatif équilibre qui tendait à s'établir dans l'affaire Sury-le-comtal". De même, la Semeddira souligne dans une chronologie rétrospective : "A l'occasion des graves problèmes de la décharge de Montchanin: série d'articles et d'émissions de radio et de télévision faisant le procès des décharges."
Retrouvant ainsi les termes de l'analyse NIMBY, le diagnostic évoque "l'état de l'opinion" en soulignant les éléments "phobiques" et "la sous-information totale du public". Ce qui fut interprété par les opposants comme un manque d'information lié à l'opacité administrative, apparaît progressivement aux yeux des promoteurs comme une incapacité intrinsèque du public à s'approprier des évidences admises par "tous".
3) Légitimation du diagnostic politique : la "science" des experts
L'ANRED confie au début de l'année 1990 à l'Agence Groupe 7 le soin de mener une enquête, au niveau national, sur le thème de l'acceptabilité des décharges de classe 1.Ce type d'étude occupe dans le débat politique une fonction très précise : celle de produire un discours objectif, censé être valable pour tout le monde, indépendamment des intérêts et des convictions de ceux qui l'expriment ou de ceux qui l'écoutent. On ne consulte pas un bureau d'étude comme on le fait d'un partenaire social, pour connaître sa sensibilité, son opinion, la position qu'il adoptera.
La présentation que le Directeur national de l'ANRED fait de l'enquête, devant le Conseil d'Administration de la Semeddira, souligne, en insistant sur la méthode, cette fonction d'objectivation :
"Le Groupe 7 a réalisé l'analyse de la configuration nationale : analyse du discours de la presse sur les déchets, interviews de différents intervenants (pouvoirs publics, élus locaux, exploitants, industriels, 16 interviews), entretiens en profondeur auprès du Public (Paris/province - 32 entretiens), analyse du discours de l'ANRED à travers ses déclarations et documents, le cas à Montchanin à "Ciel mon mardi" (TF1 - 19/09/89), ainsi que l'analyse de configurations locales : étude de trois sites "à problèmes" : Sommauthe (Ardennes), Opevotz (Rhône), Retzviller (Alsace) ; observation ethnologique, étude des circuits organisationnels locaux,... ont permis de constater l'état de l'opinion publique, des médias et le niveau auquel se situe le débat autour de l'élimination des déchets industriels. Ces études ont montré clairement : (...)."
S'il était envisagé dans une perspective scientifique, un diagnostic objectif de la crise politique de 1989 ne serait pas chose aisée. Il dépendrait avant tout des questions que l'on se pose, de leurs contenus et de leurs formulations or les termes de la commande ANRED sont confidentiels ainsi que les contreparties financières. Il dépendrait aussi des méthodes d'objectivation employées pour obtenir des réponses à ces questions or les efforts d'investigation paraissent bien modestes au regard des canons actuels de la recherche sociologique. Les problèmes épistémologiques et méthodologiques seraient très probablement comparables à ceux rencontrés dans l'évaluation des politiques publiques or le texte intégral de l'étude est confidentiel  interdisant tout espèce de contrôle sur le sérieux du travail. Du point de vue des sciences sociales, un tel diagnostic se rapprocherait davantage de l'interprétation argumentée que de l'explication causale or les conclusions sont non seulement explicatives mais aussi prescriptives contredisant ainsi des règles fondamentales de la méthode sociologique.
La présentation de l'étude a beau emprunter à la terminologie et aux méthodologies des sciences sociales, les précautions les plus élémentaires de la recherche en sciences sociales amènent à émettre quelques réserves sur la validité des conclusions ainsi obtenues. Cette "science" des cabinets-conseils s'autorise des résultats qui n'engagent finalement que ceux qui veulent bien y accorder crédit, au sens propre et au sens figuré. Habilement utilisées par leurs commanditaires, ces conclusions arrivent quand même, par des mises en formes pseudo-scientifiques, à paraître plus objective que celles produites par telle ou telle personne ou organisation particulière. Dans un certaine mesure, elles s'imposent mieux qu'un discours politique assumant sa propre subjectivité.
Or ces conclusions d'experts reflètent très exactement les choix politiques et les éléments du diagnostic officiel élaborés antérieurement par les commanditaires. Elles paraissent même d'autant plus pertinentes qu'elles reprennent, en des termes sophistiqués, les éléments d'une analyse déjà énoncée : L'expertise confirme ainsi : la nécessité d'une campagne nationale d'information demandée depuis plusieurs mois par les acteurs régionaux, la mise en cause du rôle de l'Etat central et la nécessité de son implication accrue réclamée dès novembre 1989 par les promoteurs de la Semeddira, l'idée formulée dès le début des années 1980 et présente dans l'argumentaire de projet de 1987 qui justifie le programme Semeddira, le diagnostic NIMBY lié à la sous-information totale du public et à l'état pathologique de l'opinion, la mise en cause du rôle pervers et irresponsable des médias, diagnostic formulé dès septembre 1989. Le seul élément véritablement nouveau est l'annonce des démarches exercées ultérieurement par l'ANRED pour réintroduire les industriels dans le système d'action collective.
4) Du diagnostic à l'énoncé d'une stratégie d'action
Le diagnostic en deux points - non engagement de l'Etat et erreur de communication - débouche directement sur une stratégie d'action en deux axes dont la formulation est aussi précoce que le diagnostic lui-même ; dès novembre 1989, les promoteurs du projet Semeddira demandent :
1. "Implication de l'Etat dans la démarche pour qu'il définisse et exprime une politique, un cadre et des normes, qu'il fasse appliquer cette politique et qu'il en contrôle rigoureusement l'application"
2. "Une campagne d'information grand public sur le problème des déchets, leurs traitements et l'explication de la politique de l'Etat dans ce domaine."
B - L'accumulation des moyens d'action collective
La plupart des discours et des actes relatifs à la Semeddira, observables en 1990 et même au delà, prennent un sens lorsqu'on les rapporte à une stratégie implicite de renforcement de la puissance sociale mobilisable au profit du projet Semeddira. Trois démarches convergent vers ce résultat : élargir et renforcer la coalition d'acteurs soutenant la politique publique (1); accroître la légitimité de la démarche Semeddira en l'insérant plus visiblement dans un dispositif national et global (2); doter la Semeddira de moyens d'action et de transaction supplémentaires (juridiques, financiers, politiques) (3).
1) Recomposition et élargissement de la coalition d'acteurs
La crise politique de 1989 s'est traduite sociologiquement par une désagrégation du système d'action dont la reconstitution, longue et difficile, passe d'abord par un retour à la normalité des délibérations politiques. Dans le nouveau système d'action, le ministère de l'environnement est directement représenté et occupe une place croissante au détriment des organisations patronales ; des scientifiques sont aussi associés. Ce nouveau système d'action se met en place à l'occasion de la négociation de la Convention E.R.S.
• De la controverse médiatique aux délibérations confinées. La controverse s'épuise durant le mois de décembre 1989. La fréquence des articles relatifs à la Semeddira ou à Sury-le-Comtal diminue rapidement dans la presse régionale. Suite à la décision de suspendre les activités "de terrain" de la Semeddira , de nombreux acteurs se retirent du débat public, certains se prévalant d'une victoire ou rappelant leur vigilance, d'autres sans bruit.
Les douze maires du canton de Saint-Just-Saint-Rambert se réunissent à Sury-le-Comtal le 4 décembre 1989 sous la présidence du Conseiller Général Alligier pour signer un "Manifeste cantonal" dont la première revendication est "d'exiger fermement qu'aucune référence, citation, action administrative ou technique afférente à ce C.E.T., que ce soit à titre d'étude, d'enquête ou autre n'apparaissent sur les documents à venir". Les Maires tentent ainsi de clore définitivement le débat public pour éviter toute remise en cause des positions qu'ils ont acquises.
Les 8 et 9 mars 1990, ont lieu les "1ères rencontres Internationales sur l'environnement" au Conseil Régional Rhône-Alpes. L'atelier "Déchets urbains et industriels" porte notamment sur la démarche Semeddira : les débats ne présentent plus aucun caractère polémique. Les "grands élus" n'interviennent pas dans la partie relative aux déchets industriels. Les divergences de vues sont limitées et feutrées.
Mais ce débat est partiel voir superficiel. Il révèle l'écart qui recommence à se creuser entre l'espace public et l'espace de délibération politique dont l'accès est réservé à certains acteurs : les 8 et 9 mars 1990, lors de ces rencontres organisées au Conseil Régional, les éléments récents et actuels relatifs à la démarche Semeddira ne sont pas évoqués. En particulier les conclusions de l'étude commanditée par l'ANRED à l'Agence Groupe 7 donnant une analyse de la crise politique et d'autre part le texte du "Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement" orientant les stratégies ultérieures étaient l'un et l'autre connus de certaines des personnes participant  à cet atelier. Or, non seulement il ne sont pas discutés, mais il n'est même pas fait mention de leur existence.
• L'implication directe du Ministère de l'environnement. A quelques semaines d'intervalle, sont lancées par l'ANRED et la Région deux initiatives convergentes qui visent à impliquer personnellement le Ministre de l'environnement B. Lalonde dans la démarche Semeddira :
- C. Mettelet,Directeur national de l'ANRED, rédige un "Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement - Les déchets industriels existent, il faut les maîtriser". (nb. :, la notion de décharge est "enfouie" dans la nouvelle catégorie des "installations de traitement").Ce texte daté du 2 mars 1990 est formulé comme une déclaration du Ministre de l'environnement (s'exprimant à la première personne du singulier) confiant conjointement à M. Mousel, et à C. Mettelet lui-même, le soin de définir sur quatre thèmes donnés un programme d'action nationale (avec les moyens humains et financiers correspondants), avant septembre 1990. Ce manifeste s'appuie sur l'étude conduite par l'Agence Groupe 7 pour le compte de l'ANRED et entend apporter des réponses aux différents points recensés par cette étude. Il est proposé au Ministre par C. Mettelet en mars 1990.
- La seconde initiative paraît plus tardive, on n'en trouve trace qu'à partir de la mi-mai 1990 sous la forme d'une note interne de la Semeddira pour préparer une réunion prévue entre R. Fenech et B. Lalonde (12 juin 1990). Dans cette note de la Semeddira, c'est la Région qui s'exprime et propose à l'Etat un partenariat étroit pour mettre en oeuvre un programme pilote en matière de création et de suivi de décharges de classe 1. Cette proposition se fonde sur un constat : "La Région n'a actuellement pas compétence pour s'impliquer dans la gestion des déchets industriels et en particulier la création et le suivi des décharges de classe 1". L'incompétence juridique, qui jusqu'alors n'avait politiquement guère bridé la Région, justifie désormais l'implication visible de l'Etat dans un partenariat fondé par une convention. Contraintes de calendrier ou prudence politique ? Le rendez-vous à ce sujet (12 juin) demandé par R. Fenech est décommandé au dernier moment par le Ministre (pour la deuxième fois). Celui-ci répond par une lettre (26 juin) pour indiquer être "prêt à signer un tel contrat".
Ces deux initiatives ne se réduisent ni l'une ni l'autre à leur objectif commun (impliquer le Ministre dans la démarche régionale). Chacune correspond aussi à des objectifs spécifiques : la Direction nationale de l'ANRED ouvre une perspective de politique nationale qui élargirait le champ d'intervention et les ressources de l'Agence et surtout pourrait conforter sa position dans les négociations de grande ampleur qui préparent la création de la future ADEME ; le Vice-président chargé de l'environnement au Conseil Régional, propose une convention qui officialiserait le rôle et renforcerait la légitimité de la Région en matière d'environnement industriel.
Les deux initiatives se répondent : la proposition de C. Mettelet n'a pas été retenue par le Ministre, mais les principaux points de son texte se retrouvent dans celui envoyé par R. Fenech et, par voie de conséquence, dans la réponse favorable que donne le Ministre à ce dernier ainsi que dans le texte final de la Convention E.R.S. On peut donc supposer que l'ANRED faute de pouvoir atteindre ses objectifs par la voie nationale (Direction nationale -> Cabinet ministériel -> Ministre), les a poursuivis par une voie régionale (Direction nationale -> Délégation régional -> Semeddira -> Région -> Cabinet ministériel -> Ministre). L'implication du Ministre est rendue officielle par sa lettre du 26 juin 1990 qui ouvre la négociation de la Convention E.R.S.
• L'effacement du lobby industriel. Très vite après la controverse de 1989, les industriels entament une campagne de lobbying qui vise aussi à obtenir le soutien direct du gouvernement dans l'expérience régionale. Le Président de l'Union Patronale Rhône-Alpes (UPRA, branche régionale du CNPF), contacte le cabinet du Ministre de l'Industrie, l'informe de la situation et lui demande, au nom de la Semeddira un entretien avec le Ministre Le réseau syndical (CNPF) et le réseau consulaire (AFCCI) sont mobilisés pour exercer des pressions "au plus haut niveau".
Mais les objectifs du lobby industriel sont strictement limités à la concrétisation de l'argumentaire de projet de 1987. Pour atteindre cet objectif deux moyens sont proposés : la propagande et la coercition. Les industriels réclament "une campagne nationale de sensibilisation de l'opinion publique, au besoin vital, pour notre société, de centres d'enfouissement techniques" et "la mise en place d'un dispositif réglementaire, opposable au tiers, permettant de se doter, en dernier recours via D.U.P. s'il le fallait, des moyens de concrètiser nos travaux". Ces revendications coincident, en les caricaturant, avec celles de l'ANRED-Rhône-Alpes et de la Région Rhône-Alpes telles qu'elles s'expriment dans les premières moutures de la Convention Etat-Région-Semeddira (mai-juin 1990) mais elles n'ont que peu d'écho auprès du ministère de l'environnement.
En fait, plus le ministère de l'environnement s'implique dans la négociation de la Convention E.R.S., notamment durant le deuxième semestre de l'année 1990, plus les représentants des producteurs de déchets perdent de leur capacité à orienter l'action collective. Ils sont tenus informés des avancées décisives mais le programme qu'ils avaient impulsé leur échappe. Ultérieurement, en 1991, certains acteurs publics devront même tenter de les réintégrer plus au coeur de l'action collective.
Au triangle ANRED-Région-APORA se substitue donc un triangle ANRED-Région-Ministère de l'environnement (la rencontre au sommet prévue le 12 juin 1990 à Paris illustre ce changement : elle devait réunir C. Mettelet, R. Fenech et B. Lalonde). L'implication plus forte du Ministère de l'environnement dans la coalition s'accompagne d'une marginalisation relative des lobbies industriels, eux-mêmes devenus plus circonspects depuis que la controverse médiatisée de 1989 a porté le problème des déchets industriels à la "une" des journaux régionaux avec toutes les conséquences éventuelles que cela peut avoir sur l'image locale des installations industrielles de la chimie, de la métallurgie, de la plasturgie, etc.
• L'enrôlement des experts dans la coalition. Très tôt, avant même l'ouverture des négociations relatives à la convention, la coalition Semeddira s'élargit de nouveaux membres par la voie des commandes d'études et expertises : moyennant rétribution financière, de nombreux experts se trouvent ainsi enrôlés, dans la démarche collective de la Semeddira.
L'ANRED confie à l'Institut d'Epidémiologie de Lyon (Université Lyon 1), notamment au Professeur J. Fabry, une étude sur le suivi épidémiologique des populations vivant à proximité des décharge de classe 1 (février 1990) ; cette étude sera l'occasion de constituer un "réseau santé-déchets" associant notamment le Professeur D. Zmirou du C.H.U. de Grenoble. Ce réseau fut constitué à l'initiative du réseau RE.CO.R.D. (Réseau coopératif de recherche sur déchets) créé par le Professeur A. Navarro (directeur à l'INSA de Lyon du Laboratoire de Chimie Physique Appliquée et Environnement) pour réunir les financements d'une dizaine des plus gros groupes industriels nationaux (Rhône-Poulenc, Elf, Société Générale, E.M.C., Générale des Eaux, SITRA...) et dont L'ANRED est membre. La Semeddira confie à l'Institut du Droit de l'Environnement (Université Lyon 2), et notamment au Professeur Untermaier, une étude relative aux garanties et sécurités susceptibles d'être apportées aux collectivités d'accueil ainsi qu'aux pouvoirs des maires face à une décharge de classe 1 (mars 1990). La Semeddira confie aussi à un économiste du CNRS rattaché l'Université Lyon 1, G. Bertolini, une étude sur les conditions économiques d'implantation d'une décharge de classe 1 (avril 1990).
Or certains de ces mêmes experts prestataires de services font aussi parti du Comité scientifique de la Semeddira : on y retrouve, en juin 1990, notamment Mrs Fabry, Zmirou, Navarro, Bertolini... A ceux-là s'ajoutent trois autres scientifiques, deux représentants de la FRAPNA, un représentant de l'APORA et huits fonctionnaires ou agents de l'Etat (SGAR, DRIR, ANRED, Agence de l'Eau, DRAE...).
• La négociation de la Convention E.R.S. La lettre du Ministre (26 juin 1990) acceptant l'idée d'un accord cadre ouvre une voie de communication entre son Cabinet ministériel et certains membres de la coalition Semeddira. Deux chargés de mission du Cabinet suivent "en direct" les affaires de Rhône-Alpes. S'informant auprès des acteurs locaux, ils les informent en retour sur les délibérations du niveau national. Les échanges d'informations s'accélèrent notamment avant les réunions officielles.
La lettre du Ministre autorise aussi politiquement la Direction de l'Eau, de la Prévention des Pollutions et des Risques du Ministère à se saisir de ces questions Semeddira/Rhône-Alpes : le 3 juillet 1990, a lieu une réunion de trois heures à ce sujet entre le Directeur (DEPPR), le chef du Service des Technologiques Propres et des Déchets et son adjoint (STPD subordonné au DEPPR) et les deux membres du Cabinet. Il s'agit de faire le point sur les grands axes d'une négociation déjà avancée, de s'informer réciproquement de l'avancement du dossier. Le Directeur fixe en fin de séance un échéancier approximatif pour la signature de la Convention E.R.S. Le 9 juillet a lieu à Lyon une rencontre médiatisée entre B. Lalonde, R. Fenech et le Préfet de Région Monestier : un communiqué de presse publie le diagnostic officiel de la situation et annonce la signature d'une convention pour novembre 1990.
Le 1er août est diffusé par la Délégation régionale de l'ANRED un projet de "contrat-cadre" : bénéficient de la diffusion, le STPD du Ministère et le Cabinet du Ministre, la Direction nationale de l'ANRED, l'APORA, la Direction environnement de la DRIRE et le bureau de l'environnement (services administratifs) de la Région. A partir de septembre 1990, soit deux mois après l'ouverture "officielle" (lettre du Ministre) des négociations (et quatre mois après la première formulation connue de l'idée d'accord-cadre) sont consultés plus largement les autres membres de la coalition Semeddira et notamment les experts du "Comité scientifique", les administrateurs de la Semeddira... Au sein même de la coalition Semeddira les acteurs ne sont pas égaux. Selon leurs ressources propres, selon l'importance que les autres leur accordent pour la réussite du projet et selon la date de leur entrée dans l'espace de négociation ils ont pu influer plus ou moins fortement sur l'orientation des délibérations.
2) Accroître la légitimité de la démarche Semeddira en l'insérant dans un dispositif global et national
Un diagnostic implicite de l'échec de 1989 - parmi d'autres rationalités alors à l'oeuvre - guide la relance de la Semeddira en 1990 : la Semeddira a manqué de légitimité politique pour imposer ses choix. Ce diagnostic n'est pas explicité par les acteurs sociaux, mais il est apparaît dans les nouveaux objectifs qu'ils se fixent. Deux voies de légitimation sont explorées : [1] l'une vise à situer la recherche d'une décharge dans une approche plus globale des problèmes de déchets industriels spéciaux ; [2] l'autre à positionner la démarche régionale dans une politique publique nationale. Ces deux modes de légitimation son étroitement imbriqués : la politique de l'environnement n'étant en rien décentralisée, la définition d'une approche globale des problèmes de déchets industriels ne pouvait valablement se faire qu'à partir du niveau national. Cette imbrication correspond aussi à celle des stratégies de trois acteurs-clefs : le Directeur national de l'ANRED, le Vice-président de la Région et le Délégué régional de l'ANRED.
• Première voie de légitimation : définir la recherche d'une décharge comme l'élément indispensable d'une dispositif global de gestion des DIS. L'instrument de cette globalisation est la planification. L'idée n'est pas nouvelle : elle est inscrite dès l'article 10 de la loi de 1975 sur les déchets ; mais formulée en 1975 comme une simple possibilité, elle ne fut jamais mise en oeuvre pour des raisons, dit-on, de "lourdeurs administratives". Début 1990, l'idée du plan d'élimination des déchets industriels est en voie de réactivation par la Commission européenne qui prépare de nouvelles directives. Cette idée est alors exprimée sous une forme nationale par l'ANRED ("Schéma national de traitement des déchets industriels" dans le Manifeste rédigé par C. Mettelet). Elle peut s'interpréter tout à la fois comme l' anticipation d'une agence publique nationale sur les évolutions de la règlementation communautaire, comme une réponse nationale apportée aux difficultés régionales rencontrées par la Semeddira et/ou comme la volonté du Directeur national de l'ANRED d'élargir l'argumentaire de projet de l'activité gouvernementale en s'appuyant sur la coïncidence de l'évolution communautaire et des problèmes régionaux.
La Région Rhône-Alpes fait écho à cette avancée en se proposant comme "région pilote" pour la mise en place du dispositif de plannification. Les préoccupations régionales sont alors clairement exprimées dans une note Semeddira du 15 mai 1990 ; il s'agit moins de rationaliser la gestion publique et politique des déchets industriels que de légitimer la démarche de la Semeddira : "Ce plan serait entre autre le moyen d'impliquer davantage les industriels producteurs de déchets, ainsi que les élus et les populations (sensibilisation, information, participation, concertation). La Semeddira cadrerait alors son action dans ce plan régional." Autrement dit l'objectif de la "réalisation d'un schéma Rhône-Alpes de traitement et de stockage des déchets industriels" est bien de "positionner l'action de la Semeddira comme un élément indispensable d'un dispositif global de gestion des déchets industriels dans la Région".
• Deuxième voie de légitimation : justifier l'action collective régionale en y adaptant la politique publique nationale. Lorsque le 3 juillet 1990 le Directeur de la DEPPR réunit au Ministère de l'environnement deux responsable du STPD (Service des technologies propres et des déchets) et les deux chargés de mission au Cabinet pour préparer la rencontre entre B. Lalonde et R. Fenech, on s'interroge sur les objectifs que poursuit R. Fenech en proposant cette convention. Le compte-rendu que fait un des participants à la réunion est sans ambiguïté : "Au travers du Contrat Etat-Région-Semeddira, Fenech cherche surtout à donner du poids à la démarche engagée, à la légitimer, à confirmer son importance et son urgence". Dans une note au Secrétaire d'État préparatoire à sa rencontre avec R. Fenech, le Directeur de l'eau et de la prévention des pollutions et des risques reprend cette interprétation : "par ce contrat, Monsieur Fenech souhaite conforter (...) la démarche de la Semeddira en légitimant ses activités par la confirmation de l'importance et de l'urgence de la recherche de site de classe 1 ; la principale préoccupation de Monsieur Fenech est d'apporter des garanties aux collectivités locales et aux populations sur la sécurité à court et à long terme du site de décharge, garanties que la Semeddira ne peut donner".
C'est bien en partie en réponse à cette demande régionale, que les acteurs du niveau national vont se mobiliser et apporter leurs réponses aux questions qu'on leur pose mais aussi... aux questions qu'ils se posent. A partir du début de l'été 1990, s'ouvre alors une période assez confuse durant laquelle fusent de toutes parts les propositions, projets, contre-projets, idées nouvelles et anciennes réactualisés... L'analyse, sous l'angle national, de cette période est trop lourde pour ne pas faire l'objet d'une étude spécifique (cf : chapitre 2). Il s'agit en effet d'étudier sur trois années (1990, 1991, 1992) une activité intense d'élaboration de normes nationales (plans, études, lois, décrets, arrêtés, circulaires...). Dans cette étude, la place particulière des acteurs de la région Rhône-Alpes est à prendre en considération, tant il est évident que leur rôle a été particulièrement important dans la définition d'un certain nombre de choix politiques et juridiques nationaux.
3) Doter la coalition Semeddira de moyens d'action et de transaction
Une crise ouvre toujours des opportunités. Celle de l'automne 1989 permet à la Région, à l'ANRED et à la coalition dans son ensemble de faire préciser, élargir, reconnaître, renforcer leurs domaines d'interventions et leurs moyens d'action.
• L'attribution politique de champs de compétences. Dans un courrier de juin 1990 au Secrétaire d'État, R. Fenech lui transmet une note de la Semeddira commençant par cette phrase : "Une Région n'a actuellement pas compétence pour s'impliquer dans la gestion des déchets industriels et en particulier la création et le suivi des décharges de classe 1". Ce constat n'est pas nouveau ; ce qui est nouveau c'est qu'il soit exprimé et immédiatement suivi d'une offre de services : "La Région Rhône-Alpes est disposée, dans le cadre de la Semeddira et d'un partenariat étroit avec l'Etat à être pilote en la matière".
En demandant une "définition des compétences respectives de l'Etat et de la Région dans le traitement et le stockage des déchets industriels", la Région recherche notamment une reconnaissance et une légitimation étatique de son intervention dans ce domaine. Comme le prévoient les hauts fonctionnaires du ministère de l'environnement, lors de sa rencontre avec le Ministre, "Fenech évoquera aussi le problème des transferts possibles de compétences -> Région, pour la gestion des déchets industriels et d'autres problèmes environnementaux".
Finalement, le texte définitif de la Convention réaffirme que "la dimension régionale constitue le niveau privilégié pour l'élaboration de programmes d'actions relatifs à la maîtrise des déchets industriels". En outre l'Etat s'engage à "définir les compétences respectives de l'Etat, de la Région et des autres collectivités territoriales dans le traitement et le stockage des déchets industriels".
• Les dotations en moyens financiers et humains. Depuis 1987, Le personnel mobilisé par le suivi quotidien du projet Semeddira est celui de l'ANRED (Délégation Centre-Est, Lyon). La redéfinition du programme d'action de la Semeddira, en juin 1990, est l'occasion de demander "une personne, recrutée par “l'ANRED-Les Transformeurs” ou le Cabinet Conseil, et placée auprès du Président pour la mise en oeuvre de la démarche politique jusqu'au choix définitif des sites."
D'une manière plus générale, le problème du financement de la démarche Semeddira est reposé à l'occasion des négociations de l'été 1990. Le problème est double : il y a d'une part celui de l'estimation globale du budget et d'autre part celui de sa ventilation entre les partenaires. Les premiers projets chiffrés font état d'un montant de 3 millions de Francs répartis à parts égales entre l'État, la Région et la Semeddira (août 1990). Sans que l'on puisse connaître les tenants et aboutissants précis des négociations, elles aboutissent dans la version finale de la convention à un montant de 5 millions de Francs, dont 2 pour l'État, 2 pour la Région et 1 pour la Semeddira. La contribution de l'Etat transitant par le budget de l'ANRED.
• La mise à disposition de moyens juridiques. La contribution de l'Etat à l'action régionale va se traduire aussi par une dotation en ressources juridiques. C'est là un aspect particulièrement original de cette Convention E.R.S. par laquelle l'Etat s'engage à édicter des normes de portées nationales nécessaires à l'avancement d'une démarche régionale. Sur le plan formel, l'Etat répond à des requêtes régionales qui font suite à la crise de 1989 et s'engage à élaborer certains dispositifs susceptibles d'appuyer la démarche régionale :
"- définir le cadre juridique permettant de conférer aux décharges de classe 1 le bénéfice de l'utilité publique comme équipements collectifs.
- définir le contenu et la méthodologie d'élaboration des Plans d'élimination (...) pris en application de l'article 10 de la loi du 15 juillet 1975 (...)
- élaborer un nouvel arrêté ministériel sur les décharges de classe 1, en s'appuyant sur les travaux du comité scientifique de la Semedirra (...).
- mettre au point un système d'intéressement des collectivités territoriales d'accueil (...)" (Convention ERS, version finale).
Comment interpréter de tels engagements ? Les dispositifs annoncés ont-ils été pensés exclusivement par référence à l'expérience régionale ? En s'engageant ainsi à réglementer voir à légiférer, le Ministre et le Préfet, co-signataires de la Convention, n'ont ils pas court-circuité les procédures institutionnelles ou habituelles pour l'élaboration de normes nationales ? Deux interprétations semblent s'opposer : celle des juristes et celle des fonctionnaires.
Le point de vue des juristes ou plutôt de certains d'entre eux, amène à considérer une telle convention comme une aberration remettant en cause toute la rationalité du système institutionnel de l'Etat-nation. L'Institut du Droit de l'Environnement, consulté sur le projet de Convention, exprime son étonnement :
"L'article 2 précise que l'Etat s'engage à prendre un décret et à élaborer un arrêté. Sans doute faut-il distinguer les conventions par lesquelles une autorité aliène sa compétence par un engagement à l'égard de son comportement futur général de celles par lesquelles elle assume un engagement particulier, par exemple de prendre ou de ne pas prendre telle ou telle décision. Mais l'exercice du pouvoir réglementaire est une compétence régalienne et il ne semble pas qu'il puisse faire l'objet d'une telle convention."
Le point de vue officiel exprimé par la haute administration et, publiquement, par le Ministre tend à relativiser l'impact de l'expérience régionale et de la Convention E.R.S. sur les sources du droit. L'État ne se serait engagé dans cette Convention que sur des projets de textes déjà bien avancés et constaterait a postériori l'adéquation entre ses propres objectifs et la démarche régionale. Ainsi le DEPPR ne propose-t-il au Secrétaire d'Etat que de "faire part des travaux en cours relatifs au projet d'arrêté ministériel sur les décharges de classe 1 (...), faire état du projet de décret relatif au contenu et à l'élaboration des plans d'élimination (...)". Dans son allocution publique du 20 novembre 1990, lors de la signature de la Convention, B. Lalonde respecte très strictement cette présentation officielle, selon laquelle il n'évoquerait dans cette convention que des objectifs élaborés antérieurement.
Ces deux interprétations nous semblent être aussi peu pertinentes l'une que l'autre et entretenir, sans doute pour des raisons différentes, les mêmes illusions. La première interprétation ignore le caractère politique de cette convention sans statut qui n'engage pas plus l'Etat que n'importe lequel des innombrables discours publics de ses Ministres et Préfets ; cette interprétation exprime en creux une vision étroitement institutionnelle des modalités pratiques d'élaboration de normes en ignorant les combinaisons multiples et les usages divers qui peuvent être faits de procédures et principes juridiques généraux. La présentation officielle, tout en valorisant l'expérience régionale par une implication directe, préserve les mêmes schémas institutionnels en minimisant l'importance de cette expérience sur les initiatives et les procédures nationales d'édiction de normes politiques et juridiques.
Une autre interprétation peut être avancée : un certain nombre de dispositifs nationaux sont issus directement de l'expérience Rhône-Alpes ; élaborés dans le cadre de réseaux d'acteurs (répartis sur plusieurs niveaux territoriaux d'organisation administrative et sociale), ils visent à satisfaire des besoins spécifiques liés à la démarche Semeddira. Pour autant les engagements étatiques dans la Convention E.R.S. ne correspondent pas tous à des dispositifs ad hoc conçus pour Rhône-Alpes ; nombreux sont ceux dont la généalogie ramène aux débats nationaux et européens sur l'environnement qui s'accélèrent depuis 1989. En outre certains acteurs du Secrétariat d'État à l'environnement ont su utiliser la négociation de cette Convention E.R.S. pour faire avancer, dans les débats du niveau national, en tirant parti du caractère pilote et des difficultés de la démarche rhônalpine, certaines idées qu'ils souhaitaient faire avancer de toute façon et qui, incidemment, coïncidaient avec les voeux de la coalition Semeddira.
§ 2 - Des enjeux politiques renouvelés et élargis
La première observation qui peut être faite sur les discussions liées à la Convention E.R.S. est qu'elles ne débouchent pas régionalement sur la formulation d'un argumentaire de projet aussi précis et cohérent que celui identifiable en 1987 lors de la signature des statuts de la Semeddira. Le texte de la Convention est à l'image des délibérations qui précèdent : un ensemble d'analyses, d'arguments politiques, d'intentions, d'énoncés de valeurs ainsi que de ressources et instruments divers. Il s'agit donc plus d'un regroupement hétéroclite d'énoncés politiques et organisationnels que d'un programme cohérent de politique publique.
Les discussions régionales de 1990 se démarquent aussi très nettement de celles des années précédentes par leurs contenus. Si des acteurs élaborant l'argumentaire de projet de la fin de l'année 1987 étaient passés directement, au terme d'un saut dans le futur, à la fin de l'année 1990, ils auraient sans doute perçu une plus grande liberté de discussion et auraient été surpris par l'éventail plus large des questions abordées, la multiplication des enjeux connexes, l'affirmation de nouvelles échelles de priorités, la discussion d'idées nouvelles, de procédures jusqu'alors ignorées, etc.
Pourtant, les délibérations qui ont lieu conduisent finalement à conserer le même argumentaire de projet en le dotant de moyens supplémentaires. Les idées nouvelles mises en discussion sont nombreuses mais celles qui ne survivent pas à la discussion le sont presque autant. Tout se passe comme si cette délibération politique associant un groupe de partenaires presque similaire - le Ministère y est plus présent et les industriels un peu moins - ne pouvait aboutir qu'aux mêmes conclusions.
A - Les conditions économiques de stockage des déchets
L'année 1990 est marquée par l'apparition dans les délibérations politiques régionales du thème de la globalisation des problèmes de gestion de déchets industriels spéciaux. On a montré que cette globalisation est énoncée notamment par le Manifeste de l'ANRED sous la forme d'un "schéma national de traitement des déchets industriels" devant être élaboré sur la base d'une analyse quantitative et qualitative des flux de déchets industriels. Cette idée ancienne du niveau national et du niveau communautaire est reprise en charge par le niveau régional qui y trouve un moyen de donner une légitimité nouvelle au projet Semeddira : on annonce la réalisation d'un "schéma Rhône-Alpes de traitement et de stockage des déchets industriels".
Une idée s'impose en 1990 qui avait été soulevée localement par les opposants au projet Semeddira et qui coïncide avec les nouvelles priorités affichées dans le Plan National pour l'Environnement en cours de discussion : celle d'une réduction des quantités de déchets produits. Cette idée, à laquelle correspond le lancement par l'État des "études-déchets" imposées à certaines entreprises, n'est reprise que tardivement (septembre 1990) dans les négociations de la Convention E.R.S. Paradoxalement, ce n'est pas l'État, doté des moyens réglementaires et humains nécessaires à la mise en oeuvre d'une telle orientation, qui s'en charge mais la Région. Elle s'engage "à établir en étroite relation avec les industriels de Rhône-Alpes un programme destiné à réduire la production de déchets industriels et à développer leur valorisation, se traduisant notamment par des contrats d'objectifs sur les thèmes déchets et environnement" .
L'approche globale des problèmes de déchets industriels s'accompagne presque nécessairement d'une remise en question de ce mode d'élimination parmi d'autres qu'est l'enfouissement. Une question avait été soulevée par les acteurs locaux, notamment à Sury-le-Comtal, qui exigeaient de connaître la nature des déchets devant être entreposés près de chez eux. Le comité scientifique de la Semeddira s'était saisi de cette question et avaient énoncé des propositions dont les industriels producteurs de déchets s'étaient inquiétés. Le syndicat régional de la Chimie (GICCRA) avait organisé le 12 septembre 1989 à la Maison de la Chimie une réunion avec les représentants de l'ANRED et de la Semeddira visant à discuter notamment de la liste proposée par France-Déchets pour la décharge de Sury-le-Comtal. En septembre 1990, un des membres du comité scientifique rappellera que "Hélas, certains points n'ont pas été tranchés par le Comité scientifique" Cette problématique est relancée par le Manifeste de l'ANRED qui propose, en ce qui concerne la décharge de classe 1, de "peut-être réduire son champ d'action aux seuls déchets ayant fait l'objet d'un traitement spécifique avant leur entrée". L'idée fait donc son chemin au niveau national et réapparaît régionalement dans la Convention E.R.S. Les industriels expriment des réserves : l'APORA, consultée sur la convention, remarque "l'expression resserrement des normes d'acceptation des déchets nous paraît mal adaptée car susceptible d'interprétations erronées. Nous suggérons plutôt : Détermination rigoureuse des critères d'acceptation des déchets". Cette reformulation n'a rien d'anecdotique, elle indique la position des industriels telle qu'elle est formulée plus explicitement encore par le Directeur de la CRCI : "Autant il est clair que l'utilisation d'un tel site devra rester strictement réservé au traitement des déchets de classe 1, autant il serait vain et illusoire de définir, a priori, une liste exhaustive des déchets que le nouveau centre accepterait". La formulation des industriels (détermination rigoureuse des critères) sera retenue dans le texte final de la convention. Mais l'idée s'est tout de même imposée de la nécessité de repenser l'usage de la décharge. L'État s'engage donc, dans la convention, à "élaborer un nouvel arrêté ministériel sur les décharges de classe 1, en s'appuyant sur les travaux du comité scientifique de la Semeddira, traduisant l'évolution du rôle et du concept de la décharge : détermination rigoureuse des critères d'acceptation des déchets, renforcement des contraintes d'exploitation, de suivi des sites et de leur environnement, de la surveillance et des contrôles".
Certaines idées novatrices émergent et disparaissent aussi rapidement au cours des délibérations : on pourra s'étonner que ce sort concerne par exemple une proposition lancée publiquement par le Secrétaire d'Etat à l'Environnement. Lors de la Conférence de presse à Lyon improvisée après la réunion du 9 juillet 1990 avec le Préfet et R. Fenech, B. Lalonde déclare :"Il ne devra plus exister de décharges seules ; elles doivent obligatoirement être associées à des usines de traitement des déchets, les décharges n'accueillant plus que les déchets de déchets". Cette idée ne survivra pas aux négociations sur la Convention : dans une note diffusée en octobre 1990, le chef du Service des Technologies Propres et des Déchets au Ministère de l'environnement propose des modifications au projet de convention et indique "je n'ai pas évoqué l'idée du ministre d'une décharge conçue comme le chaînon terminal d'une filière de traitement qui pourrait être rassemblée au même endroit". De fait l'idée, peu évoquée jusque là, ne le sera pas dans le texte final de la Convention E.R.S.
B - Les conditions techniques du stockage des déchets
La Semeddira recherchait des sites "géologiquement adéquats". Cette démarche reposait en effet sur une conception de la décharge dont l'étanchéité serait assurée par un fond argileux naturel. L'avantage économique de cette conception était son faible coût puisque le site argileux étant naturellement "adéquat" ne nécessitait que des aménagements mineurs donc peu coûteux. Or dès le début de l'année 1989 - au plus tard ! - la Semeddira était informée des limites de cette conception : plusieurs contributions scientifiques, émanant notamment de l'École des Mines de Paris, soulignaient l'improbabilité d'une étanchéité naturelle de couches argileuses aussi épaisses soient-elles.
Pourtant des conceptions alternatives sur l'aménagement de ces décharges ne seront exprimées qu'à la fin de l'année 1989, après la crise politique de l'automne, et surtout en 1990. L'idée d'une étanchéité artificielle (membrane synthétique...) relèguant la couche argileuse au rang de sécurité secondaire et complémentaire apparaît dans les réponses apportées par la Semeddira à l'association ASSEN de Sury-le-Comtal : "Question : Certaines boues d'hydroxydes métalliques sont acides (...), certains produits sont susceptibles d'être solubilisés et non piégés par les argiles, la composition des argiles peut être altérée = qu'en est-il, notamment au niveau des risques de migration des polluants dans les sous-sols ? (...)" La Semeddira répond que "le concept de stockage envisagé, avec ajout d'une barrière étanche artificielle pour permettre un drainage intégral des lixiviats au fur et à mesure de leur apparition, fait que le niveau de sécurité “passive” que constituent les terrains argileux n'est pas sollicité en principe et constitue une garantie en cas d'écoulement accidentel".
Une autre conception va beaucoup plus loin dans la remise en cause de l'argumentaire de projet de 1987. C'est celle suggérée en février 1990 au niveau national par le Manifeste de l'ANRED, signé C. Mettelet, qui évoque "les nécessaires réflexions à plus long terme quant à l'évolution du concept en mesurant en particulier quelles seraient les conditions d'un affranchissement complet des caractéristiques hydrogéologiques du sous-sol des centres d'enfouissement". L'idée évoquée est celle d'un stockage hors-sol à l'image de celui actuellement pratiqué pour les déchets nucléaires et qui permettrait de stocker des D.I.S. indépendamment des caractéristiques du sol. Cette idée ne survivra pas non plus aux négociations de la Convention E.R.S.
C - Les critères de choix du site de stockage
Ce thème a naturellement fait l'objet de nombreuses contestations de la part des opposants locaux au projet Semeddira. Peu d'éléments nouveaux apparaissent en provenance du niveau national. Mais un exemple étranger, celui de la Suisse, a sans doute eu une incidence significative sur l'évolution des délibérations politiques régionales. Un représentant de la Communauté d'Étude pour l'Aménagement du Territoire (CEAT) de la Suisse Romande, vient présenter le 29 juin 1990 au Conseil d'Administration de la Semeddira la démarche adoptée pour trouver un site de décharge. Le compte-rendu de réunion évoque "une démarche ouverte ayant pour objectif prioritaire non pas de trouver un site... mais de définir les conditions économiques, techniques, environnementales et politiques nécessaires à la réalisation de la décharge". Il s'agit en fait d'ouvrir une concertation relativement élargie sur les critères de choix en ne se limitant pas aux critères géologiques
Au rang des idées mort-nées on peut citer celle évoquée par H. Tazieff, représentant le Conseil général de l'Isère qui demande lors de la même réunion que "soit étudiée la possibilité d'implantation des décharges de classe 1 dans d'anciennes zones industrielles qui présentent les avantages suivants : proximité en général des zones de production des déchets, accès SNCF en place ou facile à aménager (ou accès fluvial), ce qui permet de limiter les transports routiers et donc les problèmes liés au transport des déchets, ce sont des zones où il ne s'agit plus de protéger la nature mais de protéger l'environnement" Cette idée est aussi évacuée et ne réapparaîtra qu'en 1994 lors d'une nouvelle crise politique.
D - L'intéressement des collectivités d'accueil
Le thème n'est pas nouveau par rapport aux débats de 1987 qui en faisaient une clef de la réussite du projet Semeddira. Ce qui est nouveau c'est l'idée de rendre les processus de compensation plus transparents. Une formule revient fréquemment au cours des discussions : "éviter les marchandages de tapis". La réponse apportée est celle d'une institutionnalisation de la compensation par la voie d'un système de péréquation de la taxe professionnelle au profit de la collectivité d'accueil. L'idée formulée par le Manifeste de l'ANRED et reprise lors de plusieurs réunions régionales, n'est cependant pas retenue dans le texte final de la Convention E.R.S. qui ne contient qu'un engagement minimal de l'Etat : "mettre au point des systèmes d'intéressement des collectivités territoriales d'accueil". Les représentants de l'Etat, notamment du niveau national ont négocié en cherchant à transférer la charge financière de cette compensation sur le budget de la Région. Ils atteignent partiellement leur objectif : la Région s'engage - mais de manière tout aussi imprécise que l'Etat - à "participer à la mise au point des systèmes d'intéressement des collectivités territoriales d'accueil des unités de traitement et de stockage des déchets industriels et oeuvrer à leurs mises en place".
L'enjeu financier étant assez clair pour ne pas être explicité, on évoquera seulement une idée mort-née : celle du Directeur général des Services du Département de l'Ain, consulté sur le projet de convention, qui suggère que l'Etat s'engage à "engager les travaux et procédures législatives et règlementaires permettant d'instaurer une taxe parafiscale régionale destinée à financer à cette échelle notamment un fond régional de sécurité et de garantie pour le bon fonctionnement des décharges de déchets industriels et leur suivi après leur fermeture, ainsi que l'intéressement-dédommagement des collectivités d'accueil des sites".
E - Le suivi épidémiologique des populations riveraines
Le thème du suivi épidémiologique des populations riveraines de décharges de classe 1 fut évoqué très tôt dans la démarche Semeddira : lors du Comité scientifique du 6 juin 1988, l'un des membres indique avoir reçu une visite d'un Professeur de l'Institut d'Épidémiologie de l'Université Claude Bernard (Lyon 1) qui lui a proposé de mettre en place une étude épidémiologique autour du futur site de décharge. Il s'agissait d'effectuer un "état 0" de la santé des populations pour pouvoir déceler d'éventuelles modifications de cet état. Les notes personnelles prises par un autre membre du comité (nb : le compte-rendu officiel de la réunion ne fait pas mention de cette discussion) donnent la teneur des réactions à cette proposition "Pb : il faut échantillon statistique, donc aller assez loin ? M.[X] dit attention [à ne pas] affoler les gens ! [Y] dit pertinence critères. Mrs [X] et [Y] = dangereux parce que pas vraiment fiable/scientifique ; risque de bataille d'expert - en reparler avec [Z] ; à creuser ?" (les éléments entre crochets sont de nous). De fait l'idée ne sera jamais creusée, malgré les inquiétudes vives exprimées par les populations au sujet de leur santé. On peut en conclure que le risque de faire échouer le projet en attisant les craintes des riverains a semblé plus grave aux yeux des promoteurs que celui d'une méconnaissance de l'impact éventuel de la décharge sur la santé des riverains. Jusqu'en 1990, une sorte de tabou pèse sur cette question qui n'est plus évoquée... sauf par des opposants au projet qualifiés le cas échéant de démagogues irresponsables cherchant à affoler inutilement les gens ! Il aura donc fallu la crise de l'automne de 1989 pour que cette question retrouve des titres de légitimité notamment à l'ANRED :
"Les populations vivant à proximité de centres de traitement ou d'enfouissement technique ont fait à plusieurs occasions état de craintes pour leur santé. A ce jour, observe le Délégué Centre-Est de l'ANRED, trop peu d'études ont été réalisées sur ce sujet et peu d'enquêtes épidémiologiques ont permis de se prononcer sur l'existence d'une relation directe entre les polluants ayant pour origine les sites et installations précitées et la santé des personnes vivant à leur proximité. L'Agence Nationale pour la Récupération et l'Élimination des Déchets a confié à l'Institut d'Épidémiologie de l'Université Claude Bernard de Lyon (Équipe du Professeur Fabry) une étude pour définir comment organiser le “suivi-santé” des populations où ont été installés des centres de traitement et/ou de stockage de déchets industriels".
Par cette lettre du 9 février 1990 le Délégué régional de l'ANRED écrit au Maire de Sury-le-Comtal pour lui demander d'accueillir et de s'entretenir avec les chercheurs de l'Institut. La proposition tardive est mal venue : le Maire refuse tout contacts.
Par la suite, cette piste de travail restera souterraine. En mars 1990, elle n'est pas abordée lors des Journées internationales de Charbonnières sur l'environnement. Elle n'est jamais abordée lors des négociations de la Convention E.R.S. dont le texte ne mentionne à aucun moment ce problème. La thématique du suivi épidémiologique des populations riveraines est très clairement évacuée de l'agenda politique, par le simple fait qu'aucun acteur autorisé à intervenir dans les délibérations ne soulève le débat et qu'aucun acteur susceptible de poser la question (notamment les acteurs locaux, riverains...) n'est intégré dans l'espace de délibération politique. Et même en mars 1991, lors des 2èmes journées internationales de l'environnement à Charbonnière, l'intervention de l'une des scientifiques de l'Institut d'Epidémiologie de Lyon, paraît incongrue tant elle est exceptionnelle : "Je désire me resituer en tant que médecin au sein de ce débat sur les déchets. Je voudrais rappeler que, si nous travaillons sur les déchets, c'est parce que l'une des exigences de notre monde moderne est de ne pas entraîner de risque pour l'homme qui vit dans la nature et à côté de déchets d'incinérateurs. Actuellement, au niveau épidémiologique, nous avons très peu de possibilités pour dire que tel site est dangereux pour l'homme ou pas". L'intervention ne donne lieu à aucune réponse et à aucun commentaire dans la suite du débat.
F - Les problèmes de responsabilité à long terme
Un problème posé par l'enfouissement des déchets spéciaux est celui du devenir des sites après la fermeture de la décharge. La durée de vie des déchets spéciaux est généralement infinie. Le Manifeste de l'ANRED peut donc, avec une certaine pertinence, proposer en 1990 une réflexion nouvelle : "Il conviendra également de s'interroger sur les principes de stockage de déchets, profond ou en surface, en mesurant en outre les réels avantages, voire les inconvénients, du principe de la réversibilité du stockage" (nous soulignons). Néanmoins, cette ouverture sur la réversibilité des stockages ne donne pas lieu par la suite à de plus amples développements.
Le problème est donc abordé sous un autre angle. L'irréversibilité admise de ces stockages amène à s'interroger sur les "aléas aujourd'hui rédhibitoires de la disparition possible du responsable d'éventuelles incidences en matière de pollutions de l'air, du sol ou des eaux" . Ce problème renvoie à une réclamation forte des acteurs régionaux - notamment du vice-président de la Région - concernant l'engagement de l'État à garantir le suivi et la sécurité. Dans sa note au Secrétaire d'Etat à l'environnement, préparant la réunion du 9 juillet 1990 à Lyon, le DEPPR lui indique : "la principale préoccupation de monsieur Fenech est d'apporter des garanties aux collectivités locales et aux populations sur la sécurité à court et long terme du site de décharge, garanties que la Semeddira ne peut donner" . Un membre du cabinet, dans un compte-rendu personnel de la réunion du 3 juillet avec le DEPPR, résume : "Il est des engagements que seul l'Etat peut prendre de façon crédible aux yeux de la population. Ces engagements concernent : (...) la responsabilité à long terme et la capacité d'intervenir rapidement en cas d'incident".
• L'intervention rapide en cas d'accident : Sur ce point s'ouvre un débat instruit par l'expérience de la décharge de Montchanin : celui de l'inefficacité éventuelle de la procédure réglementaire de contrôle des installations classées pour l'environnement. C'est bien une mise en cause implicite de l'inspection des installations classées qu'exprime la note du DEPPR au Secrétaire d'Etat à l'environnement en juillet 1990 : "en cas d'échec de la mise en oeuvre des mesures réglementaires imposées aux exploitants ou aux producteurs des déchets, c'est l'Etat qui, à la faveur d'une modification législative, prendrait à sa charge les travaux nécessaires de mise en sécurité ; la rapidité d'exécution des mesures réglementaires, elles-mêmes, pourraient être améliorées dans le même temps, grâce à une intervention plus facile de l'ANRED pour exécuter des travaux d'office". Dans une version préparatoire (21 septembre 1990) de la Convention E.R.S. la formulation est moins précise : "L'État s'engage à mettre au point une procédure d'intervention pour pallier rapidement l'échec de la mise en oeuvre des mesures réglementaires imposées aux exploitants en cas d'accident ainsi que le mécanisme de financement des ces interventions". Le texte final de la Convention sera encore plus édulcoré : "mettre au point une procédure d'intervention pour garantir la mise en oeuvre rapide des mesures imposées aux exploitant en cas de défaillance, incident ou accident, ainsi que le mécanisme de financement de ces interventions pour compte de tiers".
• La responsabilité juridique et financière à long terme : Ce point soulève des problèmes multiples à la fois juridiques et financiers. L'idée s'impose que seul l'État peut apporter une garantie crédible de sécurité des sites sur une période a priori infinie (irréversibilité des stockages). Ainsi est réactivée l'idée, enterrée durant les années 1980, d'une maîtrise publique des sites et exploitations de décharges. Les services du Secrétariat d'État à l'environnement souhaitent que la Semeddira se transforme en "SEM réalisation" achète les terrains et exploite la décharge. Cette position a une signification politique : elle va à l'encontre d'une orientation qui tendrait à laisser au secteur privé le bénéfice de l'exploitation puis à socialiser les coûts de la phase non-rentable de post-exploitation. Le problème n'est certes jamais posé en des termes aussi crus. Mais on observe que l'Etat ne montre aucun empressement à s'engager seul dans la prise en charge à long terme des décharges et cherche à impliquer d'une part les industriels (exploitants et producteurs) et d'autre part les collectivités territoriales .
Les exploitants ont été amenés par le Ministère à créer un fonds de garantie (AFECET, 6 avril 1989) pour prévenir et couvrir les risques d'atteinte à l'environnement en phase de post-exploitation. Ce fonds de garantie ne concerne cependant qu'une période de 25 à 30 ans après la fermeture du site. L'idée émerge donc durant l'année 1990, de créer un fonds de garantie post-AFECET qui serait financé par une taxe sur la mise en décharge. L'idée est avancée dans la note de juillet 1990 du DEPPR au Secrétaire d'Etat à l'environnement : "... l'Etat disposerait d'un fonds, probablement doté de la personnalité juridique, alimenté par une taxe sur les décharges"(op. cité). En septembre 1990, le STPD (DEPPR) propose de modifier le texte du projet de Convention E.R.S. en précisant un engagement de l'Etat : "utiliser une fraction de la future taxe décharge sous la forme d'un fonds de sécurité post-AFECET". Le STPD propose aussi de préciser le mode de financement de l'intéressement des collectivités d'accueil : "créer la taxe décharge et dans ce cadre, proposer des actions d'accompagnement pour les collectivités locales supports". Mystères des négociations, ces deux points n'apparaîtrons pas dans le texte final de la convention, laissant béante la question du suivi des décharges sur le très long terme.
C'est dans le cadre de son engagement à définir les compétences respectives des diverses autorités publiques que l'Etat s'engage à "établir comment garantir la sécurité à long terme des sites (études de la maîtrise publique des sols pour la création, pendant l'exploitation et/ou après l'exploitation)".
Une autre dimension est liée aux problèmes de la responsabilité à long terme des décharges : celle des conditions techniques de suivi des ces décharges en phase de post-exploitation. Le Manifeste de l' ANRED fait certaines propositions novatrices :
"ll conviendra de prescrire à travers cette recherche l'ensemble des outils nécessaires à la mise en sécurité des unités de traitement, en particulier sur les centres de stockage à placer sous monitoring en distinguant deux étapes, la première indispensable, la télésurveillance, la seconde dont il faudra juger l'éventuelle nécessité, la télégestion (télécommande d'un pompage de rabattement de nappe au droit d'une pollution éventuelle). Un programme de recherche devra être réalisé pour la réalisation de nouveaux outils de métrologie nécessaires à la mise en place de ces réseaux de surveillance. A noter que ces dispositifs relatifs à cette mise en sécurité vaudront également pour tous les centres existants, l'effet rétroactif devra donc être analysé pour la définition des moyens d'y parvenir, avec en particulier la mise sous monitoring des 12 décharges de classe 1 existantes".
Sur ce thème la position des industriels est nuancée : le représentant de la CRCI, lors du Conseil d'administration de la Semeddira du 29 juin 1990, "indique son accord sur une décharge permettant un stockage de qualité et en sécurité mais attire l'attention du Conseil sur la nécessité de solutions économiques viables".
§ 3 - Maintien de l'argumentaire et redéfinition de la démarche partenariale
Les conditions générales de la délibération politique ont certes changé depuis la controverse publique de l'hiver 1989, mais l'argumentaire de projet qui préside à la relance de la politique Semeddira à partir de 1990/1991 est, pour l'essentiel, le même. La convention signée entre l'Etat, la Région et la Semeddira (Convention E.R.S.) connaît trois développements : le lancement, à titre pilote en France, du plan régional d'élimination des déchets industriels (PREDIRA) ; la signature d'accords entre la Région et les organisations patronales sur la réduction des quantités produites de déchets industriels (Contrats de maîtrise) ; la relance de la politique partenariale représentée par la Semeddira. Cette relance de la politique Semeddira, notamment parce qu'elle se fonde sur une expérience passée difficile, est soigneusement préparée et mise en oeuvre.
A - La préparation du programme d'action
Les deux années (21 mois exactement) qui suivent la signature de la Convention E.R.S. constituent une phase transitoire durant laquelle l'Etat commence à remplir ses engagements conventionnels et, ce faisant, tente de redéfinir le cadre d'action et la légitimité de la recherche d'un site de décharge. La Semeddira, pour sa part, participe à l'élaboration de ces interventions étatiques et parallèlement prépare sa nouvelle stratégie d'action pour l'implantation de la décharge.
1) Attente et participation aux interventions étatiques régionales et nationales visant à relégitimer le projet Semeddira
• Lancement du PREDIRA : En 1991, le lancement du plan régional d'élimination des déchets industriels en Rhône-Alpes (PREDIRA) s'inscrit dans un contexte national de recherche d'information sur les flux de déchets industriels :
- une étude nationale est lancée par le Ministère de l'environnement (STPD) pour permettre de connaître ces flux et de définir les besoins en matière de traitement. Elle prépare la réalisation de PREDI dans l'ensemble des régions françaises ;
- un décret en préparation doit demander la mise en place de ces plans basés sur des études régionales de flux complétant l'étude nationale ;
- enfin la circulaire ministérielle n°90-98 du 28 décembre 1990 demande la réalisation d'ici cinq ans d'études-déchets dans 2000 entreprises choisies au plan national.
La préparation du PREDIRA est lancée dès le 15 janvier 1991 dans le cadre du "Comité de gestion" de la Convention E.R.S. Cette anticipation régionale par rapport aux futures réglementations répond à au moins deux catégories distinctes de préoccupations :
- il s'agit d'expérimenter dans une région des dispositifs qui doivent être généralisés à l'ensemble du territoire français ; le PREDIRA est une opération pilote destinée à informer les décideurs nationaux préparant la réglementation nationale ; comme l'indique M. Destot "Le PREDIRA fait de Rhône-Alpes un laboratoire national pour l'élimination des déchets toxiques. Ce plan déterminera l'action à mener pour les dix années à venir. Il servira de référence."
- il s'agit aussi de renforcer la légitimité de la Semeddira en inscrivant son action dans un cadre global (ensemble de la filière) de gestion des déchets industriels et en offrant à ses promoteurs un cadre approprié pour entamer une concertation élargie sur le thème des déchets industriels et, particulièrement, sur l'action de la société. Le groupe de suivi de l'étude préliminaire au plan est constitué des principaux responsables de la Semeddira qui participent aussi à la commission élargie de suivi de l'élaboration du plan.
• Réformes législatives et réglementaires : Comme l'annonçait l'État par ses engagements dans la Convention E.R.S., le cadre juridique et politique national qui concerne le projet Semeddira est progressivement remanié ou précisé durant les années 1991 et 1992. La Semeddira, ses dirigeants et son comité scientifique, participent activement à ces évolutions nationales. Le rapport du député de l'Isère M. Destot à l'OPECST , en juin 1991, accorde une large place à l'expérience rhônalpine et la met en valeur comme modèle pour l'ensemble du pays. La Semeddira est consultée tout au long de la préparation administrative notamment de la loi du n°92-646 du 13 juillet 1992, des arrêtés du 18 décembre 1992 relatifs au stockage des déchets industriels, du décret n°93-140 du 3 février 1993 relatif aux plans d'élimination de déchets, etc.
Dès juin 1992, les promoteurs de la Semeddira peuvent s'estimer satisfaits des avancées législatives et réglementaires nationales : "le projet de loi sur les déchets est adopté en 1ère lecture à l'Assemblée ; la Semeddira est intervenue auprès de Monsieur Destot, rapporteur du projet, et de parlementaires, pour obtenir des amendements allant dans le sens de nos demandes ; le résultat est en grande partie conforme à nos attentes même si certains points peuvent encore être améliorés et si des éléments non contenus dans le projet de loi doivent aussi avancer ; Monsieur le Sénateur Hugo, administrateur de la Semeddira, va rapporter ce projet au Sénat".
Ce constat permet à la Semeddira, d'envisager une relance de son activité "de terrain" à partir de septembre 1992. Toutefois, une revendication régionale vis à vis du niveau national n'a jamais été totalement satisfaite : celle d'une grande campagne nationale de communication sur le thème des déchets industriels et sur la nécessité des décharges de classe 1. Formulée dès le début de l'année 1990, cette revendication est réexprimée à plusieurs reprises par le Président R. Fenech et notamment dans une lettre au Ministre de l'environnement : "Ce programme d'information et de concertation [Semeddira] doit pouvoir s'ancrer sur des actions de communication nationales sur les déchets, qui renforceront la légitimité de l'action de la Semeddira vis-à-vis du public". R. Fenech propose alors la signature d'une Charte Nationale "Environnement-Déchets-Qualité-Sécurité" qui traduirait, selon lui, un consensus national sur la politique à mettre en oeuvre. Cette idée sera reprise par le Cabinet du Ministre et présentée par un membre de ce cabinet à l'Assemblée Générale de la Semeddira le 27 juin 1991. R. Fenech interpelle néanmoins le gouvernement en septembre 1991, lors des Assises Nationales des Déchets Industriels de la Baule, et lui demande d'accélérer les travaux ministériels.
2) Préparation de la nouvelle stratégie d'action collective régionale
Cette préparation commence dès le début de l'année 1991. Le soin d'élaborer la nouvelle stratégie d'action collective est confié aux bureaux d'étude privés. Un appel d'offre, préparé depuis plusieurs mois, est lancé le 30 janvier 1991 dont l'objet est ainsi formulé : "il convient maintenant de mettre au point une procédure de choix de sites d'implantation basée sur une réelle concertation avec ces partenaires, définissant qui est informé, qui est associé aux études, les modalités de l'information, de la consultation et de la décision" (nous soulignons).
Le groupe de suivi, chargé de sélectionner les bureaux d'étude est identique à celui constitué pour l'étude préliminaire du PREDIRA : Préfecture de Région (SGAR), Ministère de l'environnement, ANRED, APORA, Région. Les deux bureaux d'étude sont sélectionnés dans la même période : SOCOTEC Environnement pour le PREDIRA (mars 1991), Intercorporate pour la Semeddira (avril 1991).
En ce qui concerne la Semeddira, il est important de souligner que la définition du programme d'action (prévue pour plus tard) a été, au moins partiellement, prédéterminée par le choix du bureau d'étude, puisque ce dernier a été sélectionné sur la base d'un dossier comportant des propositions de programme d'action. Dans la compétition que se livrent les candidats en réponse à l'appel d'offres, une des clefs du succès réside dans leur aptitude à percevoir rapidement et de manière informelle qu'elles sont les arguments ayant la préférence du jury afin de déposer un dossier coïncidant le plus possible avec ces préférences. On peut donc considérer que le rôle du cabinet d'étude se limite à reformuler, parfois en les clarifiant, les arguments des commanditaires. De fait, la stratégie de communication qui sera suivie est connue, pour l'essentiel, dès le 25 avril 1991, date de la désignation officielle par le conseil d'administration du consultant retenu. Cette stratégie sera précisée par un rapport définitif du consultant à l'automne 1991.
• Une coalition renforcée et étroitement soudée : Une activité de "relations publiques" est alors développée par la Semeddira visant à consolider la coalition d'acteurs soutenant son projet. Cette activité concerne en particulier les industriels producteurs et éliminateurs ainsi que leurs organismes de représentation. Les éliminateurs de déchets (FNADE, France-Déchets, SIRA, UNED, USP, Waste-Management), alliés "naturels" de la Semeddira sont consultés dès février 1991 par le Président de la Semeddira qui les interroge sur l'arrêté ministériel en préparation relatif aux décharges de classe 1 : "Nous sommes très intéressés par la “traduction technique et économique” que vous pensez donner à ce texte appliqué à la création de centres de stockage en Rhône-Alpes, dans le cadre de la Semeddira. Nous sommes demandeurs d'un document de votre part que vous pourriez, dans un premier temps présenter devant le Comité scientifique de la Semeddira. Si vous le jugez utile, des visites tant en France qu'à l'étranger, pourraient être organisées à partir de vos suggestions". Un repas est organisé le 12 mars 1991 dans un restaurant lyonnais où se réunissent trois personnes de l'APORA, deux de la CRCI, une de Rhône-Poulenc, deux de l'ANRED et deux de la Région. Ce repas à pour objet d'apprécier comment se positionnent les industriels par rapport à l'action de la Semeddira et aux nouvelles réglementations préparées. Le sens de ces consultations est donné par une note interne de la Semeddira explicitement intitulée "Pour une implication directe des industriels dans la démarche Semeddira." Cette note déplore la faible implication des industriels à l'exception de l'APORA qui a reconduit le contrat passé avec l'ANRED pour le co-financement (50%) et la maîtrise d'oeuvre du programme Semeddira.
D'autres repas furent organisés qui répondaient notamment à cette volonté de souder la coalition Semeddira. Par ailleurs des études sont commandées et financées par la Semeddira à certains membres du comité scientifique : réception en février 1991 de l'étude de l'économiste G. Bertolini "Pour la promotion d'un nouveau concept de décharge de classe 1. Approche économique" ; commande le 30 mars 1991 à INSAVALOR d'une "Mise en forme pédagogique de données techniques relatives aux décharges de classe 1" ; commande le 10 avril 1991 à l'APRED d'une "Etude des différents scénarios possibles dans le cas de l'absence de création de décharge de classe 1 en Rhône-Alpes" ; une étude est commandée au CETE de Lyon (INSA) sur "l'affranchissement des contraintes géologiques". Au-delà de l'intérêt propre de chaque étude, ces passations de contrats ont aussi pour effet de renforcer les liens au sein de la coalition.
Le consultant Intercorporate, précisera les objectifs de cette démarche coalisante, en appelant à l'élaboration d'un discours commun et à l'élimination des divergences de discours. L'objectif énoncé de la "communication interne" à la coalition est de "maintenir la cohésion interne" : "La composition large de la Semeddira est un atout majeur en terme de légitimité. Elle peut se révéler un handicap en terme de fonctionnement si des divergences importantes apparaissent entre certains de ses membres. Pour anticiper ce type de crise, il convient, dès que la Semeddira entrera dans une phase plus active, de rechercher un consensus et de créer les flux de communication qui éviteront que ne se développent des points de vue discordants." "Il est en effet indispensable que tous les membres de la Semeddira aient une conscience aiguë qu'une divergence de discours, notamment dans la presse ou lors de réunions publiques, peut casser la dynamique actuellement mise en place et influencer très sensiblement la crédibilité technique et politique de la Semeddira".
• Un dispositif départementalisé : La configuration du dispositif adopté repose sur un diagnostic prédictif ainsi formulé par le consultant : "Les entretiens ont clairement montré que les difficultés seront plus probablement rencontrées au niveau départemental.". "L'étude a montré que le niveau départemental du processus de choix des sites d'implantation constituera sans aucun doute une des étapes les plus difficiles. En effet à ce stade l'identification des acteurs locaux est suffisamment précise pour que le dossier devienne le support de polémiques politiques, desquelles la Semeddira doit être absente de par sa vocation et son positionnement d'organisme technique, mais qui la concernent directement". Quels sont les fondements ou les sources de ces analyses ? Nous l'ignorons.
Mais il est certain que, dès l'origine, les dirigeants de la Semeddira choisissent de focaliser la concertation et l'information sur les départements : "Un des points clefs est la prise en compte des niveaux locaux pour réaliser cette information et concertation. A cet effet seront constituées des commissions départementales". Cette stratégie exclue, très précocement, le niveau communal d'une participation éventuelle au pilotage des opérations. Une première preuve de cette exclusion est donnée par le refus de laisser accéder des collectivités locales du niveau communal (COURLY, SICRLA) au capital de la Semeddira. Le conseil d'administration considère que "ces collectivités doivent se rapprocher de leur Conseil Général qui est partie prenante de la Semeddira. L'administrateur représentant le département concerné est le “porte-parole” des préoccupations de ces collectivités". En aval, le dispositif de consultation des Maires est aussi départementalisé : ils pourront participer aux commissions départementales dont les travaux seront synthétisés dans un Livre Blanc qui servira de plate-forme politico-technique fondant le travail de la Semeddira. Mais ce n'est qu'après la sélection de 10 sites que seront créées des commissions locales (communales) d'information et de concertation.
Ce choix stratégique peut être lié aux expériences passées (prudence des Préfets de Département durant la controverse de 1989, retournement de certains conseillers généraux) qui ont amené les responsables de la politique à considérer le niveau départemental comme la principale source de risques pour le projet et ceci d'autant plus que les Conseils Généraux sont actionnaires de la Semeddira. D'où, cette stratégie focalisée sur le département et reléguant assez loin de ses préoccupations la participation du niveau communal. Le consultant en communication accompagnant la démarche n'a pas pensé ou n'a pas pris la peine, ni le risque de remettre en question cette conviction déjà solidement implantée dans les esprits des acteurs-clefs. Confortant leurs convictions, il ne leur suggère à aucun moment de développer une approche plus centrée sur les acteurs communaux. Ce choix stratégique, collectivement assumé, laisse pourtant perplexe puisque la dynamique de contestation du projet s'amorce toujours au niveau communal et que c'est seulement sous la pression d'acteurs de ce niveau (maires, adjoints, riverains, associations, médecins...) que les élus cantonaux et les "grands" élus d'un département se mobilisent ensuite et tardivement contre le projet. Pourquoi, dès lors, ne pas avoir développer une stratégie de concertation, participation et communication destinée spécifiquement aux communes ?
• Une transparence limitée : Un autre élément clef de la nouvelle démarche Semeddira est la transparence. Le bureau d'étude indique : "La démarche proposée repose sur le développement de la concertation et du dialogue avec les élus et toutes les parties concernées directement par le projet. Elle intégrera la transparence comme principe". Mais, dès l'origine celui-ci est limité par un autre : "Un principe : les aspects techniques étant, pour des raisons évidentes, de la seule responsabilité de Semeddira, la concertation devra porter sur les critères d'intégration locale des projets et sur l'organisation de l'information". Ces "aspects techniques", dissociés des critères d'intégration locale, incluent les motifs de création d'une telle décharge et les éléments de conception de la future décharge. Ces "raisons évidentes" d'exclusion, qui par la suite ne paraîtront pas du tout évidentes à certains acteurs, brident la discussion, notamment des commissions départementales, sur les seuls critères (géologiques, économiques, sociaux...) de sélection du site d'implantation.
• Une sélection réduite de secteurs favorables : Un troisième élément clef de cette stratégie est de limiter rapidement l'éventail des sites étudiés pour une telle implantation : "La démarche technique de sélection des sites ne peut pas passer par une série d'étapes chronologiques (du type 150, 70, 30, 10 puis 2). En effet, cette succession de choix génère des demandes d'information très multiples et de plus en plus locales et donc précises, qu'il est difficile de satisfaire efficacement. A l'aide du Livre Blanc, qui devra être suffisamment précis, Semeddira ne devra passer que par une ou deux étapes de sélection (150, 10, 2 sites)". La responsabilité de ce choix politique, lourd de conséquences pour la suite des événements, est difficile à imputer. Selon notre analyse du rôle du bureau d'étude, celui-ci n'a fait que reformuler cette option politique dont l'origine et la signification restent à découvrir : craignait-on qu'un nombre trop élevé de sites sélectionnés comme potentiellement favorables, mette "à feu et à sang" l'ensemble de la région ? Souhaitait-on minimiser les coûts de la procédure de concertation et de communication publique ? Voulait-on simplement "gagner du temps" dans une démarche qui s'annonçait longue ?
• Une méthodologie "scientifique" : La méthodologie de sélection de site commence à être clarifiée par un bureau d'étude (CPGS Horizon) en juin 1991 . Là encore le conseil du consultant fait écho aux souhaits du commanditaire de focaliser le débat local sur la discussion de "critères techniques" utilisés ultérieurement dans un système informatisé pour sélectionner les sites favorables. Le consultant CPGF propose notamment de distinguer des critères d'exclusion des zones et des critères de classement des zones non-exclues.
3) Contraintes de l'agenda institutionnel
Deux événements vont, en nécessitant un renouvellement des personnes dans la coalition Semeddira et en s'ajoutant à l'attente régionale de la loi et des décrets en préparation, entraîner un gel des activités durant le premier semestre de l'année 1992.
• La création de l'ADEME par fusion de trois agences publiques nationales (AFME, ANRED, AQA), prévue par le Plan National pour l'Environnement (1990), crée une rude compétition entre les deux principales agences (AFME, ANRED) notamment pour la répartition des postes de responsables régionaux. L'AFME est beaucoup plus importante en personnel et en moyens budgétaires que l'ANRED ; mais celle-ci comptait bien obtenir, dans les négociations nationales, la direction de Rhône-Alpes : la délégation rhônalpine de l'ANRED était en effet devenue, grâce au projet Semeddira, une des plus importantes en France (nombre de personnes, reconnaissance administrative) et une des rares a être indépendante de la DRIRE. La fusion des agences est effective à compter du 1er janvier 1992 et la compétition se solde par un échec pour l'ANRED : le délégué régionale de la nouvelle agence régionale est l'ex-délégué régional de l'AFME, J.L. Plazy. Le premier semestre est donc celui d'une passation de pouvoir qui nécessite que le nouveau responsable prenne connaissance, en peu de temps, du projet Semeddira. Par ailleurs, l'ADEME remplace l'ANRED au sein du Conseil d'Administration de la Semeddira. Le représentant nommé par l'ADEME est le Directeur national des services productifs.
• Les élections régionales de mars 1992 entraînent une autre modification : R. Fenech, vice-président du Conseil régional chargé de l'environnement et Président de la Semeddira, n'est pas sur la liste de la majorité conduite par C. Millon. Disparaissant du Conseil régional il doit donner sa démission de la Présidence de la Semeddira. Il restera membre du Conseil d'Administration au titre d'un autre mandat, celui de Conseiller Général du Rhône. Lors de sa séance du 9 juin, le Conseil d'Administration prend acte de cette démission et élit la nouvelle représentante de la Région, F. Grossetête, Présidente de la Semeddira. Juridiquement, R. Fenech, en tant que représentant du Conseil Général du Rhône, aurait pu être réélu Président. Ce changement reflète donc l'absence de souveraineté politique du Conseil d'Administration qui reproduit, en fait, l'état des rapports de force et des engagements individuels au sein de la coalition Semeddira.
B - La sélection de zones "favorables"
Le programme mis en oeuvre durant cette période repose sur plusieurs principes affichés. Restant dans le cadre de notre problématique relative aux conditions de délibération politique, nous limiterons l'étude de cette période à la mise en oeuvre de deux principes affichés par la Semeddira : le caractère "démocratique" et la "transparence" du processus de décision.
1) La participation aux délibérations
L'idée de caractère démocratique du process semble être exprimée par ce slogan : "Tous les publics doivent pouvoir avoir la parole ou être représentés" ; cela ne signifie pas que l'espace de délibération est ouvert au tout venant mais seulement à "l'ensemble des parties concernées plus ou moins directement par le problème des déchets (élus, services préfectoraux et départementaux, association de protection de l'environnement, industriels, scientifiques...)". Le dispositif de consultation est départementalisé et la composition des commissions reflète ce choix. Très peu d'acteurs communaux y participent : au demeurant il n'a jamais été prévu d'inviter un grand nombre de Maires. Les administrations sont les services départementaux de l'Etat (DDASS, DDAF...). Les associations sont essentiellement la FRAPNA et des fédérations départementales d'associations souvent membres de la FRAPNA.
"La composition des commissions est publique" signifie que le nom des participants peut être aisément connu. Mais cela n'implique pas que la composition des commissions soit mise en débat sur la place publique : le Préfet de Région demande (lettre 4.11.92) aux Préfets de Département de réunir ces commissions en étroite collaboration avec le Président du Conseil Général et la Semeddira : ainsi dans la Loire une réunion préparatoire a eu lieu entre la Préfecture, le Conseil Général et la Semeddira pour trouver un accord sur la mission et la composition de la commission. En tout état de cause, les promoteurs du projet Semeddira ont la prérogative de choisir qui intervient dans le débat. Comme l'affirme le plan de communication, "le consensus maximal est recherché"...mais seulement entre les personnes autorisées à participer.
La mise en place de ces huit commissions départementales n'est pas toujours aisée : certains invités semblent bien peu pressés d'y participer. Ainsi dès le mois de février 1993, la Préfecture de Région relève des difficultés pour réunir certaines commissions. Dans un département c'est l'antenne départementale de la DRIRE, très écoutée du Préfet, qui craint qu'une telle réunion fournisse une chambre de résonnance à des conflits latents entre certains acteurs locaux concernés par l'élimination des déchets ; le SGAR propose au Préfet de Région d'intervenir auprès du Préfet de Département concerné. Dans un autre département, c'est le Président du Conseil Général qui, malgré les relances de la Préfecture de Département et de la Semeddira, n'arrive pas à trouver de date disponible pour une réunion... Les premières réunions des commissions révèlent parfois l'absence de motivations des invités : ainsi dans la Loire (01.03.93) lorsque la Semeddira présente ses activités et demande la mise en place d'un groupe de travail sur les critères, un compte rendu note que "cette demande a été accueillie sans enthousiasme". Une multitude de petits faits s'accumulent qui marquent l'absence de volonté dans ce département - aussi bien de la Préfecture que des élus - de faire avancer la démarche Semeddira.
Enfin, d'autres formes de participation cohabitent avec celle des commissions départementales. Au niveau régional, les associations sont consultées à la demande de la Préfecture de Région (lettre du 25.01.93) par la DIREN : celle-ci, comme dans toutes les régions, est réputée avoir tissé autour d'elle un réseau de relations étroites avec les organisations de protection de l'environnement. La Semeddira elle-même organise des "réunions supplémentaires" avec les représentants des Chambres d'agriculture de Rhône-Alpes (17.03.93), avec les représentants des comités départementaux du tourisme et les services Tourismes des CCI de Rhône-Alpes (19.03.93) et avec les associations de protection de l'environnement membres de la FRAPNA en Isère (29.03.93).
2) L'objet des délibérations "publiques"
"Ces commissions se réuniront pour définir les critères d'intégration du projet dans son environnement (transport, proximité de l'habitat, origine des déchets, contrôles, information des populations...)". L'objet des délibérations "publiques" est, dès l'origine, étroitement encadré par les organisateurs (Semeddira, Préfectures, Conseils Généraux). L'ordre du jour commun à toutes les commissions départementales est donc fixé et ces commissions ne sont pas autorisées à le redéfinir : elles peuvent délibérer sur "les critères d'intégration du projet dans son environnement" mais ne le peuvent pas sur d'autres sujets (utilité de la décharge, conditions de sécurité de celle-ci une fois implantée, compensations pour la communune d'accueil, etc)
La première série de réunions a eu pour objet de présenter, dans chaque département, aux participants le contexte général du travail de la commission : politique nationale relative aux déchets, développements régionaux (PREDIRA, Semeddira, etc...) situation départementale. Il s'en est suivi des débats débordant le cadre définit par la Semeddira mais ne pouvant déboucher sur aucune décision politique. Ainsi, les associations de la FRAPNA-Isère, consultées par la Semedddira en dehors de la commission départementale (29.03.93), se montrent très critiques : "[les 3 années de silence de la Semeddira]= “pour laisser les choses se tasser” ; [l'intéressement proposé aux communes d'accueil]= “faut bien aider les pays sous-développés” ; “le trou perpétue les déchets” ; “il vaudrait mieux mettre de l'argent à l'amont pour réduire la production de déchets” ; “la précipitation nuit à la concertation” ; “manque de connaissance sur la partie amont du stockage”".
Les réunions suivantes sont plus "techniques" : elles concernent la discussion des fiches de critères proposées par la Semeddira. Le travail des commissions fait en effet l'objet d'une préparation par des "pilotes de réflexion" désignés par la Semeddira : ceux-ci sont chargés d'explorer les familles de critères définies par la Semeddira et d'indiquer aux commissions les critères pouvant figurer dans la grille de sélection : la famille de critères "géologie, hydrogéologie, climatologie" est confiée à un ingénieur de l'Agence de l'Eau ; la famille de critères "Aménagement du territoire" est confié à un responsable de l'APORA, les familles "Agriculture, sylviculture, tourisme" et "Environnement, santé" sont confiées à un ingénieur de la DIREN.
3) Les modalités de la prise de décision
"La règle de la majorité s'applique à tous en cas de désaccord" : cette affirmation du plan de communication correspond naturellement à une pure profession de foi et éventuellement à un mode de légitimation des décisions. Dans la mesure où le système "démocratique" ne repose sur aucune institution prévue par la loi, les décisions ne s'imposent juridiquement à personne. Mais la portée purement politiquement d'une telle pétition de principe est tout aussi limitée dans la mesure où le "tous" ne désigne qu'un nombre limité de participants choisis par les promoteurs du projet Semeddira. La règle de la majorité ne peut donc pas s'appliquer à tous ceux, les plus nombreux, qui n'ont pas participé directement ou qui n'ont pas été représentés dans les commissions départementales.
"Les résultats de leurs travaux sont publiés dans le Livre Blanc" : cela signifie que ces résultats sont publiés sous une forme synthétique. Comme l'indique par ailleurs la Semeddira : "Le livre blanc est un document de travail à l'échelle de la région. Il synthétisera autant que faire se peut, les souhaits particuliers des Commissions Départementales mais ne sera pas décliné en huit versions départementalisées" Comment, en ce qui concerne un même critère d'implantation, les décisions éventuellement différentes des diverses commissions départementales ont-elles pu être synthétisées en une décision unique valable pour l'ensemble de la région ? Une méthode sophistiquée est conçue par la Semeddira pour opérer cette synthèse en associant son Comité Scientifique et les commissions départementales. Le but est d'obtenir une décision objective, valable et s'imposant à tout le monde du fait de la rationalité des étapes et des procédés d'obtention des résultats : il s'agit d'affecter à chaque critère de sélection ou d'exclusion des sites un coefficient de pondération exprimant en pourcentage sa valeur relative par rapport aux autres critères. Une fois donnée pour chaque zone, par la commission départementale, une note relative à chacun des critères retenus, il suffit alors de faire calculer les moyennes pondérées par un ordinateur pour obtenir les résultats finaux. Cet objectivisme technique aboutit à une légitimation politique plutôt fragile de la décision obtenue : il suffit en effet que la pondération de certains critères varie de manière infime pour que les résultats obtenus soient susceptibles de varier aussi, mais de manière cette fois ci tout à fait considérable - en tout sur le plan politique - puisque les zones sélectionnées ne sont alors plus les mêmes. Une question se pose donc : quelle est le degré de résistance des résultats obtenus si l'on venait à faire varier la pondération d'un critère ne serait-ce que de quelques unités ? Or la réponse hypothèque d'autant plus la démarche que la subjectivité inhérente à la pondération ne peut jamais être totalement réduite. La Semeddira se heurte là une impasse qui est celle de toute démarche ayant pour objet de rendre "objective" une décision politique en se fondant exclusivement sur une légitimation technique de la décision.
On a déjà indiqué, que la transparence de la démarche n'est pas conçue comme illimitée par les promoteurs du projet. Elle ne concerne pas en particulier la vérification des conditions d'utilisation des critères d'exclusion et de classement des zones faite avec le système d'aide à la décision élaboré par l'Ecole des Mines de Saint-Etienne (système-expert ELECTR), c'est à dire le passage du Livre Blanc à la sélection des 10 zones finalement sélectionnées : qui peut s'assurer qu'aucune erreur dans l'obtention des résultats intermédiaires (10 zones) ne vient invalider les résultats ? La même question peut être posée en ce qui concerne l'éventualité de malversations destinées à biaiser les résultats pour des raisons politiques. Or les réponses à ces questions paraissent d'autant plus incertaines que l'examen des premiers résultats obtenus a été réalisé, non pas publiquement, mais confidentiellement durant l'été 1993.
Une autre question se pose qui rejoint la précédente : qui a défini le nombre de zones à sélectionner et en fonction de quels critères ce nombre a-t-il été arrêté ? Là encore la transparence de la démarche est prise en défaut. Il semble que le nombre de 10 zones ait été adopté de préférence à un nombre plus élevé pour éviter de propager trop largement une éventuelle crise politique. Les dix zones sont publiquement annoncées en novembre 1993. Mais plusieurs personnes interrogées confirment qu'un nombre plus élevé de secteurs ont été sélectionnés durant l'été 1993 : certains parlent de 16 d'autre de 13 secteurs. Or passer de 16 ou 13 à 10 zones peut ne pas être neutre politiquement, en particulier dans l'hypothèse où la réduction du nombre de zone aboutirait à exclure un département entier de la sélection. Or deux départements ne sont pas représentés dans la sélection finale : la Drôme et la Savoie. Ces deux départements auraient-ils fait partie d'une sélection de 16 secteurs ou plus ? Quel écart entre les notes de deux zones successives dans le classement a justifié le renoncement à la dernière zone ? La note de la onzième zone était-elle si éloignée de celle de la dixième pour justifier le renoncement à la onzième zone ? idem entre la onzième et la douzième ? etc.
Ainsi, malgré l'ambition ou l'illusion d'une décision politique "techniquement" objective, la subjectivité des arbitrages peut difficilement être réduite. Or cette subjectivité même résiduelle peut paraître particulièrement importante à certains acteurs comme ce maire de Haute-Savoie qui s'interroge : "Pourquoi aucun site n'a été prévu en Savoie, département du ministre de l'environnement ?".
Section 3 : Seconde résurgence et... mise en échec de la politique partenariale
Le choix de deux dates pour borner la période étudiée est naturellement discutable : des acteurs se mobilisent contre le projet Semeddira dès le mois d'avril 1993 et ces mobilisations se perpétuent au moins jusqu'à l'été 1994. Mais deux dates peuvent néanmoins être retenues comme début et fin de la seconde controverse :
- le 8 novembre 1993 sont annoncés solennellement par la Présidente de la Semeddira, le Préfet de Région et le Président du Conseil Régional les dix sites sélectionnés ; plusieurs conseils municipaux adoptent dans les jours qui suivent des résolutions contre le projet.
- le 13 avril 1994 le Ministre de l'environnement rencontre à Paris les "grands élus" de la région et la décision est prise de demander un audit sur l'activité de la Semeddira ; cette décision marque un coup d'arrêt dans la démarche de la Semeddira et du même coup désamorce la crise.
Selon des modalités légèrement différentes, la décomposition et la mise en échec de la coalition de projet suivent en 1994 le même processus qu'en 1989. La comparaison des deux controverses fait ressortir des similitudes et des différences :
- similitudes : la controverse est déclenchée par des acteurs non-invités qui sont ceux du niveau communal ; une bonne partie des élus locaux s'opposent au projet ; "grands élus" et fonctionnaires de l'Etat adoptent rapidement et individuellement des positions prudentes ; le coup d'arrêt à la crise est donné sous l'impulsion du Ministre de l'Environnement ; les diagnostics de la crise mettent en cause deux boucs-émissaires toujours disponibles : le "trop faible engagement de l'Etat" et les "erreurs de communication publique" ; après chaque controverse, la coalition de projet s'est, jusqu'à présent, reconstituée avec quelques variations dans sa composition et sa démarche.
- différences : en 1993/1994 le processus de sélection des sites est beaucoup plus transparent et rigoureux malgré quelques imprécisions ; tous les acteurs sont préparés à une nouvelle controverse ; l'amplitude de celle-ci est nettement supérieure à celle de 1989 au regard du nombre de communes impliquées, de la détermination des élus locaux opposés au projet et de l'étalement dans le temps de la crise. Le Ministère de l'Environnement intervient directement tout au long du processus et les industriels y jouent un rôle plus modeste que par le passé ; la crise s'achève par un audit de la Semeddira, audit issu d'une mise en cause du travail des "techniciens" par les élus qui peuvent ainsi réaliser la difficile conciliation de leur soutien au projet et de leur opposition à ses résultats tout en faisant l'économie d'un débat public sur le fond c'est à dire, inéluctablement, sur l'ensemble des enjeux politiques relatifs aux déchets industriels spéciaux.
A la fin du mois d'août 1993, le planning envisagé par la Semeddira pour l'annonce des sites est le suivant : le travail de classement des sites sera achevé autour du 15 septembre et l'annonce publique (Jour X) sera faite au tout début du mois d'octobre au terme des étapes préliminaires suivantes :
- Jour X - 15 : réunion du Préfet de Région, du SGAR et de la Présidente de la Semeddira pour préparer l'annonce publique et la concertation locale ;
- Jour X - 8 : réunion des mêmes et des Préfets de Département concernés par les 10 zones pour préparer l'annonce aux élus et la concertation locale ;
- Jour X - 2 ou X - 1 : dans chaque zone concernée réunion du Préfet de Département, d'un représentant de la Semeddira et des élus locaux concernés (Maires, Conseillers généraux...) pour l'annonce aux élus ;
- Jour X : conférence de presse de la Présidente de la Semeddira en présence du Préfet de Région et du Président du Conseil Régional ;
- Jour X + 3 à X + 8 : dans chaque zone concernée mise en place par le Préfet d'une commission locale d'information et de concertation.
La première réunion prévue (X - 15) a bien eu lieu le 24 septembre ; mais l'annonce publique est faite le 8 novembre 1993. Six semaines s'écoulent donc entre les deux dates, du fait peut être des incertitudes qui pesaient alors sur le mécanisme et surtout sur le montant des compensations envisageables pour la commune d'accueil. Ces incertitudes sont levées le 5 novembre lors d'une réunion du Cabinet du Ministre de l'environnement qui, faute d'un accord avec le Ministère des Finances sur une éventuelle modification des conditions d'allocation de la taxe professionnelle, donne son aval à un mécanisme transitoire de compensation (en attendant un dispositif juridique national plus précis) fondé sur la constitution d'un Groupement d'Intérêt Public pour un montant de deux millions de francs annuels.
Les conditions de mise en oeuvre du planning sont difficiles à connaître du fait du caractère très polémique de la question. Il semble qu'une partie des élus locaux concernés par la sélection des zones, n'aient été informés préalablement que par l'envoi de dossiers ou de télécopies. Certains auraient été informés par les Préfets postérieurement à l'annonce publique.
§ 1 - L'offensive d'une opposition préparée, élargie et coalisée
L'opposition au projet Semeddira ne date pas de l'annonce publique. Elle se manifeste sous des formes diverses dès le début de l'année 1993. On a déjà signalé le "manque d'enthousiasme" de certains responsables départementaux pour réunir les commissions départementales ainsi que les remarques très critiques adressées en mars par les associations de l'Isère consultées par la Semeddira. Des lettres émanant des deux communes directement concernées par la controverse de 1989 (Sury-le-Comtal et Pisieu) demandent aussi des explications ou affirment une opposition au projet Semeddira. Pourtant au début du mois d'avril, la Semeddira affirme, contre toute évidence, dans une note confidentielle : "Au cours de ces réunions, aucun blocage n'a eu lieu et aucune opposition déclarée ne s'est manifestée".
La mobilisation s'accélère à partir du mois d'avril 1993. Le 9 de ce mois, une manifestation réunit 250 personnes (selon la police) à Vienne. Une délégation est reçue par le sous-préfet à qui elle remet une motion intitulée "Non aux déchets ultimes dans la vallée de la Sévènne" ; cette délégation est composée de L. Mermas (ancien ministre, maire de Vienne), B. Saugey (député), G. Eudeline (conseiller général), Remiller (conseiller général et vice-président du conseil général chargé de l'environnement), de trois maires et de présidents de diverses associations de protection de l'environnement. Le 13 avril le Préfet de l'Ain transmet au Préfet de Région une lettre ouverte du Comité Intercommunal de Défense de l'Environnement de la Calonne à la Chalaronne qui demande le retrait pur et simple du projet Semeddira. Le 25 avril, la sous-préfecture de Montbrison (Loire) transmet à la Préfecture de Région un dossier reçu un mois plus tôt de la Mairie de Champdieu qui indique : "Champdieu restera une commune rurale". Tout se passe donc comme si certains élus et responsables associatifs, avertis par la controverse de 1989, se mobilisaient à titre préventif contre la Semeddira.
Dans ce contexte de pré-mobilisation, la rapidité des réactions d'opposition après l'annonce publique des 10 sites sélectionnés ne peut pas surprendre. Dès le lendemain, le député de Haute-Savoie, B. Accoyer écrit à F. Grossetête sa surprise et son refus des résultats de la Semeddira. Le 15, le Conseil Municipal de Privas (Ardèche) adopte une résolution contre les projets ; le même jour celle de Saint-Martin-sur-Lavezon (Ardèche) en fait de même suivie de celle Vincent-de-Barrès le 23. Le 19, J. Lansard, Maire de La Roche (Haute-Savoie) exprime un refus net et catégorique au projet. Dans la Loire, les Maires de Montbrison et des environs s'étonnent de ne pas avoir été associés aux études qui concernent leurs communes. Dans l'ensemble des zones concernées les élus locaux sont contre le projet mais, à l'exception de ceux de l'Ardèche, acceptent de participer aux commissions locales d'information et de concertation avec des motivations diverses. A la lecture de la presse on peut distinguer, parmi les élus, trois types d'opposants :
- ceux qui refusent l'implantation sur leur territoire mais acceptent le dialogue, ne serait-ce que pour démontrer le bien-fondé de leur position ;
- ceux qui refusent l'implantation sur leur territoire et rejettent en bloc l'ensemble de la démarche Semeddira ;
- ceux qui continuent de soutenir cette démarche mais s'empressent de demander l'abandon de la zone qui les concerne.
Une caractéristique particulière de cette opposition doit être soulignée : il s'agit du rôle majeur des conseillers généraux qui, dans un contexte de préparation des élections cantonales de mars 1994, se mobilisent aussi contre le projet alors même que les Conseils Généraux sont actionnaires majoritaires de la Semeddira. Certains membres de la Semeddira parlent alors du "risque de contagion par le haut" qui signifie la remise en cause du projet par le conseil d'administration de la Semeddira lui-même. Le 20 décembre 1993, ce risque se concrétise dans l'Ardèche, dont le Conseil Général adopte une résolution contre l'implantation d'un centre de stockage dans le département. Le 7 février ce risque se précise encore avec la lettre que J. Pépin, Président du Conseil Général de l'Ain, adressée à cinq maires concernés du département : "Soyez persuadé que je partage le souci que vous suscite ce dossier, et vous assure de mon total soutien dans votre démarche. Dès la première réunion concernant ce projet, j'avais d'ailleurs manifesté mon opposition (...)". Face à cette prise de position publique il semble que le Préfet de Département lui-même ait été amené à composer : "Une audience accordée par le préfet laisse espérer un abandon du projet. Il semble, en effet, selon les élus, que la Préfecture accompagne de ses voeux la position des élus communaux, départementaux et particulièrement celle du président du Conseil Général". Enfin, dans l'Ain, le Président du Conseil Général reçoit les représentants d'un Comité de Défense et les assure de son soutien contre le choix du site.
Un rapport du 24 février 1993 de la direction régionale des renseignements généraux Rhône-Alpes et zone sud-est  dresse un bilan de la situation à partir de trois points de vue successifs : 1/ état d'esprit et réactions des associations de défense de l'environnement et des partis écologistes sur le choix du site ; 2/ état d'esprit des élus et des maires des communes pressenties à l'heure actuelle ; 3/ les initiatives de contestation prévues..
Sur le premier point les réactions sont diverses et varient d'un département à l'autre : la mouvance des associations et des partis écologistes "classiques" ne présente aucune unité. Dans l'Ain, les Verts, Génération Écologie (GE) et la FRAPNA sont favorables au projet ; dans l'Ardèche GE et la FRAPNA sont favorables mais les Verts s'associent à des associations locales (Remue-Ménage, Anti-Déchets Nucléaires, Comité Anti-TGV) contre le projet ; en Haute-Savoie GE et les Verts sont "nuancés" ; dans l'Isère les Verts et des associations locales membres de la FRAPNA sont farouchement hostile au projet ; dans la Loire la FRAPNA critique les études préliminaires de la Semeddira, les Verts sont proches de la FRAPNA malgré l'opposition de certains militants, GE est nuancée ; dans le Rhône, la FRAPNA et GE sont favorables au projet, les Verts "sont moins enthousiastes et réclament des précisions".
Parmi les élus locaux, le projet Semeddira fait l'unanimité contre lui. Dans l'Ain "les élus et maires se trouvent en osmose avec la population pour rejeter le projet et organiser des comités de défense". Dans l'Ardèche un comité de défense a été constitué quinze jours après l'annonce publique, il revendique 560 adhérents en février et recueil 4 à 5000 signatures. Ses représentants "ont été reçus par les principales personnalités politiques du département, qui les ont assurés de leur soutien contre le choix du site : MM. Henri Torre (UDF-PR), président du Conseil Général ; (...) et même Bernard Hugo (RPR) sénateur-maire d'Aubenas, administrateur de la Semeddira et président de l'association des maires de l'Ardèche, qui avait invité le 19 septembre Mme Françoise Grossetête, présidente de la Semeddira, à faire une intervention au Congrès de l'association". En Haute-Savoie, le député de la circonscription concernée (Accoyer) organise l'action des élus contre le projet : "On notera également les réactions de Pierre Hérisson, Député (UDF) de la deuxième circonscription et Vice-Président de la région Rhône-alpes, qui affirme, lors de son allocution prononcée le 20 novembre 1993, au congrès des maires “que le site probable en Haute Savoie n'est certainement pas le meilleur (...) et les chances ou les risques de voir un site savoyard retenu sont relativement minimes”". Dans l'Isère et la Loire les élus sont contre, comme aussi la plupart des élus du Rhône. Dans ce dernier département, "les esprits ont tendance à se calmer : après avoir rencontré Michel Noir et dans l'attente d'une réunion avec le Préfet, les maires des 5 communes estiment, selon une rumeur bien établie, que le Rhône serait finalement épargné".
Enfin, sur le troisième point (initiatives de contestation prévues) le rapport ne relève qu'une manifestation prévue dans l'Ain. Il semble donc que la population se mobilise peu et se satisfasse de ou soit indifférente à la mobilisation forte et médiatisée des élus locaux.
§ 2 - La vaine contre-offensive de la coalition de projet
Face à cette mobilisation exceptionnelle le "noyau-dur" de la coalition peut se sentir trahi et agressé. Contre l'offensive des élus, la coalition Semeddira opère donc une contre-offensive qui vise tout d'abord à reconstituer et ressouder des alliances en voie de déliquescence : il s'agit de consolider le soutien politique des commanditaires de la démarche Semeddira (l'État, la Région, les Départements et les industriels) et des alliés de cette démarche (FRAPNA, professionnels de l'élimination du déchet, certaines personnalités politiques régionales, etc.).
Cette contre-offensive prend notamment deux formes qu'il convient d'analyser plus en détail : la recherche de sites alternatifs (par rapport aux zones sélectionnées par la Semeddira) et la transformation des statuts de la Semeddira. Ces deux actions ont été envisagées bien avant la controverse mais leur réalisation se trouve accélérée en 1994.
A - La recherche de sites alternatifs
Cette contre-offensive est lancée à partir de la Préfecture de Région. Le Secrétaire Général pour les Affaires Régionale (SGAR), au début de l'année 1994, adresse au Directeur Régional de l'Industrie et de la Recherche et de l'Environnement (DRIRE) la demande suivante, dans une note classée "Très confidentiel" : "Afin de compléter la démarche entreprise par la Semeddira dans le cadre de la recherche d'un site pour un centre de stockage de déchets ultimes de classe 1, je vous demande de recenser, en région Rhône-Alpes, les zones industrielles et (ou) les friches industrielles sur lesquelles pourrait être implanté ce site (y compris de manière artificielle, comme en laissent la possibilité les textes réglementant ce type d'installation)".
L'idée n'est pas nouvelle en soi. Elle consiste à repérer des zones "a priori" favorables ou encore à intégrer, dans le processus de sélection, des sites apportés par des professionnels de l'élimination des déchets. Or ces deux options avaient été antérieurement rejetées par la Semeddira : lors du Comité scientifique de la Semeddira du 23 septembre 1992, "Mme Grossetête fait part d'une modification au plan de communication initialement retenu. Afin de pleinement intégrer à la procédure de sélection les apports des Commissions Départementales, l'établissement de zones géographiques a priori favorables aux recherches est abandonné. L'ensemble du territoire rhônalpin sera passé au crible des critères définis par les Commissions Départementales". Une question similaire a été posée au Conseil d'Administration de la Semeddira le 21 avril 1993 : certains professionnels des déchets ont depuis l'origine de la démarche Semeddira, fait part de leur souhait de proposer des sites ; en outre des propositions dans le même sens ont été faites par des communes (3 semble-t-il) et des entreprises. La question était de savoir dans quelles conditions ces propositions pourraient être intégrées au processus de sélection sans nuire à la transparence et à la cohérence du processus. A cette date l'arbitrage du conseil, et de sa présidente, avait été de renoncer à cette intégration pour préserver la crédibilité de la démarche.
La demande formulée par le SGAR et les réponses qui semblent lui avoir été apportées soulève en fait d'autres interrogations. De sources autorisées et recoupées mais confidentielles, il semble que la DRIRE ait proposé au SGAR de renoncer à un tel projet en ce qui concerne les "zones industrielles" en arguant du prix particulièrement élevé du terrain dans de telles zones. Quand à la recherche de "friches industrielles", elle semble avoir été peu fructueuse. Quoi qu'il en soit des réponses apportées par la DRIRE, le fait est que l'idée d'implanter une décharge dans une zone industrielle et en particulier à proximité de centres de production, n'a jamais été publiquement débattue. Au risque économique de voir augmenter les coûts de la mise en décharge vient s'ajouter un autre risque économique : celui d'une chute du prix du terrain sur la zone d'implantation. Cet écroulement de la valeur des terrains autour d'une décharge de classe 1 et même simplement autour d'un endroit où est projetée l'implantation d'une telle décharge ne serait alors plus subi par des particuliers mais par les industriels eux-mêmes, or ces derniers ne semblent pas pressés de courir ce risque-là.
Enfin une autre alternative avait été envisagée bien avant la crise de 1993 par la Préfecture de Région sans plus de succès : l'implantation de la décharge sur un terrain militaire qui se situe sur une zone géologique favorable. Il s'agit du terrain de Chambaran (Isère) bien connu des conscrits en Rhône-Alpes qui y passent au moins une fois durant leur service national pour des exercices militaires. Plusieurs contacts (17.10.92 et 18.11.92) ont été pris par le Préfet de Région avec les collaborateurs du Gouverneur Militaire de Lyon pour faire effectuer des recherches géologiques. Or, l'armée a toujours refusé de donner suite à cette demande de la Préfecture de région. On ignore les justifications données à ce refus mais on peut indiquer que l'idée, diffusée assez largement dans les état-majors lyonnais, avait suscité émois et ironies chez les militaires.
B - Le changement de statuts de la Semeddira
Le changement de statuts de la Semeddira est une idée aussi ancienne que la Semeddira elle-même. Elle date des négociations de 1985-1986 au cours desquelles les Départements, étaient entrés sans enthousiasme dans la structure en conditionnant leur entrée à une limitation de l'objet social de la Semeddira à l'étude et à la recherche de sites. Or les premiers concepteurs de la Semeddira (1983), avaient imaginé une telle structure pour concrétiser l'objectif d'une maîtrise publique des sites de décharges. Aussi de manière récurrente, certains membres de la Semeddira demandent que les statuts de la "SEM-Etude" soient changés en statuts d'une "SEM-Exploitation". La demande est répétée au fil des mois comme pour "préparer psychologiquement" les actionnaires à une décision à laquelle certains d'entre eux (Départements) ne sont pas plus enclins à souscrire que lors des négociations de 1986. La question est évoquée lors du Conseil d'Administration du 10 août 1992 et il est décidé de reporter la décision au printemps 1993, après la mise en place des commissions départementales de concertation. Lors d'une réunion interne, le 24 mars 1993, qui réunit des employés de l'ADEME, il est prévu d'en reparler au Conseil d'administration en vu d'une décision pour la fin de l'année "transformation de la Semeddira en un SEM réalisation : même si celle-ci ne s'engagera qu'après l'annonce des secteurs, il convient que les actionnaires s'y préparent ; en parler au CA". L'idée sera ensuite évoquée lors du conseil du 21 avril 1993.
Une première décision est prise lors du Conseil du 10 septembre 1993 qui décide de convoquer une assemblée générale extraordinaire avant la fin de 1993 pour étendre l'objet social de la Semeddira selon la formulation suivante : "La Société a également pour objet d'effectuer toutes opérations permettant la création et le suivi des centres de stockage pouvant recevoir des déchets ultimes dans la région Rhône-Alpes. Pour cela, la société pourra notamment acquérir les terrains, obtenir les autorisations de construire ou d'exploiter, s'assurer le concours d'un ou plusieurs opérateurs, groupés ou non, pour la réalisation et/ou l'exploitation des installations des centres de stockage". Les actionnaires de la Semeddira, représentants d'organismes publics, ne peuvent voter une telle résolution qu'après avoir obtenu l'accord des organismes qu'ils représentent. Il est donc nécessaire pour les représentants des Départements d'obtenir une délibération favorable de leurs assemblées respectives. Certains Conseils Généraux prennent rapidement cette délibération, d'autres repousseront leurs décisions à l'année suivante.
Au-delà des rapports internes à la coalition Semeddira, ce changement de statut soulève plusieurs questions et en particulier celle des significations politiques, juridiques et financières de ce changement. Deux interprétations nous paraissent pouvoir être avancées pour permettre d'en comprendre les enjeux .
• La première interprétation est celle proposée par les premiers partisans de cette transformation. Il s'agit de donner des garanties supplémentaires - sous entendu par rapport à celles fournies par le régime des installations classées et de leur contrôle - aux populations riveraines de la décharge en réalisant une maîtrise publique du site de la décharge. La question qui se pose est de savoir en quoi consiste cette maîtrise ; or la formulation retenue pour les statuts Semeddira ouvre toutes les possibilités c'est à dire ne répond pas à la question. Plusieurs hypothèses sont donc à envisager :
Hypothèse n°1 : la Semeddira est acquéreur des terrains et confie l'exploitation de la décharge à un exploitant privé. L'autorisation d'exploitation, au titre des installations classées, ne pourra être demandée et obtenue que par l'exploitant qui répondra seul du fonctionnement de la décharge. L'acquisition foncière de la Semeddira ne change donc rien au fonctionnement normal du système des installations classées et de leur contrôle.
Hypothèse n°2 : la Semeddira est acquéreur des terrains et assure la construction des bâtiments sans intention d'exploiter directement la décharge. Selon la jurisprudence, elle devra solliciter pour elle-même l'autorisation d'exploiter et transférer, comme la loi le permet, cette autorisation à l'exploitant privé. Le transfert lui-même devant être soumis à autorisation. Une fois le transfert réalisé, on se retrouve dans la situation de l'hypothèse n°1 : le seul responsable de la décharge est l'exploitant contrôlé par l'inspection des installations classées. L'acquisition des terrains et la construction des bâtiments par la Semeddira n'apporte rien par rapport au régime normal des installations classées.
Hypothèse n°3 : La Semeddira, propriétaire des terrains et des bâtiments, obtient pour elle et conserve l'autorisation d'exploiter. Elle confie par un contrat de sous-traitance l'exploitation à une entreprise privée. Elle est alors, juridiquement et financièrement, seule responsable d'une exploitation qu'elle ne maîtrise que par le biais d'un contrat de droit privé et sera pourtant seule sanctionnée en cas d'infraction à l'arrêté d'autorisation et au droit en vigueur. Elle ne peut dans ce cas que se retourner contre l'exploitant, devant le tribunal de commerce : or une telle procédure est toujours incertaine et certainement pas conçue pour faire respecter l'ordre et la sécurité publique. Cette hypothèse pose en outre une autre série de question : est-ce que la maîtrise publique apporte un surcroît de garanties aux riverains de la décharge ? Sera-t-il plus aisé pour l'inspection des installations classées d'exercer son action sur une société comme la Semeddira dont l'État est actionnaire (via l'ADEME) et principal artisan de l'implantation de la décharge, que sur une entreprise privée indépendante des autorités publiques ? Une réponse a été apportée à ces questions en 1983 par les premiers concepteurs de cette politique : "L'activité de certains établissements publics ou la politique foncière de quelques collectivités locales fournissent autant de contre-exemple à la thèse selon laquelle la maîtrise publique constituerait une garantie apportée aux populations en matière d'environnement et de sécurité"
Hypothèse n°4 : La Semeddira, propriétaire des terrains, sous-traite par le biais d'un contrat-bail, la construction et l'exploitation à une entreprise privée qui obtient pour elle-même l'autorisation préfectorale d'exploiter. Dans ce cas de figure, les contraintes pour l'exploitant liées au contrat-bail se superposent à celles définies par l'arrêté d'autorisation et le droit en vigueur. La question est alors de savoir si cet ajout est purement symbolique ou susceptible de modifier significativement le fonctionnement de la décharge. La réponse semble d'autant plus incertaine qu'elle dépendra des clauses du contrat-bail qui nécessairement devra être négocié avec l'exploitant co-contractant. La question peut être précisée : il s'agit de savoir si la Semeddira disposera des moyens financiers et juridiques pour contrôler les conditions de réalisation de la décharge, les conditions de fonctionnement et en particulier la nature des déchets entrant sur le site. Or la position des représentants patronaux lors du Conseil d'Administration du 21 avril 1993, au sujet d'une proposition d'assurance-qualité laisse planer de sérieux doutes à ce sujet : il s'agissait des "modalités d'application de procédures de type “assurance qualité” à la stabilisation des déchets et à leur réception sur le site (nombreuses demandes en ce sens dans les commissions)". Le compte-rendu indique sobrement : "Après discussion, le principe d'une étude sur la mise en place de procédures d'assurance-qualité sur la réception des déchets n'est pas retenu." Un autre compte-rendu personnel et manuscrit révèle que le refus provient du représentant des industriels. Dans cette hypothèse n°4, la Semeddira devra donc négocier avec le futur exploitant en subissant une double contrainte externe (le futur exploitant voudra logiquement réduire ses propres contraintes et les coûts que lui imposeront le contrat-bail) ; interne (les actionnaires de la Semeddira représentant les industriels ont déjà refusé un surcroît de contraintes préjudiciables tant aux éliminateurs qu'aux producteurs de déchets). Enfin, une fois négocié ce contrat, la Semeddira, comme dans l'hypothèse n°3, ne pourra en faire respecter les termes que par recours devant le tribunal de commerce avec tous les aléas de cette procédure. Ainsi la portée du contrat-bail paraît extrêmement réduite et l'essentiel des garanties devraient être apportées par la voie du contrôle des installations classées.
• La seconde interprétation consiste à voir dans le changement de statut un transfert des responsabilités juridiques et financières à très long terme. En effet quelle que soit l'hypothèse retenue (n°1, 2, 3 ou 4) la Semeddira sera, au terme de la période d'exploitation de la décharge, propriétaire des terrains et donc responsable des conditions de conservation de cette décharge : elle assumera en particulier les coûts de conservation qui, selon des exemples étrangers, peuvent s'élever à plusieurs millions de francs par an. On peut supposer que la Semeddira aura obligé l'exploitant, par le contrat-bail, à souscrire a une assurance de type AFECET. Mais aucune assurance de ce type ne couvre les dommages éventuels au-delà d'une période déterminée qui est généralement de l'ordre de 10 à 30 ans c'est à dire approximativement la durée de vie estimée des confinements artificiels (membranes synthétiques) de décharges de classe 1. En effet, comme le souligne un responsable de la Communauté Urbaine de Lyon consulté par la Préfecture de Région sur un document de la Semeddira, la durée de vie de ces confinements artificiels n'est pas infinie : "La membrane synthétique aura une durée de vie de 10 ans ou 20 ans. Sa sécurité “active” sera de courte durée. Alors pourquoi la mettre en place ?" Le souci de l'auteur est le suivant "Il ne vous échappe pas que la crise économique doit nous conduire à apprécier de manière attentive la montée des prélèvements obligatoires liés au traitement des déchets, pour les collectivités locales et les entreprises. Alourdir les prélèvements non ou mal justifiés, c'est contribuer à aggraver la crise et donc le chômage". Cette remarque est évidemment intéressée : la Communauté Urbaine de Lyon est tributaire de ces coûts comme producteur de déchets ultimes issus du retraitement des fumées de ses usines d'incinération d'ordures ménagères. Quoi qu'il en soit des motivations de l'auteur, la réponse du Préfet, proposée par la DRIRE, confirme la durée de vie limitée des barrières artificielles : "l'adoption de la barrière active (membrane synthétique) jugée inutile, est en fait un gage de sécurité. Sa durée de vie : 10, 20 ans ou plus (l'expérience manque encore en ce domaine) est suffisante pour qu'elle assure sa fonction pendant cette phase d'exploitation de la décharge et de mise en place des déchets, où les risques de fuites sont importants"
Ainsi, au-delà d'une période de 10, 20 ou 30 ans, non seulement le confinement de la décharge ne devrait être assuré que par les caractéristiques géologiques du site (argiles) - avec toutes les incertitudes qui subsistent quant à l'imperméabilité durable des argiles - mais encore, la Semeddira pourrait se retrouver seule responsable - notamment si l'exploitation de la décharge a été réalisée conformément au droit et au contrat-bail - des coûts à prendre en charge à partir de ce moment-là. Si ces hypothèses se réalisent, le changement aujourd'hui des statuts de la Semeddira aura donc opéré pour demain (dans trente ans) un transfert de responsabilités du secteur privé (producteurs/éliminateurs) vers le secteur public et au sein du secteur public, de l'État (et notamment de l'ADEME qui récupère aujourd'hui les sites contaminés orphelins) vers les collectivités locales.
§ 3 - Le ministère de l'environnement entre l'engagement et l'arbitrage
Le rôle du ministère de l'environnement dans le système d'action régional est important depuis l'élaboration de la convention ERS. Dès 1990, une personne, issue soit du STPD (DEPPR) soit du Cabinet, participe aux réunions restreintes de décision. Cette présence se perpétue après la signature de la convention notamment dans le cadre du comité de gestion de celle-ci.
Le Ministre est tenu personnellement informé durant la phase de sélection des sites soit en rencontrant des responsables locaux soit par l'intermédiaire de son Cabinet : deux chargés de mission du Cabinet sont en contacts réguliers avec le personnel de la Semeddira, avec les services concernés du ministère (notamment le STPD) et de l'ADEME. Il est décidé, lors du conseil d'administration de la Semeddira du 21 avril 1993 que "afin d'obtenir un appui dans ces démarches, Madame Grossetête demandera une entrevue auprès de Monsieur le Ministre de l'Environnement" Cette rencontre a lieu le 6 juillet 1993 et porte notamment sur la question du "retour financier" dont devraient bénéficiers les communes d'accueil. Les acteurs régionaux dans l'attente des textes d'application de la loi du 13 juillet 1992(cf note du 28 juin) travaillent à la mise en place d'un dispositif régional transitoire d'intéressement sur lequel ils demandent et obtiennent l'aval du Ministre. Une semaine après cette réunion le Préfet de Région demande au Trésorier Payeur Général d'étudier les conditions de mise en place d'un tel dispositif. Une réunion de travail entre le TPG et le SGAR a lieu à ce sujet et débouche sur un système "de participation financière de la Région et des Départements à un GIP [Groupement d'Intérêt Public prévu par la loi] constitué à cet effet, avec une clef de répartition fondée sur les bases départementales de la taxe professionnelle" Une autre réunion sur le même sujet à lieu le 27 juillet entre un représentant de la Région, un représentant du Ministère (STPD) deux représentants de la Semeddira et le consultant de cette dernière.
Après l'annonce publique des 10 sites, les contacts entre des acteurs régionaux et des membres du Cabinet semblent s'être accélérés : contacts téléphoniques, transmission de télécopies, envois de documents divers (notes, article de la presse locale, pétitions...). Ces contacts permettent au Cabinet de suivre en direct l'évolution de la situation tout en subissant les pressions contradictoires des promoteurs et des opposants au projet. Tous ces contacts permettent aux acteurs régionaux d'exprimer ou de se faire l'écho des attentes vis-à-vis de l'Etat qui apparaît à la fois comme le seul garant crédible à long terme de ce genre d'équipements et comme le seul interlocuteur valable pour les négociations relatives aux compensations financières. A ces attentes, s'ajoute une critique de l'Etat identique à celle développée en 1989 : les Préfets de Départements n'auraient pas pleinement rempli leur mission d'information et d'action. Ainsi, un certain consensus régional s'opère entre les élus promoteurs ou opposants pour dénoncer les lacunes dans l'information préalable à l'annonce des 10 sites en novembre 1993.
Comme en 1989, plus l'ampleur de la controverse régionale augmente plus "l'Etat" est sollicité, par les deux camps. On demande en particulier au Ministre de l'Environnement des déclarations publiques, des interventions politiques auprès de telle ou telle catégorie d'acteurs ; on lui demande aussi de mobiliser les services de l'Etat et notamment les Préfectures. Le Ministre, au moins en tant que tel, paraît favorable au projet Semeddira. Mais la controverse, dont M. Barnier est d'ailleurs partie prenante en tant qu'élu local de Rhône-Alpes, le place finalement en situation d'arbitre.
Les arbitrages ont lieu après la "trêve électorale" respectée en février et mars 1994. Le 13 avril, M. Barnier reçoit à déjeuner au Ministère de l'Environnement une quinzaine de "grands élus" régionaux : députés, sénateurs, Présidents de Conseils Généraux, Président du Conseil Régional, conseillers régionaux... Quatre membres du cabinet participent aussi à la réunion qui ne donne lieu à aucune publicité officielle ; aucun compte-rendu ne semble en avoir été diffusé. Certains participants en font néanmoins mention dans la presse. La Présidente de la Semeddira ne participe pas à la réunion. Tout le monde a réaffirmé un soutien sincère à la Présidente, un souhait non moins sincère de voir aboutir la démarche Semeddira et a rendu hommage au travail réalisé. Mais les élus n'en ont pas moins exprimé deux critiques importantes , en insistant selon les cas, sur la première ou sur la seconde :
1 - l'information des élus concernés en amont de l'annonce publique des 10 sites a été trop tardive et généralement insuffisante.
2 - la seconde critique concerne la qualité des informations et le choix des critères utilisés pour la sélection des sites. Les élus ont exprimé leur surprise de voir telle ou telle zone retenue pour l'implantation d'une décharge et évoquent donc les hypothèses d'erreurs dans le choix des critères retenus ou dans leur pondération, ou de lacunes éventuelles en matière d'information sur les multiples zones étudiées, ou d'erreurs dans l'utilisation du système expert, etc.
Il convient de souligner que tous les élus n'ont pas défendu les mêmes positions durant cette réunion : certains se déclarant beaucoup plus nettement en faveur de la Semeddira que d'autres ; certains se déclarant aussi prêts à accueillir une implantation sur leurs départements respectifs.
Les conclusions de la réunion découlent de la deuxième série de critiques : il est demandé à la Semeddira de faire réaliser une étude de vérification en ce qui concerne la validité des critères retenus et les conditions d'utilisation de ces critères par le système expert.
- la première demande oriente donc vers une contre-expertise portant sur le résultat des consultations relatives au choix des critères (premier semestre 1993) ainsi que sur la synthèse effectuée par la Semeddira et débouchant sur le Livre Blanc.
- le deuxième demande oriente vers une contre-expertise portant sur l'utilisation de ces critères c'est-à-dire sur le passage du Livre Blanc (juin 1993) à la sélection de 10 zones (été / automne 1993).
Suite à cette réunion, la Semeddira a donc fait effectuer durant les mois de juin et juillet 1994 un audit. L'objet de cet audit et ses résultats nous sont inconnus. Mais quelles que soient la portée et les conclusions de l'audit, le fait même qu'il soit réalisé et annoncé dans la presse peut donner lieu à plusieurs remarques et interprétations :
- en mettant en cause les aspects techniques, et donc aussi les techniciens de la Semeddira, les élus sont arrivés à la fois à refuser les résultats de la démarche entreprise tout en continuant à affirmer leur soutien de principe à cette démarche ; certains d'entre eux ont ainsi pu concilier les positions apparemment inconciliables de promoteurs d'un projet et d'opposants à ses résultats ;
- cette mise en cause validée par le Ministre de l'Environnement revient à bloquer les travaux engagés ; à partir de cette date on peut considérer que la crise politique est en passe d'être désamorcée : le problème n'est plus de trouver un site de décharge mais de savoir si la Semeddira a fait correctement son travail ; en déplaçant ainsi sur un terrain technique les problèmes éminemment politiques que leur posent la démarche Semeddira, les acteurs régionaux peuvent reprendre un dialogue rompu par la controverse.
§ 4 - La controverse sur les causes de l'échec
Comme en 1989 et 1990, la crise est rapidement analysée et le diagnostic de ses causes devient un enjeu de la compétition politique. En schématisant les observations on peut dire que chacun développe son ou ses propres diagnostics qui imputent à d'autres acteurs la responsabilité de la crise.
Certains diagnostics développés en 1989 et 1990 réapparaissent : l'erreur de communication publique et le trop faible engagement de l'Etat. On ne croit pas caricaturer la situation en soutenant que la communication et l'Etat servent très facilement de boucs-émissaires. Mais d'autres diagnostics apparaissent : les errements des techniciens (ou "technocrates") et l'irresponsabilité des politiques.
A - L'erreur ou la faute de communication
Dès le lendemain de l'annonce publique les élus locaux, maires et conseillers généraux s'insurgent contre l'absence de concertation et d'information sur les choix de la Semeddira. La lettre d'un député de Haute-Savoie, B. Accoyer, à la présidente de la Semeddira résume une argumentation développée par l'ensemble des élus locaux s'opposant au projet :
"C'est avec surprise que j'ai pris connaissance, par la presse, édition du Monde et du Dauphiné Libéré du 9 Novembre, du projet de la Société d'Économie Mixte pour l'Étude de Décharges de Déchets Industriels en Rhône-Alpes. Aucun de mes collègues Maires ou Conseillers Généraux, concernés par vos allégations, n'a reçu la moindre information sur votre “travail et ses conclusions”. En l'absence de concertation et d'information des élus concernés, en l'absence de concertation et d'information avec les populations, je considère que vos conclusions, sont non seulement inacceptables, mais sans fondements sérieux. D'ores et déjà, je vous informe que je n'accepterai pas que soient poursuivis de tels agissements, contraires aux plus élémentaires règles d'une société moderne". (nous soulignons)
Ce point de vue deviendra un diagnostic des causes de la crise à partir du moment où certains membres de la coalition Semeddira dénonceront eux-mêmes les responsabilités des Préfets de départements : les élus devaient être informés de vive voix par les Préfets dans les jours précédants l'annonce publique, or ceux-ci n'auraient pas fait "leur" travail et se seraient contentés de transmettre des dossiers ou d'envoyer des fax, dans certains cas après l'annonce publique. Cette analyse développée notamment par la Présidente de la Semeddira tant auprès du Ministre qu'auprès du Préfet de Région est en quelque sorte validée par le Préfet de Région lui-même lors d'une réunion restreinte (avec le Secrétaire Général pour les Affaires Régionales, un chargé de mission auprès du SGAR, la Présidente de la Semeddira et la Délégué régional de l'ADEME) : "M. le Préfet convient que l'information des élus n'a pas été faite dans toutes les zones avec la même efficacité."
Or ce consensus généralisé sur la communication défectueuse appelle plusieurs remarques qui relativisent la crédibilité d'un tel diagnostic de la crise :
- La sélection des 10 zones a bien été tenue confidentielle mais durant une période relativement courte (6 semaines). La question qui se pose alors est la suivante : est-ce que le fait d'avertir les élus concernés quelques jours ou quelques semaines plus tôt aurait suffi à éviter leurs réactions d'opposition ? On peut en douter. Les mobilisations contre le projet dès le début de l'année 1993 prouve s'il en est besoin que les élus s'opposent au projet de manière beaucoup plus fondamentale. En outre une telle annonce préalable, très antérieure à l'annonce publique, auraient inévitablement donné lieu à des fuites répercutées par la presse et la Semeddira auraient pu alors subir une autre accusation : celle de négocier en sous-main et de ne pas respecter les principes de transparence qu'elle avait annoncés.
- Faute de pouvoir justifier de manière crédible leur opposition au projet par le seul refus des modalités de l'annonce des 10 sites(comunication défectueuse), les élus ont dû assimiler celles-ci avec celle du travail antérieur à la sélection et accuser d'opacité le processus de sélection des sites alors même qu'il a fait l'objet d'une vaste campagne d'information et de concertation. Cet amalgame apparaît très clairement (passage souligné) dans la lettre précitée du député Accoyer et se retrouve à l'identique dans de nombreuses déclarations publiques d'élus. Or les principes et méthodes de la démarche générale, en 1993, n'avaient rien de confidentiels : • En ce qui concerne les députés et les sénateurs : ils étaient informés de cette démarche dès 1991 par le rapport Destot qui érige l'expérience rhônalpine en modèle pour l'ensemble du pays. Or depuis ce rapport aucune demande d'information ni aucune critique n'a été formulée dans les enceintes parlementaires au sujet de la Semeddira. • En ce qui concerne les conseillers généraux et les conseillers régionaux : ils pouvaient aussi, s'ils le souhaitaient, être informés de l'activité de la Semeddira puisque la Région et chaque Département est actionnaire de cette société. Ces institutions ont en outre été largement représentées au sein des commissions départementales de concertation sur les critères de sélection. Or, là encore, aucune opposition au sujet de la Semeddira n'a vu le jour dans les assemblées délibératives (Conseil régional et Conseils Généraux) avant la controverse. • En ce qui concerne les maires, l'argument d'opposition sur ce point paraît plus crédible : il est un fait que le dispositif de concertation en amont du Livre Blanc fut essentiellement départemental, incluant bien peu d'acteurs du niveau communal. Mais les mobilisations du début de l'année 1993 prouvent aussi, que les maires désirant être informés pouvaient l'être et l'ont été dans bien des cas. Plusieurs milliers de Livres Blancs ont été expédiés dans les mairies ; comme le remarque un journaliste du Monde : "soit ces maires n'ont pas lu le document, soit ils ne l'ont pas pris pour eux". Il reste que l'avis des maires ne pouvait avoir que peu de poids sur l'ensemble de la démarche Semeddira et même sur le choix des critères de sélection.
B - Le trop faible engagement politique de l'État
Ce thème du trop faible engagement de l'État n'est pas nouveau puisqu'il avait été largement développé en 1989 par les promoteurs du projet Semeddira. A l'époque il était décliné sous deux formes : l'insuffisance des dispositifs législatifs et réglementaires nationaux et l'attitude jugée trop modérée des Préfets de départements. En 1993, seule la deuxième forme peut subsister : le Conseil d'administration de la Semeddira s'est lui-même déclaré, dès 1992, pour l'essentiel satisfait des avancées réglementaires nationales.
Le trop faible engagement de l'Etat se réduit donc au trop faible engagement des préfets de département. Deux faits leur sont reprochés, notamment par les responsables de la Semeddira :
1 - les conditions jugées "peu satisfaisantes" de l'information aux élus locaux avant l'annonce publique ;
2 - des positions trop réservées voir "d'arbitre neutre" qui accréditeraient aux yeux des élus locaux l'idée selon laquelle l'Etat ne souhaiterait pas être le moteur dans ce projet dont le caractère d'intérêt général pourrait dès lors être contesté.
Sur ce deuxième point, on peut observer qu'aucune déclaration publique faite par un préfet de département ne vient étayer la critique. La presse ne se fait l'écho que de propos rapportés par des élus opposés au projet qui ont donc toujours intérêt à se targuer d'un soutien même implicite de leurs préfets respectifs : "Il semble en effet, selon les élus que la Préfecture accompagne de ses voeux la position des élus..."(nous soulignons).
Les préfets de département sont essentiellement restés discrets. Cette discrétion peut elle être interprétée comme une complaisance à l'égard des opposants locaux ? Cette question est essentiellement normative : elle repose sur une conception selon laquelle les préfets de département auraient du s'engager politiquement et publiquement en faveur d'une politique pilotée par des collectivités locales (Région, Départements), un établissement public (ADEME) et des organisations patronales (CRCI, APORA) réunis dans une société d'économie mixte régionale. Derrière le caractère anecdotique de cette conception (qui voie le préfet se transformer en "VRP" d'une SEM) apparaît un problème plus général : quels rôles peuvent ou doivent jouer les fonctionnaires et service de l'État dans la mise en oeuvre de politiques "publiques" élaborées par des systèmes de décision extra-étatiques et partenariaux associant des agents de l'État, des collectivités publiques et des acteurs privés ?
Dans le cas du programme Semeddira trois hypothèses contradictoires peuvent être envisagées qui conduisent à des interprétations sensiblement divergentes :
• Les engagements politiques du gouvernement (objectif affiché d'une décharge par région, co-signature de la Convention E.R.S...) et du préfet de région (co-signature de la convention E.R.S., participation à l'annonce publique, courriers aux préfets de départements...) donnaient aux préfets de département une mission claire et précise, celle de tout mettre en oeuvre pour faire aboutir le projet Semeddira. Par leur attitude réservée les préfets n'ont pas rempli leur mission.
=> Selon cette interprétation on devrait donc conclure à un véritable délitemment du pouvoir étatique central sur ces représentants locaux. Les nombreuses études sociologiques ayant déjà montré les relations de dépendances réciproques qui existent entre "le préfet et ses notables", pour reprendre le titre d'un ouvrage connu, viendraient fournir une clef d'interprétation. Les préfets seraient plus sensibles aux prises de positions issues de leur environnement local qu'aux indications transmises par le gouvernement.
• Aucun texte juridique ne confie aux préfets de département de mission précise pour l'implantation de décharge de classe 1 en dehors de ce qui concerne les règles relatives aux installations classées pour l'environnement. La Convention E.R.S. n'a aucune valeur juridique et les décisions prises dans le cadre d'une société d'économie mixte ne sauraient s'imposer aux préfets. D'un point de vue juridique, les préfets n'avaient donc pas reçu de consignes ; il leur appartenait d'apprécier la situation et de fixer leurs propres positions. Les consignes claires (ex : mettre en place des commissions locales d'information et de concertation), quant à elles, ont été appliquées.
=> Selon cette interprétation, le faible engagement des préfets ne ferait que refléter celui de l'État dans son ensemble, et notamment l'absence de volonté politique et de consensus au niveau national sur la politique à conduire. Les cas d'opposition ouverte des préfets à des directives gouvernementales claires sont rares et le gouvernement dispose de nombreux moyens pour imposer sa volonté à ceux qui le représentent. Reproche-t-on aux préfets une position "d'arbitre neutre" ? C'est précisément cette position qui est "de facto" adoptée par le ministre de l'environnement lorsqu'il reçoit les "grands élus" le 13 avril 1994 et invite la Semeddira à faire effectuer un audit sur ses activités.
• Il existe une correspondance entre la critique des préfets et les pronostics de la Semeddira en 1991 : "Les entretiens ont clairement montré que les difficultés seront plus probablement rencontrées au niveau départemental. Il apparaît donc nécessaire de veiller tout particulièrement à ce que les intervenants administratifs que sont les Préfets, et leurs services (sous-préfets concernés, directeurs de cabinet, DDE, DDAFF,...), les DRIRE (et leurs agents départementaux), soient parfaitement informés et perçoivent l'importance des enjeux de ces projet pour la région".
=> On peut donc se demander si les promoteurs du projet Semeddira - élus et fonctionnaires - ne se sont pas un peu mépris sur la fonction préfectorale en considérant que les Préfets et leurs services pourraient se transformer en véritables chargés de communication de la Semeddira dans les départements. Revenait-il aux préfets et aux services de l'Etat d'effectuer, au terme d'un processus de décision achevé, le travail de consultation et de concertation avec des maires qui n'avaient guère été associés à ce processus ? Revenait-il aux préfets et aux services territoriaux de militer pour un projet dont les résultats produisirent des polémiques violentes au sein même de la coalition d'acteurs censée le soutenir ? Revenait-il aux préfets de s'engager politiquement et publiquement en faveur de l'implantation d'une décharge dont ils auraient eu ultérieurement la charge d'autoriser ou d'interdire le fonctionnement selon que celui-ci respecterait ou non les normes légales imposées aux installations classées pour la protection de l'environnement ?
C - Errements de "technocrates" ou démission des politiques ?
"Il y a là une technostructure aveugle sûre de ses principes". La phrase de Jean Pépin, Président du Conseil Général de l'Ain (actionnaire de la Semeddira), formulée publiquement après la réunion du 13 avril 1994 avec le Ministère, illustre assez bien un diagnostic porté, notamment par les élus locaux, sur les causes de la controverse.
Ce diagnostic semble faire écho à la décision prise lors de la réunion du 13 avril de faire réaliser un audit du travail de la Semeddira. Cette décision focalise l'attention sur le travail des "techniciens" et permet de réduire du même coup les clivages profonds et les contradictions internes qui divisent les politiques sur le projet Semeddira.
En ce qui concerne les principes auxquels fait allusion J. Pépin, on peut remarquer qu'ils n'ont pas été fixés à l'insu des conseils généraux. Ceux-ci pouvaient, en tant qu'actionnaires majoritaires de la Semeddira, se saisir à tout moment de l'ensemble de la démarche et la réformer. Ils pouvaient individuellement s'en retirer purement et simplement. Ces actionnaires majoritaires pouvaient aussi dissoudre la Semeddira. Or rien de tout cela n'a été fait. L'ampleur de la mobilisation contre le projet des conseillers généraux (parfois membres des majorités politiques des conseils) notamment durant la campagne des élections cantonales, semble être inversement proportionnelle à l'attention que ces personnes ont portée à ce projet dans les années antérieures.
Finalement la remise en cause des techniciens paraît surtout être le moyen pour les politiques de faire l'économie d'un débat publique et contradictoire sur le fond du projet c'est à dire, inéluctablement, sur l'ensemble des enjeux politiques relatifs aux déchets industriels spéciaux. Ce débat n'aura pas lieu : en janvier 1997, soit près de dix ans après sa création formelle et plus de quinze après le lancement de la politique publique à laquelle elle correspond, la Semeddira est dissoute sans avoir atteint l'objectif inscrit dans ses statuts. A cette date on peut dire que la politique Semeddira a définitivement échoué.
résultats intermédiaires
L'étude de cette politique partenariale ne permet pas d'évaluer toutes les aspects du diagnostic global du phénomène partenarial mais elle permet de faire deux observations essentielles pour jalonner cette réflexion :
1) Les AGC font l'objet d'une valorisation ostentatoire, largement médiatisée.
La politique Semeddira est effectivement originale sur un aspect au moins : elle est présentée, par les partenaires de la démarche, comme un modèle tout à fait exemplaire du nouveau style de politique publique qui doit s'imposer. En 1990, c'est à dire peu après la première controverse retentissante qui désagrège la coalition et remet fondamentalement en question l'argumentaire de projet, le député Destot exprime une position qui n'a rien d'originale lorsqu'il présente la démarche comme un "modèle de partenariat qu'il convient d'affermir et de développer" . Même tenue en échec la politique partenariale peut continuer d'être valorisée simplement parce qu'elle est partenariale c'est à dire parce qu'elle illustre idéalement la mise en oeuvre d'un nouvel ensemble de valeurs, de perceptions et de conviction qui tendent à être diffusées en faveur du gouvernement partenarial.
Si ce n'est pas l'efficacité, en effet, qui fonde cette valorisation du gouvernement partenarial qu'est ce qui permet d'en comprendre les motifs ? Il s'agit précisément du caractère partenarial de ce mode de gouvernement c'est à dire de la volonté d'associer dans un processus de définition négociée de l'activité gouvernementale un "grand nombre" d'acteurs divers auxquels rien ne doit être imposé puisque toute décision doit être le résultat d'une recherche fructueuse de compromis. Telle est le principe qui oriente les appréciations et les prescriptions, les discours et les actes.
Sous l'égide de cette nouvelle norme politique, les acteurs sociaux peuvent en toute rationalité mettre en évidence leurs pratiques de négociation, la composition de leurs associations partenariales et les formes de collaboration qu'ils instituent. La politique Semeddira est ainsi faite d'AGC successives et diverses mais auxquelles il est toujours fait une large publicité.
Ainsi la circulaire ministérielle du 26 juin 1980 ; bien que non parue au Journal Officiel, appelle très officiellement à la mise en place d'une organisation administrative et professionnelle partenariale pour assurer une gestion "rationelle" des déchets industriels. La mission d'étude et de réflexion confiée par le Secrétaire d'Etat chargé de l'environnement à l'Ingénieur Général des Mines J. Servan constitue un forum d'élaboration partenariale de politiques publiques qui fondées sur des compromis entre les acteurs autorisés à participer aboutissent systématiquement, en guise de solutions aux problèmes retenus, à la formation de partenariats entre ces mêmes acteurs. Ces partenariats se multiplient ensuite : • "groupes de travail" régionaux issus de la circulaire précitée et placés auprès des Préfets • "société d'économie mixte" associant dans son capital social les autorités publiques et les industriels • sollicitation des instances régionales de coordination des autorités publiques centrales et décentralisées (CAR, CHIR) • "contrat de plan environnement" (avenant aux contrats de plan Etat-Régions) associant les industriels (APORA) et l'ANRED dans des financement croisés • codirection de la mise en oeuvre de la politique par l'ANRED et l'APORA dans le cadre de "Contrats de maîtrise d'oeuvre" à financements croisés • marchandages plus ou moins médiatisés de compensations avec le maire de la commune d'accueil pour l'implantation de la décharge (conclus par un échange de lettres) • mise en place d'un "comité scientifique" élargissant le tour de table des partenaires et destiné à "accroître la crédibilité de la démarche" • longue négociation et signature d'une "Convention" originale entre l'Etat, la Région et la Semeddira pour assurer la relance de la politique • enrôlement d'experts et scientifiques par voie d'appels d'offre et de contrat de financement d'études diverses • lancement médiatisé, à titre pilote, du "plan régional d'élimination des déchets industriels" (PREDIRA, "plan indicatif et souple") fondé sur une large consultation des partenaires de la coalition Semeddira • proposition médiatisée d'une "Charte Nationale “Environnement-Déchets-Qualité”" destinée à exprimer un large consensus sur la politique conduite • Signature très médiatisée d'une "Convention-cadre sur la maîtrise des déchets industriels" entre la Région et l'UPRA (CNPF) ainsi que des contrats spécifiques avec des syndicats de branche (chimie, plasturgie...) • large programme de consultation départementalisé et médiatisé pour la définition des critères d'implantation de la décharge (publication d'un Livre Blanc)...
2) La distorsion de représentation est liée à la prolifération des AGC.
L'échec de cette politique est d'autant plus marquant qu'il est en partie lié au phénomène de distorsion de représentation observé dès le début du processus de formation de la politique Semeddira. Or cette distorsion n'est pas un phénomène simplement ponctuel et singulier mais bien une nécessité, un phénomène déterminé par les caractéristiques mêmes de la politique partenariale : l'indéfinition initiale des conditions de délibération politique (étapes, cadres institutionnels, règles de fonctionnement, sélection des participants, pouvoir d'initiative, droit d'amendement, etc) valorisée comme forme de souplesse contribue à renforcer l'influence des acteurs-clefs dès l'origine du projet.
Mis en situation de définir non seulement les termes mais aussi les modalités de la délibération politique, tout participant dominant tend rationnellement à promouvoir ces propres intérêts en utilisant au mieux cette double possibilité d'influence. Comment concevoir, en l'absence de toute contrainte procédurale prédéfinie, que quelqu'un s'abstienne de saisir les opportunités que lui offre une telle situation ? Dans la politique Semeddira, les industriels ont pu ainsi à chaque moment faire entériner les problèmes et les solutions (services, organisations, financement, réglementation...) qui leur conservaient la possibilité d'intervenir ultérieurement et efficacement dans le processus de délibération. On peut supposer qu'il en sera de même (pour eux ou pour d'autres acteurs ) dans toute politique publique partenariale.
La distorsion de représentation, en effet, est un phénomène aussi naturel et aussi récurrent que l'imperfection d'un marché libre au regard du modèle de concurrence pure et parfaite. Les règles de délibération publique, qu'elles soient inscrites dans des codes de procédure électorale, parlementaire ou judiciaire, régulent la délibération un peu comme certaines réglementations d'une économie libérale encadrent la concurrence marchande afin de la préserver. Or le recours systématique aux AGC dans le cadre de politiques partenariales reflète un processus fondamental de déréglementation de la délibération politique. Les asymétries "naturelles" de ressources et de puissance entre les acteurs déterminent alors seules les résultats d'une confrontation politique devenue sauvage. Cette délibération politique non réglée devient le théatre d'une opposition des forces en présence qui ne débouche sur aucune intégration des intérêts en présence.
L'illustration la plus concrète de ce phénomène est à trouver dans la formation d'une coalition de projet impliquant certains segments de l'Etat ainsi que des acteurs privés. La stratégie de mise en oeuvre de cette politique "publique" passe par l'établissement d'un rapport de force favorable à la coalition contre ces adversaires attendus que sont les locaux, élus ou riverains, aux intérêts préalablement disqualifiés. Lors de la relance de la politique partenariale, le problème est celui du renforcement de la puissance matérielle et symbolique de la coalition de projet. Les controverses publiques voient finalement s'affronter des coalition adverses dans un combat sans armistice. L'intégration originellement annoncée des intérêts particuliers en présence, faute d'être assurée par voie de procédures délibératives, laisse place à des conflits et des affrontements sans discussion, c'est à dire à un état sauvage du politique.
Il reste à savoir si un tel phénomène de distorsion de représentation n'apparaît qu'à l'occasion des politiques réputées partenariales ou s'il est susceptible aussi d'être observé pour des politiques non partenariales. Y-a-t-il, à cet égard, une différence de nature ou seulement une différence de degré entre les politiques partenariales et les politiques nomocratiques ? Il sera nécessaire d'entreprendre l'étude de ces dernières pour répondre à cette question.
Notons cependant qu'une particularité de la politique Semeddira réside dans la mise en évidence de la distorsion de représentation que provoquent les effets de résurgence sous forme de controverses médiatisées accordant une large place aux opposants à cette politique. Or, s'il est probable, pour les raisons précédemment indiquées, que la distorsion de représentation est présente dans toute politique partenariale, il n'est pas certain en revanche qu'une distorsion se traduise toujours par un effet de résurgence. La distorsion de représentation concrétise la prépondérance de certains intérêts dans l'orientation d'une politique c'est à dire l'intentionnalité qui préside à la formation de cette politique. L'effet de résurgence non seulement fait apparaître au grand jour cette intentionnalité mais en marque aussi les limites : il révèle la partialité de l'orientation donnée dès l'origine à l'activité gouvernementale et fait perdre aux acteurs-clefs la maîtrise du processus de délibération politique. Mais rien ne permet d'affirmer qu'une distorsion de représentation produise nécessairement un effet de résurgence. On peut imaginer que des politiques puissent s'accompagner au contraire d'un effet d'occultation par lequel la distorsion de représentation passe finalement inaperçue aux yeux des autres intérêts concernés ou simplement que ces intérêts ne soient pas en mesure d'exprimer efficacement leur opposition.
Deux virtualités en effet sont logiquement envisageables lorsqu'une distorsion de représentation apparaît :
- soit elle se traduit aux yeux de certains d'acteurs par des effets suffisamment précis, concrets et lourds pour être directement perceptibles et il est probable alors que ces acteurs, si leurs ressources leur permettent, se mobiliserons et réagirons ultérieurement de manière d'autant plus violente que les délibérations auront été fortement avancées à leur insu ; nous avons parlé d'effet de résurgence, pour désigner cette évènement par lequel des intérêts écartés s'imposent dans le jeu de ceux qui les ont ignorés.
- soit elle se fait au détriment d'un grand nombre d'acteurs qui assument individuellement un faible coût ou au détriment d'acteurs qui sont dans l'incapacité de se coaliser et de se mobiliser et il est probable alors que la politique ne suscitera pas de réactions particulières ; il y a alors un effet d'occultation grâce auquel la distorsion de représentation passe inaperçue du public.
Ces diverses branches d'alternatives permettent de comprendre pourquoi des acteurs initialement en situation de maîtriser le processus de délibération en ont perdu finalement le contrôle. L'existence de l'effet de résurgence est liée à la myopie politique qui affecte tendanciellement tous les acteurs-clefs dans les configurations de politique publique : chacun tend à préserver ses intérêts propres en écartant de la scène de négociation l'expression d'option et la représentation d'intérêts opposés ; chacun tend à éloigner de l'espace de délibération les acteurs qu'il perçoit comme des opposants alors même que seule l'intégration des oppositions dans un processus de délibération politique peut garantir la solidité du compromis finalement obtenu. Les acteurs-clefs, en effet, ne savent pas a priori si leur emprise sur le processus produira à terme un effet d'occultation ou un effet de résurgence ; espérant le premier, il leur devient très difficile d'associer à la délibération des adversaires alors qu'ils ont la possibilité - en l'absence de contrainte juridique - de les écarter. Ils prennent alors le risque de se heurter ultérieurement à un effet de résurgence.

Deuxième partie : Des politiques "NOMOCRATIques"? Rétrospective sur le suivi des installations classées et des résidus industriels dangereux, en France (1975-1998)




Une politique nomocratique se caractérise non seulement par une activité étatique de production normative à la fois intense et très structurante pour les relations entre les agents sociaux mais de surcroît par l'omniprésence de la référence à la norme juridique dans les discours des acteurs-clefs de la politique considérée. Alors que ceux des politiques partenariales tendent à valoriser la recherche de compromis en dehors des contraintes institutionnelles, mettent en avant leurs efforts de conciliation et d'association dans des processus "innovants", de négociations informelles ou peu formalisées, ainsi dégagées des contraintes bureaucratiques, les acteurs-clefs des politiques nomocratiques font ressortir, avec satisfaction ou non, l'existence de règles juridiques censées déterminer, au moins en partie, leurs comportements.
La distinction de ces deux idéaux-types n'est pas gratuite : elle rend compte de catégories en voie de construction dans les discours et les pratiques des personnes. Ainsi, un fonctionnaire en charge des politiques de protection de l'environnement industriel observe en 1992 que "la loi, les règlements et les sanction éventuelles sont et resteront des moyens importants pour amener les industriels à travailler “proprement“. Jusqu'à récemment, c'étaient les outils essentiels pour faire prendre en compte la préoccupation de l'environnement par les industriels. Mais l'Etat considère que ce n'est pas suffisant, qu'il existe une autre façon d'agir, avec des procédures à caractère incitatif. C'est un champ d'action nouveau qui s'ouvre à nous." La distinction est ainsi marquée entre des politiques tenues pour nouvelles, assez indéfinies mais dont la politique Semeddira fournit un modèle - celui des politiques partenariales - et les politiques anciennes fondées sur le droit et le contrôle ; c'est sur ces dernières qu'il convient maintenant de revenir plus en détail.
Le domaine des résidus industriels dangereux offre d'excellentes illustrations de ce que l'on désigne avec la notion de politique nomocratique. Marquées par le poids de la loi qui façonne tant les institutions que les mentalités et les discours de justification, les politiques que nous abordons concernent en outre des enjeux multiples liés à la production, aux manipulations et aux stockages de ces résidus. Alors que la politique Semeddira poursuivait une mission spécifique orientée par le seul objectif affiché d'implanter de nouvelles décharges, celles qui nous intéressent dans cette partie s'inscrivent dans une perspective de régulation d'ensemble du domaine  ; elles embrassent un plus large éventail de questions relatives aux stocks et flux de déchets spéciaux, effluents toxiques et sites pollués. Trois législations servent conjointement de références centrales à l'action publique dans ce domaine : l'une date de 1964 (loi n°64-1245 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution)  ; les deux autres sont élaborées en parallèle et adoptées respectivement en 1975 (loi n°75-633 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux) et 1976 (loi n°76-663 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement). Dans la suite du texte, nous les nommerons respectivement loi de 1964, de 1975 et de 1976 tout en conservant à l'esprit que ces lois ont fait, depuis leur adoption, l'objet de modifications nombreuses et parfois importantes ce qui oblige, pour chaque période de l'histoire, à se référer au régime juridique alors en vigueur. Par ailleurs, ces trois lois ne se situent pas, du point de vue notre objet, sur le même plan  : celle de 1976 constitue le cadre général de référence qui englobe tous les aspects de la protection de l'environnement des industries ; les autres législations, pour ce qui nous concerne, ne font que préciser certains aspects de la gestion des déchets industriels (loi de 1975) et des rejets industriels dans l'eau (loi de 1964). Enfin, ces trois législations et l'ensemble des textes réglementaires qui en découlent délimitant également des domaines de compétences, la mise en relation de ces lois constitue un enjeu important des confrontations entre les acteurs.
• L'intérêt de ces politiques au regard du diagnostic global du phénomène partenarial
Les politiques publiques de suivi des installations classées en matière de gestion des résidus industriels dangereux peuvent être présentées à partir de quatre de leurs caractéristiques qui en font alors d'excellentes illustrations de cette forme ancienne d'interventionnisme étatique, marquée par les idéologies fondatrices de l'Etat-providence et que le diagnostic global du phénomène partenarial entend démarquer fondamentalement des nouveaux modes d'action publique basés sur l'information, la coopération, le dialogue, la négociation, l'auto-régulation de la société civile, etc. A l'opposé de ces "innovations", les politiques auxquelles nous nous intéressons se caractérisent par la prégnance de la règle de droit dans la formation des institutions et des discours - ce qui les désigne comme politiques nomocratiques - mais aussi par une forte centralisation des instances de décision, une structuration bureaucratique des processus de mise en oeuvre et certains traits auxquels renvoie la notion de technocratie.
— Un droit pléthorique et omniprésent - L'identification de ces politiques par les acteurs renvoie toujours aux trois législations que nous avons évoquées. Ces lois ont été modifiées, complétées des dizaines de fois durant les deux dernières décennies et sont mises en application par un nombre considérable de décrets, arrêtés et circulaires ministérielles. Le suivi statistique du volume des textes de droit positif dans ce domaine aboutirait à tracer une courbe approximativement de forme exponentielle dont l'accélération se situerait au milieu des années 1970. Cette prolifération normative semble correspondre à ce que désignent certains juristes critiquant "l'inflation législative", mais aussi les circulaires ministérielles appelant à combattre "l'excès de réglementation" ou le Conseil d'Etat dénonçant la "logorrhée législative et réglementaire" comptée en mètres de formulaires administratifs à remplir par les entreprises. Il n'est pas rare de retrouver ce type de discours dans la bouche des entrepreneurs industriels se plaignant de la quantité excessive de normes en vigueur, de l'extrême complexité et variabilité de la réglementation sur les résidus industriels. Par ailleurs, les inspecteurs d'installations classées interrogés sur les motifs de telle ou telle de leurs actions, renvoient toujours à l'existence d'une norme de droit. Dans le même sens, les différents projets de réforme de l'administration territoriale de l'environnement avancés entre 1988 et 1992 soulignent le caractère essentiellement réglementaire de l'action publique dans ce domaine  : "le pouvoir réglementaire de contrôle et de sanction, est en effet le principal outil formel d'intervention des inspecteurs d'installations classées. Il demeure la référence centrale de tous les projets. A l'image du Ministère de l'environnement, les services liés à l'Industrie confèrent une place importante au contrôle a posteriori des décisions et des actes des assujettis".
— Une action étatique centralisée - Ces politiques publiques, même après les lois du début des années 1980, n'ont fait l'objet d'aucune mesure de décentralisation. L'introduction prudente d'une disposition relative aux Régions dans la loi du 13 juillet 1992 est essentiellement symbolique  : de portée très limitée, elle perpétue la situation observable depuis plusieurs années en Rhône-Alpes. Pour l'essentiel, l'action de l'Etat est conduite par une administration publique comprenant un service ministériel central - le Service de l'environnement industriel (SEI) au sein de la Direction de la prévention de la pollution et des risques (DPPR) du Ministère de l'environnement -, une administration territoriale spécialisée - les Divisions environnement (DEN) au sein des Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) - et, sur le plan local, des fonctionnaires subordonnés aux structures précédentes - les inspecteurs d'installations classées pour l'environnement (IIC). Alors que la politique Semeddira se caractérisait par un haut degré de décentration  en associant trois formes de déplacement du pouvoir de décision,les politiques formées par les lois de 1976, 1975 et 1964 laissent localement au Préfet le statut formel de responsable exclusif de ces politiques  ; la direction déconcentrée de ces politiques demeure donc centralisée.
— Une structure bureaucratique. Les fonctionnaires en charge de ces questions - que l'on nommera, par commodité de langage, fonctionnaires de l'environnement industriel - sont intégrés dans un système fonctionnant sur le mode rationnel-légal du type idéal wébérien de la bureaucratie  : l'étude des institutions laisse apparaître un appareil centralisé au service de l'Etat, fondé sur une hiérarchie des statuts de fonctionnaires recrutés sur concours ou sur titres et promus selon des procédures contraignantes, garantissant leur indépendance, dans le cadre de leurs corps d'appartenance  ; ces fonctionnaires exercent des activités définies en fonction d'une double compétence technique et juridictionnelle sous le contrôle de supérieurs (Ministres, Directeurs, Préfets...) qui assurent, de l'intérieur, une coordination de l'appareil administratif. Ce caractère bureaucratique devrait marquer d'autant plus nettement les relations entre les entreprises industrielles assujetties et ces fonctionnaires que ces derniers ont pour mission de définir des normes juridiques, de contrôler et d'obtenir leur respect par les industriels. Tous les "cercles vicieux" et "dysfonctionnements" de la bureaucratie devraient ressortir nettement de cette intrusion de l'Etat dans le fonctionnement des entreprises privées, d'autant plus que cette intrusion est censée accroître les contraintes pesant sur les entreprises en les amenant à internaliser certains coûts.
— Un formalisme technocratique - Les fonctionnaires de l'environnement industriel sont principalement des ingénieurs formés dans des écoles spécialisées (ex. : l'Ecole Polytechnique, les Ecoles des Mines, l'INSA ...). Ils peuvent ainsi tirer ressource d'une double compétence technique et administrative pour asseoir un pouvoir que l'on peut qualifier de "technocratique", suivant un usage classique de la notion qui désigne, en ce sens, et non sans connotation péjorative et polémique, une concentration excessive de ressources de pouvoir aux mains de techniciens fonctionnaires de l'Etat. En France, l'idée de technocratie est également associée à l'existence de grands Corps techniques de la fonction publique dont les deux plus prestigieux sont le Corps des Mines et le Corps des Ponts et Chaussées. Or c'est précisément dans le premier que se recrutent la plupart des hauts fonctionnaires en charge de l'environnement industriel qui exercent au sein du Ministère de l'environnement (SEI) ou au sein des services déconcentrés du Ministère de l'Industrie  : les DRIRE. Ces grands corps illustrent une des significations de la notion de technocratie lorsqu'elle qu'elle pointe la formation exclusivement technicienne des membres d'une bureaucratie publique. Est évoqué ainsi le "moulage" des ingénieurs du corps des Mines dans "le rationalisme abstrait, le formalisme, le généralisme de la formation grande école" d'une élite qui "ferait davantage preuve de brio et de grands desseins que de gestion et de sens de marché". Michel Crozier s'en prend ainsi à l'Ecole polytechnique et au "raisonnement technique incarné par les grands corps" formés dans cette école, incapables, selon lui, "de prendre sérieusement en compte les apports éventuels des différentes parties à la décision"
• Des politiques nomocratiques propices aux AGC
Présentées sous ces traits officiels, les politiques de l'environnement industriel semblent correspondre à une forme d'intervention publique prescriptive et coercitive apparemment peu à même d'impulser entre les fonctionnaires et leurs interlocuteurs des rapports autres que bureaucratiques. Cette interprétation cependant, issue d'une connaissance superficielle ou trop étroitement juridique des processus concrets de formation et d'évolution des politiques publiques, ne résiste pas une analyse approfondie des modalités d'intervention de l'Etat dans la gestion des résidus industriels dangereux.
Cette analyse met en évidence au contraire l'absence d'incompatibilité entre les caractéristiques apparentes des politiques nomocratiques et la mise en place d'un système de gouvernement sectoriel essentiellement partenarial. Dans la configuration des politiques de l'environnement industriel en effet, les négociations entre fonctionnaires et entrepreneurs pour prendre des décisions éminemment politiques ne se développent pas à côté ou à l'extérieur de l'ensemble des relations sociales juridiquement encadrées  ; elles n'apparaissent pas seulement pour combler des vides juridiques ou simplement comme des illustrations de la nécessaire adaptation des règles générales aux situations particulières  ; elles sont fondées, impulsées et en partie définies par le droit public lui-même c'est à dire par les choix politiques formulés à travers les législations centrales de cette configuration. Ce droit rend possible la prolifération des AGC mais ne suffit pas à l'expliquer, des normes infra-juridiques - politiques et professionnelles - interviennent également en ce sens. (Chapitre 1)
En étudiant ces politiques nous sommes donc confrontés à un cas de gouvernement partenarial dont une des qualités essentielles, selon le diagnostic global du phénomène partenarial, serait de faciliter la communication entre les acteurs. Les stratégies de délégation, de coordination et de négociation ainsi que tout la gamme des instruments fondés sur l'information sont mis en oeuvre depuis au moins vingt ans en France dans le domaine des politiques de l'environnement industriel. Or, loin de faire émerger un espace public de délibération politique ou de favoriser le dialogue entre les différents intérêts qui s'opposent dans ce domaine, le partenariat se traduit au contraire par une situation prononcée de "confinement" des délibérations politiques et d'incommunication entre une "communauté gouvernante de politique publique" et le reste de la société. La distorsion de représentation formée dès l'origine de la politique partenariale, apparaît dans la configuration des politiques nomocratiques de suvi des installations classées des résidus industriels dangereux sous une forme plus institutionnalisée et plus officieuse. (Chapitre 2)
Chapitre 3 : Des PARTENARIATS dans leur droit


S'agissant d'étudier une configuration de politique publique fortement marquée par les normes juridiques qui structurent, en partie au moins, les relations entre les différents acteurs sociaux et qui constituent une référence omniprésente dans les descriptions de cette configuration par les acteurs-clefs, il pourrait paraître étonnant de ne pas étudier en premier lieu les conditions d'élaboration de ces normes. Les phases successives de rédaction des projets de lois et les débats parlementaires ne seront pourtant évoqués que de manière accessoire, pour appuyer la démonstration, et non en tant qu'aspect particulier de cette configuration. La raison de ce choix tient à la position adoptée, en France, par le législateur (au sens large : gouvernement + parlement) vis à vis de ces "politiques d'organisation" "qui s'attachent plus à la mise en place de procédures qu'à la définition de contenus". Le régime juridique de la protection de l'environnement industriel institue ainsi un système de gouvernement sectoriel particulier. Pour démontrer que le caractère partenarial de ce système découle directement (mais non exclusivement) des règles juridiques, il n'est pas nécessaire de retracer la délibération politique dont chacune est issue ; il suffit de les considérer comme des paramètres donnés quoique évolutifs. Ce qui nous intéresse, à ce stade de la réflexion, ce n'est pas l'origine mais la nature de ce système de gouvernement  ; or celle-ci est moins bien mise en évidence par l'étude de la formation historique des législations et réglementations générales que par l'analyse des conditions sociales, juridiques et non juridiques, dans lesquelles sont rendus les multiples arbitrages dont la succession et l'addition tracent finalement l'orientation proprement politique donnée à l'action publique.
Cette configuration de politique publique, en effet, est façonnée par un dilemme politique fondamental - irréductible ? - entre l'aspiration à une activité industrielle soutenue et l'aspiration à un état amélioré de l'environnement. Il n'est pas nécessaire non plus, pour notre démonstration, d'analyser en détail le processus historique de construction sociale de ce dilemme et les concepts qui en rendent compte. Il suffit pour l'instant de souligner son importance afin de mettre en évidence l'orientation générale donnée à ces politiques publiques : la solution qui a été retenue en France consiste à ne pas aborder frontalement ce dilemme dans le cadre de délibérations politiques de principe et de débats nationaux (Section 1). Un système d'arbitrages déconcentrés fondé sur des partenariats directs entre les établissements industriels et le secteur administratif compétent a été mis en place. Cette orientation, exprimée dans les lois de 1975 et 1976, structure un système de gouvernement partenarial et déconcentré (Section 2), qui donne à l'activité des fonctionnaires une visée essentiellement pédagogique en direction des entreprises industrielles (Section 3).
Section 1 : Le dilemme politique de l'environnement industriel
Notre interprétation des origines de la déconcentration des choix politiques peut être avancée sous forme d'hypothèse appelée à être étudiée plus précisément sur la base d'une analyse historique des mouvements sociaux et des fondements idéologiques qui inspirent les politiques de l'environnement industriel. Le choix de la déconcentration semble résulter fondamentalement de la difficulté rencontrée tant par les élus que par leurs électeurs à arbitrer en termes généraux entre des objectifs contradictoires de développement industriel et de protection de l'environnement. Faute de pouvoir ou de vouloir traiter le problème en termes généraux, au plan national, les délibérations politiques, souvent de manière implicite, renvoient la charge des arbitrages aux acteurs subordonnés ou locaux qui, pour leur part, ne peuvent prendre que des décisions ponctuelles, chacune de portée limitée à un cas particulier. Ce choix ne réduit pas le dilemme, il le transfère dans des configurations plus restreintes, le déplace vers des systèmes de décision déconcentrés.
§ 1 - Les termes d'un dilemme général
Durant les deux derniers siècles, "l'environnement" de l'industrie, tel qu'il apparaît dans les débats politiques et les lois, s'est progressivement étendu, passant de la promixité immédiate des riverains en colère (début XIXe) à celle plus éloignée de la santé dégradée des populations locales (fin XIXe) jusqu'à la prise en considération des atteintes aux éco-systèmes (milieu du XXe). Cette extension des intérêts protégés s'est accompagnée d'un approfondissement du fossé creusé entre les idéologies industrialistes qui ont rendu possible la croissance considérable du siècle passé et les nouvelles idéologies contestaires toujours minoritaires à la fin du XXe siècle. Or si la société industrielle, depuis le XIXe siècle, a connu beaucoup de mouvements contestataires remettant en cause telle ou telle de ses caractéristiques, elle en a connu peu mettant en question l'existence ou le développement de l'activité industrielle elle-même, par exemple sous cette forme radicale : "est-il logique d'aller industriellement, et au niveau de notre consommation de tous les jours, de progrès en progrès si ce doit être au détriment de notre environnement ?"
Les Etats régionaux de l'environnement organisés en 1982 à l'initiative du Ministre Crépeau créèrent ainsi une occasion d'entendre ce type de contestation au sujet de la gestion des résidus industriels. Les associations de protection de l'environnement, très largement représentées, ont eu tendance "sinon à exiger, du moins à fortement recommander aux industriels de tout faire pour ne plus polluer, quitte à arrêter purement et simplement leur fabrication, quelles qu'en soient les conséquences pour notre économie et notre mode de vie et de consommation." Ce point de vue n'est pas l'apanage de quelques idéologues partisans ou de groupuscules mais se retrouve aussi dans le langage commun des citoyens ordinaires évoquant la question des déchets industriels ou protestant contre les nuisances engendrées par telle ou telle installation industrielle. La contestation écologiste ou simplement environnementale se traduit ainsi, et non sans une certaine contradiction interne, par un rejet de l'industrie non pas pour ses résultats consommables mais du fait des moyens qu'elle emploie pour les obtenir.
La contradiction est souvent soulignée par les entrepreneurs industriels et leurs représentants. Dans un rapport de 1991 au Ministre de l'industrie, Jean-René Fourtou, PDG de Rhône-Poulenc, présente ainsi ce qu'il considère comme l'enjeu principal des politiques relatives aux déchets industriels : D'une part : une aspiration générale et légitime des citoyens à bénéficier de conditions de vie toujours meilleurs (santé, habitat, loisirs, transports, etc...) impliquant des produits de plus en plus nombreux, toujours plus innovants et perfectionnés, [et une aspiration au] développement d'une industrie forte et compétitive créant des emplois et des ressources. D'autre part : une aspiration, tout aussi légitime, de ces mêmes citoyens à une meilleure protection de l'environnement dont l'expression extrême serait celle d'une société sans industrie." La critique omet néanmoins de distinguer les fins et les moyens et pourrait se voir opposer cette observation d'un militant associatif affirmant que "trop souvent, des raisons essentiellement financières retardent le remplacement d'installations obsolètes par des isntallations beaucoup plus performantes, et par là moins polluantes." Il faut remarquer cependant que les fractions de la population prêtes à arbitrer en termes généraux entre la croissance industrielle et la protection de l'environnement sont sans doute très minoritaires.
Or les termes de ce dilemme, tout au long de la période que nous prenons en considération (1975-1997), ne font que se renforcer : d'une part, la contrainte environnementale se renforce sur le plan électoral et administratif et se traduit par un flux toujours croissant de réglementations dont la charge et notamment les implications financières qui en découlent reposent sur l'industrie  ; "Il faut bien reconnaître, remarque à juste titre le député Destot, que, à court terme, cette charge supplémentaire se traduit par une pression accrue sur les disponibilités de l'entreprise, par une aggravation de son environnement économique". D'autre part, la période considérée voit se poursuivre la désindustrialisation du pays et l'augmentation d'un chomage issu massivement du secteur secondaire qui subit de plein fouet la montée en puissance de nouveaux pays industrialisés aux faibles coûts de main d'oeuvre et très peu regardants pour la protection de l'environnement.
Ce dilemme n'a donc rien d'abstrait. Il se retrouve de manière récurrente dans les arguments politiques qui s'opposent à l'occasion de conflits locaux mettant en présence un industriel pollueur et les populations avoisinantes. D'un côté les plaintes de riverains affectés dans leur vie quotidienne, craignant pour leur santé ou révoltés par ce qu'ils considèrent comme une atteinte inacceptable à leur intégrité morale, physique et juridique. Ceux-là sont alors dénoncés comme des extrêmistes par la partie adverse qui met en avant les difficultés économiques de l'entreprise et l'impossibilité financière de prendre en charge ces résidus sous peine de dépôt de bilan. En retour, les premiers ne manquent pas de décrier le "chantage à l'emploi". Entre ces deux positions, les personnes à la fois salariées et riveraines de l'entreprises expriment, comme l'a montré A. Guérin-Henni au début des années 1980, un embarras sous forme de discours lénifiants ou euphémisants. La même position charnière est occupée par de nombreux élus locaux tiraillés entre les gains économiques et sociaux liés à l'implantation d'entreprises industrielles et les revendications montantes des électeurs subissant le voisinage de ces entreprises.
Le dilemme réapparaît aussi de manière récurrente dans le droit positif : le décret d'application de la loi de 1976 précise en son article 17 que les prescriptions fixant les conditions d'aménagement et d'exploitation des installations classées "tiennent compte, notamment, d'une part, de l'efficacité des techniques disponibles et de leur économie, d'autre part, de la qualité, de la vocation et l'utilisation des milieux environnants ainsi que de la gestion équilibrée de la ressource en eau". Les circulaires ministérielles exposent ce dilemme sous forme de difficulté : "les industriels producteurs de déchets et les autorités administratives sont souvent embarassés lorsqu'ils ont à choisir (pour les premiers), ou à autoriser (pour les seconds) une solution techniquement et économiquement acceptable pour éliminer certains déchets.". Quant il s'agit d'évoquer en quoi consistent les pratiques "acceptables", ces circulaires ne manquent pas de rappeler systématiquement la double contrainte à prendre en considération : "Les industriels ne peuvent, pour leur déchets, s'acquitter de cette obligation [d'élimination satisfaisante] dans des conditions convenables, tant au plan économique qu'au regard de la protection de l'environnement, que dans la mesure où (...)" (nous soulignons). Enfin, ce dilemme apparaît explicitement dans la transcription législative de deux principes affichés dans la conduite de ces politiques publiques : le "principe de précaution" et le "principe d'action préventive et de correction" insérés en 1995 dans l'article L.200-1 du Code rural : "Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adotion de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement supportable. Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleurs techniques disponibles à un coût économiquement acceptable." (nous soulignons)
§ 2 - Une descente en particularité
Face à ce dilemme général, la loi de 1976 (et également celle de 1975), conduit à la recherche de solutions particulières, au cas par cas, tendanciellement individuelles et locales. Cette orientation est ainsi justifiée par un représentant des industriels : "Chaque région du fait de son infrastructure industrielle et de sa géographie, chaque type d'industrie, sont en effet confrontés à des problèmes particuliers. (...) Face à une telle diversité, il n'y a ni solution universelle, ni solution type" Et, plus loin le même auteur note que "les problèmes à traiter sont trop complexes pour qu'une action globale, législative ou financière, initiée par l'Etat débouche sur toutes les solutions nécessaires". Cette orientation politique est traduite en droit par la multiplication des énoncés contradictoires ou approximatifs, par la marginalisation aussi des normes générales impersonnelles comme les "valeurs-limites" d'émissions, applicables à tous en fonction des rejets objectivement mesurés et peu propices à la négociation. Ces valeurs-limites existent en droit français ; elles ont généralement été prises sous la contrainte de directives européennes.
La loi du 13 juillet 1992 introduisant la notion nouvelle de "déchet ultime" dans la loi de 1975, souligne encore la pérénité du dilemme  ; cette notion exprime l'obligation faite aux producteurs de déchets de ne les stocker en décharge que lorsqu'ils ne peuvent plus être réutilisés ou réduits par des retraitements (toujours coûteux) ; cependant la loi subordonne le respect de cette obligation à la condition d'une possibilité économique suffisamment équivoque pour laisser ouverte la question des critères d'évaluation : "Est ultime au sens de la présente loi un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment" (art.1-II). La caractérisation des "conditions économiques du moment" est ainsi implicitement renvoyée à l'appréciation des inspecteurs d'installation classée qui devront juger, in fine, du caractère ultime ou non des déchets acceptés dans les décharges.
Dans le même sens l'arrêté du 1er mars 1993 (dit "arrêté intégré") indique que "les prescriptions du présent arrêté qui ne présentent pas un caractère précis en raison de leur généralité, ou qui n'imposent pas de valeurs limites, sont précisées dans l'arrêté d'autorisation." (art.2, al.2, nous soulignons) ; or cette imprécision apparaît nettement dans les articles 44 à 46 relatifs aux déchets. Le procédé des valeurs limites de rejets imposées de manière générale à l'ensemble des établissements de telle ou telle catégorie n'est utilisé que pour les rejets directs et autorisés dans le milieu aquatique. En outre, en dehors des règles générales fixées par l'arrêté, celui-ci renvoit la charge des arbitrages aux autorités locales : "Les valeurs limites de rejet sont fixées dans l'arrêté d'autorisation sur la base de l'emploi des meilleures technologies disponibles à un coût économique acceptable, et des caractéristiques particulières de l'environnement." (art.21, al.1, ph.1). Dans ce cadre, les modulations possibles sont variées et nombreuses.
Ainsi, par un mouvement inverse à celui de la "montée en généralité" (formulation d'arguments de portée générale, utilisations stratégiques d'arguments impartiaux, processus de rapprochements nationaux d'associations locales...) que l'on observe dans la rhétorique des conflits locaux suscités par des atteintes à l'environnement, le traitement institutionnel des problèmes liés aux résidus industriels dangereux s'est construit très tôt et fondamentalement autour d'une "descente en particularité" réalisée concrètement par la remise aux autorités déconcentrées de l'essentiel du pouvoir d'arbitrage dont l'exercice caractérise l'activité gouvernementale et par la limitation des règles contraignantes de portée générale. L'orientation ne date pas de la loi de 1976 ; elle est réaffirmée à cette occasion comme le rappelle justement le rapporteur de la Commission des Affaires culturelles du Sénat : "Le préfet est la pierre angulaire de toute la nouvelle législation, comme il l'était d'ailleurs dans celle de 1917. Sa compétence est logique puisqu'il se trouve sur les lieux et peut mieux tenir compte des circonstances locales." Ce dernier argument est d'ailleurs en partie spécieux, puisque d'autres autorités publiques pourraient intervenir au plan local ; or, comme on le verra, aux demandes réïtérées de décentralisation dans ce domaine a toujours été opposée une fin de non recevoir.
Mais la descente en particularité ne s'arrête pas, dans la hiérarchie administrative, au niveau du préfet ; elle renvoit la charge des arbitrages ultimes et décisifs à un service précis qui lui est juridiquement subordonné : la direction régionale des l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Comme on le verra, l'essentiel des décisions formellement prises par le préfet dans ce domaines sont "préparées" ce qui signifie généralement déterminées par la DRIRE. Or cette situation ne s'est pas construite à l'insu des Préfets mais apparaît dans le débat sur la réforme de l'administration territoriale de l'environnement à la fin des années 1980 comme une revendication explicite du Corps préfectoral qui s'oppose à la création d'un service départemental de l'environnement en s'inquiétant des "difficultés supplémentaires de coordination et d'arbitrage pour les préfets qui seraient systématiquement sollicités dans les conflits entre “aménageurs” et “défenseurs” de l'environnement". Autant dire que les pouvoirs d'arbitrage que des lois leur confèrent en la matière ne sont pas exercés par eux, ce que toutes les observations empiriques confirment.
Section 2 : Une configuration de partenariats déconcentrés
Face au dilemme politique de l'environnement industriel, la recherche systématique de solutions spécifiques à chaque cas ne correspond pas simplement à une nécessaire particularisation des normes générales dans leur application ; cette descente en particularité, érigée en principe général d'action publique, peut s'interpréter comme l'expression d'une volonté politique de transmettre la responsabilité des arbitrages ultimes et décisifs à des autorités administratives déconcentrées. Ce transfert s'effectue par la voie d'un droit non-directif, optionnel et équivoque, qui crée des compétences et ouvre des marges de manœuvre plus qu'il ne contraint les fonctionnaires à agir dans un sens déterminé, ou définit précisément le comportement attendu des ressortissants (§1). Ces perspectives juridiques très largement ouvertes dotent les agents publiques de ressources importantes qu'ils pourraient utiliser à des fins diverses, éventuellement contraires à l'esprit du partenariat. Cette hypothèse cependant ne tient pas ; des facteurs extra-juridiques (normes politiques, formation initiale des fonctionnaires, faiblesse du personnel), interviennent également pour définir le sens partenarial dans lequel s'exercent les prérogatives confiées aux agents de l'Etat (§2). Est ainsi façonné le contexte dans lequel pourra prendre place un système de gouvernement partenarial bien éloigné du système de gouvernement nomocratique auquel on pouvait s'attendre : le "cercle vicieux bureaucratique" analysé par M. Crozier et caractérisé par le poids des "règles impersonnelles" et la "centralisation des décisions" n'apparaît pas du tout dans cette configuration.
§ 1 - Du droit NON-DIRECTIF aux arbitrages politiques déconcentrés
En 1991, C. Mettelet, alors Directeur général de l'ANRED, observait que "manifestement, à l'heure actuelle, il manque une sorte d'“ordre supérieur” qui préside à la définition d'une politique nationale de traitement des déchets industriels, tant sur le plan des grandes orientations nationales que sur les outils législatifs et réglementaires pour mettre ce schéma en place". Indépendamment des motivations personnelles de l'auteur, ce propos met en lumière avec justesse un trait prononcé de ces politiques publiques. Les grandes orientations nationales sont absentes. Aucun plan national d'élimination des résidus industriels n'a été réalisé en France. Les orientations politiques sont en effet définies au niveau local.
Cette déconcentration des arbitrages n'est pas sans lien avec le caractère partenarial des rapports instaurés, au plan local, entre les fonctionnaires et les entreprises concernées. C'est parce que des arbitrages fondamentaux n'ont pas été rendus en amont que les fonctionnaires situés au plus bas de la hiérarchie administrative disposent de marges de manœuvre assez considérables pour ouvrir et soutenir durablement des négociations avec leurs interlocuteurs privés. On retrouve ici une composante classique des théories de la négociation : celle-ci n'est possible entre des négociateurs mandatés que si leurs mandats sont suffisamment larges et imprécis pour permettre aux négociateurs de composer. L'ouverture des marges de négociation est assurée par l'usage intensif du droit non-directif à la fois optionnel, créant des compétences, suggérant des alternatives d'action (A) et équivoque, définissant de manière imprécise des catégories juridiques de référence (B). Ces deux types de normes juridiques se conjuguent, les premières habilitant des autorités publiques à agir et les secondes renforçant leur autonomie d'action.
A - Un droit administratif optionnel portant délégation de compétence
Le procédé du droit administratif optionnel consiste à rédiger les textes en suivant le modèle de la formule : ''l'autorité peut faire ceci" ou "elle est fondée à agir". Cette formule ouvre une alternative - faire ou ne pas faire - ce qui laisse à l'autorité désignée le soin de définir librement la bonne décision à prendre, de choisir entre les deux options. Le procédé permet de transférer à l'autorité désignée la responsabilité de l'arbitrage ultime qui sera rendu non pas en termes généraux mais pour chaque cas particulier.
Le renvoi de l'appréciation et de l'arbitrage aux représentants locaux de l'Etat n'est ni anecdotique ni exceptionnel ; il s'agit au contraire de la clef de voûte du système d'action de l'Etat qui procède, dans ce domaine, à une délégation générale de compétence vers ses services déconcentrés. Une des conséquences immédiates est le sentiment erroné développé par les non initiés d'inapplication de la loi : ainsi l'article 10 de la loi de 1975 prévoyait (dès cette date), sur un mode optionnel, la réalisation de plans régionaux d'élimination des déchets industriels (PREDI). Or jusqu'en 1991 aucun plan de ce type n'a été initié en France. A la question du "pourquoi ? " posée aux autorités compétentes on obtenait des réponses évasives évoquant des "difficultés techniques". Il faudra, sous contrainte d'une directive européenne, qu'une loi rectificative de 1992 transforme le "peut" en "doit" pour que la réalisation de ces plans soit effectivement entamée. Lors de la préparation du décret d'application relatif à l'article 10 modifié donc rendu obligatoire, le Ministère de l'intérieur, représentant les intérêts préfectoraux, demandait encore (et en toute incohérence juridique) que le dispositif optionnel soit rétablit dans le décret d'application : "Le ministère de l'Intérieur propose que la rédaction soit revue afin d'ouvrir la possibilité par le préfet d'établir un plan sans que l'établissement d'un tel plan ait un caractère obligatoire. Pour des raisons juridiques (formulation actuelle de l'article 10 de la loi de 1975), le ministère de l'environnement est opposé à un telle rédaction. Ce point sera étudié."
Une autre formulation de droit optionnel consiste à laisser indéfinis des délais d'action publique : ainsi, en 1984, une circulaire relative à la mise en décharge des déchets industriels prévoit que "les délais de mise en conformité des installations existantes seront définis en fonction de la nature et de la qualité du site. Ils prendront en considération le montant des investissements correspondant à l'application de certains prescriptions." ; une circulaire sur le même sujet indique en 1993 : "la fermeture et la réhabilitation des sites peu conformes et qui créent des atteintes effectives importantes à l'environnement devra être entreprise sans tarder."  Pour la réalisation des PREDI, la loi du 12 juillet 1992 (art.1 modifiant l'art.10-1 de la loi de 1975) prévoyait un délai de trois ans à compter de la publication du décret d'application relatif à ces plans datant du 3 février 1993. Les plans devaient donc être réalisés avant février 1996. En 1994, au vu des retards pris dans l'élaboration de ces plans, tout délai légal a été supprimé par la loi du 2 février 1995 rectifiant l'article 10-1 de la loi de 1975 et laissant ainsi aux autorités administratives déconcentrées le soin de définir cette date. Lorsque la loi ne fixe aucune échéance précise pour réaliser telle ou telle action publique, l'indétermination du délai produit le même effet concret qu'un dispositif optionnel.
On relèvera dans les lois de 1975 et de 1976 le grand nombre de dispositions optionnelles à destination des préfets. L'indicateur peut paraître rudimentaire : certaines de ces dispositions pourraient être moins importantes que d'autres de caractère obligatoire. Cet indicateur permet pourtant de cerner correctement l'orientation donnée aux politiques publiques dans la mesure où ces règles optionnelles concernent notamment la totalité des dispositifs de sanction pour manquement à la loi. Pour le reste, les textes comportent majoritairement des normes instituantes (créant un organisme subordonné à une ou plusieurs autorités publiques), des normes d'harmonisation (mettant en relation différents textes de droit afin d'en assurer la cohérence) et des normes de reconnaissance (précisant au moyen d'une définition les caractéristiques d'une condition d'action).
Ce que met en évidence une lecture sociologique de ces lois et de leurs textes d'application, c'est la rareté des normes directrices à l'égard de l'administration (créant une obligation conditionnée pouvant faire l'objet de sanctions pour manquement) .
1) La législation de 1976
Le procédé de droit optionnel est bien illustré par la genèse d'une des premières dispositions de la loi : "la délivrance de l'autorisation (...) peut être subordonnée notamment à leur éloignement..." (art.3, al.3). Ce dispositif a été introduit durant les débats parlementaires, contre l'avis du gouvernement, par un amendement sénatorial supprimant la distinction en trois rubriques des établissements classés pour l'environnement. Depuis 1810, les deux premières classes concernaient des établissements particulièrement dangereux ou nuisibles et ceux inscrits dans la première classe étaient astreints à s'implanter loin des habitations. La fusion des deux premières classes en 1976 s'est accompagnée d'un renvoit au Préfet, c'est à dire de facto à la DRIRE, de la responsabilité d'apprécier si il y a lieu d'imposer une distance d'implantation à l'établissement. L'inscription d'établissements dans la première classe édictait des normes directrices ; au contraires, l'article 3, alinéa 3 de la loi de 1976 édicte une norme optionnelle.
Le procédé de droit administratif optionnel réapparaît ensuite dans de très nombreux dispositifs essentiels de la loi ; nous ne soulignerons que ceux relatifs aux compétences du préfet : "l'autorisation (...) peut en conséquence prévoir les conditions de réversibilité de stockage." (art.3-1, al.1) ; "l'autorisation peut être prolongée pour une durée illimitée" (art.3-1, al.2) ; "des servitudes d'utilité publique peuvent être instituées" (art.7-1, al.1) ; elles "peuvent, en outre, comporter la limitation ou l'interdiction..." (art.7-5, al.1) ; "les modifications ultérieures de ces prescriptions générales peuvent être rendues applicables aux installations existantes..." (art.10, al.2) ; les établissements les plus anciens ayant obtenu un régime particulièrement favorable "conservent le bénéfice de ces prérogatives. Il peut toutefois y être mis fin..." (art.10, al.3) ; "certaines catégories d'installations (...) peuvent être soumises à des contrôles périodiques..." (art.10-2, al.1) ; le préfet "peut imposer, par arrêté, toutes prescriptions spéciales nécessaires..." (art.11, al.1) ; "le représentant de l'Etat peut prescrire la réalisation des évaluations..." (art.11, al.2) ; "les personnes chargées de l'inspection des installations classées (...) peuvent visiter à tout moment les installations..." (art.13) ; "la durée de l'autorisation d'exploiter pourra être portée à trente ans..." (art.16-1, al.2) ; "tout exploitant de carrière qui n'aura pas satisfait aux obligations de remise en état d'une carrière autorisée (...) peut se voir refuser une nouvelle autorisation d'exploiter." (art.16-4). Enfin, le procédé de droit optionnel sous-tend à peu près tous les dispositifs de sanctions administratives prévus en cas d'infraction à la loi par les articles 23 à 26 : "si l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut : a) obliger l'exploitant à consigner (...) une somme (...) ; b) faire procéder d'office, au frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites ; c) suspendre par arrêté (...) le fonctionnement de l'installation..." "Les sommes consignées (...) peuvent être utilisées pour régler les dépenses..." (art.23). En cas d'exploitation sans autorisation, il "peut, par arrêté motivé, suspendre l'exploitation" ; il "peut, en cas de nécessité, ordonner la fermeture ou la suppression de l'installation" "si l'exploitant n'a pas obtempéré dans le délai fixé, le préfet peut faire application des procédures..." ; "Le préfet peut faire procéder, par un agent de la force publique, à l'apposition des scellés" (art.24).
2) La législation de 1975
La loi de 1975 est allée plus loin encore, à l'origine, en généralisant ce procédé à la quasi-totalité de ses dispositifs clefs. En ce qui concerne les sanctions administratives de l'abandon sauvage de déchets, l'autorité n'est tenue, dans un premier temps, que de mettre en demeure le responsable ; ensuite, elle "peut (...) assurer d'office l'élimination desdits déchets aux frais du responsable" (art.3, al.1), "elle peut également obliger le responsable à consigner (...) une somme" entre les mains d'un comptable publique jusqu'à réalisation des travaux (art.3, al.1) ; "les sommes consignées peuvent le cas échéant être utilisées..." (art.3, al.2) En matière de suivi des déchets auprès des industriels, "l'administration est fondée à leur réclamer des informations"(art.5) ; d'une manière générale certaines activités "peuvent être réglementées"(art.6) "il peut être fait obligation aux producteurs"(art.6). Le plan régional d'élimination des déchets industriels "peut être interrégional" (art.10-1). Les articles qui ne relèvent pas de cette formulation ont pour objet soit la création d'organismes publics (titreVI : création de l'ANRED), soit l'énoncé de sanctions dont l'application est subordonnée à l'exécution (optionnelle) des articles précédents (titre VIII) soit enfin la définition de notions (déchet, élimination, nuisance, etc), soit des dispositions optionnelles à destination du ministre.
3) Les textes d'application
Très présent, le procédé se retrouve logiquement et de manière généralisé dans les textes de niveau inférieur dans la hiérarchie des normes. Il serait vain de rechercher l'exhaustivité étant donné le nombre de textes concernés ; la confirmation revient cependant à chaque page. Ainsi en matière d'information de l'administration sur les déchets dangereux, le décret du 19 août 1977 dispose en son article 2 : "les entreprises... peuvent notamment être assujetties..." à la tenues d'un registre, à l'envoi périodique d'une déclaration, etc. La circulaire du 22 janvier 1980 définissant notamment les conditions d'admissibilité des déchets sur les décharges indique "compte tenu de la difficulté à définir certains types de déchets, les arrêtés pourront également faire référence à l'origine du déchet". La circulaire du 31 août 1989 portant application de la directive européenne relative à l'amiante prévoit, en ce qui concerne la gestion des déchets des entreprises productrices et utilisatrices d'amiante : "l'inspecteur des installations classées pourra faire procéder, au frais de l'exploitant, à des prélèvements et à des analyses des déchets de l'établissement." De même, la mise en place d'un outil aussi fondamental pour le suivi des déchets industriels que le traitement informatisé des bordereaux de transport des déchets (ARTHUIT) est inscrite comme une simple possibilité : "un traitement automatisé... dénommé Arthuit, pourra être assuré par les services" et les résultats synthétiques de ce traitement "pourront faire l'objet d'une diffusion publique".
B - Un droit équivoque propice à la diversité des interprétations
Michel Pecqueur, Président de la Commission environnement du CNPF et auteur d'un rapport au Conseil économique et social pose très justement le problème en constatant que les textes légaux et réglementaires "se ressentent en effet des stratifications successives qui les rendent d'une part difficiles d'exploitation par les acteurs économiques, d'autre part sujets à des recouvrements donc à des interprétations différentes" Mais la stratification n'est pas seule en cause ; le caractère incertain, peu rigoureux et fluctuant des définitions données aux catégories juridiques les plus essentielles, provient en outre des incertitudes scientifiques mais aussi, dans de nombreux cas, de l'absence de volonté politique, au plan national, de préciser des catégories sur lesquelles reposent les dispositifs de contraintes imposées légalement ou réglementairement aux producteurs et détenteurs de résidus industriels dangereux. Comme le note l'ex-Ministre de l'environnement, C. Lepage, "c'est souvent la loi elle-même qui organise l'incertitude. Aucun consensus ne se dégage (...). La méthode consiste donc à trouver une formule de compromis aussi ambigüe que possible afin que chaque camp puisse y lire ce qu'il souhaite." En ce qui concerne notre domaine, ce "flou du droit" a pour effet de déconcentrer des arbitrages essentiels tout en ouvrant des marges d'appréciation et de négociation entre les fonctionnaires de l'environnement industriel et les établissements concernés.
Dans ce domaine de politique publique, les équivoques tiennent principalement aux frontières tracées entre des catégories de matériaux auxquels sont supposés s'appliquer des régimes juridiques distincts. Le caractère non-directif du droit ouvre implicitement des alternatives pour l'imputation d'un résidu dans telle ou telle catégorie juridique, rendant possibles différentes stratégies d'"élimination" des résidus. Le droit devient ainsi équivoque avec la multiplication de catégories législatives et réglementaires se superposant en partie (résidus, déchets, déchets ultimes, effluents liquides, déchets dangereux, stockages de résidus, sites contaminés, etc) mais aussi avec la différenciation progressive des catégories considérées comme pertinentes respectivement par les fonctionnaires des services déconcentrées, par le juge administratif et par le juge pénal confrontés aux arguments des industriels. La complexité juridique qui en résulte laisse ouverte la question de son origine : complexité subie face aux stratifications législatives et aux incertitudes scientifiques ou complexité recherchée pour ses effets non contraignants ?
1) La limite fluctuante entre résidus, déchets et déchets ultimes
Un des premiers problèmes de définition posé par la loi de 1975 a été celui de l'identification d'un déchet au regard de l'article premier : "Est un déchet au sens de la présente loi tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que le détenteur destine à l'abandon." Cette définition française semble reposer non seulement sur un critère objectif ("résidu") mais aussi sur un critère subjectif par lequel la qualification de "déchet" dépendrait de l'intention du détenteur. "Ainsi, observe le député Destot, le régime juridique du déchet dépend en grande partie de la volonté d'une personne (le désir d'abandon), alors que les lois d'environnement sont en général d'ordre public." Dès l'origine, le législateur conscient de cette échappatoire possible aux prescriptions de la loi y introduisait, en son article 3 une précision d'importance : "Est réputé abandon tout acte tendant, sous le couvert d'une cession à titre gratuit ou onéreux, à soustraire son auteur aux prescriptions de la présente loi". Cette disposition n'a en fait pas réduit l'imprécision de la frontière entre déchet et résidu mais appelé à une évaluation (bien délicate) de l'intention du détenteur par les différents fonctionnaires susceptibles de s'interroger à ce sujet.
Huit ans plus tard, le Conseil d'Etat, dans un arrêt d'assemblée de 1983 statuait par une décision de principe sur le dispositif réglementaire d'agrément du ramassage des huiles usagées ; il considéra que ces huiles devaient être considérées comme des déchets "tant qu'elle n'ont pas fait l'objet d'un traitement en vue de leur régénération et alors même que leurs détenteurs auraient l'intention de les céder en vue de leur vente et non de les destiner à l'abandon." Le juge oriente ainsi l'interprétation dans un sens confirmé au début des années 1990 par la Cour de justice des Communautés européennes intégrant dans la catégorie des déchets les substances valorisables sans établir de distinction selon l'intention du détenteur. Les fonctionnaires de l'environnement industriel, s'alignant sur cette interprétation extensive de la loi considèrent alors comme "déchet" au sens de la loi de 1975 tout résidu de fabrication : ainsi la circulaire de 1990 imposant la réalisation "d'études déchets" à certaines entreprises entend par "déchet", selon le chef du Service de l'environnement industriel "tout co-produit ou sous produit de fabrication, que celui-ci en l'état des techniques et en fonction des considérations économiques puisse faire l'objet d'une valorisation ou d'un recyclage ou doive, si son détenteur le destine à l'abandon, faire l'objet d'une élimination ou d'un traitement." Plus large encore est la définition évoquée par ce même haut fonctionnaire citant la proposition d'une DRIRE : "doivent faire l'objet d'un examen dans le cadre de l'étude réalisée en application des dispositions de la circulaire du 28 décembre 1990, les substances, matériaux, produits et résidus générés par l'activité de l'établissement dont l'élimination doit être assurée par traitement, incinération, mise en décharge ou enfouissement ou qui le nécessiterait en cas de défaillance de la filière actuelle de recyclage ou de valorisation" (nous soulignons).
Pourtant et malgré ces efforts d'extension administrative de la notion de déchet, le problème demeure entier dans l'ordre administratif comme le remarque le directeur de l'Agence de l'Eau Rhin-Meuse : "La différence entre un sous-produit valorisable et un déchet peut souvent n'être l'affaire que d'un équilibre commercial fragile." Le représentant de la CFDT au Conseil Supérieur des Installations Classées (CSIC) dresse également un bilan négatif de la tentative de distinction des deux catégories : "Est un déchet, selon la loi du 15 juillet 1975 “tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon”. Ce projet d'abandon crée une rupture de fait entre le contexte de la production du déchet et celui de sa prise en charge en tant que déchet : transport, traitement, stockage, incinération, etc. (...) La loi de 1975 tente de remédier à cette rupture en affirmant la responsabilité du producteur de déchets sur leur élimination dans des conditions propres à éviter leurs effets nocifs sur l'homme et l'environnement. Elle n'y est pas parvenue : cette responsabilité du producteur n'est pas assumée et cette rupture est très préjudiciable à la bonne gestion des déchets. Un déchet chimique tout d'abord est toujours un produit chimique mais dès qu'il devient déchet, n'est plus considéré comme tel : déjà dans l'entreprise qui le produit, a fortiori par le tiers qui en prend livraison et ne le connait pas." 
En effet, les extensions successives de la notion de déchet par le juge administratif et l'administration de l'environnement industriel ont creusé un écart croissant entre la conception administrative du déchet et la conception judiciaire lorsqu'il s'agit d'appliquer des sanctions pénales. Le juge répressif en effet s'en tient à une "interprétation stricte" des textes et prend en considération le critère subjectif de l'intention d'abandon. Ainsi le tribunal correctionnel d'Avesne-sur-helpe dans un jugement de 1989 a estimé qu'une infraction de fonctionnement sans autorisation n'était pas constituée car les matériaux transportés et déposés n'étaient pas des déchets. Rappelant l'énoncé du critère d'intention d'abandon par la loi, le juge a considéré que "les cendres n'étaient pas destinées à l'abandon, qu'elles ont été au contraire vendues à la société LORBAN pour servir de remblai sur des chantiers." De même, observe le député Destot, "certains juridictions judiciaires (Cour d'appel de Douai, 22 septembre 1990, trois arrêts, par exemple) ont refusé la qualification de déchet à des mâchefers (résidus d'incinération) ne contenant pas de produits toxiques et ayant servi à combler d'ancienne sablières : la juridication répressive a considéré que les sanctions de la loi de 1975 ne pouvaient s'appliquer car il s'agissait en l'espèce non de “déchets” mais de “produits finis”". Cette observation n'est pas démentie depuis lors : l'ensemble des juridictions judiciaires se conforment à cette position qui, pour cohérente qu'elle soit, a objectivement pour effet de vider de leur contenu un grand nombre de dispositions répressives inscrites dans la loi de 1975. Or les modifications successives apportée en 1988 et 1992 à cette loi n'ont jamais modifié la définition de base du déchet. La situation ainsi créée est celle d'un très large pouvoir d'appréciation laissé aux fonctionnaires de terrain qui sont néanmoins démunis des moyens de répression : cette situation est typiquement de celles qui favorisent le caractère partenarial de la relation entre administrations et entreprises industrielles.
Plutôt que de modifier la définition de base de la notion générale de "déchet", le choix a été fait en 1992 de compléter l'article premier de la loi de 1975 en introduisant une notion nouvelle : celle de "déchet ultime" : "Est ultime au sens de la présente loi un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux". Or cet ajout loin de renverser la tendance précédemment mise en évidence ne fait que l'accentuer parce que, comme nous l'avons indiqué, elle impute aux fonctionnaires de l'environnement industriel un large pouvoir d'appréciation tout en excluant la sanction judiciaire des dispositifs légaux et réglementaires incluant cette notion nouvelle. "Les conditions techniques et économiques du moment" restent indéfinies et elles renvoient en particulier à l'appréciation de la charge financière que chaque entreprise peut (ou veut) supporter en matière de retraitement des déchets. Une circulaire antérieure relative aux "études déchets" précisait par avance ce qu'il convenait de comprendre. Enjoignant aux DRIRE de fixer aux exploitants des objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de réduction des quantités et de la toxicité des déchets "notamment pour ceux qui sont actuellement éliminés par simple mise en décharge", le ministère de l'environnement, ou précisément son Service de l'environnement industriel indique  : "Ces objectifs devront bien entendu tenir compte de la situation actuelle de l'entreprise, des efforts déjà réalisés ou engagés dans ce domaine et intégrer les meilleurs technologies disponibles à un coût économiquement admissible." Il va sans dire que les DRIRE se trouvent ainsi dotées d'un angle d'appréciation très largement ouvert au sein duquel des négociations sont possibles.
2) Le continuum entre les déchets et les effluents liquides
Au regard de l'interprétation large produite par l'administration et le juge administratif de la notion de "déchet", tous les résidus liquides issus d'un processus de production auraient pu être considérés comme des déchets et, à ce titre, entrer dans le cadre de la loi de 1975. Il n'en a pas été ainsi du fait de l'autorisation prévue par la loi de 1964 et organisée par un décret de 1973 (n°73-218), de rejeter dans les milieux aquatiques une partie de ces effluents. Dès lors, une distinction est introduite entre les "déchets" et les "rejets" qui sont des effluents liquides déversés directement - mais après autorisation préalable - dans les fleuves, rivières, lacs, étangs, etc. Or comme le souligne un Directeur d'Agence de l'Eau : "Les flux de déchets ne sont pas aisés à définir, car il existe en pratique un continuum entre les déchets et les effluents liquides." La distinction se trouva néanmoins renforcée, au début des années 1970 par la dissociation des procédures d'autorisation des installations classées et d'autorisation des rejets dans l'eau. La première relève dès 1976 de la compétence des DRIR, la seconde relevait de la compétence de la direction départementale de l'agriculture pour les eaux non domaniales et de la direction départementale de l'équipement pour les eaux domaniales. C'est ainsi un régime de double autorisation qui fut mis en place pour les installations classées soumises à autorisation qui devaient parallèlement à celle-ci obtenir également, le cas échéant, une autorisation de rejet dans les eaux.
Cependant le décret de 1973 ainsi que les arrêtés et circulaires pris pour son application ne concernaient que les rejets stricto sensu dans le milieu aquatique, mais ne permettaient pas de prendre en compte le risque de "pollution accidentelle des eaux". En particulier l'ensemble des prescriptions préventives (dispositions de rétention et de confinement en cas "d'accident") relevaient de la compétence des DRIR et non de la police des eaux. Or sur le continuum qui va de l'accident au déversement délibéré en passant par l'incident, la négligence, l'erreur humaine ou le défaut initial de conception, les frontières entre catégories sont en pratique extrêmement ténues et sujettes à interprétations multiples. En outre, on a pu démontrer dans le cas d'un accident célèbre (Three-Mile Island), que la cause imputée dans un premier temps à "l'erreur de l'opérateur" devait l'être en fait à la conception initiale de la sûreté ayant ignoré les effets de "couplage" d'incidents. En 1991 un ingénieur en DRIRE constate que les "pollutions accidentelles des eaux" par les établissements industriels (plus de 65% des cas dont une bonne part issue de la chimie, pétrochimie et du traitement de surface) sont dues à trois causes : "l'incident technologique (fuite de cuve - rupture de canalisation - défaut de vanne, etc) (...) la “négligence - erreur humaine” et le “rejet volontaire”" (nous soulignons) Comme l'observe à juste titre, un responsable de l'Agence de l'eau : "La notion même de pollution accidentelle est assez floue puisque souvent définie a posteriori à partir de constatations voire d'effets. Il conviendrait d'en donner une définition plus large telle que “pollution passagère et imprévue résultant d'une circonstance occasionnelle”". Or l'ambiguïté de cette notion de pollution accidentelle se répercute nécessairement sur la distinction entre "rejets autorisés" et "déchets liquides", lorsque ces derniers sont en cause dans une pollution accidentelle.
Nous verrons que la double autorisation sera supprimée en 1987 au profit de l'autorisation des installations classées valant également autorisation de rejet. Or cette unification de la procédure n'a pas précisé les notions de droit mais confié à l'inspection le soin de le faire dans chaque cas particulier en la dotant implicitement d'un pouvoir d'arbitrage entre l'application de la loi de 1964 et l'application de la loi de 1975 c'est à dire entre la qualification d'un résidu de production comme "rejet autorisé" ou comme "déchet liquide". Un déchet, en effet, n'est pas nécessairement solide ou semi-solide comme l'attestent les rubriques proposées à l'exploitant lorsqu'il remplit le "bordereau de suivi des déchets industriels" imposés depuis 1985 : remplissant la rubrique "consistance du déchet", le producteur doit cocher une des trois cases intitulées respectivement "solide", "boues", "liquide" et dans la rubrique "transport du déchet" il doit choisir entre "benne", "citerne", "fûts" et "autre".
"Un effluent n'est jamais qu'un fluide pollué (liquide ou gazeux) destiné à être dilué dans un milieu plus vaste (rivière, étang, atmosphère), ce n'est jamais qu'une eau ou un gaz mal épuré ; placez sur son trajet un dispositif d'épuration, vous obtiendrez un fluide plus “propre” d'un côté, un déchet de l'autre. L'effluent est un déchet qui s'ignore... il est donc encore peut-être plus dangereux." La qualification d'un résidu en "déchet liquide" ou "effluent autorisé" est en effet sous-tendue par des considérations économiques non négligeables qui renvoient aux observations faites précédemment en ce qui concerne les "meilleurs technologies disponibles à un coût économiquement admissible". Elle est sous-tendue également par des considérations relatives aux contraintes protégeant les différents milieux susceptibles de recevoir les résidus industriels (eaux, sols, air) et en particulier par les risques de tranferts de pollution d'un milieu à l'autre. L'exemple des établissements de traitement du métal montrent les conséquences possible d'un renforcement des contraintes en matière de protection des eaux : le 6ème Plan d'action pour le Rhône de l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse prévoyait que "les principales actions à mener en ce qui concerne la pollution toxique du fleuve et de la mer sera la réduction : • des métaux provenant des industries de traitement de surface, • des toxiques organiques, notamment des solvants chlorés des gros rejets urbains, de la chimie, de la pâte à papier." Or remarque un journaliste de l'Usine nouvelle, "les entreprises de traitement de surface vont devoir faire face à un problème qu'elles pensaient avoir évacué. Elles ont fait de gros efforts pour dépolluer leurs effluents. Résultat, elles se retrouvent avec une montagne de boues d'hydroxydes métalliques" qui entrent alors dans la catégorie des "déchets".
Dans ce domaine, l'angle d'appréciation du souhaitable par la DRIRE n'est certainement pas aussi ouvert qu'en ce qui concerne l'évalution des coûts admissibles pour les meilleurs technologies de dépollution du fait de l'existence de nombreuses normes fixant, sous l'impulsion des directives européennes, des seuils et des interdits en matière de rejet dans l'eau. Cette angle d'appréciation est cependant très loin d'être fermé notamment pour tous les rejets qui ne sont pas réglementés.
3) L'inqualifiable dangerosité des résidus industriels ?
Les résidus peuvent être dangereux du fait de leurs qualités intrinsèques (ex : substances présentes dans le déchet, concentration et réactivité de ces substances...), des caractéristiques de l'écosystème dans lequel ils sont introduits (ex : types de composantes de l'écosystème et vulnérabilité de ces composantes aux matières potentiellement dangereuses...) et des conditions dans lesquelles ils sont gérés (ex : conditionnement des déchets...). Leur dangerosité pour la santé humaine varie dans ses origines (ingestion, inhalation, voie cutanée...), ses degrés (toxicité, nocivité, caractère cancérogène, corrosif, irritant...), ses modes d'action (toxicité aigüe, subaiguë, à plus ou moins long terme...) et ses conséquences (dommages réversibles ou non...). Les déchets liquides, boueux ou pâteux présentent généralement plus de risques, en termes de pollution des eaux, que les déchets solides ; mais ceux-ci, exposés à la pluie, sont susceptibles de lixiviation génératrice d'effluents toxiques. Chaque fois qu'il existe un danger d'inhalation, comme c'est le cas pour l'amiante, les déchets fibreux sont plus dangereux qu'un déchet de même nature inclus dans une matrice, comme le ciment amianté. Les déchets peuvent être inflammables, explosifs, volatils, solubles, chimiquement réactifs. Ils peuvent être mélangés et ces mélanges correspondre à des pratiques de retraitement des déchets (mélanges de deux déchets pour neutralisation réciproque) ou à des tentatives de dissimulation de certains déchets (dilution d'un déchet dangereux dans un autre qui l'est moins) ; la frontière entre les deux pratiques étant loin d'être nette.
Le caractère équivoque du droit tient à l'absence de critères généraux permettant de qualifier la dangerosité de résidus. Mais l'idée d'une approche globale aboutissant à ce résultat n'a été initée, en France, qu'en mai 1997. Avant cette date, pas moins de sept catégories juridiques ont été élaborées depuis 1975 auxquelles s'ajoutent les catégories coutumières des professionnels du secteur ("déchets générateurs de nuisance", "déchets toxiques et dangereux", "déchets spéciaux", "déchets industriels spéciaux", "déchets industriels spéciaux ultimes et stabilisés", "déchets d'emballage dont les détenteurs ne sont pas les ménages", "déchets dangereux"). Bon nombre d'entre elles coexistent selon des combinaisons évolutives, la plupart se superposent partiellement durant certaines périodes et leur imprécision conduit à annexer aux lois et décrets des listes de matériaux généralement différentes les unes des autres. L'imbroglio juridique qui en résulte ouvre ainsi de multiples marges d'appréciation quant à l'affectation de chaque résidu dans telle ou telle catégorie. Cette confusion noie dans un flot de terminologies alternatives le problème central posés par ces résidus : leur caractère dangereux. Ce mot semble subir une sorte de tabou, entraînant rectifications ou remontrances dans les conversations avec les professionnels du secteur. Il ne fut introduit en droit français que sous la contrainte de normes européennes en 1983 ("déchets toxiques et dangereux") et c'est encore sous cette contrainte que s'amorce en 1997 ("déchets dangereux") l'approche globale visant à qualifier la dangerosité des résidus à partir de leurs caractéristiques propres et de leurs effets potentiels sur l'environnement. L'expérience démontre rétrospectivement que cette qualification n'est pas impossible mais il n'est pas encore établi que cette démarche sera menée à son terme.
La loi de 1975 ne définissait pas la catégorie des déchets industriels, ne faisant référence à l'industrie qu'en son article 23 relatif à "la récupération des rejets thermiques industriels". Elle fixait le régime général de tous les déchets, en ne spécifiant que celui déchets ménagers, les déchets industriels apparaissant implicitement comme déchets non ménagers. Une autre catégorie, non-nommée, fut créée par l'article 8 de la même loi évoquant "des déchets appartenant à des catégories définies par décret comme pouvant, soit en l'état, soit lors de leur élimination, causer des nuisances telles que celles qui sont mentionnées à l'article 2". Ces déchets innommables furent rapidement intitulés "déchets spéciaux" par les professionnels du secteur et cette catégorie non juridique entra dans leur language courant. Le décret d'application de 1977, ajoutant à la confusion, retient l'expression de "déchets générateurs de nuisance" définis par référence à une liste annexée de substances (art.3-1) et d'industries produisant ces déchets (art.3-4 et 3-5). Cependant, en 1985, un arrêté impose aux producteurs l'émission d'un "bordereau de suivi". Une nouvelle liste est annexée qui ne coïncide pas avec la précédente et exclut la qualification par catégories d'industries productrices créant implicitement une autre catégorie : les déchets spéciaux astreints au bordereau.
Par ailleurs, l'article 9 de la loi de 1975 introduisait une sous catégorie au sein des déchets spéciaux en indiquant que "pour certaines des catégories de déchets visées à l'article 8 et précisées par décret, l'administration fixe (...) les conditions d'exercice de l'activité d'élimination" : on pourrait les nommer déchets spéciaux avec élimination agréée. Cependant le décret ne fut jamais édicté. L'administration continua de l'annoncer dans ses circulaires jusqu'en 1980 puis cessa de s'y référer. C'est en renvoyant aux articles 8 et 9 de la loi qu'un arrêté du 5 juillet 1983 introduisit la catégorie de droit communautaire des "déchets dangereux et toxiques" que les professionnels prirent l'habitude d'utiliser pour désigner ceux de l'article 9. Ainsi, à la fin des années 1980, l'administration, ayant par ailleurs subdivisée sa catégorie des "déchets banals" distinguait en introduction de tous ses documents quatre catégories de déchets industriels  : les "déchets inertes", les "déchets banals", les "déchets spéciaux", les "déchets dangereux ou toxiques" Comme le remarquera justement le député M. Destot en 1991, "en fait, il n'y a pas de frontière étanche entre ces différentes catégories de déchets. Par exemple, les déchets industriels “inertes” ne le sont vraiment que pour autant que tout élément potentiellement polluant, naturel ou artificiel, en ait été expurgé".
En 1992, la catégorie de "déchet industriel spécial" est inscrite dans la loi de 1975 (art.2-1), par une loi rectificative renvoyant à une nouvelle liste, à paraître dans un décret qui, trois ans plus tard, reproduit très fidèlement celle de 1977... Par ailleurs cette même loi rectificative inaugure la catégorie de "déchet ultime" (déjà présentée) et deux arrêtés, la même année, en créent une autre en se référant à des "déchets industriels spéciaux ultimes et stabilisés" qui ne coïncident avec aucune des catégories antérieures. En 1994 une autre catégorie est introduite par un décret relatif aux "déchets d'emballage dont les détenteurs ne sont pas les ménages". Comme le note la circulaire commentant le décret, cette catégorie ne coïncide ni avec celle des "déchets industriels banals" ni avec celle des "déchets industriels spéciaux". Enfin (?), un décret de mai 1997 introduit la catégorie des "déchets dangereux". Il s'agit du premier texte faisant entrer en droit français cette catégorie juridique (et les contraintes afférentes) prévue par une directive européenne de 1991. Pour la première fois, en effet, est initiée une démarche globale visant à expliciter les "propriétés de danger" susceptibles de faire entrer certains déchets dans une catégorie juridique. Un prochain arrêté ministériel est annoncé qui devra définir "les critères et les méthodes d'évaluation des propriétés de danger"... Si le rythme de production normative s'inscrit dans la tendance des deux dernières décennies, cette nouvelle étape devrait prendre de nombreuses années.
En son absence les catégories antérieures, dans leur diversité, restent en vigueur, réunies dans une nomenclature nationale de déchets et d'activités susceptibles d'en générer. Les rubriques ne renvoient pas à des substances simples dont la présence dans un mélange suffirait à classer celui-ci mais désignent des types de déchets en se référant parfois à une caractéristique chimique dominante parfois à une caractéristique physique apparente, parfois aux activités industrielles dont ces déchets peuvent être issus. Cette nomenclature laisse ainsi ouverts de larges espaces d'interprétation sur la catégorie dont relève tel ou tel résidu particulier. Nous verrons par exemple (chap.2, section 1) que la classement de cendres à forte teneur en arsenic a fait l'objet de confrontations complexes entre l'industriel, l'inspecteur, la DRIRE et un service du Ministère. Ce système de nomenclature - contrairement à celui de l'approche globale - laisse échapper aux contrôles tous les résidus non répertoriés à la date de mise à jour. Cette possibilité n'a rien de virtuelle comme le souligne une DRIRE dans ses instructions internes : "Il est à souligner (article 1 de l'arrêté - décharges existante) que les critères d'acceptation pour les DECHARGES INTERNES sont ceux des DECHARGES de classe 1, du moins pour les déchets listés (résidus de l'incinération - de la métallurgie - de forage - de station d'épuration d'eaux industrielles)." (nous soulignons).
"Les définitions sont floues (comment tracer une limite précise entre déchet liquide et effluent ?) notamment entre ce qui est appelé déchet spécial et déchet dangereux" note le Président de la commission environnement du CNPF. "La notion de déchet industriel est floue, observent également deux hauts fonctionnaires du Ministère de l'environnement, celle de déchet industriel toxique l'étant encore plus puisqu'il faut éclaircir à la fois les notions de déchet et de toxicité. Le flou de la notion de déchet provient essentiellement du fait que ce qui est un rebut pour les uns, peut être une matière première pour les autres. Quant à la toxicité, si la toxicité aigüe d'un produit pur est assez facile à déterminer, les concepts de toxicité chronique et d'écotoxicité demandent encore à être précisés.". Deux représentants de la CFDT affirment : "Bien souvent, et contrairement à l'article 8 de la loi de 1975 et à l'arrêté publié dix ans après (!), le déchet transporté n'est pas identifié d'où risques de côtoiements dangereux en cas d'accident. Il arrive également que les citernes de transport ne soient pas nettoyées, ce qui peut produire des mélanges instables, dangereux. Contrairement aux mêmes textes, la composition de nombreux déchets dits “spéciaux” ou “toxiques” (...) n'est pas connue : la composition d'un déchet, contrairement à celle d'un “produit”, est variable dans la temps pour une même production, même entre deux fûts d'un même lot. En outre, elle est souvent tue sous le motif abusif du secret industriel." Ce flou des catégories juridiques, laisse aux DRIRE et aux inspecteurs la charge de définir dans chaque cas particulier à quel type de résidu ils ont à faire et quel régime s'y applique. Leur angle d'appréciation est largement ouvert et peut donner lieu à négociation.
4) Les distinctions approximatives entre stockages de résidus et sites contaminés
Selon la définition donnée par le Service de l'environnement industriel (Ministère de l'environnement) en 1993, "les sites pollués sont des sites sur lesquels une pollution d'origine industrielle du sol ou du sous-sol est susceptible de provoquer une nuisance ou un risque pérenne pour les personnes ou l'environnement. L'appellation de “points noirs” est utilisée pour désigner un ancien dépôt de déchets industriels qui a des conséquences sur l'environnement ou la santé des populations." Cette distinction officielle, qui permet de dissocier abstraitement les pratiques passées et présentes est néanmoins contestée par l'ADEME (sous tutelle du Ministère de l'environnement). Auparavant, rappelle le Directeur Industrie de l'Ademe, "le mode d'élimination le plus communément pratiqué consistait à déposer les déchets dangereux dans des “trous”.(...) Il s'y ajoute d'anciens sites industriels dont les sols ont été pollués lors de la période d'activité (...) Dorénavant, l'appelation sites pollués recouvre ces deux types de sites." Le terme désigne en fait un éventail assez large de situations diverses : principalement des terrains industriels abandonnés ou en activité sur lesquels ont été ou sont toujours installées des industries polluantes qui y ont déposé, déversé, enfoui des résidus dangereux mais aussi des dépôts de résidus industriels dangereux (lagûnes de produits pâteux, stocks de fûts, décharges...) loin des sites industriels. Il est à noter que la réhabilitation de ces sites notamment par transferts de dépôts ou excavation des sols génère à son tour des "déchets industriels spéciaux".
Ces sites pollués peuvent perdre leur pollueur  : "Ils sont qualifiés d'orphelins lorsque les entreprises, ou les personnes responsables, ne sont plus solvables ou n'ont pu être identifiées. Leur prise en charge est alors confiée à l'Ademe par les pouvoirs publics". Cette disparition de l'auteur, si elle est aisément compréhensible pour les héritages du passé ancien, l'est moins lorsque la pollution est récente. Or les sites contaminés ne datent pas tous des premiers temps de l'industrialisation comme l'exprime bien le député Destot : "De cette période que l'on souhaiterait révolue, et parfois même d'un passé plus proche, voire d'un présent peu glorieux, nous restent des séquelles graves ou moins graves, les “points noirs”." L'Ademe recueille-t-elle dans son "orphelinat" des dépôts nouvellement constitués ? La réponse du Directeur Industrie de l'Ademe est limpide : "Hélas oui, mais ils sont d'une autre nature. Certaines entreprises, confrontées à des difficultés économiques, diffèrent le traitement de leurs déchets et les entreposent dans l'attente d'une évacuation qu'elles espèrent pouvoir financer ultérieurement. Si les difficultés subsistent et que l'entreprise disparaît, le stock ainsi constitué devient orphelin." D'après une autre responsable de l'agence, ce cas de figure correspond "la plupart du temps" aux sites contaminés officiellement pris en charge par l'ADEME.
Les lois de 1975 et de 1976, dans leurs textes d'origine, n'abordaient pas le problème. Néanmoins, le décret d'application de la seconde prévoit depuis 1977 une obligation de remise en état lorsqu'une installation classée cesse son activité : "L'exploitant doit remettre le site de l'installation dans un état tel qu'il ne s'y manifeste aucun des dangers ou inconvénient mentionnés à l'article 1er de la loi (...) A défaut il peut être fait application des procédures prévues par l'article 22 de cette loi." (art.34, al.3), c'est à dire des sanctions administratives. Cependant lorsque l'exploitant a disparu ou est insolvable, cette disposition reste purement formelle. On peut alors s'interroger sur les conditions de constitution de ces stockages dans les installations classées avant leur cessation d'activité. On aborde ainsi le problème des "décharges internes" ou des "stockages provisoires" aussi durables soient-ils.
L'instruction technique pour la mise en décharge des déchets industriels de 1980, instaurant les classes 1, 2 et 3 de décharges selon la dangerosité des déchets entreposés, ne distinguait pas les décharges internes et ce que l'on appelle aujourd'hui les "centres collectifs" exploités par des entreprises spécialisées recevant des déchets d'orignes diverses. Les résidus industriels dangereux ont ainsi pu longtemps être enfouis dans les arrières-cours d'usines comme le prévoyait une circulaire de la même année : "Certains de ces déchets [industriels], dont les risques de contamination sont plus limités, peuvent être admis dans des décharges spécialement aménagées (...) de façon à éviter des procédés de traitement plus coûteux tout en assurant une protection rigoureuse de l'environnement." Quatre plus tard, une nouvelle circulaire évoque une autre pratique : "la rigueur du contrôle ne doit pas en effet s'exercer uniquement sur les sites de classe I, le risque de voir naître ou se perpétuer des pratiques préjudiciables pour l'environnement sur les autres sites où peuvent être admis des déchets industriels devant par ailleurs être pris en considération." Le service de l'environnement industriel fait ainsi référence au problème (bien connu des DRIRE) des "grands sites semi-perméables de classe II" destinés à recevoir des déchets banals et des déchets ménagers mais qui ont été "autorisés à recevoir ponctuellement certains types de déchets industriels spéciaux produits par des entreprises implantées localement." Dès l'origine, la frontière entre les décharges de classe I (déchets spéciaux) et de classe II (déchets banals) était, en fait, tout à fait perméable. La circulaire de 1984 introduit également la première distinction entre les décharges collectives et les décharges internes en précisant, dans l'instruction technique jointe en annexe, qu'elle s'applique à toute décharge "qu'elle soit exploitée par une entreprise spécialisée ou par un industriel pour son propre compte". La portée de cette distinction est cependant limitée par une précision d'importance s'agissant de décharges internes : "L'exploitant assurera le suivi du site dont il est responsable pendant et après la mise en dépôt. Il n'est cependant pas souhaitable d'exiger la poursuite des contrôles après la fin des dépôts dans les cas où les résultats des contrôles effectués pendant la durée de mise en dépôt n'ont pas fait apparaître de problème particulier." Or, on relève dans une thèse de "chimie de la pollution" soutenue la même année à l'Université de Savoie : "la mise en décharge n'est en réalité qu'un confinement plus ou moins efficace à caractère évolutif, les dangers présentés par le déchet n'ayant pas tous été définitivement écartés. C'est ainsi qu'il demeure un risque parfois important de pollution de l'atmosphère, des eaux souterraines et de surface".
Un arrêté définit en 1985 la notion de "stockage" (immobilisation provisoire dans une installation autorisée sans mélange d'un déchet avec un autre) et de "regroupement" (immobilisation provisoire avec mélange de déchets de provenance différentes mais de nature comparable ou compatible) mais... ne précise pas l'échéance au-delà de laquelle l'immobilisation ne peut plus être considéré par les inspecteurs comme "provisoire". La circulaire d'application de cet arrêté n'apporte pas plus de précision. Certes le stockage en fûts est limité à 90 jours mais aucune limite n'existe pour les stockages en cuves et réservoirs or ce sont précisément ces cuves que l'on retrouve aujourd'hui sur les sites contaminés orphelins comme celui de l'entreprise Knox, De même un arrêté de la même année relatif aux ateliers de traitement de surface autorise le stockage de leurs déchets : "leur stockage sur le site doit être fait dans des conditions techniques garantissant la protection de l'environnement en toutes circonstances." Là encore, aucune précision n'est apportée sur la durée admissible du stockage réputé provisoire. En matière de déchets de polychlorobiphényles (PCB) une circulaire de 1985 laisse la décontamination des "matériels" à l'initiative des exploitants.
Cette année marque néanmoins un tournant dans la reconnaissance des problèmes spécifiques de ce que les fonctionnaires de l'environnement industriel et les industriels producteurs désignent par "élimination interne". La circulaire du 24 octobre 1985 appelant à préciser les études d'impact en ce qui concerne les déchets indique sobrement : "Les installations de traitement exploitée par le producteur auront les mêmes performances que celles existantes pour les installations comparables des centres collectifs. (...) Les dépôts internes ou crassiers existants font l'objet d'un examen de leur impact (...) Le cas échéant, notamment dans le cas de contamination des terrains par des germes pathogènes ou des toxiques, les limitations des usages ultérieurs du site feront l'objet d'une inscription..." Avec la reconnaissance progressive des "décharges internes" s'esquisse la dissociation de leur statut de celui des "centres collectifs". La totalités des 13 décharges collectives de classe 1 que compte la France aujourd'hui ont été implantées, ou autorisées comme telle, entre 1976 et 1984. Ces décharges vont progressivement faire l'objet d'une attention renforcée de l'inspection des installations classées et se voir imposer des normes de sécurité de plus en plus contraignantes... qui ne seront jamais appliquées à l'identique aux décharges internes. Or la rentabilité des décharges collectives, souvent gérées par des filiales de la Société lyonnaise des eaux et de la Compagnie générale des eaux, dépend du flux de résidus industriels dangereux reçus, flux qui dépend notamment des contraintes réglementaires imposées aux producteurs de résidus. En 1984, un rapport, du Service des Technologies Propres et des Déchets du Ministère de l'environnement (DEPPR), observe prudemment : "Les conditions de fonctionnement des décharges internes, ouvertes dans l'enceinte d'un établissement industriel pour répondre à ses propres besoins d'élimination de déchets, semblent beaucoup moins connues que celles des décharges collectives." et plus loin "on ne peut par manque de précision (...) faire de comparaison avec les qualités requises (du sous-sol) pour les sites de décharges collectives".
Cinq ans plus tard, un frémissement de la politique publique peut être détecté dans une circulaire remplaçant celle de 1985 : "La découverte de dépôt de déchets toxiques ou dangereux dans des décharges sauvages, des dépôts de ferrailles ou des friches industrielles de vos départements devient de plus en plus fréquent, inquiète à juste titre l'opinion publique". Ce constat, bien loin d'entraîner une politique répressive ou préventive, conduit le Service de l'environnement industriel à imputer à l'ANRED (puis à l'ADEME) la charge financière de la réhabilitation de sites contaminés correspondant à "une situation difficile où aucun responsable n'aura pu être mis en cause". Le service du ministère précise bien que l'intervention financière de l'ANRED ne sera acceptée "que si l'ensemble des procédures a été préalablement mis en oeuvre, ou, en cas d'urgence dûment constatée, lorsque les délais restant à courir pour l'aboutissement de ces procédures ne sont pas compatibles avec les nuisances encourues." La précision rappelle involontairement que les fonctionnaires de l'environnement industriel disposent depuis plus de dix ans, au titre de la loi de 1976, de moyens répressifs qui pouvaient être utilisés pour éviter d'en arriver à de telles situations. Le Service de l'environnement industriel indique aussi que, compte-tenu de la modicité des sommes dont dispose l'ANRED, il convient de ne "faire usage de cette possibilité qu'avec la plus grande circonspection" . Par ailleurs, il dissuade les DRIRE d'utiliser la procédure de réalisation des travaux d'office parce qu'elle "engage lourdement la responsabilité de l'Etat" qui, astreint à une obligation de résultats, pourrait se voir réclamer des dommages et intérêts pour travaux non pertinents ou trop onéreux. Renvoit circonspect aux financements de l'ANRED pour les situations les plus urgentes... et prudence pour le reste.
Le Service de l'environnement industriel a beau rappeler les moyens administratifs de l'inspection des installations classées pour lutter contre les "dépôts anarchiques de déchets toxiques" et souhaiter que les inspecteurs "dressent systématiquement des procès-verbaux", cette politique en retournant l'orientation adoptée depuis quinze ans, laisse les inspecteurs livrés à eux-même dans l'appréciation des situations concrètes. Comment pourraient-ils sanctionner ou contraindre les industriels au sujet de dépôts qu'ils ont eux-mêmes autorisés et co-organisés conformément aux directives antérieurement reçues ? Un an plus tard, une autre circulaire leur indique : "dans le cas où vous seriez amenés à constater un non respect des arrêtés d'autorisation en ce qui concerne l'élimination interne des déchets, il vous appartient alors d'imposer les mesures correctives nécessaires par voie d'arrêté de mise en demeure pris au titre de l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976". Les décharges internes en effet ont toujours été autorisées dans les formes réglementaires prévues par la loi de 1976. Il reste aux DRIRE et aux inspecteurs d'apprécier s'il y a lieu ou non de prendre des arrêtés complémentaires.
Cependant la véritable révolution (sans lendemain), date de 1992 : la loi n°92-646 du 13 juillet 1992, modifiant celle de 1975 y introduisait un article 7-1 qui soumettait les installations de stockages "à la constitution de garanties financières propres à assurer la surveillance du site, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture, et la remise en état après fermeture". A la suite d'un amendement n°24 introduit par le député M. Destot (rapporteur de la Commission), présenté en séance plénière sans explications et accepté immédiatement, sans commentaire, par la Ministre de l'environnement S. Royale, la première phrase de l'article - initialement : "La mise en activité d'une décharge ou d'un stockage de déchets au titre de la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 est subordonnée" à la constitution de garanties financières - est modifié par ajout de cette précision préalable : "Qu'elle qu'en soit le propriétaire ou l'exploitant la mise en activité..." L'amendement, apparemment concerté entre la ministre et le député, était véritablement novateur puisqu'il étendait à tous les stockages, y compris internes, l'obligation de garanties financières dont l'expérience a montré qu'elle constituait la solution la plus efficace contre les pratiques de mise en faillite organisée des entreprises détentrices de sites pollués. Or, le quatrième alinéa de la loi (présent dès le projet initial), indique : "Les installations existantes doivent être mises en conformité avec les dispositions du présent article dans un délai de cinq ans après l'entrée en vigueur du décret visé à l'alinéa précédent." Ainsi, c'est la totalité des dépôts de résidus toxiques qui devaient faire, à terme, l'objet d'une constitution de garanties financières : anciens et nouveaux, internes et collectifs. La suite de l'histoire est riche d'enseignements. Le décret devant définir la nature de ces garanties et leurs règles de fixation n'a jamais été édicté. A peine cinq moins après le vote de cette loi, un loi relative aux carrières élaborée par le même gouvernement annule l'amendement n°24. Le dispositif de garantie est modifié d'une part en le transférant de la loi de 1975 à celle de 1976 cantonnant ainsi la responsabilité de mise en oeuvre aux DRIRE, d'autre part en retirant le dispositif d'extension introduit par l'amendement n°24 et en revoyant à un décret d'application pour la définition des installations soumises à la constitution de garanties. En juillet 1997, ce décret n'a toujours pas été édicté...
Avant le retournement de 1993, deux arrêtés de décembre 1992 ont précisé les conditions de stockage de "certains déchets industriels spéciaux ultimes et stabilisés", l'un pour les installations nouvelles, l'autres pour les installations existantes. La définition de cette catégorie très restrictive renvoit à nos observations concernant le recours aux technologies de retraitement "économiquement admissibles". Ces arrêtés s'appliquent a tous les stockages de ce type de déchets mais distingue les décharges collectives des décharges internes en ce qui concerne le contrôle de l'entrée des déchets sur le site dans le sens d'un allègement considérable de la procédure de contrôle pour ces dernières.
Enfin un autre dispositif qui aurait pu permettre de mettre à jour les décharges internes à été conçu de manière à éviter cet effet. La loin°95-101 du 2 février 1995 réputée (à tort) avoir introduit une taxe sur les déchets industriels spéciaux (entendre : une taxe sur les déchets produits c'est à dire sur la production de ces déchets), a introduit une taxe sur l'élimination, prélevée sur tout "exploitant d'une installation d'élimination de déchets industriels spéciaux par incinération, coïncinération, stockage, traitement physico-chimique ou biologique". Cependant cette phrase est introduite dans un dispositif prévu par la loi de 1992 pour les déchets ménagers qui précisait ensuite "non exclusivement utilisée pour les déchets que l'entreprise produit". Ainsi la taxe sur l'élimination des déchets industriels spéciaux ne concerne pas "l'élimination interne" ce que précise bien le décret d'application de 1995 en indiquant que la taxe est prélevée, "dès lors que cette installation n'est pas exclusivement utilisée pour les déchets provenant de son entreprise". L'ensemble des résidus stockés en décharges internes échappent ainsi à la taxation et, corrélativement, à la mise à jour.
Finalement, le caractère très restrictif de la catégorie de référence pour l'application des arrêtés de 1992, le retournement législatif de janvier 1993 et l'exclusion des décharges internes du prélèvement de la taxe instaurée en 1995 sur les déchets industriels spéciaux aboutit aujourd'hui, en matière de décharges internes et de sites contaminés à une situation similaire à celle de la fin des années 1980 du point de vue de l'intervention étatique. Il revient toujours et seulement aux DRIRE et aux inspecteurs, d'apprécier au cas par cas, ce qu'il y a lieu de faire.
§ 2 - Une déléguation de pouvoir encadrée par des normes sociales
L'ensemble des dispositions législatives et réglementaires relatives au suivi des installations classées en matière de gestion des résidus industriels dangereux forme un droit non-directif, à la fois optionnel et équivoque. Celui-ci crée des zones d'incertitude juridique, des espaces de non-droit dans lesquels peuvent trouver place des négociations sur ce qu'il y a lieu de faire ou de ne pas faire dans chaque situation particulière. Chaque fois qu'aucune norme juridique ne s'impose - et seulement sous cette condition nécessaire - des conventions peuvent être passées, comblant ainsi les vides normatifs laissés par le droit. Ce droit non-directif, optionnel et équivoque, constitue bien une condition nécessaire du gouvernement partenarial mais n'en est pas une condition suffisante. Le partenariat est rendu possible par le droit, par les marges d'appréciation et de négociation qu'il ouvre, mais dépend en dernière instance des décisions prises par les autorités locales dotées de pouvoirs d'arbitrage et, simultanément, de celui d'en définir l'usage. Or cet usage pourrait tout aussi bien être rigidité et répression plutôt que souplesse et négociation. Certaines autorités déconcentrées seraient dans leur droit en choisissant constamment d'agir et d'utiliser le maximum des possibilités de contrainte mises à leur disposition par la loi. A l'inverse, elles pourraient tout aussi bien adopter, en toute légalité, une politique de passivité complète en remplissant uniquement les rares missions obligatoires assignées par la loi.
Il importe donc d'identifier les normes sociales qui suppléent à la non directivité du droit en orientant les comportements des fonctionnaires de l'environnement industriel vers des démarches partenariales. On observe en particulier que les consignes politiques, exprimées en filigrane dans le droit et martelées dans les documents administratifs, incitent ces fonctionnaires à faire preuve d'un grand "réalisme" technologique et économique (A). Or, les normes sociales et systèmes de valeurs intériorisés par ces fonctionnaires durant leur formation initiale et tout au long de leur insertion professionnelle les prédisposent à adhérer à ces discours (B). Les marges ouvertes par le droit se trouvent ainsi réduites par des normes sociales extra-juridiques intériorisées par les fonctionnaires et tendant à promouvoir un système de gouvernement partenarial.
A - Les appels réïtérés au réalisme technologique et économique
Le droit non-directif ouvre aussi bien la possibilité d'excès de zèle que celle d'excès de laxisme. Une délégation de compétence sans réserve ne préserve pas d'éventuelles politiques maximalistes multipliant les fermetures d'établissements sans égard pour les conséquences économiques et sociales ou privilégiant sans concession la profitabilité des entreprises au détriment de considérations environnementales. Elle crée une incertitude quant à l'utilisation qui en sera faite par les destinataires. Pour cette raison sans doute, celle donnée pour les politiques de protection de l'environnement industriel est subordonnée au respect d'un principe de réalisme énoncé avec d'autant plus de force, durant les années 1980, que les pouvoirs des inspecteurs se renforcent.
Les circulaires ministérielles relatives aux installations classées produisant ou manipulant des déchets industriels appellent régulièrement les fonctionnaires de l'environnement industriel, au réalisme et au pragmatisme. Ainsi la circulaire du 21 mars 1983 portant instruction technique relative à l'incinération des déchets industriels précise en introduction : "Ces règles doivent être progressivement imposées aux unités existantes selon un calendrier d'application que vous définirez avec un nécessaire réalisme technique et économique, tout en respectant l'exigence d'un rattrapage rapide des situations les moins satisfaisantes" (nous soulignons). Cette formule est reprise à l'identique pour les installations de transit, de regroupement et de prétraitement de déchets industriels. A partir du milieu des années 1980, au fur et à mesure que les normes techniques se font plus nombreuses et plus précises, ce principe de réalisme est proclamé plus souvent dans les textes : un arrêté ministériel portant instruction technique relative aux règles d'aménagement et d'exploitation des ateliers des traitements de surfaces signale qu'il vise à "limiter au mieux les pollutions, nuisances et risques" liés à l'exploitation de ces installlations et précise que, "d'une manière générale l'ensemble des prescriptions imposées aux exploitants doit correspondre à la mise en oeuvre des meilleures technologies disponibles et économiquement réalistes" (nous soulignons) . Cependant une autre circulaire de la même époque remarque, à la suite des observations publiées dans un rapport officiel, "il a également été observé que les prescriptions imposées aux producteurs de déchets industriels manquaient de rigueur" Cette affirmation dissimule le problème posé... aux inspecteurs de terrain : celui de l'association des consignes de réalisme économique et de rigueur environnementale.
Dans une circulaire de 1987, le directeur de l'eau et de la prévention des pollutions et des risques résume, avec quelques contorsions rhétoriques, l'orientation donnée à l'action de l'Etat : il s'agit "d'une politique de protection de l'environnement de sécurité des installations industrielles conforme à sa tradition d'une réglementation stricte mais réaliste laissant toutes leurs responsabilités aux acteurs économiques, sous le contrôle néanmoins efficace de la puissance publique" (nous soulignons) . Ce réalisme est parfaitement intégré par les services de l'environnement industriel comme le montre la devise adoptée en 1994 par les DRIRE engagées dans de vastes actions de communication publique ; cette devise hiérachise explicitement les priorités : "Pour une industrie performante, propre et sûre". Ce réalisme n'est d'ailleurs pas spécifique aux ingénieurs des mines ou aux inspecteurs d'installations classées. Les Agences de l'Eau elles-aussi tiennent comptent dans leurs interventions notamment para-fiscales des contraintes économiques. L'Agence Rhône-Méditerranée-Corse rappelle ainsi que "si pour certains usages particuliers, le montant des redevances s'avèrent de manière indiscutable économiquement insupportable et menace la poursuite même de l'activité, les redevances ne sont alors perçues que dans la limite d'un plafond maximum déterminé sur la base d'un calcul économique".
Le cas des régimes dérogatoires aux "installations existantes" est particulièrement illustratif à la fois de cet appel au réalisme économique et de la confiance accordée aux DRIRE de ce point de vue. Ce point est crucial en ce qui concerne les résidus industriels dangereux tant pour les conditions d'exploitation des décharges, collectives et internes, des installations d'élimination de toutes sortes que des conditions de rejet dans l'eau des résidus. Comme l'observe Pierre Lascoumes, "la législation sur les installations classées a toujours été faite, à chacune des étapes, pour les établissements futurs, c'est à dire ceux qui seront créés durant les prochaines années." Ce choix politique a pour effet de donner aux installations industrielles, note Michel Prieur, un "privilège exorbitant du droit commun en matière de police, celui de pouvoir continuer de fonctionner sur la base d'un droit acquis d'antériorité par rapport à la loi nouvelle." L'auteur relève, à juste titre, l'usage abusif parfois fait du principe juridique de non-rétroactivité des lois alors qu'il s'agit non pas de juger des situations anciennes en fonction de lois postérieures mais d'appliquer à des situations préexistantes des normes nouvelles plus contraignantes. L'argument de la non-rétroactivité ne tient pas et ce n'est d'ailleurs pas celui-ci qui est avancé par les fonctionnaires de l'environnement industriel : il s'agit, disent-ils, afin de ne pas entraver l'investissement industriel, de garantir aux investisseurs la pérénité de la situation juridique en fonction de laquelle ils ont à une date déterminée, calculé le rendement escompté de leurs investissements. La dissociation des installations anciennes et existantes est ainsi présentée comme une mesure de sécurisation des investissements industriels à moyen ou long terme afin de préserver l'attractivité du pays pour ces investissements.
L'article 16 du la loi de 1976, dès sa première formulation confirmée par une modification de 1993, précisait que les installations fonctionnant légalement sans autorisation qui sont introduites dans la nomenclature des installations classées par un décret "peuvent continuer de fonctionner sans cette autorisation ou déclaration à la seule condition que l'exploitant se soit déjà fait connaître du représentant de l'Etat dans le département ou se fasse connaître de lui dans l'année suivant la publication du décret". Le décret d'application précisant cette disposition n'exige alors des exploitants que des informations d'identification sommaire (nom, adresse, type et volume de production) qui laissent aux DRIRE la charge de l'initiative si elles souhaitent réglementer ces installations. Ainsi la solution retenue pour atteindre l'objectif n'a pas été d'exempter les installations existantes de la prise compte des règles nouvelles mais de laisser aux DRIRE (sous couvert des Préfets), la plus grande liberté dans l'appréciation de ce qui est exigible de ces installations ; l'article 37 du décret n°77-1133 pris en application de la loi de 1997 indique en effet que, une fois informé, "le préfet peut prescrire, dans les conditions prévues aux articles 18 et 30 ci-dessus, les mesures propres à sauvegarder les intérêts mentionnés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976". C'est une véritable "carte blanche" qui est confiée - apparemment sans crainte de dérapage - aux DRIRE pour préserver la stabilité de l'environnement juridique des investissements industriels en même temps que la préservation de l'environnement naturel et humain de ces investissements.
B - Formation et position des fonctionnaires de l'environnement industriel
Les fonctionnaires de l'environnement industriel sont principalement des ingénieurs formés dans des écoles spécialisées (ex : l'Ecole Polytechnique, les Ecoles des Mines, l'INSA ...) délivrant des enseignements techniques débouchant sur des applications industrielles. A la sortie des écoles, ces ingénieurs se répartissent entre des fonctions de cadres dirigeants dans les entreprises industrielles et des fonctions dans l'administration publique, notamment de contrôle de ces entreprises. Une communauté d'esprit et de méthode s'établit ainsi qui facilite l'interpénétration - observée aussi à l'étranger, dans d'autres configurations  - entre les organisations publiques et privées. Ce phénomène auquel renvoit en partie l'idée de "technostructure" est sans doute accentué en France par les pratiques de "pantouflage" qui concernent près de la moitié des ex-fonctionnaires ingénieurs des Mines recrutés en particulier par les industries de la mine, de la sidérurgie, de la chimie et de l'énergie.... Ces tendances sont de nature à favoriser la formation d'une communauté de langage, de valeurs et de représentations sociales entre ces fonctionnaires et leurs interlocuteurs du monde de l'industrie.
Les ingénieurs des Mines qui choisissent la fonction publique relèvent du Ministère de l'industrie au sein duquel se déroule leur carrière même lorsqu'ils sont détachés à des postes appartenant à une hiérarchie administrative extérieure à celle de leur ministère. C'est le cas des fonctionnaires de l'environnement industriel, qu'ils soient affectés au Service de l'environnement industriel au sein du Ministère de l'environnement ou aux Divisions environnement des DRIRE. Dans ce dernier cas, ils agissent dans le service déconcentré du Ministère de l'industrie chargé du développement industriel en tant que mis à disposition du Ministère de l'environnement pour la surveillance des installations classées : leurs collègues de travail sont des fonctionnaires relevant exclusivement du Ministère de l'industrie ; ils sont placés sous l'autorité du Directeur régional de l'industrie, de la recherche et de l'environnement dont la première des missions est "d'animer les actions qui concourent au développement industriel régional". En outre, les proximités entre ces services et les écoles de formation placées sous l'autorité du Ministère de l'industrie est grande : la DRIRE Nord - Pas de Calais, par exemple "vit en symbiose avec l'Ecole Nationale Supérieure des Techniques Industrielles et des Mines de Douai, école d'ingénieurs dépendant du Ministère chargé de l'Industrie, qui fournit 160 ingénieurs par an et développe une activité de recherche appliquée au bénéfice de l'industrie régionale." Cette omniprésence du Ministère de l'industrie vis à vis des fonctionnaires et services en charge des questions d'environnement industriel n'est peut être pas sans lien avec l'importance des valeurs industrialistes dans cette configuration de politique publique. Le fait est ainsi rendu par l'inspection générale de l'administration (IGA) du Ministère de l'intérieur : "Les DRIR, pour le compte du ministère de l'industrie, ont une mission de promotion du développement industriel qui, sur tel ou tel dossier d'installations classées, peut les conduire à une attitude plus conciliante que si elles n'étaient chargées que de la protection des milieux".
Cette orientation se trouve renforcée par la structuration qu'opère la présence d'un grand corps d'Etat dans cette administration ; un corps technique certes, mais sans doute le plus prestigieux parmi ceux-là si l'on en juge par les choix des étudiants sortis de l'école polytechnique en faveur de l'Ecole supérieure des mines de Paris. "Depuis deux générations (...), note C. Lepage, le Corps des Mines est dirigé par les “nucléocrates”. Les parrains du Corps font et défont les carrières de quelque 600 membres du Corps dont la majeure partie, pourtant, n'exerce pas ses fonctions dans le secteur nucléaire. Par exemple, il y a aujourd'hui beaucoup plus d'ingénieurs du Corps des Mines en fonction au ministère de l'Environnement, dans les DRIRE, qu'à la COGEMA, au CEA et à EDF." Les X-Mines constituent l'élite dirigeante du secteur administratif de l'environnement industriel et leur formation sert de modèle à celle des ingénieurs de rang inférieur. Or le rôle historique et principal du Corps des Mines concerne le développement industriel ce qui ne manqua pas de susciter des résistances internes fortes contre la prise en charge, par le Corps, de l'encadrement de l'inspection des installations classées. On comprend mieux ainsi la distinction entre "mission" et "métier" opérée par les DRIRE : "En présence d'un industriel qui cherche à développer son activité, notre mission est de veiller à la prise en compte des exigences de protection de l'environnement dans son projet. Notre métier est alors de rechercher la compatibilité entre ces exigences et la viabilité économique de ce projet. En matière de sécurité et de protection de l'environnement, le maximum est souhaitable dès lors qu'il est possible, le minimum est exigible dès lors qu'il est nécessaire. Notre métier est donc de conjuguer par une négociation technique et économique, le souhaitable, le possible et le nécessaire."
Mis à part quelques postes d'encadrement au Service de l'environnement industriel et dans les bureaux régionaux des DRIRE, l'action proprement dite d'inspection des établissements correspond en fait à une mission sans métier spécifique : la protection de l'environnement industriel ne fait pas, en France, l'objet d'une spécialisation professionnelle à partir de laquelle peut se construire une carrière distincte des autres carrières gérées par le Ministère de l'industrie. Les spécialisations en génie de l'environnement (thèses professionnelles, Master...) dans les écoles des mines ou autres écoles d'ingénieurs ne correspondent pas à un choix de métier mais à un positionnement tactique éventuellement utilisable à certains moments d'une carrière qui, pour la très grande majorité, se déroule dans le cadre global des missions du ministère de l'industrie. De même les fonctionnaires, dans les groupes de subdivision des DRIRE, ne sont jamais affectés à temps plein à l'activité d'inspection des installations classées : en Nord-Pas de Calais, on comptait, en 1990, 66 inspecteurs mobilisables, "la plupart à temps partiel" soit un "équivalent plein temps" de 25 personnes. Certains groupes de subdivision précisent les affectations à cette mission : ainsi en Bourgogne, dans le département de la Nièvre, on compte trois personnes concernées, un ingénieur à 70 % de son temps, un technicien à 10% et un autre technicien à 20% ; dans l'Yonne, le chef de subdivision consacre 25% de son temps à la question et quatre ingénieurs sont concernés respectivement à 80%, 25%, 45% et 25%. L'observation se vérifie dans tous les départements français. A la question : pourquoi des affectations uniquement à temps partiel ? Les réponses sont évasives, évoquant parfois le caractère ingrat de cette mission. On comprend ainsi ce que peut signifier cette remarque provocatrice d'un journaliste d'Actuel, auteur d'ouvrages à sensation sur les trafics de déchets industriels, interviewé par un haut fonctionnaire du SEI dans Print Industrie, - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines : évoquant les 400 inspecteurs présents sur le terrain, le journaliste observe "on a l'impression que c'est une étape dans leur carrière “vivement qu'on rejoigne l'industrie, un truc noble quoi, plus tôt on s'en sortira mieux cela vaudra”. Encore pire, un ancien Directeur du Ministère qui passe de l'autre côté." En outre, il semble - d'après nos observations sur la période 1992-1996 - que les chefs de Division environnement au sein des DRIRE, co-nommés par le Ministre de l'environnement et le Ministre de l'industrie, ne font tendanciellement que passer à cette fonction pour une période d'environ deux ans avant d'aller rejoindre d'autres types de fonctions au sein des administrations publiques de l'industrie.
Le métier de référence est donc bien celui du développement industriel, ce qui place les inspecteurs d'installations classées dans une disposition d'esprit nécessairement éloignée de celle d'une "police spéciale" vouée à contrôler et sanctionner mais l'oriente davantage vers un dialogue constructif avec les industriels pour les amener à changer leurs pratiques c'est à dire vers une pratique de gouvernement partenarial. Ces caractéristiques de formation et de position font des agents de l'Etat relevant des DRIRE des interlocuteurs privilégiés aux yeux des industriels qui ne manquent de rappeler leur attachement au monopole de compétence que détiennent les DRIRE dans ce domaine : "La France, souligne Jean-René Fourtou, PDG de Rhône-Poulenc dans un rapport au Ministre de l'industrie, dispose d'une structure administrative solide : les DRIRE, qui ont fait la preuve de leur compétence, sont raisonnablement bien informées des problèmes existants, et peuvent constituer des outils efficaces d'une politique dynamique de maîtrise des déchets industriels". Et plus loin, proposant la mise en place d'un système de collecte de l'information sur les déchets industriels, le même auteur suggère que "le système peut s'appuyer sur les DRIRE qui possèdent toutes les compétences requises, disposent déjà d'une partie des données". D'un tout autre point de vue, un Directeur régional de l'environnement (DIREN) souligne certaines caractéristiques de la compétence et de l'action des DRIRE en contestant la frontière posée par la réforme de 1991 entre les deux directions régionales : "Avec la DRIRE, le partage des compétences est clair mais contestable. En particulier pour ce qui concerne l'expertise environnementale dont dispose ce service. Elle est partielle et ne prend par toujours en compte d'autres dimensions comme le paysage, la capacité d'absorption des milieux naturels, etc." Le diagnostic est d'ailleurs confirmé par un responsable de DRIRE : "On nous reproche également de ne pas suffisamment tenir compte des milieux naturels - faune, flore, éco-systèmes. C'est probablement vrai. Nous savons que nous avons un effort à faire pour mieux intégrer ces questions à notre dialogue à la fois avec les industriels et avec les associations."
Les normes sociales intériorisées par les fonctionnaires de l'environnement industriel lors de leur formation initiale et de leur insertion professionnelle, sont réaffirmées et légitimées par les circulaires ministérielles et les documents administratifs qu'ils consultent pour exercer leur activité. Ils sont ainsi prédisposés à concevoir leur mission de protection de l'environnement dans le cadre non seulement organisationnel mais aussi idéologique de leur métier de référence qui est celui du développement industriel. En réduisant ainsi considérablement les possibilités de dérives répressives, ce cadrage cognitif et normatif réduit les marges ouvertes par le droit non-directif et précise l'orientation des politiques de l'environnement industriel.
§ 3 - De la pénurie de personnel au partenariat comme nécessité
L'éventail très large des choix d'arbitrage, juridiquement ouvert aux fonctionnaires de l'environnement industriel, se trouve certes réduit mais non éliminé par les normes sociales, industrialistes et partenariales, assimilées par ces fonctionnaires. Il faudrait sinon considérer ces derniers comme des acteurs strictement hétéronomes, de simples mécaniques dont l'activité serait intégralement déterminée par les caractéristiques idéelles (normes sociales prédominantes) et réelles (systèmes de contraintes) de la configuration. Pour l'exprimer en termes généraux, nous adopterons un point de vue différent reposant sur le postulat d'une autonomie limitée de l'acteur, mais au moins en partie irréductible. Or, dans le cas des fonctionnaires de l'environnement industriel, ce degré d'autonomie crée une incertitude sur l'orientation exacte donnée aux politiques publiques de protection de l'environnement industriel en tout lieu du territoire national. En effet, plus que le risque de déviances individuelles (susceptibles d'être bridées par le jeu des carrières, des affectations et des promotions), c'est dans la possible multiplication de telles déviances sur un territoire restreint que réside l'incertitude principale d'un système de gouvernement déconcentré. On peut concevoir que des micro-climats politiques, sous l'effet de facteurs locaux, se forment progressivement dans certains services, les faisant dériver dans une orientation, par exemple, systématiquement policière et répressive.
Cette possibilité de dérive locale est déjà considérablement réduite par la rotation rapide sur les postes de direction des Division environnement au sein des DRIRE, par la durée très limitée du passage à ces postes au sein de carrières globalement conduites dans le cadre des missions du Ministère de l'industrie et par l'affectation à temps partiel des fonctionnaires de base aux missions - pour ne pas dire corvées, eu égard à la dévalorisation de ces missions - d'inspection des installations classées. En ce sens, un autre facteur de contrainte est à prendre considération : les moyens en personnel imputés à ces missions sont assez faibles pour réfréner d'autres types de rapports que ceux basés sur la confiance entre l'administration et les industriels.
Tous les rapports, parlementaires ou autres, relatifs aux politiques de protection de l'environnement industriel, publiés depuis quinze ans, s'affligent ou dénoncent la faiblesse des effectifs d'inspecteurs d'installations classées : "C'est à bon droit que chaque année le ministère chargé de l'environnement fait figurer la création de poste d'inspecteurs d'installations classées (...) dans ses demandes budgétaires." Le thème réapparait, parfois de manière presque routinière, dans les exposés des Ministres de l'environnement et dans ceux de nombreux députés au cours des débats parlementaires. Elus locaux et nationaux, fonctionnaires de l'environnement industriel, associations de protection de l'environnement, représentants des syndicats de salariés, journalistes... tous - à l'exception notable des industriels et de la Direction du budget ! - s'accordent à reconnaître le manque de moyens en personnel. Ce phénomène n'a rien de spécifique au secteur ; la revendication de moyens supplémentaires, qui réapparaît pour de nombreuses politiques, permet toujours de justifier certaines approximations de l'action publique et se heurte immanquablement aux contraintes budgétaires. Néanmoins, ces arguments ne suffisent pas à évacuer la variable d'un revers de main : elle conditionne fortement les caractéristiques du système de gouvernement mis en place dans ce secteur. En revanche, il ne faudrait pas non plus en déduire que la contrainte budgétaire explique seule la faiblesse des effectifs dans ce domaine. Celle-ci correspond aussi à une orientation politique clairement exprimée par le Secrétaire de la Conférence des DRIR : "il est hors de question de répondre aux exigences du public par une multiplication déraisonnable des fonctionnaires-contrôleurs". L'expression du même auteur, "on ne peut faire escorter chaque camion par deux gendarmes" réapparaît de manière récurrente dans les entretiens en DRIRE. La faiblesse des effectifs a ainsi une double face : celle d'un diganostic objectif sur la situation présente avec, pour l'avenir, un certain réalisme budgétaire ; celle d'un l'énoncé normatif, reflet des représentations sociales et systèmes de valeurs de ces fonctionnaires qui refusent explicitement de participer à un mission policière à leurs yeux dévalorisée.
Les ordres de grandeur sont connus (chiffres de 1993) : on passe d'une dizaine d'inspecteurs à la fin des années soixante à environ 500 "sur le terrain" aujourd'hui avec une progression ralentie depuis le début des années 1980. Répartis dans 24 DRIRE, ils ont en charge près de 500 000 établissements soumis à déclaration, 58 000 à autorisation et 370 à une surveillance renforcée pour cause de risques majeurs (établissements dits "Seveso") ; chaque année s'ajoute de surcroît 10 000 nouvelles déclarations, 2000 nouvelles autorisation à instruire (dont une cinquantaine refusées), près de 1000 arrêtés complémentaires, les résultats d'auto-surveillance de près de 3500 établissements, plusieurs millieurs de plaintes (majoritairement pour des problèmes d'air et de bruit) dont environ un tiers (± 2000) sont instruites, plus de 100 modifications de prescriptions aux installations soumises à simple déclaration. A cela s'ajoute des tâches plus ponctuelles mais non moins coûteuses en temps : la participation aux instances consultatives (Conseils Départementaux d'Hygiène, Secrétariats permanents à la prévention des pollutions et des risques industriels, commissions diverses...) ; l'examen de près de 2000 "études-déchets" réalisées sur plusieurs années ; la réalisation des plans d'élimination des déchets, les recensements de sites pollués, etc. Chaque nouveau texte législatif ou réglementaire vient ajouter (virtuellement) quelques travaux supplémentaires. Or les textes se multiplient depuis le début des années 1990, deviennent plus contraignants sous la pression des directives européennes et de l'opinion publique nationale.
Cette faiblesse des effectifs et des moyens budgétaires alloués à des missions toujours plus importantes crée un écart considérable entre la charge de travail virtuelle correspondant idéalement aux tâches prescrites par les lois et décrets et la charge de travail effective que peuvent raisonnablement assumer les fonctionnaires concernés. Cet écart ne peut surprendre si l'on considère qu'il est politiquement plus aisé d'élaborer des programmes de travail que de réunir les moyens de leur réalisation. D'autant que cette facilité se double d'une tentation, celle des politiques d'affichage, permettant d'attester à court terme d'une mobilisation sur un sujet sans trop s'engager à plus long terme. Cette réalité a trois conséquences : elle accentue la déconcentration des arbitrages politiques et, par suite, leur régionalisation (A), rend improbable toute surveillance systématique des installations classées (B) et accentue ainsi le caractère partenarial de l'action publique (C).
A - La régionalisation des objectifs de politique publique
Une des premières conséquences de cette situation a été clairement identifiée par P.Lascoumes : "dans l'organisation du travail des critères de définition des priorités sont forcément à l'oeuvre sur lesquels aucune directive centrale ne donne précisément d'instruction." La disproportion entre les effectifs disponibles et les tâches à accomplir contraignent en effet les DRIRE à définir elles-mêmes leurs programmes de travail en les adaptant aux particularités économiques régionales. Cette autonomie forcée accentue la régionalisation des arbitrages politiques et, par suite, la diversité des politiques publiques conduites dans chaque région française. La lecture des bilans d'activité des DRIRE confirme cette analyse, sans que l'on puisse néanmoins faire la part des choses entre ce qui est imputable aux spécificités économiques et environnementales régionales et ce qui l'est à d'éventuels autres facteurs comme la nécessité d'établir des priorités du fait des faibles effectifs ou des contraintes politiques et conjoncturelles locales.
En 1990, la DRIRE de Haute-Normandie, du fait du nombre important d'installations dites "Seveso" (59 sur près de 350 en France) dans cette région met l'accent sur le problème des risques technologiques majeurs et note simplement en ce qui concerne les déchets : "dans le cadre du contrôle des circuits d'élimination des déchets industriels spéciaux, la DRIRE a maintenu la procédure de suivi des déchets refusés en centre" (centres collectifs d'élimination). La même année, cans le Nord Pas-de-Calais, six objectifs principaux figuraient au programme d'activité : 1) "réduire les gros rejets selon un programme d'établissements prioritaires et veiller à la prise en compte de la protection de l'environnement par les implantations nouvelles" ; 2) Poursuivre la politique de prévention des risques technologiques majeurs : conclure 80 % des études de dangers par arrêté préfectoral et proposer des mesures de contrôle d'urbanisation sur les sites les plus exposés" ; 3) Créer une structure de concertation entre les divers partenaires du Littoral de Calais à Dunkerque (élus, industriels, associations, administrations) pour répondre aux émois de la population et des association de l'été 1989 (...)" ; 4) "Etendre le dispositif de surveillance de la qualité de l'air dans la région (...) ; 5) Concrétiser le projet de laboratoire central de la pollution atmosphérique à l'Ecole des Mines de Douai" ; 6) "Faire connaître l'action de la DRIRE en matière d'environnement auprès des relais et du public". La DRIRE Ile de France indique : "Sur les 30 000 installations classées de la grande couronne parisienne dont environ 3300 sont soumises à autorisation, la DRIRE Ile de France définit chaque année une liste d'établissements prioritaires, en raison du flux de pollution ou des risques qu'ils représentent. Cette liste comporte 167 implantations pour 1990".
B - La limitation des possibilités de surveillance des industries
Une autre conséquence importante du manque d'effectifs est l'absence de surveillance véritable, en dehors des situations les plus visibles (accidents, plaintes...) des 500 000 installations soumises à simple déclaration et de dizaines de milliers d'installations soumises à autorisation (notamment parmi celles qui ne sont pas astreintes à une auto-surveillance). Pour celles-ci l'intervention des DRIRE a lieu essentiellement en cas de plaintes de riverains, garde-pêches, gendarmes, c'est à dire pour corriger ou réprimer des situations insatisfaisantes. Naturellement, l'ensemble des flux de résidus de ces installations sont méconnus et très difficiles à estimer aussi bien pour la pollution des eaux, la destination des déchets ou l'état des sols. Menant une étude sur la collecte des déchets toxiques en quantités dispersés (DTQD) pour le compte de la Communauté urbaine de Lyon afin d'apprécier les incidences de ces résidus sur les réseaux d'égoûts et les approvisionnements en eaux potables, des experts consultés analysent en ces termes les contraintes s'imposant aux petites et moyennes entreprises entrant dans le cadre de leur étude : "La législation du droit de l'environnement concerne en théorie un bon nombre des activités visées par la présente étude, notamment au titre de la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. En fait, la plupart de ces activités relève du régime de la déclaration. (...) La petite taille et le nombre important d'entreprises entrant dans le champ de l'étude, les moyens limités en personnel de l'administration conduisent dans les faits à l'absence de tout contrôle et de toute pression réglementaire."
Mais ces limites ne concernent pas seulement les petites entreprises. Il y a en effet, pour l'ensemble de la France, un inspecteur sur le terrain pour 150 installations soumises à autorisation. Or les visites d'inspection s'effectuent les plus souvent en équipe de plusieurs inspecteurs de manière à disposer de regards croisés sur les situations et les décisions à prendre, de manière aussi à renforcer l'inspecteur dans son rapport à l'industriel. Il devient ainsi arithmétiquement improbable que soient visitées chaque année toutes les installations soumises à autorisation. "Les contrôles sur le terrain sont insuffisants, notait en 1983 l'auteur du premier rapport officiel sur les déchets industriels, il faut cependant reconnaître que le contrôle réglementaire est difficile à assurer parce que : • les producteurs sont nombreux et très divers ; • les déchets sont produits de façon discontinue et peuvent être facilement transportés (...) les possibilités de “fuite” des déchets sont donc importantes ; • l'inspection des installations classées n'est pas dotée des moyens nécessaires au plein exercice de ses missions."
C - Le renforcement du caractère partenarial de l'action publique
L'écart entre les tâches assignées et les moyens disponibles produit des effets sur le plan symbolique en renforçant le caractère optionnel du droit aux yeux des fonctionnaires de l'environnement industriel. On retiendra cette expression de "soupe" dont deux ingénieurs, dans deux DRIRE distinctes, nous ont dit qu'elle désignait les circulaires ministérielles dans le jargon des inspecteurs. Ce n'est pas seulement les formulations équivoques qui suscitent cette réaction. Une exaspération est ainsi exprimée vis à vis du fossé qui sépare les beaux projets de d'action publique nationaux et la réalité de ce qui est possible de réaliser sur le terrain avec les moyens dont disposent les services. Dès lors qu'il est acquis que l'exhaustivité est impossible, tant en ce qui concerne la proportion d'installations suivies que la réalisation des tâches assignées par les textes officiels, le caractère prescriptif de ces derniers s'atténue rendant plus équivoque encore le droit en vigueur. Les consignes paraissent globales, dotées d'une simple valeur indicative pour la définition des tâches effectives. La brochure de présentation d'une DRIR exprime cette idée : "Le métier de l'inspecteur des installations classées est donc de conjuguer par une négociation technique et économique avec l'industriel et en fonction des impératifs locaux ce qui est possible et souhaitable avec ce qui est nécessaire et exigible. L'inspecteur de la DRIR est encadré dans cette tâche par des objectifs globaux en matière de qualité d'un milieu naturel ou de réduction des pollutions industrielles"
D'autre part, on ne peut manquer d'établir un lien entre la faiblesse des moyens et le recours aux modes partenarials de surveillance que nous examinons ci-dessous. L'auto-surveillance des installations, les conventions de contrôles inopinés dans certains établissements, la sous-traitance des inventaires de résidus... autant de procédés qui ne s'expliquent pas seulement ni principalement par le manque d'effectif mais qui permettent d'y pallier. "Dans le domaine du contrôle des installations classées pour la protection de l'environnement, nos moyens ne nous permettent pas d'être exhaustif. Dans la région Rhône-Alpes, il y a en moyenne un inspecteur pour 1000 installations classées. Nous avons donc un intérêt prioritaire pour les grands établissements industriels. C'est pour cela qu'il est important de mettre l'accent sur les actions incitatives, afin d'intéresser à ce sujet une masse plus importante de PME/PMI." (nous soulignons) La corrélation établie entre l'absence d'exhaustivité et les actions incitatives signale une orientation qui, comme nous le verrons, ne concerne pas seulement les petits producteurs de résidus. Elle est au coeur de toutes les justifications de l'orientation pédagogique plutôt que répressive adoptée par le gouvernement partenarial des DRIRE.
Section 3 - Le gouvernement PARTENARIAL comme éducation spécialisée libérale
L'ensemble des structures à la fois idéologiques, juridiques et professionnelles qui viennent d'être décrites contribuent à la formation d'une situation de partenariat bilatéral entre les services de l'environnement industriel et chaque entrepreneur industriel concerné. Autorisé et inspiré dans son action par le droit positif, réaliste par formation et souvent par nécessité de carrière, fortement doté en ressources de pouvoir et protégé des regards extérieurs, le fonctionnaire de l'environnement industriel établit avec chaque industriel une relation personnalisée de tutorat faite de dialogues et de tensions, de négociations et de conflits, d'oppositions et d'alliances objectives.
L'un des inspecteurs d'installations classées que nous avons rencontré a comparé sa mission à celle d'un instituteur ; dans la même veine, on pourrait dire cependant, au regard de la délinquance environnementale dont il est parfois question, qu'elle s'apparente davantage à une éducation spécialisée. Elle peut en outre être qualifiée ainsi parce qu'elle ne s'adresse, dans les faits, qu'à une minorité d'exploitants d'installations classées. Cette activité gouvernementale comporte une dimension d'instruction qui implique la délivrance d'un savoir-faire dépendant de "l'état de l'art" en matière d'organisation "correcte" des "process" de production industrielle et des règles juridiques en vigueur ; l'instruction vise à enrichir les esprits par des leçons et des précepts de "bonne" production. L'action d'éducation est plus large que la précédente qu'elle inclut en partie ; elle porte sur la formation civique des esprits et vise à amener les producteurs et éliminateurs de résidus à intérioriser certaines règles technico-juridiques au point d'y conformer leurs comportements. Sur la base de cette distinction, nous verrons que les outils pédagogiques disponibles aujourd'hui permettent d'instruire à peu près tous les exploitants d'installations classées (sauf ceux qui ne se déclarent pas !) mais ne permettent d'en éduquer qu'un nombre très limité, représentant environ le dixième des installations autorisées et le centième des installations effectivement déclarées.
Cette éducation spécialisée peut également être qualifiée de libérale notamment pour marquer la distance qui la sépare d'une "police spéciale". Cet intitulé adopté traditionnellement par les manuels de droit de l'environnement ne rend pas compte de la réalité sociale dont il est question et, en particulier, des rationalités d'action qui structurent le comportement des agents de l'Etat : "Le savoir-faire d'une DRIRE tient pour beaucoup dans sa capacité à dialoguer avec les industriels." Le chef de la division environnement renchérit sur ce point en exposant de manière très claire la démarche générale et son esprit : "Notre métier, est avant tout de conduire les industriels à mener eux-mêmes cette démarche de protection de l'environnement. La DRIRE s'assure alors que la réflexion a été menée dans les règles, et en tire les conclusions réglementaires. Nous amenons les industriels à avoir une démarche positive dans ce domaine, et, si nécessaire, la leur imposons en usant de sanction." A la question : pourquoi les sanctions constituent seulement un recours ultime ? Les réponses obtenues sont toujours de cette sorte : on ne peut pas mettre un inspecteur derrière chaque industriel ; il faut donc bien et il vaut sans doute mieux établir des relations de confiance réciproque qui n'amènent pas les industriels, par un regard trop inquisitorial, à des comportements de dissimulation (notamment des résidus) face auxquels l'administration se trouverait de toute manière impuissante. J. Servan, Ingénieur en chef des Mines, dans son rapport de 1983 reprenait cet argument qui résume l'orientation générale donnée à ces politiques publiques : "Si indispensables qu'ils soient, les contrôles ne sauraient être complets et permanents. Plus que la contrainte qu'ils représentent, c'est l'évolution des mentalités - à laquelle ils doivent contribuer - qui devrait permettre d'améliorer la situation. Cette évolution suppose une information et une “éducation”". Nous étudierons successivement l'action d'instruction par l'information (§1), d'éducation par la pression (§2) et, dans le cadre de cette dernière, le sens et l'usage qui est fait des moyens de sanction (§3).
§ 1 - Une instruction généralisée des exploitants d'installations classées
A la suite des modifications introduites par le Sénat lors des débats préliminaires sur la loi de 1976, au régime des trois classes d'installations en vigueur depuis 1810 a été substituée une distinction entre "les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'articles 1er" (art.3, al.1) soumises à autorisation préalable et les "installations qui, ne présentant pas de tels dangers ou inconvénients, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d'assurer dans le département la protection des intérêts visés à l'article 1er" (art.3, al.3) soumises à simple déclaration.
A - L'information sommaire des exploitants d'installations déclarées
Comme le remarque un DIREN probablement assez peu impartial : "Autre limite des DRIRE : en raison de leur surcharge de travail, seuls les dossiers des grandes entreprises sont instruits en profondeur. Pour les PME/PMI et tout ce qui relève de la procédure de déclaration, il n'y a pas grand chose. Aujourd'hui les pollutions diffuses et l'accumulation des petites nuisances c'est aussi important que les risques de gros accidents". Le "pas grand chose", est précisément défini par la loi de 1976 qui oblige les près de 500 000 installations concernées par cette catégorie de la nomenclature nationale à déclarer au Préfet l'existence de leur établissement avant sa mise en service. Le dossier à remettre est sommaire ; il est réceptionné, comme pour les autorisations, par un service spécifique (fonction de secrétariat) de la Préfecture du département - le Service de l'environnement et des installations classées - mais, contrairement aux dossiers d'autorisation, n'est pas transmis à la DRIRE. Le service préfectoral instruit le dossier d'un point de vue strictement administratif ; à réception du dossier il délivre à l'exploitant un récépissé et lui communique une copie des prescriptions générales applicables à son installation. Une copie des différents documents est transmise à la mairie de la commune concernées où ils peuvent être consultés .
Ces prescriptions sont établies, pour la plupart d'entre elles au niveau national sous forme d'arrêtés-types valables pour des catégories déterminées d'installations (art.10-1 de la loi de 1976) et réunis dans la brochure n°1001-II publiée par le Journal Officiel. Ces arrêtés ne s'appliquent en principe qu'aux installations nouvelles et "précisent, après avis des organisations professionnelles intéressées, les délais et conditions dans lesquels ils s'appliquent aux installations existantes" (art.10-1, al.1 de la loi) ; ils peuvent également être localement imposés aux installations existantes par décision préfectorale instruite par la DRIRE ce qui n'est pratiquement jamais le cas. Ces arrêtés-types sont repris et édictés au plan départemental par arrêtés préfectoraux de portée générale (art.29 du décret n°77-1133) et, dans certains cas, leur contenu peut être modifié localement après avis des Conseil départementaux d'hygiène dans les conditions prévues par chaque arrêté-type national. Mais d'une manière générale, les arrêtés-type édictés au plan local ne font que reprendre les arrêtés nationaux et donc ne tiennent pas compte des contraintes locales spécifiques notamment en ce qui concerne les caractéristiques du milieu récepteur. "Les rejets, observe le Cabinet ABC dans une étude conduite pour le Ministère de l'environnement, sont soumis soit à autorisation, soit à simple déclaration quand on considère que leur impact ne nécessite pas de prescriptions particulières. Cependant, la somme des rejets soumis à simple déclaration d'installations concentrées localement peut avoir un impact qui justifierait des prescriptions plus restrictives. Exemple : les rejets des petits traiteurs de surface pris individuellement n'ont pas une grande influence, mais la concentration en métaux lourds provenant d'une vingtaine de rejets locaux sur quelques centaines de mètres de rivière à faible débit modifie sensiblement l'impact sur le milieu naturel."
Résumons ce dispositif en pratique assez simple : une installation se déclarant à la Préfecture reçoit une copie d'un arrêté portant prescriptions générales pour toutes les installations de sa catégorie. Le dispositif d'information se résume ainsi à ces textes dont la lecture montrent qu'ils répondent à des questions de cette nature : comment bien installer et faire fonctionner tel type d'installations ? Les arrêtés généraux (dits "arrêtés-type") édictés dans chaque département sont naturellement opposables aux établissements concernés en cas de non respect des prescriptions édictées. Les effets sociaux de ces arrêtés, en dehors des situations conflictuelles sont difficiles à apprécier. Il n'est pas certain que les arrêtés-type soient toujours bien "compris", pour reprendre l'euphémisme d'un directeur régional (DRIRE), par les chefs d'entreprise : "Pour l'instant, les autorisations préfectorales établissent des normes adaptées à chaque établissement industriel et à chaque environnement local spécifique, mais cela n'est applicable qu'aux grandes plates-formes, Pour le reste, il faudra mettre en place des normes plus générales, précises et aisément compréhensibles, qui puissent être prises en compte par l'ensemble des chefs d'entreprise."
Au delà de cette information initiale, une possibilité d'information continue existe. Elle repose sur la mise à jour progressive des arrêtés-types nationaux. Son ampleur est fonction des évolutions technologiques et des plaintes émises par les riverains. Sur le plan local les interventions publiques peuvent prendre la forme de décisions individuelles qui spécifient, précisent et complètent les termes des arrêtés préfectoraux généraux. Juridiquement, il est en effet toujours possible au Préfet de soumettre une installation particulière à toutes prescriptions nécessaires que lui propose la DRIRE et après avis du Conseil départemental d'hygiène. Cependant les modifications ainsi introduites sont rares, de l'ordre d'une centaine par an (à rapprocher des 500 000 installations existantes) : on en compte exactement 147 en 1990 (dont 79 en Rhône-Alpes) ; elles interviennent généralement après des pollutions avérées et / ou des conflits locaux.
B - L'instruction initiale des exploitants d'installations autorisées
Lorsque la nomenclature en vigueur classe l'activité d'une installation projetée parmi les établissements soumis à autorisation, le pétitionnaire doit déposer un dossier de demande d'autorisation à la Préfecture du département dans lequel est prévue l'implantation de l'installation. L'ensemble des prérogatives de puissance publique sur l'encadrement des installations classées sont, à quelques exceptions près (liste spéciale, ressort de plusieurs territoires, défense...) formellement du ressort de cette autorité. Le dossier est réceptionné par le Service de l'environnement et des installations classées de la Préfecture. Ce dernier, comme on l'a indiqué, est dénué de toute compétence technique pour évaluer le dossier dont il se limite à vérifier la conformité au règles de candidature (statut du demandeur, composition du dossier...). Le dossier est transmis à l'inspection des installations classées c'est à dire, en pratique, à la DRIRE qui confie à un inspecteur, en relation avec un ingénieur de la Division de l'environnement, le soin de l'instruction. Celle-ci est finalisée par une proposition faite au Préfet, d'un arrêté d'autorisation. Les cas de refus sont rares : on en compte 47 en 1990 sur l'ensemble des DRIRE pour 1308 autorisations nouvelles.
La composition du dossier de demande d'autorisation est régi par les articles 2 et 3 du décret du 21 septembre 1977. Il doit comporter un ensemble de plans de l'installation, de son voisinage et une description des activités envisagées (nature, volume, procédés de fabrication, matières premières, produits fabriqués...). Il doit comprendre, en outre, une étude d'impact sur l'environnement, une étude relative aux risques d'accident et une notice sur la conformité de l'installation aux règles relative à l'hygiène et à la sécurité des travailleurs dans l'entreprise. L'étude d'impact doit détailler en particulier les conditions d'utilisation des eaux, les dispositions prévues pour la protection des eaux souterraines, l'épuration et l'évacuation des eaux résiduaires et l'élimination des déchets et résidus d'exploitation.
Ce n'est pas au stade du dépôt du dossier de candidature en Préfecture mais bien avant que commencent les négociations entre les fonctionnaires de l'environnement industriel et le candidat. Celui-ci en effet a rarement intérêt à investir dans la constitution d'un dossier susceptible d'être refusé par le service instructeur et qui risquerait de devoir être recommencé. La DRIRE de son côté n'a aucun intérêt non plus à accroître sa charge de travail en ayant à traiter non pas un dossier, mais deux, trois ou plus jusqu'à obtention d'un projet acceptable. Dès lors, les intérêts des deux parties convergent vers l'ouverture d'échanges de vues préliminaires visant à des ajustements qui permettent à tous de minimiser les coûts de transaction liés à cette procédure d'autorisation. Dans une brochure officielle de présentation de l'inspection des installations classées, une DRIRE signale implicitement la nécessité de ces contacts précoces : "Notre métier est donc de conjuguer par une négociation technique et économique, le souhaitable, le possible, l'exigible et le nécessaire. (...) Ceci suppose aussi que nous soyons saisis des projets le plus tôt possible. C'est aussi l'intérêt de l'industriel." (souligné dans le texte) L'essentiel se joue dans ces tractations préliminaires qui se poursuivent jusqu'à conclusion d'un accord ou, tout au moins jusqu'à une approximation d'un tel accord reflété par le dossier de candidature finalement remis à la Préfecture et que celle-ci transmet ensuite à la DRIRE... qui en a déjà négocié les termes.
Le pétitionnaire peut certes, à ses risques et périls, tenter de forcer la main de ses interlocuteurs de la DRIRE en déposant un dossier encore insatisfaisant pour celle-ci ; mais les ingénieurs de ce service peuvent en retour menacer le candidat d'un refus d'autorisation ou d'un arrêté d'autorisation particulièrement contraignant. Dans ce cas de figure, la négociation se poursuit alors sur un mode plus conflictuel. La position des ingénieurs des DRIRE est certes prépondérante, les Préfets et leurs proches collaborateurs pouvant difficilement modifier la proposition faite - de nature souvent hautement technique ! - sans courir le risque d'assumer ultérieurement les conséquences d'un mauvais fonctionnement éventuel d'une installation mal encadrée. Cependant, le candidat n'est pas dénué non plus de ressources pour faire prévaloir ses vues notamment lorsque son projet d'implantation est de nature à alimenter substanciellement, par la taxe professionnelle, les budgets des collectivités territoriales d'accueil et à contribuer à la création d'emplois sur les territoires de ces collectivités. Il trouve alors auprès des élus locaux concernés des alliés capables de faire prévaloir ses vues auprès du Préfet et, par son intermédiaire, auprès de la DRIRE elle-même. L'argument puissant que peut utiliser l'industriel pour mobiliser ces élus est celui d'un déplacement éventuel du projet d'implantation sur un autre site.
Dans le cas où le dossier déposé en Préfecture reflète fidèlement les points de l'accord négocié avec la DRIRE, celle-ci ne fait ensuite que formaliser cet accord dans sa proposition d'arrêté préfectoral d'autorisation. Il est très rare, d'après les fonctionnaires des DRIRE interrogés, que leurs propositions d'arrêtés soient refusées par les Préfets.
Lorsqu'il juge le dossier de demande d'autorisation suffisamment complet, le Préfet ouvre obligatoirement, par voie d'arrêté, une procédure d'enquête publique sur l'implantation de cette installation. Cette procédure est précisément encadrée par la loi de 1976 et son décret d'application. Nous montrerons dans la section suivante (§1, A, 2) qu'elle a généralement peu d'incidence sur le contenu des arrêtés d'autorisation. Il suffit pour l'instant de noter que, à ce stade de la procédure, la DRIRE et l'établissement industriel se retrouvent en situation d'alliés objectifs pour défendre l'accord auxquels ils sont parvenus face aux divers "publics" définis par la procédure d'enquête publique. En effet, une contestation argumentée et puissante du projet déjà négocié remettrait en cause non seulement la position de l'industriel mais également celle de la DRIRE puisque le projet reflète un accord entre les deux.
Les conseils municipaux concernés sont ensuite appelés à donner leur avis et les différents services administratifs intéressés sont consultés. Au vu de l'instruction technique, des résultats de l'enquête et des diverses consultations, l'inspection des installations classées établit le dossier définitif comportant le projet d'arrêté préfectoral autorisant l'ouverture de l'installation et prescrivant les mesures techniques à respecter. Le dossier est ainsi présenté en Conseil départemental d'hygiène (CDH) dont l'avis qui ne lie par le Préfet est néanmoins décisif. En effet, le CDH est une institution ancienne et traditionnellement très écoutée des Préfets qui décident rarement contre son avis. Formé de représentants de divers services de l'Etat, dont la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales qui en assure le secrétariat et de différents professionnels (médecins, techniciens...), il constitue dans les faits, vis à vis de la DRIRE et de l'industriel, le seul pôle de contre-expertise institué au sein de l'appareil d'Etat. Les fonctionnaires de l'environnement industriel considèrent donc le passage devant ce comité comme un moment crucial de la procédure puisqu'un avis défavorable sur le dossier constituerait implicitement une remontrance grave à l'égard des ingénieurs qui ont eu en charge son instruction. Ceux-ci sont ainsi amenés non seulement à présenter le dossier mais aussi, en fait, à le défendre devant le comité. Comme pour l'enquête publique, la DRIRE et l'industriel, se trouvent en situation d'alliés objectifs dont les intérêts convergent dans la promotion du dossier.
Une fois obtenu l'avis favorable du CDH, le Préfet signe alors un acte formellement unilatéral reposant en fait sur une convention passée entre l'industriel et les services d'inspection des installations classées. Cette convention régit les rapports ultérieurs entre ces deux partenaires : il porte non seulement sur les normes immédiatement applicables, mais engage aussi l'avenir en fixant des échéancier de réalisation, des rythmes de contrôle, les informations à fournir et leur périodicité. Anciens protagonistes d'une négociation bilatérale plus ou moins tendue, devenus alliés durant la procédure administrative pour défendre leurs accords, les deux partenaires se retrouvent à ce moment là de nouveau dans une confrontation bilatérale portant sur le respect des accords formalisés.
§ 2 - Une éducation limitée à certains exploitants d'installations classées
Une illustration concrète du type de relation qui s'instaure entre les fonctionnaires de l'environnement industriel et leurs interlocuteurs privés est offerte par cette lettre que la Division environnement d'une DRIRE adresse en 1994 à l'inspecteur en charge de contrôler une entreprise de tannerie :
"Note de ... à Mr ... [inspecteur au GS...]
Objet : Tannerie ...
Ref : rapport du ...
Vu le contexte économique difficile dont nous sommes bien obligés de tenir compte, l'essentiel pour les Tanneries-[...] est :
1/ de sortir un arrêté qui réglemente l'établissement et en particulier sa capacité de production ;
2/ d'imposer une autosurveillance qui nous permettra de suivre la qualité des effluents rejetés (l'aide de l'Agence de 50% est là pour répondre à toute remarque de l'industriel) ;
3/ d'imposer un prétraitement minimum dans un premier temps compatible avec les exigences de ... et d'afficher à terme (2 à 5 ans à discuter) ce qui nous paraît devoir être respecté (quitte à modifier cela ensuite au vu des résultats futurs de l'auto-surveillance)."
La finalité de l'action éducative, plus large que celle d'instruction, consiste non seulement à informer mais aussi à former les esprits pour amener les producteurs et éliminateurs de résidus à intérioriser certaines normes technico-juridiques au point d'y conformer leurs comportements. Plusieurs outils pédagogiques classiques sont utilisés : les incitations, les examens, le dialogue, les remontrances et parfois, mais avec la circonspection d'une éducation libérale, des sanctions. Bien loin d'une éducation de masse, celle-ci est réservée à une minorité d'exploitants d'installations classées.
En effet, les installations soumises à simple déclaration, et effectivement déclarées, ne sont concernées que dans la mesure où leurs abus entraînent des réactions fortes du voisinage qui les signalent ainsi à l'attention de la DRIRE. En dehors de ces cas extrêmes, l'essentiel de l'effort éducatif porte sur quelques installations (le dixième environ) parmi celles qui font effectivement l'objet d'une autorisation administrative. En effet, il est probable, si l'on en juge par certaines affaires judiciaires, que toutes les installations juridiquement soumises à autorisation ne sont pas administrativement "autorisées" (réglementées en conséquence) certaines, parfois, fonctionnant sans avoir demandé et obtenu l'arrêté préfectoral d'autorisation.
En outre les outils pédagogiques disponibles ne concernent jamais non plus la totalité des 60 000 installations effectivement autorisées : les incitations économiques des Agences de l'eau concernent quelques milliers de producteurs auteurs de gros rejets (A). Les contrôles par auto-surveillance, surveillance conventionnée et visites d'installations permettent d'en examiner quelques milliers (B). Le dialogue préalable à la présentation de bilans d'exploitation devant les Conseils départementaux d'hygiène est imposé à quelques centaines d'établissements spécialisés dans l'élimination et les "études-déchets" ont été récemment demandées à environ 2000 producteurs de résidus (C).
A - L'incitation au volontariat par les Agences de l'eau et la pénurie des volontaires
La loi de 1964, plusieurs fois modifiée, sur la protection des eaux crée, en son article 14, des établissements publics administratifs originaux, dotés de la personnalité civile et de l'autonomie financière, nommés Agences financières de bassin jusqu'en 1991 puis renommées Agences de l'eau. Schématiquement, l'action des Agences de l'Eau consiste à taxer les pollutions et à utiliser le produit de ces "redevances", pour financer les mesures de dépollution et d'amélioration de la qualité des eaux par des "aides". En matière de résidus industriels, cette intervention produit un double effet : elle dissuade les rejets directs (redevance) et encourage la bonne élimination (aides). Mais elle produit aussi l'effet latéral d'inciter à transformer en déchets (non soumis à redevance) des effluents par modification de leurs propriétés physiques (ex : décantation) ou de leur catégorie juridique d'affectation (ex : évacuation par fûts). Les Agences ont ainsi deux raisons de se soucier des conditions d'élimination des déchets industriels : 1) une partie d'entre eux résulte de l'imposition de la redevance sur les effluents ; 2) ils sont susceptibles de se retrouver de diverses manières dans le milieu que les Agences sont chargées de protéger.
Jusqu'en 1974, l'action des Agences en matière de lutte contre la pollution des eaux visait essentiellement à réduire les matières en suspension et les matières oxydables présentes dans les effluents. Après avoir porté leurs efforts sur les pollutions directes des cours d'eau - sur lesquelles sont assises les redevances - les Agences ont progressivement pris en considération les "rejets directs ou résidus de fabrication liquides, pâteux ou solides (...) qui n'étaient pas déversés au réseau d'égouts [notamment pour échapper à la redevance] mais confiés pour élimination à des entreprises spécialisées... surtout dans leur enlèvement à cette époque-là." La destination finale après enlèvement restait en effet - et reste toujours - parfois incertaine c'est à dire susceptible pour les résidus non retraités, le plus souvent liquides ou semi-liquides, d'être un fleuve ou un simple trou (enfouissement, carrière, mine désaffectée, marais...) éventuellement proche d'une nappe phréatique. Pour les mêmes motifs, les Agences financent aussi la réhabilitation de sites contaminés.
Dans le 6ème programme (1992-1996) de l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse, les recettes prévisionnelles proviennent pour un quart (1212 MF) des redevances de pollutions industrielles et un quart environ des dépenses bénéficient aux industriels. L'action des Agences de l'eau est généralement appréciée des industriels qui participent aux instances de gestion et perçoivent clairement la destination des fonds qui sont prélevés sur les entreprises polluantes. Ces fonds visent notamment à favoriser la "bonne" élimination des déchets dangereux : • aide à l'investissement pour créer les infrastructures nécessaires à l'élimination, sous forme de subventions, avances ou prêts pour les équipements d'épuration et de mesure, les technologies propres et la prévention de pollutions accidentelles. • aide à la tonne de résidus transportés et/ou traités dans les centres d'élimination conventionnés par octroie de subventions à la collecte, au transport et au traitement en vue de l'élimination des déchets.
Ces politiques incitatives, comme le souligne le Directeur de l'Agence de l'Eau Rhin-Meuse, s'inscrivent dans une perspective éducative, de "responsabilisation des producteurs", en complémentarité avec la "pression réglementaire" des DRIRE : "La coopération de tous les jours qui s'est instituée entre l'inspection des installations classées et les équipes des Agences met en évidence l'intérêt d'une approche complémentaire. Il serait vain en ce domaine d'opposer incitation ou réglementation qui se complètent. En effet, la responsabilisation du producteur est passée à la fois par une action d'information, la mise en place de filières convenables grâce aux aides des Agences et par la pression réglementaire". Pour les grandes entreprises, les DRIRE agiraient à titre principal et l'Agence en complément (redevances et aides à l'investissement) pour soutenir leur action partenariale et règlementaire; pour les PME, les DRIRE étant démunies, l'action incitative de l'Agence (redevances et aides à la tonne) serait primordiale et l'action répressive des DRIRE complémentaire ("quelques sanctions exemplaires"). Ce tableau, cohérent en théorie, décrit cependant assez mal les réalités : la complémentarité entre les Agences et les DRIRE est loin d'être évidente, leurs démarches sont dissociées et leurs critères d'appréciation des problèmes différents. Surtout, cette complémentarité ne donne aucune garantie d'exhaustivité : la politique incitative des Agences de l'eau ne concerne qu'une infime fraction des entreprises industrielles. Cette éducation libérale fondée sur le volontariat des exploitants d'installations classées se heurte souvent à la pénurie de volontaires.
1) Un suivi approximatif des rejets industriels
Le caractère dissuasif de la redevance annuellement payée par l'industriel en fonction de ses rejets directs dépend de l'efficacité des surveillances de ces rejets. Deux types de surveillances se juxtaposent : 1) le suivi réalisé par les Agences de l'eau a exclusivement pour but d'établir l'assiette de la taxe prélevée sur l'industriel pollueur ; cette assiette est donnée par le "rejet moyen du mois d'activité maximale" (Décret de 1966) ; 2) le suivi réalisé par les services de police de l'eau et par les services d'inspection des installations classées ont pour finalité de s'assurer du respect des normes de rejets fixées, dans la plupart des cas, par les arrêtés préfectoraux d'autorisation de rejets. Les trois séries de données statistiques ainsi produites (Agences de l'eau, DRIRE, polices de l'eau) souvent ne coïncident pas et, surtout, sont rarement recoupées : le cas de la coopération instaurée en Rhône-Alpes, entre l'Agence de l'eau et la DRIRE, pour la constitution d'une base de données commune, informatisée, des flux de rejets industriels, apparaît en France comme une expérience pilote tout à fait exceptionnelle et souvent citée en exemple.
Dans les autres régions, les redevances sont calculées à partir d'estimations de rejets faites par les Agences de l'eau essentiellement à l'aide de nomenclatures associées au secteur productif ou aux équipements d'épuration observés : cette méthode néglige fortement les différences intra-sectorielles et les variations inobservables du coût de l'effort de dépollution diminuant d'autant le caractère incitatif de la redevance pour chaque firme particulière. "Même dans le cas de contrôles inopinés, observe une étude récente, la production de l'industriel peut être suffisamment variable pour que la mesure soit éloignée du rejet moyen : par excès, et l'industriel demandera une nouvelle série de mesure, comme il en a le droit ; par défaut, et les rejets seront sous-estimés". Les suivis des rejets industriels par les Agences de l'Eau ont ainsi deux caractéristiques générales : elles sont imprécises - notamment peu individualisées - et sont tendanciellement sous-estimées. L'effet incitatif à l'effort de dépollution de la redevance pour pollution est ainsi d'autant plus réduit que le niveau de pollution de chaque firme est mal connu et que l'effort individuel de dépollution n'est pas pris en compte.
2) Une intervention fondée sur le volontariat des industriels
Les masses financières gérées par les Agence de l'Eau sont considérables. On peut penser que c'est en grande partie grâce à leur action que le pays a pu se doter d'un réseau important de centres de traitement collectif des déchets industriels. En effet, leur action favorise efficacement cette évolution de deux manières : d'une part en aidant financièrement les investisseurs qui se lancent dans cette activité ; d'autre part en favorisant la rentabilité de leurs installations vers lesquelles sont canalisés certains déchets à éliminer.
L'action des agences vise en effet à inciter les producteurs, en usant d'arguments économiques (redevances imposées / aides proposées), à éliminer leurs résidus dangereux dans des établissements précis avec lesquels l'agence passe une "convention". Accordée en contrepartie de critères techniques de qualité (types d'équipements) et de capacité (types de déchets pouvant être traités), ainsi que d'engagements concernant la destruction des déchets reçus, la convention apporte à l'éliminateur qui la demande le bénéfice d'un flux lucratif de déchets à éliminer orientés vers lui par le dispositif d'incitation. Le système de conventionnement introduit ainsi entre les éliminateurs une distorsion de concurrence réputée vertueuse pour la protection de l'environnement. Mais l'existence même de cette distorsion de concurrence marque la limite du système : une proportion inestimable des résidus continuent à être prise en charge dans des installations et par des transporteurs qui, eux, ne sont pas conventionnés. Le système met en évidence les carences du régime juridique : depuis 1980, la loi de 1976 sur les installations classées s'applique (art.7 de la loi de 1975) à toutes les installations d'élimination des déchets ; or toutes ces installations, soit parce qu'elles ne le demandent pas soit parce qu'elles s'en sont vu refuser le bénéfice, ne sont pas conventionnées par les Agences de l'Eau ce qui revient à reconnaître administrativement que toutes les installations autorisées pour l'élimination des déchets, réglementées par les DRIRE, ne fonctionnent pas de manière satisfaisante au regard des critères des Agences. La complémentarité entre les Agences et les DRIRE est donc aussi faite de divergences de vues en ce qui concerne les critères d'appréciation des installations.
Les aides apportées aux producteurs peuvent varier d'une Agence à l'autre, suivant leurs politiques, mais sont généralement de deux sortes : une "aide à la tonne éliminée" dans une installation conventionnée et une "aide à la tonne transportée" par une société conventionnée. Le producteur de déchets conserve, face à ce dispositif un double choix : celui de ne pas recourir aux aides de l'agence et celui, s'il y recourt, de choisir un éliminateur adéquat parmi ceux qui sont conventionnés par l'Agence et entre lesquels il pourra faire jouer la concurrence. Le premier choix repose nécessairement sur un calcul éthico-juridico-économique qui consiste à comparer le coût réel d'une élimination correcte subventionnée à celui d'une élimination "insatisfaisante" moins onéreuse dont le coût peut être accentué par une amende éventuelle dont la probabilité et le niveau réel, on le verra, sont tendanciellement bas. Le résultat de ce calcul est donc loin d'être évident pour tous les détenteurs de résidus. Du fait de son caractère optionnel, le système des aides ne peut pas être exhaustif et en l'absence de statistiques fiables sur le gisement total des résidus industriels dangereux, il est impossible d'effectuer une estimation rigoureuse de la proportion du gisement concernée par ce dispositif incitatif.
3) Les "contrats de dépollution" et les limites de l'éducation libérale
Les Agences de l'Eau ont récemment entrepris des actions de long terme qui se traduisent par la signature de contrats de dépollution. Ces contrats organisent la réduction des rejets en plusieurs étapes, chacune prévoyant une aide conditionnée par la réalisation d'objectifs d'épuration ou de réduction des rejets. Chaque contrat mentionne les travaux à entreprendre et leur montant sur la base de devis, le montant et la forme (subvention, prêt, avance) de l'aide accordée par l'Agence et une obligation d'usage des équipements subventionnés sur cinq années. Ce type d'intervention s'inscrit parfaitement dans l'esprit du système de gouvernement partenarial instauré dans le secteur mais rencontre deux obstacles non négligeables.
La faiblesse des bonnes volontés : comme pour le conventionnement des installations d'élimination, comme pour la subvention des appareils de mesure agréés et comme pour l'octroi d'aides à l'élimination correcte, l'aide incitative de l'Agence dépend d'abord de la volonté des industriels d'en bénéficier et donc, en contrepartie, de donner à l'Agence la possibilité de s'informer valablement sur leurs rejets. Or, comme pour les autres interventions de ce type, on observe une faible demande d'aides de la part des industriels qui préfèrent le huis-clos non subventionné de leur activité à une transparence financièrement soutenue  : "Le faible succès rencontré par ce type de contrat, à l'exception de l'Agence Loire-Bretagne, peut s'expliquer par la difficulté pour les industriels, plus sensibles à la conjoncture économique que les collectivités locales, d'entreprendre des travaux de long terme.".
L'opportunisme de l'industriel : les quelques contrats passés favorisent l'installation d'équipements de dépollution, par l'octroi de subventions et contribuent à rendre plus visibles les efforts effectués par l'industriel. Cependant, rien dans le système actuel ne garantit, face aux coûts de fonctionnement d'une installation de dépollution, que celle-ci sera effectivement utilisée : à titre d'illustration notons que le budget d'un service assainissement d'une collectivité comporte environ 50% de frais de fonctionnement. L'étude précitée souligne ainsi "le risque de l'opportunisme de l'industriel qui sous-utilise l'équipement afin de réduire les coûts variables [frais de fonctionnement] qu'il supporte. Or ces coûts sont généralement considérés comme importants [et on] a montré la faiblesse des incitations exercées par les redevances. Enfin, les normes n'obligent à l'effort que dans les situations où l'industriel risque de les dépasser, et dans la mesure où ce dépassement serait observé et sanctionné. Tous ces facteurs jouent dans le sens d'une utilisation sous-optimale des équipements subventionnés."
B - Les contrôles exercés par les DRIRE : une relation de confiance
L'action des Agences de l'eau vise, en principe, à mesurer tous les rejets pour les taxer (redevances) et à proposer des avantages conditionnés à tous les volontaires d'une protection améliorée de l'environnement (aides). Les résultats fond ressortir, par contraste, le caractère très limité des connaissances acquises en matière de rejets d'une part et du nombre d'industriels réellement incités à une démarche volontaire d'autre part. A l'inverse, l'action des DRIRE s'inscrit explicitement dans une optique de contrôles partiels. Rejetant toute idée d'exhaustivité, la surveillance active et préventive des installations classées concerne essentiellement les installations autorisées. En outre, seules quelques unes sont effectivement astreintes à des mesures d'auto-surveillance et pour celles-ci seulement les bordereaux de suivi des déchets sont effectivement réceptionnés par les DRIRE. De même les inspections préventives d'installations classées concernent un nombre restreint d'établissements autorisés et interviennent souvent en réaction à des plaintes.
D'une manière générale, la finalité des contrôles est de sensibiliser l'industriel, de lui donner les moyens de connaître ses propres flux de résidus. Ces contrôles ponctuels, et en particulier la validité de leurs résultats, reposent principalement sur la confiance entre l'administration et l'industriel. Cela vaut pour les systèmes d'auto-surveillance dont la fiabilité dépend de la bonne volonté des exploitants mais aussi pour les visites d'inspection conduites dans un esprit de confiance et de sensibilisation des industriels sans traquer le flagrant-délit. Dans cette relation de confiance, l'instrument privilégié est logiquement la convention : conventions tacites pour l'auto-surveillance et les visites "annoncées", conventions formalisées pour les visites "inopinées". En partie contradictoire avec cet esprit de confiance et de responsabilisation, l'imposition de contrôles systématiques effectués par des organismes tiers agréés n'est encore qu'une idée législative : évoquée par une loi de 1995, de manière restrictive et optionnelle, elle n'a pas encore donné lieu au décret d'application nécessaire.
1) L'auto-surveillance de quelques uns : une confiance bien placée ?
L'"auto-surveillance" consiste à confier au producteur ou détenteur de résidu le soin de comptabiliser lui-même, soit au moyen d'un appareil spécifique soit par tout autre moyen, les quantités de résidus de diverses catégories qu'il génère ou manipule. Ce système n'est pas imposé de manière générale : le procédé du droit optionnel laissant à chaque DRIRE le soin de déterminer la liste des installations concernées. Il convient de souligner, dans le cas des déchets dangereux, que la norme optionnelle n'était pas explicite dans le texte législatif d'origine — loi de 1975, article 8 : "Les entreprises [...] sont tenues de fournir à l'administration toutes informations concernant [...] des déchets qu'elles produisent, remettent à un tiers ou prennent en charge." (nous soulignons) — mais a été introduite par son décret d'application : "Les entreprises mentionnées à l'article 8 de la loi du 15 juillet 1975 peuvent notamment être assujetties à la tenue d'un registre, à l'envoi périodique d'une déclaration ou, en ce qui concerne le transport des déchets, à l'établissement d'une déclaration de chargement précisant en particulier les modalités d'élimination prévues pour les déchets transportés." (art.2) (nous soulignons). Cette traduction réglementaire de la loi introduit une contradiction contestable dans la hiérarchie des normes, transférant ainsi le pouvoir de décision aux DRIRE dont la compétence exclusive est affirmée par l'article 1 du même décret.
Chaque DRIRE a donc défini, selon ses propres critères, la liste d'établissements régionaux soumis à auto-surveillance. Seuls quelques types de déchets (PCB/PCT, huiles usagées, poussières d'amiante...) et d'établissements (éliminateurs) y sont inscrits de manière obligatoire. Les listes régionales ont aussi en commun d'inclure quelques gros producteurs de résidus. Pour analyser ces listes, il faut distinguer le contingent global des installations soumises à auto-surveillance (tous rejets confondus : pollution de l'air, de l'eau, déchets, risques...) du contingent particulier des installations soumises à la seule auto-surveillance des flux de déchets .
—> Le contingent global, en 1989, représente 625 installations, (soit  12,5 % des installations classées autorisées) en Nord Pas de Calais, 317 installations (= 5,3 % des IC autorisées) en Rhône-Alpes, 256 installations (= 12,8 % des IC autorisées) en Lorraine. Il s'agit des trois contingents régionaux les plus importants.
—> Le contingent particulier des installations productrices de déchets soumises à auto-surveillance est plus réduit. Le plus gros contingent régional (Rhône-Alpes) représente 2,6 % des installations autorisées et 0,3 % de la totalité des installations classées dans cette région en 1989.
1980198119821983198419851986198719881989Nombre de producteurs en auto-surveillance déchets (R.-A.)2223485685135142157Source : Compilation des brochures "Déchets industriels" de la DRIRE Rhône-Alpes
Pour l'ensemble de la France, on peut considérer, par extrapolation, que l'auto-surveillance des flux de déchets concerne quelques pour-cent des installations classées autorisées et moins d'un pour-cent de l'ensemble des installations classées ; le contingent global (installations concernées par au moins un dispositif d'auto-surveillance) représentant approximativement un dixième des installations autorisées et un centième de l'ensemble des installations classées.
Ces ordres de grandeur décrivent également le niveau d'information des administrations par le système du bordereau de suivi des déchets, dépendant aussi des règles d'auto-surveillance. Après l'affaire célèbre des "fûts balladeurs" de Seveso, un arrêté ministériel du 4 janvier 1985 impose l'émission d'un bordereau pour tout transfert de plus de 100 kg (porté ensuite à 200 kg) de déchet ou flux de 100 kg (puis 200 kg) par mois. Il retrace le parcours du chargement, chaque intervenant conservant un exemplaire archivé en vue d'un contrôle éventuel de l'administration. Depuis lors, les registres d'auto-surveillance sont constitués par compilation des indications portées sur les bordereaux et une synthèse est transmise chaque trimestre à la DRIRE. Pour toutes les installations non soumises à auto-surveillance (± 99 % des installations classées), l'émission du bordereau s'impose, mais l'obligation posée par la loi de "fournir à l'administration toutes informations" reste une pétition de principe : 1) le procédé de droit optionnel utilisé dans le décret d'application de l'article 8 (loi de 1975) n'oblige pas la DRIRE à demander la transmission de ces bordereaux ou de leurs récapitulatifs à tous les exploitants. Seuls ceux soumis à auto-surveillance se voient réclamer des informations (synthèse trimestrielle). Tous les autres sont censés archiver les bordereaux. 2) la sanction de l'article 8 est formulée (art.24-3) de telle manière qu'elle ne concerne pas l'absence de transmission à l'administration "de toutes informations" mais uniquement le refus opposé à l'administration lorsque celle-ci adresse une demande explicite et précise : "Sera punie (...) toute personne qui aura : (...) refusé de fournir à l'administration les informations visées à l'article 8..." (loi de 1975, art.24-3). Confronté à un cas où la SNCF avait omis d'émettre ce bordereau, le tribunal correctionnel de Rennes, en 1990, a pu prendre acte de cette faute mais n'a pas pu la sanctionner. Il n'était pas établi que le prévenu ait "refusé" de fournir à l'administration les informations. Le tribunal note très logiquement "que pour refuser de donner une information, il faut que celle-ci ait été demandée, qu'en l'espèce l'Administration n'a pas demandé précisément tel ou tel renseignement aux prévenus qui n'ont donc pas pu refuser de les donner". L'article 24-3 n'ayant pas été modifié, lors de la révision de la loi en 1992, les ± 99 % d'exploitants, non soumis à auto-surveillance, qui n'émettent pas ce bordereau n'encourent donc aucune sanction hormis... le blâme du tribunal.
La dernier aspect de l'auto-surveillance concerne le traitement informatisé des bordereaux. Pour crédibiliser les statistiques de flux de résidus, les fonctionnaires de l'environnement industriel rappellent souvent que le système des bordereaux, s'il n'est pas exhaustif, permet d'effectuer des recoupements entre différents registres (producteurs, transporteurs, éliminateurs) et de repérer ainsi d'éventuelles malversations. L'argument est loin d'être convaincant, non seulement parce que ces recoupements ne concernent qu'une petite proportion des installations classées, mais aussi parce que le système informatique nécessaire à ces recoupements n'a jamais fonctionné. L'arrêté précité du 4 janvier 1985 prévoyait la création de ce fichier national, dit "système ARTHUIT", dont la mise en place incombait aux DRIRE (détentrices des bordereaux) et à l'ANRED chargée d'assurer l'exploitation statistique des données et de publier des résultats compilés (non nominatifs). En dehors de ce système, les possibilités de recoupement sont très limitées notamment pour les résidus dont les producteurs, transporteurs et éliminateurs sont localisés dans des régions différentes. Il n'y a en effet qu'en cas de doute important que les DRIRE se mettent en contact pour confronter leurs bordereaux ; sinon, il suffit à un résidu déclaré de franchir une frontière régionale (!) pour échapper aux contrôles par recoupement. Or, cette situation perdure : la centralisation des données régionales n'a jamais été réalisée ; le système ARTHUIT n'a jamais fonctionné. Mis en place à partir de 1985, il était moribond en 1991 et, depuis cette date, il fait l'objet de soins intensifs sans que les diagnostics actuels puissent porter à l'optimisme...
Malgré ces limites, l'auto-surveillance est devenue le principal mode de surveillance des rejets industriels. Selon "l'arrêté intégré" de 1993 "l'exploitant doit mettre en place un programme de surveillance de ses rejets. Les mesures sont effectuées sous la responsabilité de l'exploitant et à ses frais dans les conditions fixées par l'arrêté d'autorisation." (art.58, al.1). L'auto-surveillance concerne à peu près tous les domaines de l'environnement industriel (air, eau, accidents, déchets...) et notamment les résidus industriels dangereux qu'ils soient évacués sous forme d'effluents, stockés en décharges internes, traités et éliminés en internes ou transférés en centres collectifs. La surveillance des entrées dans les décharges externes est assuré selon ce procédé  ainsi que dans les décharges internes, même si le procédé est rebaptisé alors "plan d'assurance qualité".
Pourtant ce mode de surveillance n'est pas exempt d'incertitudes quant à sa fiabilité. En effet, à l'exception des cas où l'administration pourrait s'assurer de la pose de compteurs autonomes (automatiques, scellés et inamovibles), comparables aux compteurs ménagers d'eau et de gaz, les systèmes d'auto-surveillance sont toujours susceptibles de donner lieu à des manipulations de données visant à dissimuler les flux de résidus. Or les compteurs autonomes sont réputés ne pouvoir être mis en place que pour les rejets directs d'effluents dans les milieux aquatiques. Produits en quantités variables et qualités fluctuantes, de manière discontinue dans le temps, par des sources diverses (sorties de machines, emballages, résidus de nettoyages...) les résidus ne pourraient pas pouvoir être comptabilisés directement à la source. La fiabilité de ces résultats d'auto-surveillance sans compteurs autonomes repose donc sur la confiance accordée à l'industriel concerné et sur les contrôles ponctuels qui peuvent être faits (moins d'ailleurs des résultats que de la validité de cette confiance).
Or cette confiance ne va pas toujours soi si l'on en juge d'après ces observations :
1) L'auto-surveillance sans compteurs autonomes n'est pas fiable : par exemple, le suivi des déchets entrant dans une décharge est assuré par l'exploitant au moyen d'une "analyse rapide" effectuée à l'arrivée des camions et permettant notamment, à partir de 1985, de s'assurer de la conformité du chargement avec notamment le bordereau de transport des déchets. Or, le Service de l'environnement industriel au Ministère reconnaît en 1989 que ces "analyses rapides" d'auto-surveillance soulèvent "des difficultés non encore résolues à l'heure actuelle" . Il faut dire que la "décharge modèle" de Montchanin, à cette date, a déjà fait parler d'elle.
2) Les compteurs d'auto-surveillance non agréés ne sont pas fiables : ainsi, certaines Agences de l'Eau on décidé de subventionner les équipements en instruments de mesure des pollutions. Si l'on reprend les taux de subvention de l'Agence RMC sur le 6ème programme (1992-1996) on s'aperçoit que le taux normal pour ces équipements (50 %) est déjà celui qui est le plus élevé parmi l'ensemble de ceux relatifs aux aides à l'investissement (35 % pour les autres). Or ce taux est porté au niveau record de 80 % lorsque le dispositif répond aux prescriptions de l'Agence. Cet écart révèle à lui-seul l'incertitude qui pèse sur les mesures effectuées par les appareils non agréés. Or, les responsables de l'Agence observent que les demandes de subventions sur ce poste sont particulièrement faibles.
Imposée à une petite proportion d'installations administrativement autorisées et sujette à des "des difficultés non encore résolues à l'heure actuelle", l'auto-surveillance dépend finalement pour la fiabilité des résultats limités qu'elle produit, de contrôles ponctuels. Un inspecteur d'installation classée résume ainsi le dispositif : "Les DRIR font largement appel à l'auto-surveillance des industriels concernés, mais examinent avec sévérité toute dérive mettant en cause la confiance ainsi accordée." Il convient donc d'étudier les conditions de cet examen (visites d'installations, suivi de plaintes) puis l'ampleur de sa sévérité.
2) Visites préventives et suivi des plaintes : le contrôle de la confiance
L'énoncé des droits dont sont dotés les inspecteurs d'installations classées par la loi et les règlements est toujours impressionnant et, pour certains, rassurant. Ils "peuvent visiter à tout moment les installations soumises à leur surveillance" (loi de 1976, art.13, al.2), se faire communiquer les résultats de l'auto-surveillance imposée par l'arrêté d'autorisation (decret n°77-1133, art.17, 3e al.). Les arrêtés d'autorisation peuvent comporter une clause autorisant les inspecteurs à faire procéder, aux frais des exploitants, à toutes les analyses complémentaires qu'elle estime utiles suite à un incident ou à une inobservation de l'arrêté (loi de 1976, art.6, al.2). Si des vérifications sont nécessaires ils peuvent ordonner des analyses et contrôles mis à la charge des exploitants et réalisés par des laboratoires ou organismes agréés à cet effet par arrêté du ministre de l'environnement après avis du conseil supérieur des installations classées (décret n°77-1133, art.40).
Cependant les approches strictement juridiques participent en l'occurence à l'entretien de certaines illusions. Ces droits en effet, toujours optionnels, donnent des moyens juridiques sans créer l'obligation de s'en servir. La pratique de la surveillance et ses effets, en toute légalité, dépend donc de l'esprit dans lequel sont réalisés les contrôles et des effectifs d'inspecteurs susceptibles de les exercer. Or, l'esprit normal des visites tient en deux mots : confiance et sensibilisation.
• Confiance - Il s'agit essentiellement pour les inspecteurs de s'assurer de la qualité des relations qu'ils entretiennent avec l'industriel visité. Comme on le verra, les situations irrégulières, en dehors des abus flagrants, ne sont pas perçues en elles-mêmes comme scandaleuses. Ce qui l'est en revanche c'est la remise en cause de la relation de confiance que cherchent à instaurer les inspecteurs en cohérence avec l'argumentation suivante : "ne pouvant pas tout vérifier, tout contrôler, tout connaître en permanence, il est beaucoup plus important et efficace de vérifier essentiellement que l'industriel a un comportement correct".
• Sensibilisation - L'autre objectif de la visite est de sensibiliser l'exploitant à certains problèmes posés par l'installation et toutes celles du même type. En voici une illustration : "Les inspections lourdes, par une équipe d'ingénieurs, ont été poursuivies au rythme d'une par an et par centre : elles sont riches d'enseignement et ont débouché cette année sur une sensibilisation des producteurs de fluide de coupe (travail mécanique des métaux par usinage, perçage, fraisage...)" Plus loin : "Analyses sur les fluides aqueux de travail des métaux reçus par les centres : sensibilisation des producteurs sur la nécessité de séparer effectivement les émulsions des solutions, les filières d'élimination étant différentes".
Dans cet esprit, les visites ne sont pas destinées à surprendre inopinément les responsables d'une installation en flagrant délit d'inobservation de l'arrêté préfectoral. Une telle démarche correspondrait à une action de défiance vis à vis de l'industriel. Or la confiance ne peut être unilatérale ; elle est réciproque ou elle n'est pas. Dans cet esprit les visites d'inspection nommées "inspections lourdes", sont toujours annoncées à l'avance à l'établissement concerné. Pour ces inspections plusieurs ingénieurs sont mobilisés pour la préparation (étude du dossier), durant la visite et dans le traitement des résultats d'observation. Le rythme de une visite annuelle par centre mentionné dans le rapport précité de la DRIRE Rhône-Alpes concerne les 14 centres spécialisés dans l'élimination des déchets. A cela peuvent venir s'ajouter des visites annuelles d'établissements produisant les plus gros volumes de résidus. Il est difficile d'évaluer le nombre de ces inspections sur l'ensemble de la France, les statistiques des DRIRE n'étant pas harmonisées et demeurant lacunaires.
Ces inspections annoncées sont assez inefficaces pour contrôler la fiabilité de l'auto-surveillance des flux résidus. Les "contrôles inopinés" constituent donc le seul moyen dont dispose l'inspection pour s'assurer de cette fiabilité. Or, le Service de l'environnement industriel reconnaît la rareté de ces contrôles : "il paraît évident que les contrôles inopinés susceptibles d'être effectués par les directions régionales de l'industrie et de la recherche ne sont pas assez fréquents". Interrogés à ce propos, les fonctionnaires des DRIRE mettent en avant le manque de moyen en personnel et la difficulté à faire admettre ce genre de procédure aux exploitants concernés. Le ministère va alors tenter de résoudre ces deux problèmes en enjoignant aux DRIRE de faire réaliser des "contrôles inopinés" dans le cadre de conventions tripartites entre l'administration, l'exploitant et un laboratoire indépendant chargé d'effectuer des prélèvements et leurs analyses à la demande de la DRIRE. Par cette convention, les services sous-traitent en partie leur travail de police tout en réalisant des contrôles sans surprendre l'exploitant en faute : pour celui-ci en effet, la convention rend prévisible ces "contrôles inopinés", leur nombre, leur durée, leur objet, leur coût... Là encore, les statistiques sur l'activité des DRIRE sont très lacunaires ; pour les régions ayant précisé l'information dans leur bilan de 1990, les chiffres sont les suivants : Franche-Comté = 55 ; Pays de la Loire = 77.
Le dispositif de surveillance préventive porte sur quelques milliers d'installations déclarées et autorisées c'est à dire quelques pour-cent de l'ensemble. Ce dispositif est donc complété par des interventions faisant suite à des accidents ou à des plaintes, généralement issues du voisinage des installations, et transmises à la DRIRE. Le chiffre approximatif de 5000 plaintes reçues chaque année est avancé. Les DRIRE effectuent immédiatement - selon des critères indéfinis - un premier tri qui est censé éliminer les plaintes dénuées de fondement ou insignifiantes. Les deux tiers sont ainsi écartés. En 1990, sur les 23 DRIRE ayant fournit l'information, 1865 plaintes ont été étudiées. En Aquitaine sur les 110 plaintes étudiées 62 se révèlent être fondées, 35 non fondées, et certaines correspondent à des accidents ; 75 concernent des installations autorisées, 25 des installations déclarées, 9 des installations hors nomenclature ; l'analyse de leur objet donne les résultats suivants : 36 pour pollution de l'air, 22 pour pollution de l'eau, 16 pour le bruit, 15 pour les déchets. D'une manière générale, la lecture des bilans des DRIRE, bien que très disparates, laisse apparaître une très forte proportion de plaintes (de l'ordre des deux tiers aux trois quarts) pour cause de pollution de l'air, mauvaises odeurs, poussières et bruits. Les déchets sont rarement concernés ce qui pourrait indiquer soit qu'il n'y a pas de problèmes soit que ces problèmes ne sont pas facilement repérables par les citoyens ordinaires.
C - La discussion des bilans d'exploitation et des "études-déchets"
Deux autres procédures sont réputées servir l'action de surveillance des installations classées et plus particulièrement les flux de résidus industriels. La première procédure a été mise en place à partir de 1983, il s'agit de l'obligation faite à chaque exploitant d'installations spécialisées dans l'élimination de résidus industriels de soumettre un bilan d'exploitation à l'examen critique des Conseils départementaux d'hygiène. La seconde initiée à partir de 1990 consiste à imposer à un certain nombre d'établissements la réalisation d'études spécifiques, dites "études-déchets", sur les conditions de production et d'élimination des résidus dans leur établissement, ces études devant être validées par la DRIRE.
Dans les deux cas, la procédure concerne quelques établissements, souvent déjà auto-surveillance et fréquemment inspectés. L'analyse détaillée de ces démarches montre que la relation qui s'établit entre la DRIRE et l'industriel correspond moins, du point de vue de celle-ci, à une action de contrôle - bien que cette dimension ne soit pas totalement absente - qu'à une action de conseil et de réflexion collective.
1) La négociation des bilans d'exploitation des centres d'élimination externe
La présentation de bilans d'exploitation aux Conseils départementaux d'hygiène (CDH) a été imposée à certains établissements par une circulaire du 22 juillet 1983 "relative aux installations d'élimination des déchets industriels" émanant du Secrétaire d'Etat de l'époque, H. Bouchardeau. La justification avancée pour cette mesure était de permettre aux élus locaux et aux riverains de ces installations d'être informés sur leurs activités, les précautions prises et les contrôles effectués. La mission ainsi assignée aux DRIRE consiste à "présenter au moins une fois chaque année au conseil départemental d'hygiène, en présence du ou des maires concernés, de l'exploitant et de représentants de son personnel, un rapport d'exploitation établi par l'exploitant et complété par l'indication de la consistance et des résultats des contrôles effectués par l'inspection des installations classées." Le dispositif soumet ainsi à l'examen critique du CDH autant ces établissements que la DRIRE elle-même, en tant que service instructeur. "L'exploitant devra notamment exposer les résultats fournis par les moyens de surveillance de l'environnement que vous lui avez prescrit de mettre en place. Pour un certain nombre d'installations, un renforcement de ce dispositif de surveillance m'apparaît nécessaire, notamment en ce qui concerne les eaux souterraines et superficielles." L'examen porte ainsi sur les résultats fournis et la pertinence des moyens prescrits pour les obtenir. "L'exploitant rendra compte également des principales circonstances d'exploitation de son installation [entendre : incidents divers et accidents éventuels] Naturellement, l'inspection des installations classées complètera l'exposé des contrôles qu'elle a effectués par une présentation des mesures administratives que vous aurez prises (arrêtés complémentaires, mises en demeure, sanctions administratives...) ainsi que des procès-verbaux qu'elle aura éventuellement été conduite à transmettre au parquet." (nous soulignons). Le rapport présenté et l'avis du comité au terme de ce double contrôle sont ensuite mis à disposition du public.
Comme pour la mise à enquête publique des demande d'autorisation et comme pour la soumission au CDH de ces demandes, le dispositif détermine entre la DRIRE et l'industriel une relation ambiguë faite d'opposition et d'alliance. Opposition dans le cadre de négociations préliminaires strictement confinées ; alliance face aux regards extérieurs. En amont de la présentation au CDH, la DRIRE se trouve contrainte en effet de vérifier minutieusement la situation de l'exploitation au regard des normes en vigueur pour ne pas se voir reprocher un manquement à sa mission de réglementation. Devant le CDH elle est amenée à justifier son action de prévention exercée pour l'établissement concerné et donc, le cas échéant, de défendre les choix de surveillance et d'exploitation qui ont été faits par elle et par l'industriel. En effet, des remontrances trop graves adressées par le CDH à l'exploitant affecteraient autant l'image de celui-ci que celle du service chargé de le contrôler : si une installation fonctionne dans des conditions insatisfaisantes cela signifie aussi que l'inspection n'a fait pas son travail correctement. Le dialogue qui s'établit alors entre la DRIRE et l'industriel porte essentiellement sur l'élaboration du rapport. La charge de travail correspondante pour les inspecteurs et les responsables de la Division environnement est d'après eux considérable, attestant de l'importance qu'ils accordent à cet évènement annuel. L'élaboration du rapport est l'occasion d'une discussion plus ou moins "serrée" sur l'état des lieux et les modifications souhaitables. Il est néanmoins difficile de savoir si ces discussions conduisent tendanciellement à des modifications significatives de l'installation ou seulement à des modifications dans la manière de formuler le rapport
2) La co-rédaction des "études déchets" avec les entreprises concernées
La circulaire du 28 décembre 1990 relative aux "études-déchets" incite les industriels et leurs inspecteurs à prendre en considération plus précisément les problèmes de résidus industriels dangereux. Cette circulaire enjoint à l'inspection des installations classées de prescrire aux producteurs et éliminateurs de déchets, par voie d'arrêtés complémentaires, la réalisation d'études "approfondies" du mode de génération, des possibilités de valorisation et de recyclage et du choix optimal des filières d'élimination. Chaque étude comprend trois volets : 1) une description de la situation existante en ce qui concerne la production, la gestion et l'élimination des déchets [délai prévu 1 an] ; 2) une étude technico-économique des solutions alternatives pour la production, la gestion et l'élimination des déchets [délai prévu ± 2 ans] ; 3) la présentation et la justification des filières retenues pour l'élimination des déchets [délai prévu ±3 ans]. Cette initiative a été présentée tant au niveau national qu'au niveau régional comme un "grand chantier" mobilisant massivement les énergies des DRIRE qui y ont affectées, dans certaines d'entre elles, un ingénieur à mi-temps chargé de coordonner la démarche au niveau régional.
La portée de l'évènement peut étonner si l'on se rappelle que la prise en considération des problèmes de gestion des résidus est imposée à l'industriel, depuis 1976, dans le cadre de l'étude d'impact de son installation qu'il doit joindre à son dossier de demande d'autorisation et ceci depuis 1977. Le décret d'application de la loi de 1976, dans son texte d'origine, précise en effet le contenu de l'étude d'impact : "L'étude détaillera (...) les dispositions prévues pour la protection des eaux souterraines, l'épuration et l'évacuation des eaux résiduaires et des émanations gazeuses, l'élimination des déchets et résidus d'exploitation" (art.3-4°). Cependant, malgré des tentatives d'amélioration restées sans lendemains, cette procédure s'est avérée insuffisante pour trois raisons : 1) l'utilité de l'étude n'a pas toujours été bien perçue par les industriels et les rapports, en matière de résidus notamment, se révèlent, de l'avis même des fonctionnaires de l'environnement industriel, assez souvent être succints ; le député Destot au terme de ses consultations note à cet égard que "l'étude d'impact est trop souvent considérée par l'exploitant comme une contrainte bureaucratique et paperassière, alors qu'elle devrait être conçue comme la manifestation d'une meilleure intégration de l'entreprise à la vie de la Cité.". 2) L'étude d'impact ne concerne que la destination des résidus générés ; elle n'est pas censée prendre en charge le problème des choix de production entre des procédés alternatifs plus ou moins générateurs de résidus. L'étude d'impact, n'a jamais été conçue - bien que rien, dans les règles en vigueur n'interdise aux DRIRE de la concevoir ainsi - comme un instrument de pression en faveur de ce que l'on appelle les "technologies propres". 3) Enfin, l'étude d'impact est élaborée au moment de l'autorisation de l'installation. Or celle-ci est susceptible d'évoluer, après l'arrêté initial, et de produire davantage de résidus ou d'autres types de résidus.
Le programme des études-déchets vise à pallier l'insuffisance des études d'impact ; la circulaire précitée enjoint aux services déconcentrés de prendre des arrêtés complémentaires (décret n°77-1133, art.18) qui prescrivent à l'industriel de "compléter l'étude d'impact de son installation par une étude sur la gestion des déchets : celle-ci sera réalisée suivant le guide technique annexé à la présente circulaire." En outre, toute installation nouvelle demandant une autorisation est tenue de rédiger son étude d'impact en s'inspirant de ce guide technique. Cette circulaire vise non seulement à réhausser l'importance du problème "déchet" dans l'ensemble des problèmes pris en compte par l'inspection des installations classées mais aussi à réactiver le processus de connaissance des stocks et flux de résidus industriels dangereux dans la perspective des procédures de planification régionale de l'élimination en préparation au niveau européen.
Au total, 1748 études-déchets ont été prescrites. Les plus gros contingents se situent en Rhône-Alpes (232), Ile-de-France (186), Provence-Alpes-Côte d'Azur (150), Nord-Pas de Calais (145). Plus de la moitié des entreprises assujetties se rattachent à deux secteurs industriels : Métallurgie-fonderie (760), chimie-pétrole (428), Les instances nationales ont laissé le soin aux DRIRE de déterminer les entreprises soumises à cette procédure : "Il vous appartient d'établir, localement, la liste des entreprises productrices de déchets qui devront réaliser une étude déchets". Dans la plupart des cas, on retrouve dans ces contingents la totalité des producteurs soumis à "auto-surveillance / déchets", la totalité des entreprises d'élimination des déchets plus 10 à 20 % de nouveaux venus sélectionnés par les DRIRE selon des critères variables d'une région à l'autre.
Cette politique des "études déchets" instaure typiquement un cadre de partenariat entre les inspecteurs et les responsables d'usines. Elle définit les objets et étapes d'une négociation entre eux et contribue ainsi à redéfinir les termes de leurs relations au profit d'une méticulosité plus grande des inspecteurs sur ces questions. Ce dialogue est aussi fait de tensions et de pressions comme l'illustre cette instruction d'une DRIRE aux inspecteurs chargés de suivre la réalisation d'études-déchets :
Note aux inspecteurs des installations classées
Objet : études déchets
En complément de la note DEN [...] je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint :
1°) Un projet de lettre n°6 pour :
* déclarer la première partie des études déchets achevée,
* rappeler aux industriels l'échéance des phases 2 et 3 de l'étude déchets
* demander aux industriels, sur quels déchets, ils envisagent de mener a priori, des études techniques pour améliorer le niveau de gestion des déchets au sein de leurs établissements.
2°) Deux projets de lettre (n°7 destiné à l'industriel, n°8 destiné au Préfet) et une projet d'arrêté préfectoral de mise en demeure qui vous permettrons, dans la mesure où l'industriel n'aura pas pris en compte les remarques que vous aviez été amené à formuler sur le contenu de la première partie de l'étude déchets, d'engager à son encontre une procédure de mise en demeure."
Le dialogue ainsi instauré entre la DRIRE et les industriels est généralement resté confiné à ces deux partenaires, les industriels ayant préféré réaliser ces études avec des moyens internes. L'Agence de l'Eau RMC avait bien inclut, dans son 6ème programme (1992-1996), la possibilité de subventionner à hauteur de 25 % (jusqu'à 500 000 F puis 10% au delà) les industriels qui accepteraient de faire réaliser l'"étude déchets" par des cabinets spécialisés indépendants. Cependant, deux ans plus tard aucune demande n'avait été faite pour bénéficier de cette subvention. Les industriels préfèrent donc, même à ce prix avantageux, règler le problème "en interne".
Le premier document (photographie de la situation existante) remis par les industriels nécessitait généralement d'être complété ; deux cas se sont présentés : 1) l'insuffisance flagrante d'un bilan entraina le retour rapide du document accompagné d'un questionnaire type pour amener l'industriel à réfléchir et à préciser ses informations ; 2) lorsque l'insuffisance n'était pas flagrante, l'inspecteur et le responsable a la DRIRE ont engagé alors une étude fine du document pour poser des questions précises à l'industriel de manière à améliorer le résultat de l'étude. Durant cette première phase qui devait durer un an et qui a duré près de trois ans en moyenne, certains industriels ont pu être amenés ainsi à refaire deux ou trois fois leur copie jusqu'à l'acceptation par la DRIRE. L'ensemble de la procédure, y compris les étapes 2 et 3, a porté essentiellement sur les méthodes d'élimination des déchets dans la perspective d'une réduction des possibilités de mise en décharge et d'une aggravation des contraintes réglementaires pour les résidus gazeux de l'incinération. Pour la première fois, semble-t-il, le problème des décharges internes a été abordé de front avec les industriels. Mais, il est difficile de savoir, du fait de la confidentialité des études (secret industriel), si les inspecteurs ont pu avoir une influence significative sur les choix des procédés de production en faveur par exemple des "technologies propres".
L'élaboration des "études déchets", comme la préparation des bilans d'exploitation, permet d'instaurer un dialogue entre l'administration et certains industriels. Ce dialogue à vocation pédagogique complète la démarche éducative ouverte avec les incitations économiques des Agences de l'eau et les examens périodiques (auto-surveillance, visites d'inspection) de la DRIRE. Celle-ci dispose en outre d'un pouvoir coercitif lui permettant de prendre des sanctions en cas d'infraction aux règles de droit. La très grande majorité des exploitants d'installations classées n'étant pas touchées par les autres actions éducatives, le recours aux sanctions est la seule dimension de ce système de gouvernement partenarial à pouvoir concerner l'ensemble des industriels.
§ 3 - Sens et usage des sanctions dans une relation partenariale
L'analyse sociologique de cette dimension de l'action publique est délicate parce qu'elle risque d'achopper sur plusieurs écueils :
- d'un côté celui du jugement normatif qu'elle risque d'atteindre en dérivant vers des appréciations sur la rareté des sanctions (par rapport à quelle fréquence de référence considérée comme "normale" ? Et considérée comme telle par qui ?) ou sur l'inefficacité des dispositifs normatifs (par rapport à quels objectifs politiques ? s'agit-ils d'objectifs univoques et compatibles ?) ;
- de l'autre côté, celui des discours lénifiants rappelant le dilemme général de l'environnement industriel (peut-on fermer un établissement qui pollue ?) et la complexité de chaque situation particulière. Les vertus attribuées à la résolution négociée des problèmes peuvent alors être mises en valeur, tout en souhaitant que le système juridique ait un effet dissuasif qui contraindrait les récalcitrants à collaborer.
- par ailleurs, celui de la vacuité d'un propos qui se contenterait d'énoncer les sanctions juridiquement possibles, les statistiques chiffrées du bilan répressif des DRIRE et quelques décisions de jurisprudence (pouvant d'ailleurs montrer, selon la sélection, soit la sévérité soit l'indulgence des dispositifs normatifs ou des juges).
Une autre perspective, déjà bien explorée, amène à s'interroger sur la signification, pour les fonctionnaires de l'environnement industriel, du recours à des sanctions administratives et éventuellement pénales à l'encontre de leurs interlocuteurs industriels. Pour quels motifs l'administration en vient-elle à sanctionner un ressortissant dans le cadre d'une relation dont tous les aspects jusqu'ici étudiés montrent qu'il s'agit d'une relation de coopération, de négociation et de conciliation ? Cette question restreint le champ d'observation aux dispositifs répressifs pouvant être impulsés par les fonctionnaires de l'environnement industriel. Nous montrerons dans le chapitre suivant, que les possibilités d'action en justice ouvertes aux tiers, qu'ils soient collectifs ou individuels, sont assez limitées même si elles peuvent être sources de réparations et constituent une large part des sanctions pénales.
En ce qui concerne l'usage par l'administration des sanctions administratives et des poursuites pénales, une première interprétation pourrait être celle suggérée par cette phrase déjà citée d'un directeur d'Agence de l'Eau : ".(...) Quelques sanctions exemplaires en cas d'accident permettent de compléter le dispositif." Même si certaines sanctions peuvent objectivement produire un tel effet de dissuasion par la crainte, même si certaines sélections orientées de jurisprudence dans des recueils publiés ou des documents administratifs peuvent espérer renforcer la portée de cet effet, l'interprétation ne nous semble pas rendre compte des motifs usuels des sanctions administratives ni des rationalités d'action des inspecteurs d'installations classées. La mise au pilori sur la place publique serait en contradiction avec ce que l'on a montré de cette stratégie.
Les possibilités de répression données à l'administration sont conçues et utilisées de manière à sanctionner moins un fait de pollution répréhensible au regard de la loi que le comportement de l'auteur de l'infraction ou du délit s'il remet en cause, par exemple par désinvolture, le caractère partenarial de la relation que cherche à instaurer avec lui l'inspection des installations classées. En ce sens, les textes de droit, les justifications des fonctionnaires et leurs pratiques récurrentes se trouvent en cohérence. La répression est utilisée moins pour empêcher les pollutions que pour préserver le système de gouvernement partenarial lui-même.
A - La répression de comportements non-partenariaux des industriels
Comme le souligne X. Matharan, "toutes les sanctions qui existent concernent non l'accomplissement direct de telle ou telle atteinte à l'environnement, mais le non-respect de tel ou tel acte, de telle ou telle démarche administrative ou engagement vis-à-vis de cette dernière" Les sanctions pénales visent l'exploitation sans autorisation, le fonctionnement d'une installation après une décision administrative de fermeture et l'entrave à l'exercice des contrôles par l'inspection des installations classées. L'énoncé de ces sanctions possibles renforce la position des DRIRE dans leurs rapports avec les industriels : obligation pour ceux-ci de se faire connaître auprès de ces services, obligation de respecter les prescriptions imposées par ces services, obligation de répondre aux demandes d'information émanant de ces services (cependant, l'infraction la plus fréquente - le non respect des arrêtés préfectoraux d'autorisation - constitue une simple infraction de police). La totalité des dispositifs de sanction prévus par la loi de 1975, article 24, confirment l'observation précédente. En effet, les neufs actes sanctionnés concernent tous soit le fait de ne pas avoir respecté des procédures d'autorisation ou de déclaration à l'administration soit le fait de ne pas avoir respecté les prescriptions individuelles édictées par l'administration en application des articles de la loi ou de ses textes d'application formulés le plus souvent selon le procédé du droit optionnel. En 1985, le régime pénal de la loi de 1976 a été modifié dans le sens d'une augmentation des peines et par l'introduction d'un nouveau délit. Celui-ci est constitué par l'inobservation d'un arrêté de mise en demeure mais, si celui-ci n'a pas été édicté, la pollution demeure vis à vis du juge une simple infraction.
En 1990, le chef du service juridique et du contentieux du SEI note à propos des pollutions des eaux par les industriels : "L'administration de l'environnement a perfectionné les textes existants, notamment l'article L 232-2, à l'occasion de la réforme de la loi sur la pêche en 1984, et les sanctions en matière d'installations classées, en 1985. Il n'est pas envisagé aujourd'hui de prendre de nouveaux textes ; c'est une sage abstention, car les textes actuels sont insuffisamment appliqués, et les sanctions restent largement en dessous du maximum prévu par la loi." Un fonctionnaire attaché à la division juridique et du contentieux du même service observait : "compte-tenu de la gravité et de la multiplicité des infractions relevées, de l'importance des peines énoncées par la loi et le décret sur les installations classées, les peines prononcées semblent souvent très faibles. Une amende de 5000 F pour le défaut d'autorisation et la violation d'un arrêté de suspension du fonctionnement (TC de Lyon du 20 mars 1980) de 2000 F contre le directeur d'une société pour non-respect des prescriptions (TP de Fontainebleau du 7 février 1983) de 150 F pour sanctionner le non respect de prescriptions (TP de Rouen du 24 juin 1982)." Ces remarques renvoient un peu facilement aux magistrats la responsabilité de la prétendue "rareté" des sanctions pénales.
Sans doute, elles recoupent l'observation de P. Lascoumes notant que "l'appareil judiciaire s'est toujours montré très réservé vis-à-vis de tels contentieux qu'il qualifie de “techniques”" ; cependant il observe également que cette attitude des magistrats "ne fait bien sûr qu'augmenter encore la tendance déjà forte des inspecteurs des installations classées à autogérer le maximum des problèmes rencontrés et à toujours privilégier la recherche d'une régularisation sur la recherche d'une sanction externe.". Cette réalité se traduit dans les discours des DRIRE par ce rappel récurrent : "La vocation des inspecteurs d'installations classées n'est pas de faire de la procédure pénale. La démarche normale est axée sur la discussion, la négociation, de façon à promouvoir les intérêts propres à chaque intervenant : exploitant, administration, public. Il s'agit d'une démarche technique dont l'objectif est l'insertion harmonieuse des activités dans l'environnement, étant entendu que cet objectif n'est pas négociable mais que seules des négociations permettent d'y parvenir." (nous soulignons) Cette conception partagée par l'ensemble des inspecteurs signifie que la négociation est toujours possible tant que le principe sur lequel elle repose n'est pas remis en cause. Pour négocier il faut être deux ; les sanctions interviennent lorsque le partenaire, par son comportement, refuse implicitement la négociation. L'usage de la sanction vise moins à réprimer une infraction au droit qu'un comportement jugé déloyal (non partenarial) par l'inspection des installations classées : "Notre métier est donc de conjuguer par une négociation technique et économique, le souhaitable, le possible, l'exigible et le nécessaire. Ceci suppose que l'industriel adopte une démarche loyale. Si ce n'était par le cas, nous devrions proposer au Préfet des sanctions administratives ou au Procureur des poursuites pénales."
On comprend ainsi, en se référant aux normes sociales intériorisées par les fonctionnaires, l'usage particulier qui est fait du procès-verbal, alors même que la loi de 1976 en son article 22 n'offre normalement pas d'alternative : "Les infractions sont constatées par les procès-verbaux des officiers de police judiciaire et des inspecteurs des installations classées. Ces procès-verbaux sont dressés en double exemplaire dont l'un est adressé au préfet et l'autre au procureur de la République." Cependant la pratique est si différente que la Secrétaire à l'environnement en 1983, H. Bouchardeau, éprouvera la nécessité de rappeler, par voie de circulaire, son attachement "à la constatation immédiate de telles infractions par un procès-verbal et à la transmission sans délai de ces procès-verbaux au procureur de la République compétent." Une enquête réalisée en 1988 auprès des services exerçant une mission de police de l'eau (DDAF, DDE, DRIR, autres...) montre que sur un total de 4102 infractions constatées par ces services 56 % n'ont pas fait l'objet de procès verbaux. Sur la totalité des procès-verbaux dressés au titre de la législation sur l'eau, 39% seulement donnent lieu à des poursuites judiciaires (18% classés sans suite, 23% font l'objet de transactions avec effets, 20% de transactions qui restent sans effets).
"On notera avec intérêt le changement de signification du procès-verbal produit par la pratique. Il n'est en principe qu'un simple constat, (...) mais dans la logique de surveillance administrative, le sens de cet acte est modifié, (...) il est en effet conçu par les inspecteurs comme une quasi-sanction." Nos propres entretiens en DRIRE confirment cette observation. Mais surtout, le procès-verbal comme tout recours aux sanctions est vécu par les inspecteurs d'installations classées comme un constat d'échec de leur propre action éducative. Le procès-verbal semble plus souvent classé que transmis : "il est(...)fréquemment réinterprété en tant que clôture d'une séquence de régularisation administrative, l'officialisation d'un désaccord persistant. Cette pièce vient alors nourrir le dossier de l'administré où on la laisse hiberner. Au mieux, elle constituera un moyen de pression pour une phase de négociation ultérieure. L'affaire Protex a montré la réalité de la pratique de mise en sommeil des procès-verbaux et a démontré, avec flammes et fumées, les limites inhérentes aux tactiques de non-décision qui se cachent derrière la rhétorique de la pression à la régularisation". Le nombre de procès-verbaux transmis aux parquets par les DRIRE est connu : 444 sur l'ensemble des DRIRE pour l'année 1990 (dont, pour les trois plus gros contingents, 47 en Rhône-Alpes, 41 en Bourgogne, 35 en Haute-Normandie). Sur les 11 DRIRE seulement qui ont bien voulu transmettre le détail des informations au Ministère, représentant au total 268 procès-verbaux, 96 sanctionnent un non-respect des prescriptions édictées par les arrêtés préfectoraux, 92 un fonctionnement d'installation sans autorisation ou déclaration (et 33 "autres"). Sur les 96 pris pour inobservation des arrêtés, 50 proviennent de deux régions faiblement industrialisées (Bourgogne 30, Haute-Normandie 20). Cependant il n'existe aucune indication permettant de savoir quelle part représentent ces 444 actes dans le nombre total des procès-verbaux en y incluant ceux qui ne sont pas transmis aux parquets.
Simple constat d'infration ou de délit, d'un point de vue juridique, le procès-verbal constitue en fait déjà, dans l'esprit des fonctionnaires et des industriels, une catégorie de sanction et la transmission au parquet en est une autre. Le recours effectif à ces sanctions est conçu par les inspecteurs d'installations classées comme un échec de leur propre mission "destinée" à instaurer et péréniser une relation de confiance entre eux et les industriels. Ce sens particulier donné à l'usage des sanctions amène à les utiliser avec circonspection et de manière progressive. Certaines régularités apparaissent, à cet égard, modélisables sous forme d'une échelle des pressions successives pouvant être exercées à l'encontre d'un exploitant peu coopératif.
B - Le respect administratif d'une échelle graduée de niveaux de pression
"Le principe d'action dominant des inspecteurs des installations classées est la régularisation. En effet, les négociations sur l'application de la réglementation connaissent souvent d'amples développements, des phases contrastées et des détours : des visites, des courriers, des appels téléphoniques, des convocations, des mises en demeure verbales ou formelles, mais aussi des phases de silence, des abstentions, des dépassements de délai non suivis de réactions, etc. Dans les interactions entre DRIRE et administrés se succèdent des séquences de persuasion, de pression, de menace, de sanction, et des phases de retrait administratif, de non agir." Il est en outre possible d'expliquer comment cette conception de la pratique est compatible avec la réglementation existante. La discussion avec les responsables des DRIRE fait apparaître la représentation qu'ils se font du mode normal d'utilisation des sanctions : il s'agit d'un éventail gradué de moyens de plus en plus contraignants permettant d'amener l'entrepreneur concerné à régulariser la situation de son installation. Cet usage des sanctions peut être illustré par la narration d'un cas concret, relativement ordinaire (1) et la présentation d'un modèle sociologique construit à partir d'une situation virtuelle (2).
1) Etude de cas : du stockage interne au site contaminé "orphelin" de KNOX
L'affaire Knox illustre bien le mode de gouvernement partenarial adopté par les DRIRE et l'utilisation de l'échelle des pressions à la régularisation. Contrairement à d'autres affaires (décharge de Montchanin, incinérateur de Sermaise, incendie de Protex, etc.) celle-ci a été beaucoup moins médiatisée et illustre ainsi un fonctionnement banal du système malgré cette réserve : la mauvaise volonté dont fait preuve l'exploitant conduit l'action publique à adopter beaucoup plus vite que de coutume une démarche coercitive ; l'exploitant avait d'autant moins de bonne volonté que la société Knox a probablement été créée dès l'origine à la seule fin d'être mise en faillite de manière à se débarrasser du passif (notamment la pollution du site), les actifs ayant été antérieurement évacués au profit d'une autre société. Cette affaire illustre aussi le caractère équivoque des catégories administratives et les ambiguïtés de la distinction entre les "stockages provisoires de résidus", les "décharges internes" et les "sites pollués orphelins". Elle montre ce que ces ambiguïtés peuvent entrainer en terme de transferts de charges financières vers des tiers.
Dans les années 1986-1987 les anciens établissements de la Société Lempereur, spécialisée dans la production de savons et localisée à Escoudain (Département du Nord) sont vendus à la Société Tancia (S.A.) qui, après son transfert en Belgique les revend à la Société Vroone en décembre 1987. Celle-ci signale à la Préfecture en novembre 1989 qu'elle installe ses activités sur le site d'Escoudain. Le 19 janvier 1990, la DRIRE effectue une visite du site et constate que les activités exercées par la Société Vroone (fabrication de produits de traitement du bois, de produits phytosanitaires, de produits lessiviels..). relèvent de la procédure prévue pour les installations classées soumises à simple déclaration. Malgré plusieurs relances de la Préfecture du Nord les activités ne sont jamais régularisées par l'exploitant.
Après liquidation, en janvier 1992, de la société Vroone, le site et les brevets sont rachetés par la Société Knox (SARL). Ce plan de cession est entériné le 24 janvier 1992 par le Tribunal de Commerce de Lille pour un montant de 1,1 MF (stocks, matériel, immeubles, marques). Comme le remarquera ultérieurement le maire d'Escoudain, la société Knox "n'a jamais effectué de production, toutefois des camions rentraient la nuit dans l'usine. Les services de police et la DRIRE ont été alertés sur le passage des camions et le déchargement des fûts. Cependant aucune procédure n'a pu être établie."(nous soulignons) Le 18 novembre 1992, lors d'une réunion en Mairie d'Escaudain, le Maire informe les fonctionnaires de la DRIRE qu'il a reçu une offre de vente du site par la SARL Knox et les informe également que, s'étant rendu sur le site, il y avait trouvé des "fûts, sacs, déchets d'emballages et autres déchets divers". A la demande du Maire, la DRIRE dresse un procès-verbal pour reprise d'exploitation sans déclaration préalable. Mais ce procès-verbal ne semble pas avoir été transmis au Parquet.
Le 30 novembre 1992, avant même que l'exploitant n'ait donné suite à une demande d'entrevue de la DRIRE, un incendie d'origine criminelle ravage une partie des bâtiments dans lesquels étaient encore stockés des emballages vides (cartons, bouteilles en plastique). Le 1er décembre, l'inspecteur des installations classées visite le site en présence de l'exploitant. Deux mois après cette visite, le 5 février 1993, un rapport est établi par la DRIRE. Il est transmis en Préfecture accompagné d'une proposition d'arrêté préfectoral de mise en demeure et d'un procès-verbal d'infraction. Celui-ci est transmis au Procureur de Valenciennes le 19 février 1993. Par arrêté du 19 mars 1993, le Préfet met en demeure la Société Knox de procéder à l'enlèvement des fûts et déchets et impose à la Société Knox la réalisation d'une étude diagnostique de pollution des sols et la remise en état du site. L'arrêté de mise en demeure mentionne la présence de deux transformateurs électriques. Les échéances imposées vont de 15 jours à 6 mois suivant les opérations à effectuer. Aucune suite ne sera donnée par l'exploitant à cette mise en demeure. Un nouvel incendie d'origine criminelle est déclenché le 3 juillet 1993 et détériore trois cuves verticales contenant encore du fuel lourd dont le contenu se déverse alors sur le sol. L'inspecteur d'installations classées transmet le 12 juillet au responsable de la société Knox une télécopie le priant de se rendre à une réunion en présence de représentants de la Mairie le 16 juillet. Trois jours après celui-ci répond qu'il est en déplacement et ne peut se rendre à ce rendez-vous mais propose un autre rendez-vous le 10 août 1993. La réunion n'a pas eu lieu mais le 11 août est dressé par l'inspecteur d'installations classées un procès verbal d'infraction pour inexécution de l'arrêté du 19 mars 1993.
A la suite de cet incendie "et compte tenu que l'exploitant ne répond pas aux sollicitations de la DRIRE", cette dernière fait établir des devis par la Société Sertitu de Valenciennes et le BRGM de Lille pour l'exécution des travaux évoqués dans l'arrêté de mise en demeure du 19 mars 1993. La Société Sertitu renvoit son devis le 28 juillet 1993 en précisant : "Nos investigations, du fait des différents sinistres ayant eu lieu ou de l'intervention des récupérateurs, n'étant pas aisées, ce devis ne pourra être qu'estimatif ; les déchets enfouis ou non accessibles ne pouvant pas être pris en compte". La même société mentionne également que la dépollution du site ne pourra se faire que simultanément avec la démolition qui semble donc la seule destination envisageable pour les bâtiments . (Montant du devis HT : 1 388 000 F + pose barrières et mesures de sécurité : 51 600 F). Le BRGM se charge pour sa part du devis d'un programme d'analyse du sol et sous-sol et d'évaluation des risques de contamination de la nappe phréatique située à 7 mètres sous le sol (montant du devis HT : 310 865 F)
Par rapport du 30 août 1993, la DRIRE transmet au Préfet deux projets d'arrêtés préfectoraux : un projet d'arrêté préfectoral de consignation établi à partir des deux devis précités pour un montant de 1.800.000 F correspondant au montant de l'ensemble des travaux de remise en état du site et un projet d'arrêté préfectoral de mise en demeure pour l'exécution de travaux d'urgence visant simplement à éviter les accidents potentiels et l'aggravation de la dégradation du site. Les deux arrêtés préfectoraux sont signés le 3 septembre 1993. L'arrêté préfectoral de consignation est notifié à la SARL Knox par la Trésorerie Générale le 12 octobre 1993.
La DRIRE effectue deux nouvelles visites les 13 octobre et 17 novembre 1993 et constate que non seulement rien n'a été fait par l'exploitant mais que la situation s'est encore dégradée : "En effet, certains déchets (fût, sacs) étaient stockés dans un bâtiment dont la toiture a été complètement démontée. Ils sont maintenant à l'air libre, avec les conséquences que cela peut avoir pour le sous-sol compte tenu de la forte pluviométrie actuelle. D'autre part, lors de notre visite du mercredi 13 octobre 1993, nous avons constaté que des enfants étaient rassemblés dans une habitation implantée à l'entrée du site et non séparée physiquement du site industriel, et qu'ils s'accordaient quelques moments de liberté pour aller jouer sur le site. Cette pratique se perpétue tous les mercredis selon les dires des adultes encadrant ces enfants" A ce sujet, le Maire signale qu'une maison située à l'intérieur des anciens Etablissements Lempereur a été rachetée par une association confessionnelle ; ce sont apparemment les enfants pris en charge par cette association qui jouaient sur le domaine dont il est question. "D'autre part, indique le rapport de la DRIRE, le site présente d'autres risques potentiels d'accidents : caves béantes, pas de rambarde de protection dans les escaliers, les montes-charges ont été démontés laissant apparaître des trous dans les planchers (sans protection) de plusieurs mètre carrés sur plusieurs étages".
C'est durant la deuxième quinzaine de ce mois de novembre 1993 que la Trésorerie Générale transmets à la Société Knox un commandement à payer pour récupérer les sommes devant être consignées depuis la notification du 12 octobre. La Trésorerie Générale a été avisée le 20 décembre 1993 que la Société Knox faisait l'objet depuis le 16 octobre 1993 d'une procédure simplifiée de redressement et de liquidation judiciaire. La date de cessation de paiement avait été fixée au 29 octobre 1993. La Trésorerie a donc adressé la déclaration de consignation au Syndic le 20 décembre 1993. Cependant, remarque la DRIRE, "il s'avère néanmoins peu probable que la procédure de consignation aboutisse." En effet , le liquidateur devra en priorité payer les créanciers "super priviligiés".
Devant ce constat, la DRIRE suggère le 4 janvier 1994 au Préfet de solliciter auprès du Ministère de l'environnement l'intervention de l'ADEME pour la réalisation des travaux d'urgence et de l'ensemble des travaux de remise en état du site. Le 17 janvier, l'ADEME est saisie d'une demande de prise en charge et le 18 janvier 1994, une réunion a lieu en sous-préfecture en présence des élus locaux pour faire le point sur ce dossier. Le Sous-Préfet suggère au Maire d'user de ses pouvoirs de police pour interdire l'accès des véhicules et signaler correctement les dangers encourus par tout visiteur du site. Des solutions sont recherchées pour faire prendre en charge ce terrain dans le cadre des programmes régionaux de réhabilitation des friches industrielles.
Le Ministère de l'environnement transmet son accord pour une intervention de l'ADEME par lettre du 11 avril 1994. Le 5 mai 1994, deux ingénieurs de l'ADEME visitent le site en compagnie de l'inspecteur d'installations classées et constatent que "les déchets et souillures sont répartis sur l'ensemble du site et (...) qu'il n'est pas possible d'identifier les travaux apparaissant comme prioritaires". L'enveloppe prédéfinie pour les travaux d'urgence (800 000 F) paraît insuffisante. Finalement l'ensemble des coûts qui, juridiquement, devaient être assumés par l'industriel sont ainsi transférés à la charge de la collectivité. On ne peut pas dire, dans cette affaire, que la DRIRE soit restée inactive mais l'on voit apparaître plus clairement les modalités de son action ; ce qu'il convient d'expliciter.
2) Modélisation de l'échelle des niveaux de pression
Notre modèle est élaboré à partir d'une situation virtuelle où un industriel ne respectant pas les règles se heurterait à une administration fermement décidée à les faire respecter (comportement de l'entrepreneur, risques très graves, situation financière de l'entreprise, pressions politiques locales, etc...) : la DRIRE suivra normalement une démarche qui l'amènera à passer successivement d'un niveau de pression [n] à un niveau [n + 1] jusqu'au niveau n°9, celui de la fermeture de l'établissement ; cette démarche peut être illustrée en se référant aux affaires Protex (soumise à autorisation) et Knox (soumise à déclaration). Cependant il semble qu'en l'absence d'incident grave, de pressions politiques ou médiatiques la démarche puisse s'interrompre à un niveau indéterminé. En outre, du fait de l'opacité administrative, il est impossible de garantir que la phase précédant le niveau n°5 ne comporte pas en général plus de quatre niveaux.
Niveau de pression n°1 - l'ouverture de négociations : Des observations orales sont faites par l'inspecteur à l'occasion d'une visite, suivies éventuellement d'appels téléphoniques et de courriers. A ce niveau de pression, il semble - en dehors des situations gravissimes - que l'attitude et les relations politiques de l'industriel soient souvent plus déterminantes que la situation matérielle qui est en cause.
Dans l'affaire Protex, le rapport transmis à l'industriel et au préfet fait suite à quatorze incidents de gravités diverses. Dans l'affaire Knox, la société Tancia aura fonctionné sans déclaration pendant deux ans, après la visite de l'inspection, malgré plusieurs relances de la Préfecture du Nord et ceci jusqu'à... la liquidation judiciaire de la société.
Niveau de pression n°2 - l'arrêté complémentaire : L'arrêté complémentaire est une procédure prévue par la loi de 1976 (art.6, al.2) qui permet à tout moment d'imposer des prescriptions nouvelles à l'exploitant. Cette procédure est généralement présentée comme un mode d'accompagnement des évolutions d'une installation (extension, reconversion, nouvelles productions...). Dans la pratique cependant, l'arrêté complémentaire, en venant préciser certaines prescriptions de l'arrêté initial peut correspondre à un mode de pression exercé sur l'exploitant responsable d'une situation insatisfaisante (ex : une décharge interne devenant inquiétante). Du fait même de la justification générale qui en est donnée (évolution de l'installation), cette pression est relativement discrète. Les statistiques d'arrêtés complémentaires pris par les DRIRE ne sont ici pas significatives puisqu'il n'est pas possible de discerner entre ceux qui résultent d'une modification d'installation et ceux qui correspondent à une pression exercée au sujet d'une installation inchangée mais défaillante.
Niveau de pression n°3 - les remontrances officieuses : En cas d'inobservations graves ou de pressions discrètes (ex. : d'un maire ou d'un député inquiet) et face à un situation qui ne s'améliore pas, un procès-verbal joint au dossier de l'industriel est dressé. Si la situation l'exige, une seconde visite (ou plus...) peut avoir lieu ultérieurement et être suivie éventuellement d'une lettre à l'industriel ou d'un second procès-verbal joint au dossier. Rappelons toutefois, à titre d'ordre de grandeur, que 56% des infractions constatées au titre de la législation sur l'eau ne sont pas sanctionnées par un procès-verbal et que, selon la même étude, les procès-verbaux pris par la police des eaux ne débouchent sur une procédure juridicaire que dans 39% des cas.
Dans l'affaire Knox, c'est à la demande du maire, que l'inspection dressa un procès verbal, neuf mois après le rachat du site (connu de l'inspection depuis au moins trois ans). Dans le dossier Protex, avant même le procès verbal, un rapport complet fut envoyé à l'industriel et au Préfet ; le rapport resta sans effets. Dans un autre domaine, celui de la réalisation des "études déchets", cette instruction donnée par une DRIRE aux inspecteurs d'installations classées illustre ce niveau n°3 de pression : "Si l'exploitant ne vous a pas adressé la première partie de son étude déchets dans le délai réglementaire, un courrier lui rappelant ses obligations et lui accordant un délai supplémentaire de un mois devra lui être adressé (projet de lettre n°2). A l'expiration de ce nouveau délai et au plus tard d'ici [la fin de l'année, soit 6 mois plus tard], il conviendra de proposer au Préfet de prendre un arrêté préfectoral mettant l'industriel en demeure de vous transmettre cette première partie d'étude sous un délai de un mois (projet de lettre n°3)."
Niveau de pression n°4 - le procès verbal officialisé : Si la gravité des inobservations et / ou si les pressions extérieures se font plus véhémentes, soit par convocation de l'inspecteur chez un maire, soit du fait de fortes protestations locales, un nième procès verbal est alors transmis au Préfet et au Parquet. Il s'agit pour l'administration non seulement de transcrire un diagnostic qui tend à se généraliser mais aussi de se préserver d'une éventuelle procédure en manquement contre l'Etat dans une affaire qui se déteriore. A ce niveau, la tension entre la DRIRE et l'industriel est déjà forte notamment parce que l'officialisation du procès-verbal est susceptible de se traduire par des sanctions pénales indépendamment des sanctions administratives qui peuvent être prises par la suite. Cependant, l'ouverture d'une procédure pénale ne rompt pas la négociation et n'exclut pas la DRIRE du processus de décision. Au contraire, en l'absence de poursuites engagées par des tiers, elle est consultée par le parquet à la fois comme témoin unique et comme principal expert. Dans la plupart des cas, le Procureur décide de classer le dossier. ; mais il ne le fait jamais sans s'enquérir de la situation auprès du service qui demeure seul en mesure d'apprécier la situation sur le plan matériel et technique. Le Parquet en vient ainsi à demander - à mots couverts - à la DRIRE si il y lieu ou non de poursuivre et celle-ci conserve très largement son pouvoir de décision. Si des poursuites sont engagées, la loi de 1976 prévoit que le tribunal "peut ajourner le prononcé de la peine en enjoignant au prévenu de respecter" les consignes qui lui ont été prescrites (art.19-II). Il peut également assortir l'injonction d'une astreinte dont il fixe le montant et la durée maximale. Si la solvabilité de l'accusé le permet, l'injonction sera éventuellement respectée... sous contrôle de la DRIRE. L'ajournement du prononcé de la peine ouvre ainsi une nouvelle séquence de négociations entre l'industriel et la DRIRE sur une base plus favorable à cette dernière. En 1986, sur 407 procès-verbaux transmis par l'inspection aux Procureurs, 344 ont été classés sans suite, 35 se sont traduits par une amende et 7 ont donné lieu à des peines de prison avec sursis. Comme nous l'avons vu, il est probablement inexact d'imputer la parternité des classements et des peines aux seuls magistrats ; leurs décisions dépendent largement des positions que prennent les services sur les dossiers transmis.
Dans l'affaire Protex, il faudra huit mois, après le procès verbal de la DRIRE (juillet 1987) pour que le Parquet demande une enquête de gendarmerie (mars 1988)... deux mois avant la date de l'accident fatidique, date à laquelle le dossier était en attente au Parquet. Dans l'affaire Knox les décisions judiciaires ont été prises immédiatement après la transmission des procès-verbaux.
Niveau de pression n°5 - l'arrêté de mise en demeure : Ce niveau constitue un point de passage obligé avant le recours à toute autre sanction administrative. Seule disposition qui ne soit pas rédigée selon le procédé du droit optionnel dans l'article 23 de la loi de 1976, elle interdit strictement au Préfet d'imposer des sanctions de manière immédiate sans avoir donné à l'industriel la possibilité de régulariser sa situation : "lorsqu'un inspecteur (...) a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant (...), le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé." (art.23, al.1, nous soulignons le procédé de droit directif). Et c'est seulement, si l'entrepreneur n'a pas obtempéré à l'expiration de ce délai que le préfet peut engager d'autres formes de sanctions administratives. De la même façon, si une installation classée est exploitée sans autorisation ou sans avoir été déclarée, "le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé" (art.24 de la loi de 1976, nous soulignons le procédé de droit directif). L'arrêté préfectoral de mise en demeure peut imposer la réalisation d'études préliminaires, de travaux, assortir ces travaux de délais de réalisation, imposer à un exploitant de déposer un demande d'autorisation. Contrairement à ce que prévoyait la loi de 1917 qui faisait de la mise en demeure une simple possibilité, la loi de 1976 l'impose comme une obligation préalable à toute autre sanction administrative sous peine de nullité. L'obligation est également imposée par la loi de 1975 (art.3, al.1) pour l'abandon sauvage ou l'élimination illégale des déchet. Ainsi le mode partenarial de gouvernement n'est pas seulement rendu possible par le droit, il est également rendu obligatoire. En 1990, 963 arrêtés de mise en demeure ont été pris par l'ensemble des DRIRE (dont, pour les trois plus gros contingents, 189 en Rhône-Alpes, 115 en Nord-Pas de Calais, 64 en Lorraine).
L'affaire Protex, met en évidence un rôle que peut jouer le Préfet : à l'échéance de l'arrêté de mise demeure, le chef d'entreprise rend visite au Préfet et obtient, à l'insu de la DRIRE, un report des échéances prévues dans l'arrêté de mise en demeure, report renouvelé un seconde fois ultérieurement par le successeur du Préfet (après consultation des services)... jusqu'à l'accident. Dans l'affaire Knox le procès-verbal d'infraction et la proposition d'arrêté de mise en demeure sont transmis en février 1993 soit deux mois après la visite du site. Les échéances de travaux vont de 15 jours à 6 mois. Ce n'est qu'en août 1993 que sera dressé un procès-verbal pour inexécution de l'arrêté de mise en demeure.
Niveau de pression n°6 - l'arrêté de consignation : Ce niveau, qui se trouve être formellement le premier niveau de sanction administrative prévue par loi de 1976 fut renforcé en 1992 pour le recouvrement : "le préfet peut : a) obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites" (art.23). Ce dispositif a également été introduit en 1988 dans la loi de 1975 en cas d'abandon sauvage de déchets dont le responsable est connu (art. 3). La consignation est le procédé de sanction qui est évoqué immédiatement lorsque l'on interroge les industriels sur les sanctions qu'ils encourent. De même, les fonctionnaires des DRIRE considèrent que ce niveau de sanction est très efficace pour obtenir la régularisation d'une situation. En effet cette mesure est doublement incitative car elle oblige l'exploitant à mobiliser les fonds nécessaires aux travaux, ainsi qu'une somme équivalente qui ne lui est restituée qu'au fur et à mesure de leur réalisation. Dans le cas contraire, elle reste acquise à l'Etat. En 1990, 80 arrêtés de consignation ont été pris par l'ensemble des DRIRE (dont, pour les trois plus gros contingents, 14 en Rhône-Alpes, 7 en Nord-Pas de Calais, 7 en Provence-Alpes-Côte d'Azur)
Dans l'affaire Protex, ce niveau de pression n'a pas été atteint du fait des deux reports d'échéances accordés à l'industriel sur l'arrêté de mise en demeure jusqu'à l'accident de juin 1988. Dans l'affaire Knox, l'arrêté de consignation pris rapidement après la dernière visite, est signifié par la Trésorie Générale à la société le 12 octobre 1993; la date de cessation de paiement de la société sera fixée par le Tribunal au 29 octobre 1993.
Niveau de pression n°7 - la réalisation d'office de travaux : Le préfet peut "b) faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites". Ce dispositif de la loi de 1976 est également prévu par la loi de 1975 pour les déchets (art.3, al.1). Dans le texte d'origine de la loi de 1976, cette mesure était placée avant l'alinéa relatif à la consignation de sommes. Depuis 1992 cependant, l'ordre d'exposé des sanctions par la loi a été inversé. Même si cet ordre ne lie pas juridiquement les autorités, sa portée symbolique renvoit à une hiérarchie bien ancrée dans les pratiques administratives : cette sanction en effet pose aux agents de l'Etat deux problèmes qui les conduisent à ne l'envisager qu'en cas de nécessité impérieuse. 1) La société qui a exécuté les travaux se retrouve, en contrepartie de sa prestation, dotée d'une créance dont elle devra assurer elle-même le recouvrement avec toutes les difficultés que cela peut comporter. 2) D'autre part, l'Etat ayant prescrit lui-même les travaux, a une obligation de résultat et peut donc se voir réclamer des dommages et intérêts pour cause de prescriptions non pertinentes (par exemple inefficaces) ou excessivement onéreuses. Ainsi, comme l'indique clairement une circulaire du 9 janvier 1989 qui fait suite à des décisions judiciaires intervenues en ce sens, "cette procédure n'est donc à engager qu'en cas d'échec des procédures habituelles (arrêtés préfectoraux de mis en demeure et consignations) ou d'impossibilité de les mettre en oeuvre dans une situation présentant par ailleurs un grand degré d'urgence technique." En 1990, 3 arrêtés de travaux d'office ont été pris par l'ensemble des DRIRE (dont 2 en Rhône-Alpes et 1 en Aquitaine). Ce n'est qu'en 1992 qu'est facilité l'accès à ce niveau de sanction par l'ouverture d'une possibilité d'utiliser les sommes consignées (niveau n°6) pour régler les dépenses entraînées par l'exécution d'office ; cependant cette mesure règle le premier problème mais non le second.
Ce niveau n'a jamais été atteint dans l'affaire Knox. L'action publique a échouée au niveau précédent, l'entreprise ayant déposé son bilan avant que les sommes consignées n'aient pu être recouvrées. Les travaux seront pris en charge finalement par l' établissement public ADEME.
Niveau de pression n°8 - la suspension provisoire de fonctionnement :  Selon la loi de 1976, le préfet peut "c) suspendre par arrêté, après avis du Conseil départemental d'hygiène, le fonctionnement de l'installation, jusqu'à exécution des conditions imposées et prendre les dispositions provisoires nécessaires." (art.23) Cette sanction est d'autant plus contraignante qu'elle vise le propriétaire sans atteindre (immédiatement) les revenus des salariés ; en effet "l'exploitant est tenu d'assurer à son personnel le paiement des salaires, indemnités et rémunérations de toute nature auxquels il avait droit jusqu'alors." (art.25). En outre le décret (n°77-1133) d'application de la loi précise que "l'exploitant est tenu de prendre toutes dispositions nécessaires pour la surveillance de l'installation, la conservation des stocks, l'enlèvement des matières dangereuses (...)" (art.41) Ce niveau de pression est le dernier qui relève exclusivement de compétences administratives locales (il peut également être mis en oeuvre par décret ministériel). En 1990, 51 arrrêtés préfectoraux de suspension de fonctionnement ont été pris pour l'ensemble des DRIRE (dont les trois plus gros contingents sont : 12 en Rhône-Alpes, 9 en Midi-Pyrénnées, 7 en Ile-de-France)
Niveau de pression n°9 - la fermeture définitive : Elle ne peut être décidée que par décret en Conseil d'Etat, et concerne toute installation, classée ou non, "qui présente, pour les intérêts mentionnés à l'article 1er, des dangers ou inconvénients tels que les mesures prévues par la présente loi ne puissent les faire disparaître" (art.15 de la loi de 1976). Cette décision relève formellement de la compétence du ministre mais, en pratique, le signalement de l'installation émane nécessairement d'une DRIRE. Les fermetures sont extrêmement rares ; en 1990 aucune n'a été décidée.

Transition :
Les politiques publiques françaises de suvi des installations classées et de gestion des résidus industriels dangereux depuis 1975 se présentent, en apparence, comme des politiques nomocratiques ce qui pourtant, comme nous venons de le voir, n'est pas incompatible avec la formation sectorielle d'un système de gouvernement partenarial. L'antinomie entre les deux types de politiques publiques, nomocratique et partenarial, est ainsi dépassée par cette configuration dont on pourrait dire qu'elle se compose d'une enveloppe nomocratique contenant des relations partenariales. Ces partenariats sont ainsi dans leur droit. Un droit non-directif, optionnel et équivoque, ouvrant très largement l'éventail des choix qui s'offrent aux fonctionnaires et aux industriels face au dilemme général de l'environnement industriel. Loin des débats généraux sur le sens précis de la politique à suivre, celle-ci est définie concrètement par la succession et l'addition des micro-décisions partenariales prises à tous les niveaux de la hiérarchie administrative et en tout lieu du territoire national. Ces micro-décisions sont tendanciellement orientées par des normes extra-juridiques (représentations sociales et systèmes de valeurs intériorisés par les fonctionnaires) et des contraintes matérielles qui délimitent plus étroitement un éventail de choix probables. L'orientation politique donnée à l'action de l'Etat, dépend notamment de la culture politique et des moyens matériels des fonctionnaires chargés de rendre les arbitrages au cas par cas. Cette culture et ces moyens les amènent à inscrire leur action dans une perspective éducative, à destination d'un nombre limité d'industriels ; éducation spécialisée mais surtout libérale, dans le cadre de laquelle les sanctions ont pour finalité essentiellement de préserver la relation partenariale elle-même en utilisant de manière gradué des moyens de pression successifs pour contraindre les éventuels récalcitrants à la négociation.
Cependant, même très sensibles aux discours sur le réalisme technologique et économique, prédisposés par formation et position à comprendre les industriels et contraints par la faible dotation en personnel à établir avec eux des relations basées sur la confiance réciproque, les fonctionnaires de l'environnement industriel perdraient une bonne part de leurs marges de manoeuvre - donc la possibilité de négocier - s'ils devaient agir sous les regards critiques et les pressions d'acteurs multiples aux intérêts divers (autres services de l'Etat, magistrats, riverains, associations de défense de l'environnement, élus locaux, journalistes...). A l'inverse le confinement de leurs activités rend possible la négociation et, réciproquement, la volonté de négocier s'accompagne toujours d'un effort de confinement : quel que soit le sens de la relation entre confinement et négociation, celle-ci ne saurait aller sans l'autre parce que l'on ne négocie pas sur la place publique. Pour reprendre la formulation de P. Grémion : "ce n'est qu'avec des gens “sérieux” que les accomodements peuvent être trouvés en marge de la règle".. Point de gouvernement partenarial sans confinement des processus décisionnels.
Chapitre  4 : Le confinement du gouvernement PARTENARIAL


A l'issue de l'analyse conduite dans le chapitre précédent, il devient difficile de considérer que l'instance gouvernementale dans le secteur des politiques de l'environnement industriel correspond au Gouvernement tel qu'il est désigné par l'article 20 de notre constitution. Les activités de gouvernement qui déterminent et conduisent la politique de la Nation en matière d'environnement industriel sont conventionnelles, mixtes et multi-niveaux. Elles reposent sur une valorisation très forte de la négociation (gouvernement partenarial) entre contrôleurs et contrôlés (gouvernement mixte) et cette négociation multi-forme se déroule entre plusieurs niveaux interdépendants de gouvernement (gouvernement multi-niveaux). On ne peut pas, en particulier, considérer les acteurs-clefs des niveaux infra-nationaux comme de simples exécutants des décisions intervenues à un niveau supérieur. Les décisions prises depuis vingt ans en France au niveau national produisent au contraire un droit non-directif qui déconcentre les arbitrages politiques mais ne détermine que très rarement le sens de ceux rendus au cas par cas pour chaque situation particulière. On ne peut donc pas se contenter des concepts du droit constitutionnel et du droit administratif, pour identifier les caractéristiques structurelles de ce système de gouvernement. Nous nous référerons pour cette raison à des concepts sociologiques issus de l'analyse des politiques publiques.
"Dans l'acception la plus courante de l'étude des politiques publiques, note P. Le Galès, les réseaux d'action publique peuvent être définis de la façon suivante : dans un environnement complexe, les réseaux sont le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et intérêts." (nous soulignons) La notion sera utile mais insuffisante pour décrire ce système de gouvernement partenarial. Elle suggère en effet l'existence d'une grande fluidité des processus d'échange et de compétition entre les acteurs, l'absence de hiérarchie structurelle entre eux. Or, l'étude rétrospective du suivi des installations classées et des résidus industriels dangereux, en France, depuis 1975 ne permet pas de valider une telle hypothèse. Dans cette configuration, comme dans celle de la "coalition Semeddira", de multiples "réseaux socio-politiques" s'organisent en un système de relations relativement structurées. Ils convergent et se nouent autour d'un élément central : la communauté de politique publique. "L'ensemble autorités/secteur concerné forme ainsi, pour reprendre l'expression d'Heclo et Wildavsky, une “communauté” dont les composantes sont parfois en conflit, parfois en accord, mais toujours en liaison et au travail au sein du même cadre d'action. La communauté est le lien qui unifie et oriente sous chaque enjeu particulier."  La communauté que nous étudions n'inclut cependant ni l'ensemble des autorités publiques, ni l'ensemble du secteur concerné mais associe, par des partenariats multiples, un segment de l'Etat ("isolat administratif") : fonctionnaires de l'environnement industriel) et un segment du secteur (responsables industriels : dirigeants d'entreprises industrielles et représentants patronaux de l'industrie) au sein la société civile.
Cette communauté gouvernante constitue un premier cercle de délibération politique qui, bien que tendanciellement confiné, n'est cependant pas coupé du reste de la configuration : un hallo d'acteurs divers évolue autour de ce cercle et s'y rattache en certains points. Cet ensemble forme un second cercle de délibération politique que nous nommerons réseau de politique publique en le considérant comme un "réseau de réseaux", ou s'entrecroisent des hiérarchies administratives, des relations partisanes, des regroupements professionnels, des associations multiples, des canaux journalistiques, etc. Il s'agit d'un ensemble d'institutions, d'organisations et de services interdépendants ; le réseau constitue un canal de circulation de l'information, un moyen d'accès aux ressources et un vecteur de décision politique. Il constitue l'interface entre la communauté de politique publique et l'ensemble de la population présente sur le territoire national formant un troisième cercle, très marginal, de délibération politique. Selon son accès aux informations et son influence sur les décisions, chaque personne, quel que soit son statut, se rattache à l'un de ces trois cercles concentriques constitutifs du système de gouvernement.
Tableau n°5 : Représentation graphique des éléments structurels du système de gouvernement partenarial dans la configuration de politiques de l'environnement industriel.

Ce modèle remet en question certains aspects essentiels censés caractériser les politiques de l'environnement industriel et en particulier leur dimension bureaucratique : nos observations rejoignent celles faites par J.G. Padioleau sur les politiques sidérurgiques : "l'analyse offerte [interprétation de type bureaucratic-politics] reconstruit un mouvement bureaucratique ascendant où les dossiers faute d'un accord aux niveaux subalternes des administrations remonteraient vers le sommet. Il n'en est rien dans le domaine de l'acier où les stratégies poursuivies sont l'expression d'une coalition fermée réunissant des autorités publiques et des représentants de la profession des sidérurgistes.". L'observation vaut également pour le domaine de l'environnement industriel. Nous ne parlons cependant pas de "coalition" mais de communauté, afin de souligner la stabilité dans le temps de ce regroupement d'acteurs publics et privés, l'homogénéïté de sa culture politique, l'étroite interdépendance des personnes physiques et morales ainsi réunies dans un partenariat global et permanent, afin aussi de la distinguer clairement de la "coalition de projet" telle qu'elle a été définie pour la "politique partenariale" qui devait s'achever une fois atteints les objectifs de la Semeddira.
Cette communauté ne sera pas qualifiée de "fermée" mais de confinée pour rappeler que sa cloture bien que réelle n'en est pas moins partielle. Ce confinement est un huis-clos relatif qui peut être défini comme le maintien en des limites étroites (celles de la communauté gouvernante) de la diversité des catégories d'acteurs participant à l'élaboration des décisions politiques et, corrélativement, la rétention dans les mêmes limites des informations relatives aux conditions de formation de ces décisions. Ce confinement est propice à la pérennité de ce type de regroupement dont l'homogénéité, note Y. Mény, "résulte fréquemment de l'intervention des pouvoirs publics, eux-mêmes intéressés à ne pas être soumis aux surenchères du pluralisme social et à la concurrence du “marché” des intérêts". Au sein de la communauté de politique publique existent certes des sous-catégories, des coalitions ponctuelles, des clans et des courants. Mais ces conflits intracommunautaires ne sortent pas ou très peu d'une perspective bien analysée par P. Grémion, à partir d'un autre domaine : "éviter (...) que le conflit ne sorte de l'isolat, en faire une affaire de famille, donc tenter de traiter le conflit entre fonctionnaires et notables sans intervention extérieure." Dans notre modèle, les "industriels" remplacent les "notables" et ce n'est pas seulement l'isolat administratif qui est confiné mais la communauté gouvernante dans laquelle il s'inscrit. Ce confinement correspond à une tendance sociologique ; il ne présente pas de caractère absolu. Si tel était le cas, en effet, il faudrait admettre que les deux ensembles se confondent, c'est à dire que la configuration dans sa globalité se réduit à la communauté gouvernante. Or cette hypothèse, nous le montrerons, ne résiste pas à l'analyse des faits : il existe des facteurs de déconfinement ponctuel tant du côté de l'Etat que de la société civile. Cependant ces facteurs interviennent à la marge sans modifier les éléments structurels du système de gouvernement.
Loin de faire une présentation exhaustive de cette configuration de politique publique, nous aborderons les éléments qui structurent fondamentalement le système de gouvernement partenarial : "l'isolat administratif" et les relations qu'il entretien avec le reste de l'Etat (section 1) ; les relations internes et la communication externe de la communauté qui gouverne ces politiques publiques (section 2) ; le maintien à distance des autres acteurs de la société civile, insérés ou non dans le réseau de politique publique (section 3).
Section 1 : un isolat administratif au sein de l'Etat
Nous étudierons, dans cette section, un segment abstraitement dissocié du reste de la configuration pour les besoins de l'observation. Ce segment correspond dans notre modèle à la partie étatique du réseau de politique publique (Tableau n°6) et de la communauté gouvernante. Le phénomène de confinement introduit une délimitation concrète entre la communauté et le réseau. Cette délimitation conduit à identifier un "isolat" administratif réunissant principalement le Service de l'environnement industriel, les DRIRE et "leurs" inspecteurs d'installations classées.
Tableau n°6 : Les éléments étatiques du réseau et de la communauté de politique publique

Cet isolat administratif est doté d'une autonomie politique relativement forte, particulièrement marquée au niveau local et directement issue de la concentration des pouvoirs entre les mains des fonctionnaires en charge de l'inspection des installations classées : "Ce sont eux, observe P. Lascoumes, qui définissent, via le préfet en dernière instance, les normes de fonctionnement applicables aux établissements. Ce sont eux qui assurent aussi le suivi de l'application de ces décisions et sont en charge du suivi dans le temps des conditions d'exploitation de l'entreprise. C'est à eux qu'appartient également le pouvoir de prononcer des sanctions dans les cas d'inobservation. Enfin, ils tiennent souvent le rôle de conseil et d'expert lorsqu'il s'agit d'aider un industriel à mettre au point un dossier d'autorisation, ou de trancher un litige local sur les troubles liés à un projet de nouvelle implantation. On a affaire là, à l'évidence, à un bel exemple de pouvoir juridico-technique où la même instance légifère sur les règles du jeu applicables, administre leur application, juge de leur violation et rend des expertises." Cependant cette concentration des pouvoirs aussi réelle soit-elle ne suffit pas à comprendre le phénomène de confinement de l'ensemble de l'isolat administratif.
Ce confinement peut être exprimé de manière imagée : il n'y a pas ou très peu de regards croisés sur les questions d'environnement industriel. D'une manière générale, les regards croisés peuvent avoir plusieurs origines : • la séparation des pouvoirs c'est à dire l'absence de concentration des pouvoirs en situation où des instances distinctes édictent les normes, surveillent leur application, jugent leur violation, etc ; • l'obligation de consultation préalable à une décision (surtout si elle est accompagnée de l'obligation d'obtenir un avis conforme) ; • les contrôles distincts d'un même établissement industriel par plusieurs services s'occupant chacun d'un aspect (ex : eau, air, risques, déchets...) ; • la concurrence administrative lorsque d'autres services s'estiment concernés par une question - même si elle se situe aux frontières de leurs domaines de compétence - et se donnent les moyens d'intervenir. Il faut donc distinguer nettement le phénomène de concentration des pouvoirs de l'absence (ou de la rareté) de regards croisés qui correspond à un autre phénomène : le monopole de compétence  (celle-là n'étant qu'un aspect de celui-ci). Comparant la situation des fonctionnaires de l'environnement industriels avec celle de leurs homologues chargés des installations nucléaires, B. Vallet observe : "ils détiennent le quasi-monopole du contrôle technique des installations “classées” en matière d'environnement et jouissent d'une autonomie et d'un pouvoir de négociation bien plus grands que leurs homologues du nucléaire." L'image pluraliste ainsi donnée du secteur nucléaire est peut être hative, mais l'auteur veut souligner le pouvoir considérable dont jouissent les fonctionnaires de l'environnement industriel dans un secteur pourtant moins connu que l'autre à cet égard. La formation de ce monopole a en effet été progressive et discrète : elle est passée par le maintien à distance des autres services de l'Etat (Préfectures, DIREN, DDASS, DDAF, Magistrats...) (§1) la neutralisation des quelques regards croisés existants (§2) la marginalisation structurelle des élus locaux et nationaux (§3).
§ 1 - La délimitation de l'isolat administratif
L' isolat administratif s'inscrit lui-même dans une structure administrative multi-niveaux, comprenant au Ministère de l'environnement, le Directeur de la Prévention des Pollutions et des Risques (DPPR), supérieur hiérarchique du Service de l'environnement industrie (SEI). Au plan régional, cette structure administrative inclut le Préfet de région, supérieur hiérarchique des DRIRE mais dénué de compétences propres en matière d'environnement industriel. Le Directeur régional de l'industrie de la recherche et de l'environnement (DRIRE) est le supérieur hiérachique de la Division environnement (DEN) dont le chef est nommé par accord entre le Ministre de l'environnement et le Ministre de l'industrie. Sont inclus également les Préfets de département formellement titulaires des prérogatives prévues par les lois de 1976 et de 1975 ainsi que leurs Services de l'environnement et des installations classées (SE&IC) qui assurent un travail de secrétariat. On inclut enfin dans cette structure les fonctionnaires rattachés aux Groupes territoriaux de subdivisions (GTS) des DRIRE et qui consacrent une partie de leur temps à l'inspection des installations classées (IIC). Cette structure est présentée dans le schéma du tableau n°7. Les relations hiérarchiques sont désignées par des flèches verticales (ou par l'inclusion d'un ensemble dans un autre plus large) et les relations opérationnelles, du point de vue de la pratique des fonctionnaires de l'environnement industriel, sont représentées par les courbes en caractères gras. L'isolat administratif correspond à la figure ovale.
Tableau n°7 : Représentation graphique de l'isolat administratif des politiques de l'environnement industriel

Nb : le sigle DPPR remplace celui de DEPPR depuis que l'ex-Service de l'Eau de celle-ci est devenu une direction autonome (1992) : la nouvelle Direction de l'Eau.
L'ensemble des cadres et courbes en traits épais désigne l'isolat administratif. Son fonctionnement interne est aussi mal connu que son rôle est réputé déterminant pour l'ensemble de la production normative de portée générale ou individuelle (décrets, arrêtés et circulaires ministérielles, arrêtés préfectoraux). Nous l'étudierons plus particulièrement au niveau régional (A) et national (B).
A - L'autonomie des DRIRE au niveau régional
Le centre de gravité du système de gouvernement de l'environnement industriel se situe dans la Division environnement (DEN) des DRIRE. A ce niveau, l'isolat administratif est formé par une double césure, verticale vis à vis de l'autorité (très formelle) du Préfet (1) et horizontale vis à vis des autres services territoriaux de l'Etat (2). Ce monopole de compétence a été institué par le droit et par son usage. Il a été confirmé très récemment lors de la réorganisation des services territoriaux du Ministère de l'environnement.
1) L'autonomisation vis à vis de l'autorité préfectorale
Dans le système politico-administratif local, le Préfet est souvent présenté comme un acteur-clef, point de jonction entre les instructions du Gouvernement (au sens de l'article 20 de la Constitution), les contraintes des administrations déconcentrées et les souhaits des élus locaux. Cette description est sans valeur en ce qui concerne la configuration des politiques de l'environnement industriel : en règle général, le Préfet n'intervient pas et se contente d'enregistrer, en les signant, des actes administratifs élaborés par la DRIRE. Il n'y qu'en cas de conflit grave entraînant la politisation d'un dossier que le Préfet peut, sous des conditions très restrictives (capacité à maîtriser la dimension technique des dossiers), retrouver un certain pouvoir d'arbitrage. Or l'histoire récente de la réforme des administrations territoriales de l'environnement montre que le Corps Préfectoral ne souhaite pas, d'une manière générale, exercer ce pouvoir d'arbitrage.
Les préfets sont ainsi, et depuis longtemps, politiquement subordonnés au gouvernement des DRIRE. Le monopole de compétence des services de l'environnement industriel, au niveau local (DRIRE-DEN-IIC), a été constitué historiquement par une autonomisation à l'égard de la tutelle préfectorale. Jusqu'en 1976 en effet, les services extérieurs du Ministère de l'industrie étaient organisés dans le cadre du département sous l'autorité du Préfet de département. Un décret de 1976, réunit les anciens arrondissements minéralogiques et les circonscriptions électriques dans le cadre nouveau des Services interdépartementaux de l'industrie et des mines renommés Directions interdépartementales de l'industrie et des mines en 1979 puis Directions régionales de l'industrie et de la recherche en 1983. Jusqu'à cette date, les DRIR n'ont pas de tutelle préfectorale au plan régional.
C'est en 1983 en effet que le Directeur régional de l'industrie et de la recherche est placé sous l'autorité du Préfet de région (alors dénommé Commissaire de la République). Cependant ce dernier, en tant que tel ne dispose alors (et jusqu'en 1993) d'aucune compétence propre en matière d'environnement ; cette situation fut parfois évoquée par les intéressés sous l'angle des rapports entre Préfets de région et Préfets de département : "Un préfet de région estime qu'il est nécessaire pour lui de disposer, dans le domaine de l'environnement, d'un pouvoir quasi-hiérarchique sur ses collègues de département."
Depuis la loi de 1976, en particulier, les compétences en la matière sont dévolues au Préfet de département sous la tutelle duquel agissent les inspecteurs d'installations classées. Ceux-ci cependant se trouvent réunis dans des circonscriptions territoriales de "Groupe territoriaux de subdivisions" qui ne coïncident pas avec le découpage territorial du département. Ils se trouvent ainsi en situation d'agir dans un cadre territorial distinct de celui de leur autorité de tutelle et sous l'autorité "technique" d'un service compétent dans un territoire plus vaste que celui de cette tutelle c'est à dire susceptible de mettre en avant des enjeux ou des priorités régionales s'imposant au plan départemental. En outre, comme nous l'avons indiqué, cette autorité "technique" est elle-même placée sous la tutelle d'un Préfet de région longtemps demeuré juridiquement incompétent dans le domaine considéré. Ce n'est en effet qu'en 1993, qu'un décret confie aux Préfets de région la compétence formelle de l'élaboration des plans régionaux d'élimination des déchets industriels (PREDI). Or nous verrons que ces plans, de par leur formulation, n'induisent en fait aucune contrainte particulière pour les Préfets de département.
On comprend que ce dispositif complexe contribue grandement à l'autonomisation des services locaux de l'environnement industriel vis à vis des Préfets de département fortement dépendants sur le plan technique de ces services dont la direction régionale échappe à leur tutelle. Cette dépendance aurait pu être contrebalancée par la mise en place, au niveau du département, de relais exclusifs du Ministère de l'environnement. Or depuis vingt ans cette éventualité à toujours été écartée. Ce sont des Délégués Régionaux à l'Environnement devenus, en 1979, Délégués Régionaux à l'Architecture et à l'Environnement (DRAE) qui ont servi d'antenne locale au Ministère. Or ces "délégués" n'étaient pas des "directeurs", ne disposaient pas de services au niveau départemental et avaient en charge une mission transversale d'animation et de coordination en direction des autres services mis à disposition du Ministère de l'environnement (DRIRE, DDE, DDA...). Comme le constatait C. Spanou à la fin des années 1980 : "Faute de moyens, les DRAE rencontrent des difficultés importantes dans leur mission ; souvent marginalisés par les administrations rivales, ils sont peu crédibles et éprouvent des réelles difficultés pour s'imposer comme partenaires à part entière."
Les Préfets, de surcroît n'ont jamais souhaité assumer directement les arbitrages politiques que requièrent la réalisation des objectifs généraux de ces deux ministères qu'ils représentent à part égale : l'Industrie et l'Environnement. La mise en place des DRAE au niveau régional est en partie le reflet d'une position préfectorale qui devient explicite à la fin des années 1980 lors de la réforme de l'administration territoriale de l'environnement. Le Corps préfectoral a puissamment contribué à empêcher que des services départementaux de l'environnement soient créés en mettant en avant "les difficultés supplémentaires de coordination et d'arbitrage pour les préfets qui seraient systématiquement sollicités dans les conflits entre “aménageurs” et “défenseurs” de l'environnement". Or les aménageurs, ne sont pas seulement les Directions Départementales de l'Equipement (DDE) mais aussi les DRIRE en tant qu'instructeurs des dossiers d'autorisation d'implantation d'installations industrielles. Les Préfets refusant ainsi d'exercer une activité proprement gouvernementale d'arbitrage entre des objectifs politiques contradictoires, on pourrait s'attendre à ce que des conflits et conciliations interviennent à un rang formellement inférieur de la hiérarchie administrative. Il n'en est rien, pour des raisons diverses. Le stricte cloisonnement des services territoriaux, évite aux Préfets l'embarras des arbitrages délicats.
2) La stricte séparation des compétences administratives
Le cloisonnement administratif n'est pas une caractéristique exclusive de l'isolat administratif de l'environnement industriel. Ainsi dans une étude réalisée en 1988 pour le Ministère de l'environnement sur le domaine de la police des eaux, l'auteur observe : "Chaque organisme possède “ses” informations, “ses” objectifs, “ses” moyens et “ses” clients. Par exemple : • Les différents services du Ministère mènent parallèlement des enquêtes statistiques portant sur des sujets analogues auprès des mêmes interlocuteurs ; • Une agence de bassin programme une subvention pour un équipement d'épuration d'un industriel sans en informer le service chargé de la police de l'eau ; • Une DRIR refuse de communiquer les résultats d'auto-surveillance des industriels à l'agence de bassin, et au service chargé de la police de l'eau, afin de protéger ses clients ; • Un Conseil Général finance une étude sur la qualité de l'eau d'une rivière, les résultats ne sont pas communiqués à la DDAF." Ces cloisonnements sont cependant particulièrement forts en ce qui concerne les DRIRE.
Les difficultés des autres services territoriaux de l'Etat, du niveau régional ou départemental à être informés et à pouvoir participer aux arbitrages rendus par la DRIRE en matière d'environnement ont été clairement exposés par deux inspecteurs de l'administration (IGA) relevant du Ministère de l'intérieur : ils soulignent tout d'abord que "la principale question soulevée par l'existence de services soumis à des logiques antagonistes est encore une fois la transparence des arbitrages effectués entre les différentes considérations qu'ils doivent prendre en considération. Un arbitrage interne au service ne peut qu'alimenter la suspicion, alors qu'un arbitrage externe, né de la confrontation des points de vue, garantit qu'au moins le débat a eu lieu."(nous soulignons). Le rapport constate ensuite que la concertation inter-services se fait à l'occasion des études d'impact mais souligne également qu'un problème se pose lorsque celle-ci n'est pas jugée par un autre service. "Les DRAE sont rarement saisies des études d'impact des autorisations d'installations classées ou n'ont pas les moyens de s'y consacrer. Réglementairement d'ailleurs, les DRAE ne participent pas au Conseil départemental d'hygiène." La conclusion, qui met en cause implicitement mais clairement les DRIRE, est éloquente : "Dans ces conditions, et sous réserve du contrôle de l'opinion lors des enquêtes publiques ou de la décision du juge, certains arbitrages entre les préoccupations de développement et de protection demeurent internes à un service et ne sont pas évoqués au niveau du préfet. Ce manque de transparence n'est pas de bonne administration". Le même rapport constate que "le rôle de coordination de l'inspection des installations classées, confié par le décret de 1977 aux DRIR, est en pratique resté lettre morte."
Le monopole de compétence et son caractère incontestable ont été marqués dès l'origine du débat sur la réforme de l'administration territoriale de l'environnement qui s'est déroulée entre 1988 et 1992. Cette réforme a abouti notamment à la création des DIREN (Direction régionale de l'environnement se substituant aux DRAE) d'un part et à l'affectation d'un "E" ajouté à "DRIR". Dans le rapport Holleaux, datant d'août 1986, le secteur de la prévention des pollutions est considéré comme relevant définitivement de la compétence exclusive des DRIR : "Il n'y a pas lieu de chercher à modifier les structures ou les modalités d'intervention des DRIR pour le compte de l'Environnement". De même, en 1988, le rapport de Jean-claude Suzanne (Ingénieur en chef des Mines), commandé par le Ministre de l'environnement Brice Lalonde et rédigé par le cabinet du Ministre n'ouvre aucune voie à une réforme significative des DRIR. Un projet d'avril 1990 du cabinet du Ministère de l'environnement envisage furtivement un rattachement des DRIR, mais, comme le remarquent P. Lascoumes et J.P. Lebourhis, "il semble en effet que l'idée ait été très rapidement écartée, comme le montre l'étude des versions postérieures de ce texte, qui s'oriente au contraire vers un double pôle au niveau régional, DRIR d'un côté, Direction Régionale (et/ou) Interdépartementale de l'Environnement de l'autre".
Comment on pouvait s'y attendre, la répartition des tâches entre les DRIRE et les DIREN après la réforme de 1991 s'opère sur le mode d'une stricte séparation des compétences. La perception de l'action des DRIRE par les agents des DIREN tend à imputer aux premières le souci principal du développement industriel. Partant de là, certains Directeurs de l'environnement (DIREN) constatent néanmoins "une lente évolution des DRIRE dont la sensibilité se modifie progressivement, en particulier pour ce qui concerne les carrières, leur localisation, leur remise en état. Mais en matière de risque technologique, le clivage est très net. Ce n'est pas de la compétence de nos services." Certains Directeurs de l'environnement indiquent pouvoir remettre en cause dans certains cas ce découpage en arguant de la compétence environnementale plus large et plus précise de leurs services. Cependant ces exceptions ne remettent pas en cause la règle générale ainsi énoncée par l'un d'entre eux : "notre seule mission est la protection de l'environnement alors que la DRIRE doit aussi tenir compte d'autres impératifs, la politique énergétique ou le développement industriel par exemple." Et plus loin : "Mais quel que soit le sujet, une chose est claire : si nous nous rencontrons régulièrement avec la DRIRE, nous ne nous superposons jamais." L'absence de regards croisés est avérée et la consultation pour avis des DIREN introduite en 1994 dans la procédure d'autorisation des installations classées n'y change rien : "La simple lecture des dossiers, qui comportent souvent des études d'impact volumineuses, prend un temps non négligeable alors même que la “valeur ajoutée” par la DIREN est faible (10 à 20 % des affaires) et qu'elle est souvent sans effet dans la mesure où la saisine est trop tardive (saisine lors du lancement des enquêtes publiques). Un problème du même ordre se pose pour la représentation réglementaire de la DIREN aux Conseils départementaux d'hygiène ou aux Commissions départementales des carrières." Faiblement dotées en personnel, incompétentes sur le domaine de l'environnement industriel bien que chargées de la protection des milieux, soumis à la pression du Corps préfectoral soucieux d'éviter les conflits générateurs d'arbitrages à rendre par des autorités supérieures, les DIREN, lorsqu'il s'agit d'installations classées ou d'industries indiquent donc... ne pas vouloir en entendre parler : "Pour moi DIREN, les installations classées, ça n'existe pas, je ne veux pas les connaître."
B - Un place forte au sein du Ministère : le Service de l'environnement industriel (SEI) et "sa" direction (DPPR)
La ligne de démarcation apparue au niveau régional, entre l'isolat administratif et le reste des autorités publiques, se prolonge au niveau national au sein du Ministère de l'environnement : la Direction de la Prévention des Pollutions et des Risques (DPPR) y apparaît comme une place forte tenant sa position du rôle charnière qu'elle occupe entre le Ministère de l'environnement, titulaire officiel des compétences régaliennes en matière de protection de l'environnement, et le Ministère de l'industrie hébergeant le Conseil général des mines au rôle prépondérant dans l'évolution des carrières individuelles et des orientations politiques suivies par les fonctionnaires de l'environnement industriel. La DPPR incarne ainsi la distinction que font les fonctionnaires de l'environnement industriel entre leur métier (le développement industriel, relevant du Ministère de l'industrie) et leur mission ponctuelle de protection de l'environnement industriel (par détachement auprès du Ministère de l'environnement). Pour qui ne craindrait pas un tableau irrévérencieux de la situation, on peut présenter la DPPR comme une "colonie sensible" du Ministère de l'industrie, et "l'oeil de Moscou" pour le reste du Ministère de l'environnement. D'un autre point de vue la DPPR apparaît comme une enveloppe qui importe peut être moins que son contenu. Elle regroupe en effet plusieurs services et subdivisions dont les rapports de forces sont loin d'être équilibrés : l'évolution des lignes de découpages internes et externes à cette "place forte" ont toujours placé le Service de l'environnement industriel (SEI) en position de "donjon" central et prédominant par rapport au Service des technologies propres et des déchets (STPD) et à l'ex-Service de l'eau (SE) qui quitte la "DEPPR" pour devenir une direction autonome 1992, renforçant encore le poids du SEI au sein de la nouvelle "DPPR".
Le Service de l'environnement industriel (SEI) est le produit d'une anticipation réussie du Ministère de l'Industrie sur la création d'un ministère concurrent. Créé par le Ministère de l'Industrie en 1969 au sein de sa nouvelle Direction de la technologie, de l'environnement industriel et des mines (assurant notamment la tutelle des Ecoles des mines de Paris, Saint-Etienne, Douai et Alès), le SEI fut constitué à partir de l'ancien Service de prévention des nuisances industrielles (SPNI) et d'autres services du Ministère de l'industrie intervenant dans le suivi des installations classées. Ainsi élevé par le Corps des mines dans son habitat d'origine, le SEI part en 1971 avec "armes et bagages" (son personnel du Corps des mines et ses modes de fonctionnement) "coloniser" les territoires encore inoccupés du nouveau Ministère de l'environnement, tout en conservant sur ses arrières (au Ministère de l'industrie) l'appui de la Direction de la technologie, de l'environnement industriel et des mines (1973) et, ultérieurement, de son Service de la sécurité industrielle (1977). Le vocabulaire de la conquête ne doit pas induire en erreur : entre 1969 et 1972, le SPNI puis le SEI ne réunissent que quelques ingénieurs avec des moyens très limités. Quant aux services du Ministère de l'industrie, toujours contrôlés par le Corps des mines, ils ne sont pas supprimés après la création du Ministère de l'environnement mais restent en activité notamment durant la période d'élaboration des deux lois-cadres de 1975 et 1976.
Tant au Ministère de l'industrie (1969-1971) qu'au Ministère de l'environnement (depuis 1971), le Service de l'environnement industriel a toujours été composé et dirigé majoritairement par des "X-Mines" qu'ils soient Ingénieurs en chef des Mines ou simples Ingénieurs des Mines. Or, cette composition et ce "leadership" se retrouvent également dans la DPPR (ex-Direction de la prévention des pollutions et nuisances, crée en 1974). La DPPR est en effet issue du SEI et non l'inverse comme pourrait le laisser croire une lecture sans recul historique de l'organigramme actuel. Du fait de cette histoire, de l'homogénéïté du personnel dirigeant le SEI et "sa" direction, de la prépondérance de celui-ci dans les arbitrages inter-services de la DPPR, il est souvent difficile de distinguer clairement les pilotages respectifs de chacune de ces deux entités. Les dernières étapes de l'histoire confirment cette tendance : • l'alignement permanent sur les positions du SEI du Conseil supérieur des installations classées composé principalement d'ingénieurs des Mines ; • la neutralisation politique (en matière de déchets industriels) de l'ANRED dont la tutelle n'est pas assurée par le SEI (mais par le STPD) ; • le refus absolu de transférer les Division environnement des DRIRE dans les nouvelles Directions de l'environnement (DIREN), services déconcentrés du Ministère de l'environnement ; • le départ (hors de la DPPR) du Service de l'eau devenu Direction de l'eau. Toutes ces avancées convergent dans le sens d'un renforcement du SEI au sein de la DPPR d'une part et du monopole de compétence de l'isolat administratif d'autre part.
1) Le confinement renforcé du couple DPPR-SEI
La remarque faite à C. Spanou, au milieu des années 1980, par un haut fonctionnaire du Ministère de l'environnement considérant que ce ministère,"pour le reste, se trouve “colonisé un peu de l'intérieur” par des agents qui ne sont pas a priori sensibles à sa mission" (nous soulignons) décrit bien la situation de la DEPPR sauf en ce qui concerne l'euphémisation préliminaire : "le reste" dont il est question constitue en fait, depuis 1974 au sein du ministère, la direction la plus importante au regard de ses dotations en moyens (personnel, budget), de l'étendue de ces compétences réglementaires et de sa puissance politique liée à celle du grand corps technique le plus prestigieux de l'Etat (Corps des Mines).
Le confinement de cette direction au sein du Ministère de l'environnement a été relevé par P. Lascoumes et J.P. Lebourhis à l'occasion de leur étude sur les réformes de l'administration territoriale de l'environnement : "La DEPPR surtout reste un “monde à part” dans le MEN [Ministère de l'environnement] : à la fois par ses personnels, la nature de ses compétences et son histoire elle reste liée au monde de l'Industrie. Elle souffre d'ailleurs de ce statut, considérée par certains comme “l'oeil de Moscou”, c'est à dire de l'Industrie, au sein du MEN. Cette distance par rapport aux autres acteurs de l'Environnement se traduit par des pratiques spécifiques : la DEPPR se réserve par exemple l'exclusivité de l'animation et des relations avec les DRIR. Par ailleurs, l'information circule difficilement, selon la logique classique de la rétention de l'information, entre celle-ci et le MEN. Son manque de dynamisme vis à vis de l'action dans laquelle s'est engagée l'administration de l'Environnement n'est donc qu'une illustration particulière de sa position habituelle dans le ministère." La logique des corps administratifs contribue aussi à cette distanciation entre les services de protection de la nature et ceux compétents en matière d'installations classées ; au niveau du ministère de l'environnement, le découpage des directions reproduit en grande partie la cartographie de ces corps : la Direction de la protection de la nature est composée majoritairement d'ingénieurs du génie rural tandis que le couple DEPPR- SEI recrute essentiellement dans le Corps des mines.
La création en 1992, d'une Direction de l'Eau (DE) à partir notamment de l'ex-Service de l'Eau de la DEPPR fait perdre à celle-ci non seulement le "E" de son sigle mais aussi le contrôle du système d'évaluation des politiques de lutte contre les pollutions industrielles de l'eau. Cette création aurait pu réintroduire au sein du Ministère de l'environnement certains regards croisés (entre grands Corps de l'Etat) sur l'environnement industriel, cependant cette virtualité ne semble pas correspondre à la réalité telle qu'elle se présente aujourd'hui : parmi les observations faites au nouveau Ministre de l'environnement, en juin 1997, la Direction l'Eau se plaint du comportement des DRIRE venant solliciter les finances des Agence de l'Eau pour la décontamination de tel ou tel site contaminé par l'industrie après avoir constamment tenu ces mêmes agences à l'écart du suivi des activités industrielles qui ont généré ces pollutions. Cette récrimination ouverte, qui tranche avec les discours euphémisés plus coutumiers dans les instances ministérielles, fait ressortir par contraste l'importance perçue par la Direction de l'Eau des difficultés que rencontrent ses services déconcentrés dans l'accès aux informations sur les pollutions industrielles. Les services de l'eau - tant au plan national que local - semblent être passées, vis à vis du couple DPPR-SEI, d'une situation de mise sous tutelle, à une situation de mise à l'écart.
Au sein de la DPPR, le SEI conserve aussi une forte autonomie vis à vis du Ministre et de son Cabinet du fait notamment de l'influence du Ministère de l'industrie, du rôle primordial du Corps des mines dans le recrutement au sein de ce service, et de la double tutelle ministérielle des services territoriaux (DRIRE) qu'il est chargé d'encadrer. Pour cette raison l'isolat administratif des politiques de l'environnement industriel apparaît relativement indépendant, en fait sinon en droit, du Ministère de l'environnement. A tel point, que même un rapport très prudent comme celui de M. Holleaux sur la réforme de l'administration territoriale de l'environnement éprouve le besoin de suggérer de placer les DRIR "plus ouvertement" sous l'autorité du Ministère de l'environnement. Cette suggestion restera sans suite. Deux ans plus tard, le rapport de J. C Suzanne, confirmera l'adoption d'un relatif statut-quo au sujet des DRIRE dans le cadre de cette réorganisation administrative .
Dans les premières versions du Plan National pour l'Environnement, le cabinet du Ministère de l'environnement suggère une réforme radicale passant par le démembrement des services environnement des DRIR pour les rattacher au nouveau service territorial de l'environnement en voie de préparation. Comme le remarquent P. Lascoumes et J.P. Lebourhis, "outre le fait que la proposition apparaît d'emblée excessive et tactique, [le ministère de] l'Industrie peut faire valoir plusieurs arguments à son encontre : sa propre légitimité en matière d'environnement tout d'abord, fondée sur l'ancienneté de son action, antérieure même à la naissance du Ministère de l'environnement. Sont évoqués ensuite les problèmes que poseraient un découpage interne des DRIR, dont la polyvalence (développement industriel, prévention et contrôle) , est présentée comme une nécessité permettant un véritable dialogue avec les industriels". A cela s'ajoutent quelques autres arguments et, probablement, une mobilisation efficace du Ministère de l'industrie et du Ministère de l'Intérieur qui aboutit à ce résultat : dès les première réunions interministérielles le futur service territorial de l'environnement en préparation est présenté comme un complément de la DRIR avec qui il se partagera le domaine des politiques de l'environnement.
Pendant l'été 1990 néanmoins, utilisant une conjoncture favorable et anticipant les négociations interministérielles, le Ministère de l'environnement durcit ses positions et tente de s'assurer un contrôle plus poussé sur les DRIR grâce à une éventuelle co-nomination des directeurs et des adjoints "Environnement" et à une mise à disposition du Ministère de l'environnement de la Division des Affaires Générales du Ministère de l'industrie qui gère ces personnels.... Les deux ministères s'entendent à l'automne 1990 sur les procédures de nommination des directeurs régionaux (DRIRE) par le Ministère de l'industrie avec avis simple du Ministère de l'environnement et surtout la nommination du directeur-adjoint chargé de l'environnement (DEN) avec avis conforme du Ministère de l'environnement. Cependant, un autre épisode de ces négociations souligne la faible emprise du Ministère de l'environnement sur les DRIR : le cabinet du Ministère a très vite écarté la proposition faite dans le rapport de F. Barthélemy, Inspecteur Général des Mines, de fusionner les DRIR et les DIREE (proposées dans le rapport Lorit) dans une structure dite "DRIRE" qui aurait été cogérée par les deux ministères nommant conjointement son directeur. Le Cabinet du Ministre craint "le risque de glissement important du centre de gravité de ces services" du fait de la co-nomination avec le Ministère de l'industrie. C'est reconnaître, s'il en était besoin, où se situe en fait le centre de gravité des DRIRE actuelles alors même que la proposition Barthélemy d'un service unique n'a pas été acceptée et que les DRIRE se trouvent juxtaposées à des DIREN placées exclusivement sous l'autorité du Ministère de l'environnement.
2) Les places du ou de la Ministre et de "son" Cabinet ?
"Et toujours se pose la question de savoir qui domine l'appareil bureaucratique existant. Et toujours sa domination n'est possible que d'une manière limitée pour un non-spécialiste: le conseiller privé spécialisé finit le plus souvent par l'emporter sur le ministre non spécialiste dans l'exécution de sa volonté", Cette analyse de Max Weber soulève une série de questions, une problématique générale, que nous n'aborderons que superficiellement dans notre domaine. Quel est le rôle effectif du Ministre de l'environnement, au delà des apparences constitutionnelles, dans la direction des politiques publiques de protection de l'environnement industriel ? Quelles relations s'instaurent dans ce domaine entre le Ministre, les membres de son Cabinet et les Directeurs des administrations supérieures du ministère ? Aucune étude ne permet actuellement de répondre de manière précise à ces questions et toute démarche d'observation indépendante semble devoir, comme nous en avons fait l'expérience, se heurter à des obstacles importants. La plupart des travaux de science politique sur les Cabinets ministériels se bornent à étudier les caractéristiques sociales et professionnelles des membres de Cabinets, l'influence sur les carrières individuelles du passage dans un Cabinet, etc. Une étude approfondie d'un Cabinet, de son fonctionnement concret, demanderait sans doute plusieurs années de travail ; elle n'était pas réalisable dans le cadre de ce travail pour lequel, cependant, certaines expériences ont pu être faites ou observées en relation avec trois équipes ministérielles différentes.
L'accès aux dossiers constitue un enjeu primodial notamment en ce qui concerne les dossiers réunissant les documents préparatoires des lois et décrets. Dans les périodes normales de vie d'un Cabinet cet accès semble totalement fermé aux chercheurs : même à la demande écrite d'une Ministre de l'environnement en exercice, après de laborieuses négociations sur les conditions d'accès, le Conseiller responsable du dossier ne mettra à disposition du chercheur qu'une collection de documents expurgée des pièces les plus significatives. Lorsque le Cabinet quitte ses fonctions, ces dossiers sont normalement transmis aux Archives nationales et restent ensuite couverts par des règles de confidentialité pendant de très nombreuses années. Cependant, dans la semaine qui précède une élection susceptible d'entraîner le départ du Ministre, les couloirs se peuplent de grandes poubelles (destinées à la broyeuse), devant les bureaux des Conseillers qui éliminent ainsi une partie de leurs archives. Il est alors tentant d'entreprendre une sociologie des poubelles... avec les risques inhérents à ce genre de démarche : informée par un tiers, une responsable du Cabinet, se précipite en hurlant sur le chercheur pris la mains dans le sac, menace d'appeler le service de sécurité et traite vertement de "journaliste" le chercheur après qu'il se soit présenté. Celui-ci entame alors une vague plaidoirie en faveur des progrès de la connaissance scientifique et fait remarquer à son interlocutrice que dans le même temps, les Conseillers multiplient les allers-retours entre leurs bureaux et leurs voitures garées dans les rues latérales du Ministère, les dossiers et cartons s'accumulant dans les coffres dont le trafic est en forte augmentation depuis quelques jours avec des destinations tout à fait incertaines. L'ingénu fait remarquer que ces déménagements de dernière minute sont au moins aussi discutables que la sociologie des poubelles, que tous les documents appartenant à l'Etat doivent être transmis aux Archives nationales ou laissés à la disposition de la prochaine équipe ministérielle et qu'il semble assez étonnant d'autoriser ces départs de dossiers par les Conseillers tout en interdisant aux chercheurs l'accès aux poubelles. La Directrice de Cabinet, peut être stressée par la conjoncture politique, semble légèrement exaspérée et le chercheur bat en retraite en s'entendant répondre que les Conseillers ont de toute manière le droit d'emmener leurs dossiers "personnels"... La discussion n'étant pas très bien engagée, il n'a pas semblé opportun d'aborder le problème de la frontière entre les dossiers "personnels" et ceux qui ne le sont pas .
Autres temps, autres moeurs et autres expériences : dans l'esprit d'un Conseil particulièrement éclairé naît l'idée d'une observation continue de la vie du Cabinet en place enfin de préparer un bilan, crucial pour l'équipe en place. Trois chercheurs sont associés à ce projet hétérodoxe dont les modalités concrètes furent à imaginer et surtout à négocier pendant près de quatre mois. Le Ministre en exercice a donné son accord et le Directeur de Cabinet l'a accepté (à son corps défendant semble-t-il) en signalant au Conseiller qu'il en assumera seul les conséquences en cas de dérapage. Les réunions s'enchainent, la négociation commence sur les modalités concrètes : un bureau pourrait être mis à disposition des chercheurs ; ceux-ci assureraient à tour de rôle une permanence et pourraient participer au "petit déjeuner" du Cabinet ; ils pourraient rencontrer facilement tous les membres du Cabinet en prenant garde à ne pas trop les déranger, notamment en utilisant au mieux le temps des "poses café" ; tous les documents collectés et notes d'entretiens seraient regroupés et mis sous scellés dans un même bureau ; une méthode de tri, archivage et traitement de l'information serait élaborée et cette observation continue se poursuivrait jusqu'au départ du Ministre. Mais très vite les négociations avec les autres interlocuteurs du Cabinet et de l'administration conduisent à une accumulation de restrictions et de contraintes : les réunions de Cabinet ne sont pas accessibles. Toute relation avec les administrations centrales du Ministère est prohibée ; toute relation avec les autres Ministères également. L'étude se trouve ainsi limitée à une observation ethnographique strictement interne au Cabinet. L'ensemble des données ainsi récoltées doivent rester en possession exclusive du Conseiller responsable du projet. Les chercheurs doivent prendre un engagement de confidentialité leur interdisant toute publication sur les activités du Cabinet (c'est à dire sur la plupart des sujets de politique de l'environnement) non seulement tant que dure le Cabinet mais également pendant deux ans après le changement de Ministre. Finalement, l'auteur de la présente thèse est écarté par un haut fonctionnaire incontournable au motif que la préparation et surtout la publication (soutenance) d'une thèse est incompatible avec ce projet.
Notre enquête sur les relations entre le Ministre, le Cabinet et les administrations centrales notamment la DPPR fut ainsi décevante. Quelques entretiens et conversations informelles ne suffisent pas à remplir le vide : les propos sont allusifs voir évasifs et difficilement contrôlables. Ils n'autorisent que des généralités. On apprend ainsi rapidement qu'un ou une Ministre est plus faible qu'on pourrait le croire. Au sein même du ministère, sa volonté n'est qu'une donnée parmi beaucoup d'autres qui font vite apparaître, comme l'indique C. Lepage, "les limites du pouvoir du ministre de l'Environnement, mais je dirais plus largement de la grande majorité des ministres, même s'ils ne l'admettent pas." Il est rare en effet qu'une ex-ministre raconte aussi ouvertement, dans un ouvrage, son expérience de ministre au risque de réduire ses chances de renouveler une telle expérience. Elle est la seule à l'avoir fait en ce qui concerne le Ministère de l'environnement. Les motifs de cette liberté de parole ne nous concernent pas. Le témoignage reste.
L'impuissance relative du ministre apparaît dès la formation du Cabinet sur lequel le ministre de l'environnement lui-même n'a qu'une influence limitée : quatre ou cinq personnes semble proches du ministre dans le Cabinet Lepage et un nombre identique dans le Cabinet Voynet. La composition dépend pour le reste des choix de Matignon, des Grands Corps d'Etat et des grandes entreprises (notamment du pétrole et de la chimie pour les Cabinets des Ministres de l'environnement). L'environnement industriel revient traditionnellement à un "X-Mines" ; l'actuel Cabinet n'échappant pas à la règle. "Les technocrates sont en position de force face au ministres", affirme C. Lepage, ajoutant plus loin : "on devrait donc pouvoir choisir librement ses conseillers". Son témoignage se fait virulent en ce qui concerne le rôle des entreprises et des Corps dans la composition des Cabinets :
"La perversité du système repose sur l'origine des conseillers. Il est inacceptable que les entreprises envoient leur personnel, en continuant à les rémunérer, dans des cabinets ministériels, et pourtant ! Durant des années, les entreprises publiques, voire même parfois privées, ont payé des membres de cabinets ministériels en les plaçant à la disposition du ministère concerné. Même si le conseiller en cause n'était pas soumis au pouvoir hiérarchique de son entreprise, il est bien clair qu'étant rémunéré par elle et devant y retourner après son passage dans un cabinet, il ne pouvait pas être totalement indépendant. Quant aux fonctionnaires venant d'autres ministères ou d'autres Corps qui intègrent un cabinet, ils continuent évidemment à être payés par leur administration d'origine. Si un ministre veut s'entourer de conseillers indépendants et d'expérience, et les recruter à l'extérieur de l'Etat, les fonds mis à sa disposition sont, hélas, trop modestes."
On retrouve ainsi, au sein des Cabinets des Ministres de l'environnement les représentants des deux composantes de la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel : les fonctionnaires "X-Mines" et les industriels. Apparaît ensuite le problème des relations internes au Cabinet. Les critères formels utilisés par Marie-José Frichement ne donnent qu'une indication sommaire sur ces relations : la fréquence des réunions de Cabinet, la perception subjective des divergences, les modalités d'arbitrage (par le Directeur de Cabinet ou par le Ministre) ne permettent pas de cerner les conditions de circulation de l'information et de collaboration/compétition au sein du Cabinet. Seule une démarche (bien difficile) de type ethnographique le permettrait. Des clivages apparaissent cependant assez nettement, à travers les entretiens, entre les proches du ou de la ministre et les conseillers issus du "sérail" notamment les fonctionnaires des principaux Corps administratifs. Deux types de conseillers semblent se cotoyer : ceux, de passage, qui suivent une personne devenue ministre et ceux plus stables au sein du microcosme des Cabinets divers et successifs et des clubs d'anciens membres de Cabinets. La responsabilité du secteur de l'environnement industriel demeure sous l'autorité de cette seconde catégorie.
De quelle autorité dispose le ou la ministre sur ses conseillers et, par leur intermédiaire, sur les administrations du ministère ? Une expérience d'observation participante amène à considérer cette autorité comme relativement faible : le ministre en exercice s'était engagé à soutenir un projet élaboré par une institution de recherche et avait souhaité à cette fin qu'une convention soit signée entre le ministère et l'institution. Lors d'une réunion de "concrétisation", l'un des deux Conseillers présents s'oppose presque ouvertement à ce que soit donné suite à cette démarche ; l'autre, initiateur de la démarche, rappelle qu'il s'agit d'une volonté ferme du Ministre mais la concrétisation est renvoyée à des discussions ultérieures avec les services du ministère. Une nouvelle réunion a lieu avec des représentants de l'administration qui font alors savoir assez clairement qu'aucune convention ne sera signée. Il pourrait s'agir d'une anecdote ; elle n'a pourtant rien d'exceptionnel :
"J'ai voulu créer une publication officielle, qui ne coûtait rien au budget du ministère, et qui offrirait au public une connaissance aisée de tous les actes pris par l'Environnement. Je trouvais anormal que ce ministère soit un des seuls à ne pas disposer d'une publication à la disposition du plus large public, associations comme entreprises ou élus. J'ai donc donné des instructions formelles pour réaliser cette publication. Malheureusement, le directeur de l'Administration générale ne partageait pas mon avis. Craignant probablement de heurter la susceptibilité du ministère de l'Equipement qui gère le personnel du ministère de l'Environnement, il n'a pas osé retirer à ce ministère le monopole de la publication des actes par le BOMET (Bulletin officiel du ministère de l'Equipement et des Transports). Il a estimé mon projet superflu. Mes instructions ont été “ oubliées ”. La publication que je jugeais, et que je continue à juger utile, n'est jamais sortie."
Les regards croisés entre le Cabinet du Ministère et la DPPR rencontrent également de nombreux obstacles. Les difficultés de transmission entre ces deux entités sont confirmées par certains membres de la nouvelle équipe installée depuis juin 1997. Elles ne datent cependant pas de cette époque récente comme le montre ce courrier du 18 juin 1991 d'un membre du Cabinet aux Directeur et directeur-adjoint de la DEPPR, au chef du STPD et à un responsable du SEI ; le conseiller du Ministre leur transmet un relevé de décisions politiques sur les questions de "déchets" prises un an plus tôt (27 mai 1990) en indiquant : "visiblement ce document n'a pas fait l'objet d'une transmission officielle. Comme il contient un certain nombre d'échéances (certaines maintenant très proches), je prends l'initiative de vous l'adresser pour une exécution rapide et respectant l'impatience de Monsieur le Ministre." Laissons la conclusion de ce paragraphe à C. Lepage : "L'organisation gouvernementale sait parfaitement afficher qu'un ministre exerce une compétence alors que le pouvoir réel est détenu par les services."
Le confinement de l'isolat administratif, c'est à dire du couple SEI-DPPR au niveau national, n'est donc que très faiblement perturbé par la présence du ministre et le rôle de son Cabinet. Il reste à prendre en compte les possibilités de déconfinement sur l'axe des relations interministérielles, tant au niveau du Gouvernement (relations entre les ministres et entre les Cabinets) qu'au niveau des organismes publics subordonnés (administrations centrales, établissements publics, instances consultatives, etc).
3) Instances et usages des relations "interministérielles"
Les relations interministérielles non seulement n'entraînent pas de déconfinement majeur de l'isolat administratif mais constituent au contraire un des domaines de prédilection du monopole de compétence du Corps des mines sur les politiques de l'environnement industriel. Ce fait est évident en ce qui concerne les relations entre administrations centrales des ministères : les enjeux de l'environnement industriel (préparation d'arrêtés, décrets, lois, décisions individuelles, budgets...) se règlent principalement entre les Ingénieurs des mines du SEI et ceux du Ministère de l'industrie. Ces négociations peuvent, par exemple à la demande du ministre de l'environnement ou dans d'autres cas de déconfinement ponctuel, aboutir à Matignon pour des arbitrages. Cependant le renvoi devant les conseillers du Premier Ministre replace généralement le dossier sous l'autorité d'un Ingénieur des mines que ce soit directement ou indirectement comme le montre C. Lepage :
"Mon ministère a beaucoup souffert de ce que Henri Savoie, jeune auditeur du Conseil d'Etat chargé des Sports et de l'Environnement à Matignon, ait été placé sous la tutelle d'Henri Soulmagnon, jeune ingénieur des Mines, chargé de l'Industrie. Même si Henri Savoie avait eu à coeur de défendre avec flamme les intérêts de l'Environnement, le système de hiérarchie en vigueur à Matignon aurait rendu sa mission difficile."
Les arbitrages de Matignon - près d'une vingtaine par semaine en moyenne rien que pour le Ministère de l'environnement - sont essentiels sur la plupart des dossiers majeurs. Or, dans ce jeu interministériel, les ministres de l'environnement se retrouvent encore fortement dépendants de leurs Conseillers :
"J'ai pu juger de l'extrême frilosité de mes conseillers lorsque je prenais des décisions qui pouvaient se révéler délicates à l'égard des désirs réels ou supposés de leurs Corps d'origine. Je sentais alors les réticences. Je subissais une avalanche de bonnes raisons pour ne rien faire et bénéficiais d'une série de mises en garde sur les conséquences que cette décision pourrait avoir sur ma situation personnelle. Ces attitudes se raidissaient quand il s'agissait de dossiers très importants comme ceux touchant au nucléaire. Elles prenaient un tour plus feutré sur les questions mineures où la manoeuvre du conseiller aboutissait à favoriser son Corps. Bien sûr, jamais dupe, parfois amusée, parfois excédée, je n'en ai jamais tenu compte lorsque j'avais la compétence pour agir. En revanche, lorsque la décision se prenait à Matignon, devant les conseillers du Premier Ministre, mes propres conseillers n'étaient-ils pas tenté de revenir à leur position plutôt que de défendre bec et ongle la mienne ?"
Au niveau inférieur les instances ayant une dimension interministérielle ne remettent pas en cause le confinement de l'isolat administratif. Soit elles sont en conformité avec la ligne politique du couple SEI-DPPR (cas du CSIC), soit elles sont relativement impuissantes (cas de l'ANRED/ADEME), soit elles ne constituent que des chambres d'enregistrement de décisions prises ailleurs (cas de la CICED).
Le Conseil supérieur des installations classées (CSIC) est un organisme ancien, datant, sous des dénominations variables, du XIXe siècle et consulté pour tous les textes réglementaires et certaines décisions individuelles ; son rôle est équivalent à celui du CNRED. Créé dans sa forme actuelle par un décret de 1976 il comprend cinq représentants de l'Etat dont, de droit, le DPPR et le chef du SEI (+ un représentant des Ministères de l'Industrie, de l'Intérieur, de la Santé et du Travail) et 25 membres nommés pour trois ans dont sept "personnalités choisies en raison de leur compétence en matière de nuisances ou d'hygiène publique" (nommée par accord entre les différents ministères et qui comprennent notamment des représentants des syndicats de salariés), sept représentants des installations classées nommés par les instances patronales (CNPF, chambres de commerce et d'industrie, chambres des métiers, FNSEA...), sept inspecteurs d'installations classées, deux membres du Conseil supérieur d'hygiène publique (proposé par le Ministre de la Santé) et deux membres d'associations ayant pour objet la défense de l'environnement. Le secrétariat général du CSIC est assuré par le SEI et son président est traditionnellement un Ingénieur en chef des mines. Du fait notamment de sa composition (propositions et influence du SEI pour les désignations) et de son fonctionnement interne (secrétariat du SEI, présidence par le Corps des mines), les décisions du CSIC suivent habituellement la ligne politique fixée par le SEI.
L'activité de l'Agence Nationale pour la Récupération et l'Elimination des Déchets (ANRED, créée en 1976) puis l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME, héritière de la précédente depuis 1990), l'une et l'autre sous triple tutelle ministérielle (Environnement, Industrie, Economie) aurait pu entraîner un déconfinement relatif des processus de décision notamment par la connaissance des flux de déchets industriels spéciaux dans l'ensemble du pays. Comme nous le verrons cette possibilité a été neutralisée par "l'échec" du programme Arthuit. En avril 1994, une note interne de l'ADEME fait le point sur les activités de l'agence dans le domaine des déchets industriels spéciaux au niveau national. Le programme Arthuit n'apparaît plus dans cette présentation des trois axes d'action de l'agence : 1) soutien aux actions réglementaires et normatives ; 2) soutien technique aux entreprises dans la gestion des déchets ; 3) expertise technique / pôle de compétence nationale. Ces actions sont néanmoins considérablement limitées par la faiblesse des moyens financiers et institutionnels dont dispose l'ADEME : "il est incontestable que sur le secteur des déchets industriels spéciaux, le positionnement de l'Agence et les conditions d'exercice de ses missions sont plus difficiles, compte tenu de l'absence d'un budget spécifique (hors Recherche et Développement) et d'une présence plus active de nos partenaires publics, DRIRE et Agences de l'Eau." (nous soulignons). Sur le premier axe, en effet, l'essentiel de l'activité de l'agence porte sur des recherches visant à identifier les caractéristiques des déchets industriels spéciaux, leurs évolutions à long terme et les procédés d'élimination ou de stockage. Ainsi, le rôle de l'agence dans l'élaboration de la réglementation nationale est limité. Les deuxième et troisième axes d'action amène l'agence à produire une documentation technique mise à disposition du public notamment par son centre de documentation d'Angers. Cependant de nombreuses études (les plus importantes) sont classées "confidentielles".
La Commission interministérielle de coordination dans le domaine de l'élimination des déchets (CICED) a été créée par un décret de 1975  comme une première instance de concertation interministérielle dont les difficultés d'arbitrage peuvent être renvoyées à un niveau supérieur qui est celui du Comité interministériel d'action pour la nature et l'environnement créé la même année et renommé en 1993 Comité interministériel pour l'environnement (CID). La CICED est, en pratique, la seule institution organisant des regards croisés sur ces questions. Elle se réunit au moins deux fois par an et chaque fois que l'élaboration d'un texte le rend nécessaire. La lecture de quelques comptes-rendus de réunions relatives à l'élaboration de la loi du 13 juillet 1992 permet de faire les observations suivantes : la CICED donne aux autres ministères la possibilité d'exprimer leurs remarques et demandes de modifications ; cependant l'essentiel des marchandages et des arbitrages, à l'évidence, ne sont pas rendus dans ce cadre. L'élaboration du projet de loi fait l'objet de réunions périodiques à Matignon. Les différents ministères se concertent avant ces réunions de manière informelle. Les comptes-rendus des réunions à Matignon diffusés au sein des ministères ne rendent pas compte de la teneur des débats et des arbitrages mais s'en tiennent au résultat final : le texte retenu au terme de chaque réunion. De même les comptes-rendus de réunion de la CICED sont extrêmement succints ou allusifs et l'identification des intervenants par référence à leurs ministères de rattachement ne permet pas - à quelques exceptions près - de savoir quelles sont les positions prises par les différents services de ces ministères (et de comparer notamment les positions du STPD et du SEI). Pour le reste, un examen attentif des discussions et la confrontation des textes successifs montrent que chaque ministère intervient dans le sens des intérêts de sa clientèle et en conformité avec les missions qui lui sont assignées. Les confrontations les plus vives opposent le Ministère de l'environnement au Ministère de l'industrie intervenant en faveur d'un allègement des contraintes imposées aux industriels ou en faveur de la formulation optionnelle des règles de droit ouvrant ainsi les marges de manoeuvre des DRIRE. Le Ministère de l'intérieur intervient également dans le sens d'un droit optionnel ouvrant des marges de manoeuvre aux Préfets ainsi que dans le sens d'un allègement des contraintes susceptibles de peser sur l'élimination des résidus d'incinération des ordures ménagères à la charge des communes.
§ 2 - La raréfaction des regards croisés dans l'appareil d'Etat
Comme nous l'avons indiqué, le monopole de compétence des fonctionnaires de l'environnement industriel n'est pas absolu. Dans certaines conditions, d'autres organes de l'appareil administratif de l'Etat, ont la possibilité de se prononcer sur les arbitrages rendus dans ce domaine. Il en va ainsi, notamment au niveau local, des magistrats ; cependant le parquet demeure dépendant de la DRIRE pour ses décisions et les possibilités de poursuites judiciaires ouvertes aux parties civiles sont non seulement limitées mais également en voie de réduction. Les autorités de police habilitées par la loi de 1975 pour constater les infractions à cette loi sont diverses et nombreuses ; cependant, les procès verbaux, en la matière, n'émanant pas des inspecteurs d'installations classées représentent une quantité négligeable. Ainsi les possibilités de regards croisés soit se révèlent d'une portée tout à fait limitée dans la pratique ... soit tendent à être purement et simplement annulées selon une ligne politique maintenant bien établie, après quatre dessaisissements successifs : 1) celui du Comité national pour la récupération et l'élimination des déchets à partir de 1983 ; 2) celui des instances de l'eau en 1987 ; 3) celui de l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets à la fin des années 1980 ; 4) celui des Conseils Départementaux d'Hygiène en 1993.
A - Disparition du CNRED (1983)
Le Comité national pour la récupération et l'élimination des déchets (C.N.R.E.D.) a été créé par un décret de 1976. Ce comité comprenait 60 membres répartis entre trois catégories : 1) des représentants de l'Etat central ; 2) des représentants des collectivités locales ; 3) des représentants des "différentes catégories de personnes intéressées par les problèmes d'élimination et de récupération des déchets". Ce comité complétait ainsi l'activité de la Commission interministérielle de coordination dans le domaine de l'élimination des déchets, réunissant seulement la première catégorie d'acteurs. Du fait de leur compétence générale en matière de déchets (ménagers, agricoles, hospitaliers, industriels...) le secrétariat de ces deux instances était tenu, au sein de la DEPPR, non par le SEI mais par le STPD. Le CNRED pouvait être saisi par le ministre, à titre consultatif, de toutes questions entrant dans le domaine de la loi de 1975 et notamment des décisions relatives au fonctionnement et aux actions de l'ANRED. Les délibérations du Comité pouvait être préparées par des rapports spécifiques. Cependant ce projet est resté lettre morte ; nommés pour cinq ans les premiers membres de ce comité devaient être renouvelés en 1983 et ne l'ont jamais été jusqu'à ce qu'un décret de 1991 entérine la disparition de la structure.
B - Dessaisissement des instances de l'eau (1987)
Un système de regards croisés a été partiellement neutralisé en 1987 ; il portait sur les autorisations de rejets d'effluents industriels dans les milieux aquatiques. Comme nous l'avons indiqué, la loi de 1964 sur la protection des eaux et un de ses décrets d'application datant de 1973 ont instauré un système de double autorisation : les installations classées soumises à autorisation devaient parallèlement à celle-ci obtenir, le cas échéant, une autorisation de rejet dans les eaux auprès de la police des eaux (DDA pour les eaux non domaniales et DDE pour les eaux domaniales). Jusqu'en 1987 cette double police favorisa, selon un haut fonctionnaire du Ministère de l'environnement, des pratiques laxistes de la part des industriels et des DRIR, celles-ci demeurant à peu près inactives sur les questions de la protection des milieux aquatiques : à partir de 1987, constate en effet ce représentant du Service de l'eau, "il n'est plus possible ni au pétitionnaire, ni à la DRIR, d'éluder plus ou moins les problèmes de qualité des eaux, sous prétexte que l'autorisation de rejet s'en préoccupera". Ces pratiques d'occultation sont expliquées généralement par la rivalité larvée entre les fonctionnaires de l'environnement industriel et les responsables de la protection des eaux pour le contrôle des autorisations de rejets industriels. On comprend ainsi "l'absence fréquente, que relève Michel Prieur, de coordination entre les deux procédures (TA Bordeaux, 29 janvier 1985, Aquitaine Alternative, RJE, 1985.1, p.57) ou souvent même l'absence de demande d'autorisation de rejet dans les eaux faute d'une demande par l'industriel". Cette situation était d'autant plus grave, que le décret de 1973 ne concernait que les "rejets" autorisés et non les "pollutions accidentelles des eaux" créant ainsi deux catégories extrêmement floues : il est souvent difficile de distinguer en pratique ce qui relève de "l'accident" et du rejet intentionnel non autorisé. De surcroît, les mesures de prévention de ces pollutions accidentelles relevaient en principe de la compétence de la DRIRE qui ne s'en préoccupait pas. Dans les services de l'eau, les esprits les plus subversifs vont jusqu'à interpréter la passivité des DRIRE comme le reflet de leur volonté de démontrer qu'elles seulent pouvaient valablement s'en occuper pour peu qu'on leur en confie l'exclusivité. Quelles qu'en soient les raisons, l'accumulation de ces problèmes "non résolus" conduisit à unifier la procédure.
En 1987, les fonctionnaires de l'environnement industriel remportent la partie qui les opposaient aux responsables de l'eau et obtiennent l'exclusivité de compétence en matière de rejets dans les eaux. Le décret n°87-279 du 16 avril 1987 se substitue à celui de 1973 et modifie celui de 1977 pris pour application de la loi de 1976 en décidant que l'autorisation délivrée au titre des installations classées vaut en même temps autorisation de rejet dans les eaux au titre de la loi de 1964. Cette modification, confirmée par la nouvelle loi sur l'eau de 1992, posait un problème dans le cas d'une activité industrielle qui ne serait soumise qu'au régime de la déclaration au titre des installations classées mais pas à celui de l'autorisation au titre de la police des eaux. "Dans un tel cas, note Jacques Sironneau (Direction de l'eau du Ministère de l'environnement), on admettrait la prévalence du régime de l'autorisation mais qui serait diligentée selon la procédure “installations classées” compte tenu de l'intégration des éléments propres à la police de l'eau." Dans tous les cas, la DRIRE reste seule maître d'oeuvre de la réglementation des rejets industriels en milieux aquatiques.
Cette transformation a renforcé le pouvoir d'arbitrage de la DRIRE (entre la qualification d'un résidu comme "rejet autorisé" ou comme "déchet liquide") et limité d'autant le droit de regard des autorités chargées de la protection des eaux. Deux économistes notent dans un rapport au Commissariat Général du Plan : "c'est la DRIRE et non l'Agence qui fixe les autorisations de rejet (...) ; l'Agence ne peut que peser pour rendre ces autorisations plus rigoureuses. Cette organisation traduit l'importance accordée aux considérations économiques : chercher à promouvoir le développement local doit normalement conduire à des normes peu contraignantes." On comprend en outre cette remarque d'un responsable du Ministère de l'environnement (Service de l'eau), lors d'une journée d'étude destinée à des industriels : "C'est souvent à l'occasion d'une pollution accidentelle que l'industriel responsable prend conscience qu'il existe d'autres administrations que la DRIR, qui est son interlocuteur privilégié, qui exercent des compétences dans le domaine de l'eau". Les seuls regards croisés qui subsistent portent en effet sur les conséquences des pollutions des cours d'eau (police des eaux, rôle des associations de pêcheurs...) mais non sur leur prévention. Or même en matière de surveillance des eaux le monopole des DRIRE (avec les industriels) est très prononcé : 1) de par le décret de 1987, les conditions de transmission des données relatives aux rejets industriels aux polices des eaux sont fixées pour chaque installation par le décret d'autorisation c'est à dire par la DRIRE elle-même et non selon des règles générales ; 2) le recensement impulsé en 1990 des 132 substances toxiques industrielles indésirables dans le milieu aquatique a montré, quatre ans plus tard, que les Comités de Bassin ne peuvent faire autrement - s'ils veulent des données - que de sous-traiter ce recensement aux DRIRE et, par leur intermédiaire, aux industriels eux-mêmes dès qu'il s'agit de mesurer des pollutions spécifiquement industrielles. Cependant, dans certaines régions, des liens de coordination peuvent être instaurés entre la DRIRE et l'Agence de l'Eau suivant les points de vue des responsables de la Division environnement.
C - Echec du programme de l'ANRED (1990)
L'Agence Nationale pour la Récupération et l'Elimination des Déchets créée par la loi de 1975 pouvait intervenir dans les politiques relatives aux résidus industriels. Sous triple tutelle des Ministère de l'environnement, de l'économie et de l'industrie, son service de tutelle au Ministère de l'environnement n'est pas le SEI mais le Service des Technologies Propres et des Déchets (STPD) qui fait partie de la DEPPR. Dépourvue de pouvoirs de police, l'ANRED ne pouvait intervenir que par voie d'incitation, de coordination et de soutien. En matière de résidus industriels dangereux, les deux principaux programmes de travail de l'ANRED, lancés durant les années 1980 furent le programme SEMEDDIRA, dont on a vu le déroulement, et le programme ARTHUIT (nom du système informatique) destiné à assurer une connaissance statistique rigoureuse des flux de résidus. Les moyens dont dispose l'Agence pour ces deux programmes sont limités : en 1983, 21 MF (sur un budget total de 74 MF), 6 agents au plan national et 21 mis à disposition des DRIRE . Le décret instituant l'ANRED (26.05.76) précise que l'agence "reçoit des services compétents communication des informations recueillies et agréments délivrés en application des textes législatifs et réglementaires" (art. 2). Néanmoins, pour le programme ARTHUIT, l'ANRED est totalement dépendante des DRIRE pour l'accès aux informations qui sont produites par les récapitulatifs des mouvements de résidus transmis à l'inspection des installations classées par les établissements soumis à auto-surveillance ; l'ANRED a donc installé ses agents dans les DRIRE - ils y restèrent jusqu'en 1989  - pour assurer la saisie informatique de ces données transmises à un ordinateur central situé à l'Ecole des Mines de Douai. Or le programme ARTHUIT - qui avait entre autres caractéristiques celle de donner à l'ANRED un accès aux informations internes des DRIRE - fut un échec complet : d'une part, les agents de l'ANRED furent généralement mal reçus dans les DRIRE et d'autre part le programme ARTHUIT n'a jamais permi d'aboutir à la production de statistiques nationales fiables sur les flux de résidus industriels. Nous verrons qu'il fallut, au début des années 1990, lancer des études parallèles, confiées à des consultants privés, pour établir des statistiques nationales ; nous verrons également que des systèmes informatiques régionalisés ont pourtant été développés par certaines DRIRE, parfois en relation avec les Agences de l'Eau, depuis... 1990, date à laquelle l'ANRED est absorbée dans la nouvelle Agence créée, l'ADEME, qui dispose alors régionalement de ses propres représentations dans des locaux distincts de la DRIRE. Ainsi le système de regards croisés sur la gestion des résidus industriels dangereux que permettait ARTHUIT a été de facto neutralisé. Officiellement, l'échec a été imputé à des difficultés techniques avec le système informatique.
D - Dessaisissement des conseils départementaux d'hygiène (1993 )
Le CDH est, historiquement, le premier organisme intervenant dans le domaine de compétence des DRIRE. Pour comprendre son rôle, il convient de rappeler qu'il échappe très largement à l'influence de la DRIRE notamment en ce qui concerne sa composition et son fonctionnement. Le Conseil, placé auprès du Préfet et nommé par lui, exerce sa mission dans des domaines multiples (hygiène et santé publique) qui ne se limitent pas à celui des installations classées ; l'avis de la DRIRE dans la constitution du conseil induit quelques nominations spécifiques mais, pour l'essentiel, les membres du CDH ne doivent pas leur nomination à ce service. D'autre part, la fonction importante de secrétariat du CDH est assurée non par la DRIRE mais par la Direction départementale aux affaires sanitaires et sociales (DDASS) relevant du Ministère de la santé. Les fonctionnaires de l'environnement industriels n'y sont donc pas "chez eux". Cependant leurs décisions dépendent de l'avis de ce conseil dans les cas que nous avons étudiés : la modification des arrêtés types imposables aux installations soumis à simple déclaration, l'autorisation des installations classées, l'édiction des arrêtés complémentaires pour les installations autorisées, la présentation des bilans d'exploitation des installations d'élimination des déchets. En outre la lecture des procès-verbaux de séance de CDH montrent qu'ils abordent aussi des questions plus générales relatives aux politiques d'élimination des déchets industriels. Nous avons montré également que les fonctionnaires de l'environnement industriel et les industriels individuellement concernés par une de ces procédures (autorisation, arrêtés complémentaires, bilans d'exploitation) se retrouvent toujours dans une situation d'alliés objectifs face au CDH : toute remontrance adressée à l'industriel s'adresse également au service chargé de le réglementer et de l'inspecter. La relation triangulaire établit entre le CDH, la DRIRE et l'industriel est parfaitement rendue par les recommandations que donne l'Union des Industries Chimiques (UIC) à ses adhérents en cas de "pollution accidentelle" : "Dans le contexte d'un accident ou incident susceptible d'avoir des conséquences à l'extérieur de l'établissement (article 38 du décret de 1977), l'industriel à l'obligation légale de transmettre dans les meilleurs délais un rapport circonstancié à l'inspecteur des installations classées. (...) Ce rapport, lorsqu'il contient des informations à caractère confidentiel, ne doit pas être mis dans le domaine public ni transmis, en tant que tel, à un organisme tel que le CDH en annexe au rapport de l'inspecteur des installations classées. Des précautions préalables doivent être prises au moment de la transmission du rapport à la DRIR s'il comporte des éléments confidentiels. Avant sa rédaction définitive, une concertation avec la DRIR peut être utile." Un des problèmes fréquemment évoqué par les ingénieurs des DRIRE lors de nos entretiens est la difficulté dans laquelle ils se trouvent d'obtenir le respect de la confidentialité légalement imposée aux délibérations du CDH. On comprend dès lors, que le CDH constitue non seulement un déconfinement forcé des rapports entre l'industriel et la DRIRE mais aussi une constestation institutionnalisée du monopole de compétence de ce service. Or la tendance politique actuelle est orientée vers la suppression pure et simple du rôle joué par les CDH dans ce domaine. En effet, la loi du 4 janvier 1993 relative aux carrières introduit une modification concernant l'ensemble des installations classées en dessaisissant les CDH de leurs compétences et en leur substituant une "commission départementale" dont, indique la loi, "la composition peut varier selon la nature des installations concernées et sa composition, fixée par décret en Conseil d'Etat, inclut notamment, des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des professions concernées, des associations de défense de l'environnement et des personnalités compétentes." Cette commission ad hoc sera ainsi nommée par le Préfet, sur le champ de compétence des DRIRE qui de cette manière devraient avoir une influence déterminante sur le choix des personnes et devraient assurer le rôle-clef de secrétaire de la commission. Selon cette loi, la seule compétence que conserve le CDH est celle - très secondaire - de consultation pour les modifications d'arrêtés-types imposables aux installations déclarées. Mais toutes les décisions individuelles (y compris pour ces dernières) relèverons de la nouvelle commission. De cette manière, le plus vieux système de regards croisés sur ce domaine devrait être politiquement neutralisé. Il reste cependant à édicter le décret d'application qui, depuis quatre ans, n'a pas vu le jour...
Ainsi quatre regards croisés ont été supprimés dans les quinze dernières années : respectivement ceux du CNRED, des instances de l'eau, de l'ANRED et des Comités départementaux d'hygiène. Or, cette évolution concerne non seulement le fonctionnement interne de l'appareil administratif de l'Etat mais également les élus nationaux et locaux dans la mesure où ils participent à ces quatres instances éloignées de l'isolat administratif. D'autres facteurs interviennent également dans la détermination de la position habituellement périphérique des élus.
§ 3 - La périphérie électorale
On retrouve dans cette configuration un trait commun aux politiques industrielles françaises fortement structurées, note J.-G. Padioleau, par "l'idée fixe de rendre inoffensifs les sentiments, les caprices ou les humeurs de la lutte politique partisane". On retrouve la même idée fixe dans le domaine des politiques locales étudiées par P. Grémion : "Eviter tout d'abord que le conflit ne sorte de l'isolat, en faire une affaire de famille (...). La notion de “politisation” a de la sorte un sens extrêmement précis dans le système administratif français. Politiser c'est sortir le problème des limites de l'isolat", c'est à dire, dans notre vocabulaire, sortir des limites de la communauté gouvernante. La politisation peut ainsi être définie comme un débordement de la délibération politique au-delà des frontières de la communauté gouvernant les politiques publiques étudiées. Ce débordement peut concerner le "réseau de politique publique" (second cercle) et en particulier les élus lorsqu'ils entreprennent d'intervenir dans l'orientation de ces politiques publiques. La politisation peut s'étendre jusqu'à une population plus large (troisième cercle) à travers les mass-médias ou les réseaux associatifs dont nous verrons cependant le rôle très modeste dans cette configuration. En général, la politisation prend la forme d'une controverse publique comme celles que l'on étudiées à propos de la Semeddira. Ces controverses sont perçues par la communauté gouvernante comme une pathologie politique - ce que désigne l'expression "syndrome NIMBY" - dont un des symptômes serait la mobilisation des élus sur des sujets dits "techniques".
La politisation que l'on pourrait qualifier d'électorale, non par référence exclusive aux campagnes qui précédent des élections, mais aussi pour désigner l'apparition des élus comme acteurs des politiques publiques, demeure cependant efficacement cantonnée par "l'idée fixe" à laquelle J.G. Padioleau fait allusion. De manière générale, la politisation liée à l'intervention des élus est relativement rare et l'on peut, pour cette raison, parler de périphérie électorale. De ce fait, le modèle de la "régulation croisée" ne décrit pas correctement le système de gouvernement observable et, sur ce point, les politiques de l'environnement industriel se distinguent nettement de celles de l'équipement. Loin de "faciliter la communication au sein même de l'administration", loin d'inspirer et de coordonner l'action des services de l'administration l'élu s'en tient ou en est tenu à distance et ceci aussi bien au plan local que national. La relation bien connue, depuis les travaux de J.P. Worms, entre "le Préfet et ses notables", reste aussi très marginale dans cette configuration : le rôle du Préfet, comme nous l'avons vu, est marginal par rapport à celui de la DRIRE et les élus sont peu enclins à des démarches volontaristes. Leurs interventions sont souvent liées à des problèmes locaux et les interventions publiques en situation de conflits d'aménagement apparaissent tardivement, En dehors de ces conjonctures turbulentes, les interactions entre élus et administration restent confidentielles et semblent impliquer essentiellement les inspecteurs d'installations classées et les maires sans que l'on puisse évaluer précisément l'ampleur et la portée de ces relations ponctuelles. Par contre l'analyse des contraintes et des intérêts objectifs des Maires permet d'expliquer la prudence dont ils font preuve (A). Par ailleurs les Conseils généraux ont été complètement exclus de la configuration et les Conseils régionaux restent très largement démunis de tout moyen d'action efficace (B).
A - La prudence des Maires
Au terme d'une jurisprudence ancienne et jamais démentie de la Cour de cassation, "les pouvoirs généraux et de sûreté que l'autorité municipale tient des lois du 24 août 1790 et 27 septembre 1791 ne sauraient s'étendre aux matières qui font l'objet de lois spéciales ou de réglements généraux." Dès l'époque de ces lois qui tenaient lieu de code des communes, les établissements dangereux, incommodes et insalubres échappent au pouvoir de police des maires. L'argument avancé à l'époque est celui de la préservation des établissements industriels de tout autoritarisme local ; le fait que la fortune d'une industrie puisse dépendre des décisions d'un simple magistrat de police était inconcevable et avait amené les autorités, en 1810, à confier cette tâche au préfet. Ce principe a été maintenu avec la loi de 1976 se substituant à celle de 1917 dont on rappelle au parlement qu'elle avait "le mérite de faire échapper les établissements classés au pouvoir de police du maire."
La jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière est constante et conduit à déclarer illégale un arrêté municipal lorsque le maire a "excédé ses pouvoirs [en s'immisçant] dans une police qu'il appartient au préfet seul d'exercer". De même, plus récemment, le Conseil d'Etat condamne l'intervention d'un maire qui, craignant le péril présenté par "la vive hostilité" de la population à l'égard d'une installation polluante, avait interdit son fonctionnement. En outre les pouvoirs du maire en matière de réglements sanitaires cessent, au terme d'une circulaire du 27 janvier 1978, d'être applicables aux installations classées. En matière de bruit, d'odeurs ou de protection des eaux également, le maire est dénué de toute compétence sauf, en ce qui concerne l'eau, pour en interdire la consommation en cas de pollution avérée.
Comme le montre une étude juridique de la position du Maire face à une décharge de résidus industriels dangereux, le maire est cantonné à la "périphérie des pouvoirs du préfet" et son intervention n'est possible que dans des conditions très limitatives : 1) il peut, par voie d'arrêté municipal, rappeler à l'exploitant ses obligations au regard du droit mais en se bornant à mentionner les prescriptions de l'arrêté d'autorisation sans rien y changer ; 2) il peut réglementer la circulation routière et par voie de conséquence celle des camions intéressant une installation classée mais seulement par des règles de portée générale. Il peut également édicter des prescriptions particulières pour les véhicules transportant des matières dangereuses... à condition d'en connaître le contenu. 3) il dispose de prérogatives non négligeables lui permettant de freiner l'urbanisation à proximité d'une installation indutrielle ; 4) il peut et doit, selon les circonstances, intervenir en cas d'urgence sous condition que l'urgence soit effectivement avérée, le danger réel, grave et actuel au moment de l'intervention du maire qui de surcroît doit se trouver dans l'impossibilité d'agir par voie normale (la portée de ces interventions connaissent d'autres limitations et ses limitations sont susceptibles d'être contrôlées par le juge administratif).
Par ailleurs, et en dehors de l'avis qui lui est demandé préalablement à la délivrance d'une autorisation préfectorale d'exploiter une installation classée, le maire, constatant par exemple une anomalie dans le fonctionnement de l'installation peut contester les prescritions imposées à l'exploitant soit par voie de recours gracieux devant le préfet soit par voie de recours contentieux devant la juridiction administrative (article 14 de la loi du 16 juillet 1976). Cependant, ces droits se heurtent, dans la pratique, aux difficultés d'obtenir des informations précises sur le fonctionnement des installations. De ce point de vue, le maire se trouve placé dans une situation similaire à celle des tiers, riverains ou associations. "De ce fait, constate le rapporteur pour les questions d'environnement à l'Association des Maires de France, et en l'absence d'une information appropriée que pourraient apporter les services compétents de l'Etat, le maire n'a aucune possibilité de contrôle sur les éventuels “dérapages” de ces installations."
Il convient néanmoins de rectifier : le maire n'a presque aucune possibilité de contrôle. Cette possibilité existe en effet pour le maire en tant qu'officier de police judiciaire (O.P.J.) chargé de "constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte". Lorsqu'il reçoit des plaintes ou des dénonciations, le maire peut les transmettre au parquet. Ses possibilité d'investigations complémentaires, en matière d'installations classées, sont cependant strictement limitées aux délits à l'exclusion de toute enquête relative aux contraventions que le maire ne peut que constater (art. 14 du Code de procédure pénale). Encore faut-il que le délit soit flagrant, venant juste d'être commis ou en train de l'être. Ces restrictions limitent donc les possibilités d'investigations du maire en tant qu'O.P.J. aux cas d'exploitation sans autorisation d'une installations classée et d'exploitation en infraction à une mesure de suspension administrative ou judiciaire (niveau 8, rarement atteint, sur l'échelle des presssions administratives!). Ainsi, les infractions les plus courantes, constituées par l'inobservation des arrêtés d'autorisation, étant de simples contraventions, échappent au pouvoir d'investigation du maire. De surcroît, ce pouvoir de police étant partagé avec l'ensemble des agents désignés aux articles 22 de la loi de 1976 et 26 de la loi de 1975 (dont les inspecteurs d'installations classées plus compétents que le maire en la matière), l'intervention de celui-ci se limite généralement à leur signaler les problèmes qui surviennent dans sa commune.
La modification introduite en 1985 par l'insertion d'un article 20 alinéa 2 créant le délit de non respect de mise en demeure (art.23 et 26) pourrait sembler de nature à renforcer les pouvoirs des officiers de police judiciaire dont ceux du maire. Cependant, le système de confinement créé autour du duo DRIRE-industriel en limite considérablement la portée. Ce délit qui, formellement, peut être lourdement puni (jusqu'à 500 000 F et 6 mois de prison), doit avoir été constaté et suivi d'une mise en demeure signifiée par le préfet. Or cette mise en demeure, en tant que mesure individuelle et nominative, constitue un document inaccessible aux tiers selon les avis de la commission d'accès aux documents administratifs. Les constats de manquement aux arrêtés de mise en demeure ne peuvent donc être faits que par ceux qui les détiennent à savoir l'administration centrale de l'inspection des installations classées. En outre, l'infraction de l'exploitant aux prescriptions qui lui sont imposées ne constitue pas en soi un délit mais une simple contravention ; c'est uniquement le non respect de la mise en demeure qui forme un délit. Si le préfet, c'est à dire en pratique la DRIRE, s'abstient d'effectuer cette mise en demeure, l'infraction en cause ne peut être poursuivie qu'en tant que contravention avec tout ce que cela implique de limitation des possibilités de recours pour les tiers.
Finalement, dans la plupart des cas, les Maires ont intérêt à choisir la voie des négociations avec l'entrepreneur et la DRIRE plutôt que celle de la procédure judiciaire. Mais cette négociation ne peut généralement intervenir que pour les implantations d'établissements et les incidents graves (extérieurement visibles) de fonctionnement des installations. Dans tous les cas - et particulièrement dans les petites communes - la position du Maire est inconfortable précisément parce qu'elle le confronte directement au dilemme de l'environnement industriel : comme l'observe une étude de 1988 et comme le confirme nos entretiens dans les DRIRE, "les élus qui veulent développer l'activité économique, essaient de favoriser l'installation d'un industriel, même si c'est au détriment du respect de l'environnement." D'un côté l'existence de l'entreprise sur le territoire de la commune est source d'emplois, de revenus et de taxes professionnelles prélevées en partie au bénéfice du budget communal ; de l'autre côté la pression des riverains, les mobilisations sociales des habitants peuvent être particulièrement fortes contre un projet d'implantation ou une installation existante et se répercuter sur les prochains résultat électoraux. Entre ces deux écueils, le Maire toujours navigue à vue, parfois au prix de virages périlleux et souvent doit son salut électoral au fait de ne pas être directement responsable des arbitrages politiques nécessaires ; cette irresponsabilité politique du premier magistrat de la commune lui permet en effet, le cas échéant, de changer rapidement de convictions lorsque des remous commencent à apparaître dans la population.
B - Exclusion des Conseils généraux et distance des Conseils régionaux
On a vu, dans l'étude de la politique Semeddira, que les acteurs-clefs de la coalition craignaient par dessus-tout une contestation des Conseils Généraux ; nous avons montré également que les mobilisations décisives remettant en cause le projet se situaient à ce niveau-là. Bien que le département soit formellement le cadre de décision de l'administration centrale, ces Conseils élus, souvent attentifs aux sensibilités politiques locales et moins tenus que les Maires par la gestion quotidienne du dilemme de l'environnement industriel, ont été évacués de cette configuration de politique publique dès la loi de 1976. L'explication du Ministre de l'époque est la suivante : "l'examen des demandes d'autorisation d'établissement classé présente des aspects très techniques sur lesquels il n'est pas souhaitable qu'un conseil général ait à s'attarder."(nous soulignons)  Malgré tout, les Conseils généraux furent autorisés, lorsqu'ils le souhaitent, à salarier des Inspecteurs d'installations classées mis à la disposition des DRIRE.
L'implication des Conseils régionaux fut entérinée tardivement, en 1992, après de multiples initiatives restées sans lendemains. Ainsi, le très officiel "Groupe Servan" de réflexion sur les déchets industriels, peut-être sensible au vent de décentralisation qui soufflait alors, proposa en 1983 une implication obligatoire des Régions dans l'élimination de ces déchets et l'imputation à ces collectivités de la recette d'une taxe sur la production de ces déchets. Cette dernière idée (très novatrice) n'a jamais été inscrite dans le droit. En ce qui concerne la précédente, le groupe proposa que la Région intervienne à la fois comme planificateur régional de l'élimination de ces déchets et comme maître d'oeuvre pour l'implantation éventuelle des installations nécessaires. Jusqu'en 1991 aucune suite ne fut donnée à cette proposition d'autant plus que l'élaboration de plans régionaux d'élimination des déchets industriels, inscrite selon le procédé du droit optionnel dans la loi de 1975 ne fut, jusqu'à cette date, jamais entamée.
La reconnaissance légale du rôle des Conseil régionaux intervient en 1992. Par la loi du 13 juillet 1992, à la demande des acteurs de la région Rhône-Alpes, et afin de clarifier la position de celle-ci dans la "politique Semeddira", est inséré à l'article 4 de loi de 1972 créant les Régions, un paragraphe IV ainsi formulé : "La région participe à la politique d'élimination des déchets dans les conditions fixées par la loi n°75-633 (...). A ce titre elle peut faciliter toutes opérations d'éliminations de déchets ultimes et, notamment, prendre, dans les conditions prévues par la loi n°83-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixtes locales, des participations dans des sociétés constituées en vue de la réalisation ou de la gestion d'installations de stockage de déchets ultimes." La loi ratifie ainsi (selon le procédé du droit optionnel) une situation acceptée au plan national depuis 10 ans et formellement acquise (en Rhône-Alpes) depuis 5 ans mais - exemple de décentralisation sans moyens - ne dote les Régions d'aucun moyen particulier (réglementaires, fiscaux, financiers...) pour remplir cette mission éventuelle. Les autres Régions françaises ne voulurent pas s'engager dans cette voie avant de connaître le résultat de la politique Semeddira en Rhône-Alpes. Etant donné l'échec de celle-ci, il est peu probable qu'elles le fassent dans l'avenir.
L'implication des Régions sera symboliquement accentuée en 1995 en ce qui concerne la réalisation de plans régionaux d'élimination des déchets industriels (PREDI). La loi du 2 février 1995 sur le renforcement de la protection de l'environnement prévoit : "Le projet de plan est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'Etat. Toutefois, cette compétence est transférée, à sa demande, au conseil régional" Un tel transfert semble pouvoir créer une situation exceptionnelle et inédite de regards croisés. En fait cette possibilité juridique n'a jamais été utilisée et son utilisation est tout à fait improbable. En effet, la ligne politique fixée en 1983 formulée par le "Groupe Servan" a toujours été respectée : "En revanche, bien évidemment, les pouvoirs de police réglementaires relèveraient toujours de l'Etat". Or ces pouvoirs réglementaires sont non seulement ceux qui permettraient d'assurer une mise en oeuvre effective du plan mais surtout ceux qui donnent accès aux informations relatives aux flux de déchets industriels, à leurs conditions de production et d'élimination. Les instruments réglementaires et administratifs n'ayant jamais été décentralisés - autre exemple de décentralisation sans moyens - la Région qui s'aventurerait à demander un tel transfert de compétence à son profit se retrouverait en situation d'élaborer un plan sans disposer des données sur lesquelles le fonder et de le mettre en oeuvre sans disposer des moyens de maîtriser son application. On ne peut donc s'étonner qu'aucune région n'ait formulé une telle demande de transfert de compétence. En outre, jusqu'au décret du 18 novembre 1996 aucune procédure d'élaboration n'était prévue dans le cas où ce transfert serait demandé. Cette procédure est maintenant définie mais, pour les raisons précédemment évoquées, il paraît peu probable que ce décret modifie la situation actuelle : les PREDI demeurent rédigés par les DRIRE.
Section 2 : une communauté gouvernant a huis-clos

Cette communauté peut être qualifiée de mixte parce qu'elle réunit des autorités publiques et des acteurs privés. Elle doit en outre être qualifiée de gouvernante afin de la distinguer de la configuration de politique publique dans son ensemble (qui inclut tous les acteurs présents quels que soient leurs positions et leurs rôles) et signaler sa position centrale, son rôle prédominant dans la définition des politiques de l'environnement industriel. Cette communauté gouvernante comprend deux composantes principales : 1) les fonctionnaires de l'isolat administratif que nous venons de présenter ; 2) les responsables industriels concernés à titre individuel (responsables d'installations classées, dirigeants de grandes entreprises) ou collectif (responsables des syndicats patronaux de l'industrie). Cette communauté intervenant dans le cadre d'une "politique nomocratique", on pourrait s'attendre à une confirmation des analyses de M. Crozier en ce qui concerne la "séparation profonde que l'on trouve, en France, entre le monde parternaliste de la libre entreprise et le monde égalitaire de la bureaucratie d'Etat" ; cette "coupure profonde" dont l'auteur considère qu'elle "correspond à l'existence de deux systèmes d'organisation biens distincts ayant chacun ses propres sources de recrutement, ses propres filières de promotions et ses débouchés, ses clientèles séparées, son langage, son idéologie et ses attaches politiques." Pourtant cette hypothèse - cohérente avec la théorie générale de la cloture bureaucratique - n'est pas vérifiée dans cette configuration de politiques publiques.
Les deux composantes de communauté gouvernante, à tous les niveaux territoriaux (local, régional, national), sont étroitement interdépendantes : "La segmentation administrative recoupe la segmentation sociale et l'une et l'autre se renforcent mutuellement pour constituer des îlots exclusivistes bureaucratico-représentatifs", Dans le domaine des politiques de l'environnement industriel, comme dans celui étudié par P. Grémion, l'image de la "tutelle" paraît en effet trop superficielle  pour caractériser les relations entre les deux composantes de la communauté : "Nous avons fait apparaître par l'analyse des comportements collectifs des fonctionnaires que les relations de tutelle n'étaient pas assimilables à des relations d'autorité. Elles sont également plus complexes que les relations de contrôle unilatéral auxquelles les réduit le droit public français. Empiriquement, on observe en effet que ces relations sont caractérisées par une inter-action constante du segment bureaucratique contrôleur et du segment social contrôlé." Ce constat vaut également pour la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel avec de surcroit des facteurs accentuant l'homogénéïté culturelle de cette communauté (ex. : formations initiales communes aux fonctionnaires et aux industriels, double carrières dans le secteur public puis, par pantouflage, dans le secteur privé).
Tableau n°8 : La communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel

Les délibérations politiques qui ont lieu au sein de cette communauté, se font tendanciellement à huis-clos. Ce constat, à peu près unanime, réapparaît de manière récurrente dans les discours des acteurs rencontrés y compris... dans les DRIRE. Suite à un audit interne (dont les résultats furent tenus confidentiels) portant sur le fonctionnement interne et les relations extérieures du service, les responsables de la DRIRE Rhône-Alpes en tirèrent notamment les conclusions suivantes : "L'environnement, remarque le Directeur régional, est aujourd'hui un problème de société et doit être appréhendé comme tel. Il ne peut plus être traité dans un huis-clos administration/administré, comme cela a été souvent le cas dans le passé" (nous soulignons) . Et le chef de la Division environnement renchérit sur un point en constatant : "Il y a 10 ans, l'action de la DRIRE consistait essentiellement en un dialogue technico-économique avec les industriels. Mais le problème a aujourd'hui une dimension politique. La négociation doit donc également impliquer les collectivités locales, la population et les associations de défense de l'environnement." (nous soulignons). Le seul aspect discutable de ces remarques concerne la chronologie : le huis-clos se perpétue en effet jusqu'à aujourd'hui.
La propension au huis-clos de ces délibérations politiques est à rapprocher d'une valeur fortement intériorisée par les acteurs-clefs de cette configuration de politique publique : celle du secret. Cette valeur du secret, exprimée et sanctionnée par le droit positif réapparaît de manière récurrente dans les propos de ces acteurs qui se réfèrent alors - trait constant des politiques nomocratiques - aux règles juridiques protégeant le secret administratif et le secret industriel.
• Le secret administratif ou devoir de réserve des fonctionnaires est rappelé par la loi de 1976, en son article 13 : "les personnes chargées de l'inspection des installations classées ou d'expertises sont assermentées et astreintes au secret professionnel dans les conditions ou sous les sanctions prévues à l'article 378 du code pénal et, éventuellement, aux articles 70 et suivants du même code". Cette norme du secret professionnel des fonctionnaires entre cependant en contradiction, dans de nombreux cas, avec celle de la transparence administrative énoncée par la loi de 1978 : "Les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande". Les contradictions entre ces deux normes nécessitent alors des arbitrages rendus principalement par les fonctionnaires eux-mêmes et dans quelques cas par la Commission d'accès aux documents administratifs ou, plus rarement, par le Juge administratif.
• Le secret industriel a été rappelé récemment dans le décret d'application précisant le sens du nouvel article 3-1 de la loi 1975 : "Ne sont pas soumises à l'obligation d'être portées à la connaissance du public les indications susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, de faciliter la réalisation d'actes pouvant atteindre à la santé, la sécurité ou la salubrité publique, de porter atteinte au secret en matière industrielle ou commerciale." Cette clause, comme nous le verrons, a permis d'exclure des informations publiques celles relatives à la production des résidus industriels dangereux et permet aussi aux industriels de se protéger des regards extérieurs : "De façon générale, les industriels, arguant de problèmes de confidentialité et de secret industriel, du coût élevé de ces expertises, ainsi que du haut degré de compétence nécessaire, opposent une très forte résistance à la réalisation par un expert extérieur des analyses critiques des rapports de sûreté des installations qui présentent les risques les plus importants." L'argument du secret industriel est contesté généralement - comme le secret défense - pour sa propension à un usage extensif et incontrôlable : des syndicalistes CFDT observent ainsi que "la composition d'un déchet (...) est souvent tue sous le motif abusif du secret industriel. (...)Les élus et la société civile sont maintenus dans l'ignorance de ce que sont les déchets, notamment ceux qui transitent ou sont traités, entreposés, incinérés ou stockés sur leur territoire, de leurs nuisances potentielles, de la réglementation qui les régit et de la pratique qui en est faite."
Au delà des questions juridiques, le secret administratif et le secret industriel, constituent également de normes intériorisées par les acteurs-clefs et mobilisées par eux comme justifications de leurs attitudes ; plus qu'une simple norme juridique, le secret constitue en effet une norme culturelle qui marque de son empreinte l'ensemble de cette configuration de politique publique.
§ 1 - Une communauté mixte fortement soudée
De fait de cette valorisation du secret, les relations internes à la communauté et les processus de décision politique sont difficiles à étudier. Il n'existe pas dans la littérature professionnelle ou universitaire, d'ouvrages ou articles permettant de connaître précisément son fonctionnement interne. Les entretiens et les données récoltées dans sa proximité (STPD, ADEME, Direction de l'eau, Cabinet du ministre, Préfectures, Agences de l'Eau, associations etc) renvoient toujours le même écho, celui de l'opacité. Comme beaucoup d'autres acteurs, les observateurs en sont réduits à prendre acte de cette opacité et se trouvent dans la situation de celui qui voudrait comprendre le fonctionnement du mécanisme interne d'une horloge sans pouvoir l'ouvrir et en devant se contenter des indices fournis par son apparence extérieure, le mouvement des aiguilles et le tic-tac de la machine. Voici quelques indices.
A - Les deux composantes de la communauté
Ayant déjà évoqué l'identité professionnelle des fonctionnaires concernés, leur formation et leur position dans l'appareil administratif d'Etat ainsi que leurs activités nous compléterons l'exposé par quelques indications sommaires sur les relations internes dans la partie supérieure (DRIRE/SEI) de l'isolat administratif (1). L'accent sera mis davantage sur les partenaires des fonctionnaires de l'environnement industriel c'est à dire les responsables industriels et leurs représentants (2). Comme l'a observé P. Grémion, "La structuration des relations entre l'organisation administrative et l'environnement s'effectue à travers un réseau de représentants. Ces représentants sont les spécialistes de la négociation avec l'Etat. Ils forment un anneau de relais péri-organisationnels autour du noyau bureaucratique et sont, de ce fait, indispensables à son action.",
1) Les relations internes à l'isolat administratif
"L'isolement de chaque catégorie hiérarchique" ne s'observe pas dans ce système bureaucratique. Les relations entre les Directeurs régionaux de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, les chefs des Divisions environnement au sein des DRIRE d'une part et les responsables du Service de l'environnement industriel d'autre part sont bonnes voire excellentes : "Les responsables des DRIR se félicitent des rapports fréquents entretenus avec le service de l'environnement industriel de la DEPPR. Ils regrettent que cette animation se limite aux problèmes d'installations classées industrielles et ne soit pas aussi efficace dans le secteur des déchets"  Cette dernière indication amène à supposer que la coordination centrale en matière de résidus industriels est déficiente ce qui vient étayer la thèse d'un système de gouvernement très largement déconcentré dans ce domaine. Nous savons également qu'il existe une Conférence des DRIRE ; le rôle et fonctionnement interne de cette instance nous sont inconnus. Nous savons aussi que les DRIRE se réunissent tous les deux mois au SEI, que cette réunion bimestrielle est suivie d'une réunion des chefs de Division environnement et, le cas échéant, de réunions thématiques (ex : déchets) associant des ingénieurs subalternes des DEN. L'étude sociologique de ces réunions se heurte au rejet des demandes d'observation directe et au caractère général voire à la vacuité des propos tenus sur ces forums. Aucun document écrit n'est accessible. Il semble enfin que le Conseil général des Mines, au Ministère de l'industrie joue un rôle prépondérant dans cette configuration de politique publique : coupole supérieure du Corps des mines et grand faiseur de carrières pour la plupart des fonctionnaires de l'environnement industriel il est entouré d'un mystère assez impénétrable. A notre connaissance aucune étude indépendante n'a jamais été conduite sur son fonctionnement interne et son rôle proprement politique.
Au sein de cet isolat administratif - comme probablement dans bien d'autres - les acteurs locaux disposent d'une ressource de pouvoir considérable vis à vis des autorités nationales : l'information. Les DEN au sein des DRIRE constituent le point de regroupement des informations locales drainées par le réseau des inspecteurs d'installations classées. Ce rôle des DRIRE est parfois explicité comme dans cette note transmise par l'une d'entre elles aux inspecteurs de sa région suite aux arrêtés de décembre 1992 qui imposent aux décharges internes des critères plus contraignants pour l'acceptation des déchets. Au terme de ces arrêtés bon nombre de résidus jusqu'alors mis réglementairement en décharges internes se voient appliqués de nouvelles règles. "Cette remise en cause de la filière d'élimination, note la DRIRE, risque d'avoir des conséquences importantes, des délais de mise en application s'avèreront nécessaires. Aussi pour apprécier à sa juste mesure l'importance des problèmes posés et pouvoir ainsi influer sur les positions de l'Administration Centrale, il s'avère nécessaire de faire remonter à la division, en temps réel, toute suite donnée dans le cadre de cette note...". (nous soulignons). Les informations rassemblées par les DRIRE sont essentielles pour l'élaboration des règles de portée générale prises au niveau national (lois, décrets, arrêtés...) et les spécialistes de telle ou telle question (déchets, effluents, risques...) au sein des directions régionales détiennent, vis à vis des autorités nationales, une expertise incontournable. Il semblerait que nous vérifions ainsi, la théorie dite du "principal" (donneur d'ordre) et de "l'agent" (exécutant) selon laquelle le premier dépend fortement du second, celui-ci pouvant, notamment par rétention de l'information, contraindre son supérieur voire agir implicitement contre lui. Cependant, dans le système de gouvernement partenarial très fortement déconcentré que nous décrivons la distribution des rôles est équivoque. Si le ministère dispose effectivement de prérogatives formelles, on peut cependant considérer que dans de nombreux cas, les DRIRE, collectivement, constituent un "principal" amenant le Service de l'environnement industriel, au Ministère, au travers de négociations nationales, à poursuivre certains objectifs de politique publique. Le SEI semble ainsi se trouver en situation d'"agent" traduisant en textes de droit les convictions des DRIRE et leurs perceptions des réalités.
La relation entre le SEI et la DRIRE peut constituer une ressource pour cette dernière dans le règlement des difficultés locales. Dans un courrier transmis au SEI par une DRIRE celle-ci recherche un cas similaire au problème qu'elle a à résoudre. La DRIRE est en position de décideur en ce qui concerne les positions à prendre et l'action à mener, tandis que le service du ministère intervient comme prestataire de service :
Fax de ... [DRIRE / DEN] à ... [SEI]
Objet : annulation d'une arrêté préfectoral d'autorisation ...
Vous trouverez ci-joint, à titre d'information, une note sur la position à prendre sur l'affaire citée en objet. Le Tribunal Administratif a annulé l'autorisation d'un incinérateur de déchets [...] en arguant du fait que la déclaration de travaux qui devait être déposée, au titre des règles d'urbanismes, n'avait pas été faite et alors que la loi de 1976 parle de permis de construire. Nous engageons [l'établissement] et la Préfecture [...] à faire un recours sur cette décision : avez-vous connaissance d'un précédent qui pourrait appuyer cette démarche ?".
La recherche de précédents peut être facilitée par l'information éventuellement centralisée au niveau national et vise à réunir des arguments et justifications pour étayer localement la position de la DRIRE face à ses interlocuteurs. Dans le même sens, nous savons également que face aux risques de distorsion de concurrence inhérents au système de gouvernement local, et surtout face aux constestations des entrepreneurs tirant argument de ce risque pour renvendiquer un allègement de leurs contraintes, les DRIRE s'informent mutuellement des règles imposées à telle ou telle installation. Il semble que ce canal d'information transite fréquemment par le niveau national, de la manière décrite par l'exemple ci-dessus.
2) Clivages et convergences des milieux patronaux
Les relations entre les représentants patronaux des différents types d'entreprises industrielles sont particulièrement complexes lorsqu'elles concernent les questions de résidus industriels dangereux. Trois clivages principaux apparaissent nettement sous forme de divergences d'intérêts face aux politiques publiques : 1) le clivage entre les différentes branches industrielles selon leur propension à générer de tels résidus ; 2) le clivage entre les producteurs de résidus et les éliminateurs spécialisés de ces résidus ; 3) le clivage entre les très grandes firmes industrielles et les petites et moyennes industries. Cette fragmentation des milieux patronaux ne conduit cependant pas à la passivité. D'une part, des convergences d'intérêt existent également ; c'est le cas, par exemple, en ce qui concerne les contraintes réglementaires pesant sur les installations d'élimination des résidus industriels qu'aucun entrepreneur grand ou petit, producteur ou éliminateur, n'a intérêt à voir s'accentuer. D'autre part, des assymétries de ressources créent un hiérarchie entre les catégories d'entreprises industrielles du point de vue de leurs propensions respectives à intervenir efficacement dans la délibération politique : les grandes entreprises sont mieux placées que les petites, les producteurs que les éliminateurs spécialisés et certaines branches industrielles (chimie, métallurgie...) que d'autres. L'expression des acteurs occupant le devant la scène redonne à l'ensemble une certaine unité, celle de la représentation aussi imparfaite soit-elle.
• Les divers producteurs de résidus industriels dangereux
D'après un document de l'ADEME datant de décembre 1993, les industries les plus fortement génératrices de résidus industriels seraient les suivantes ( + chiffres d'affaire cumulés pour 1992) : les industries agro-alimentaires (638 milliards de francs) ; la chimie organique, minérale, parachimie et pharmacie (361 milliards de francs) ; la sidérurgie et les activités de première transformation de l'acier (101 milliards de francs) ; l'industrie des métaux non ferreux tels que le cuivre, le zinc, l'aluminium et alliages, le plomb(---), l'industrie du cuir (12 milliards de francs) fortement concurrencée par les nouveaux pays industrialisés (NPI) et les matériaux de substitution au cuir ; l'industrie du papier et carton (66 milliards de francs), les industries de traitements de surface (40 milliards de francs) sont très faiblement concentrées (environ 6000 ateliers, 40% situés en Ile de France et en Rhône-Alpes). Ce document est néanmoins incomplet comme le montre le recoupement avec des documents administratifs spécifiques à la région Rhône-Alpes et à la région Nord-Pas de Calais : il faut ajouter à cette liste l'industrie de la plasturgie, l'industrie du textile, les industries du bois et matériaux d'ameublement, les industries électriques et électronique, l'industrie des matériaux de construction, l'industrie automobile et mécanique, les industries du verre, ainsi que les installations de retraitement des fumées d'incinération d'ordures ménagère et des boues de station d'épuration des eaux. Le chiffre d'affaire cumulé de l'ensemble des producteurs de résidus dangereux s'élève ainsi à plusieurs milliers de milliards de francs et les effectifs employés sont tout aussi considérables.
D'un manière générale, l'ensemble de ces entreprises industrielles ont au moins un intérêt économique commun : celui d'éviter une aggravation des contraintes réglementaires pesant sur l'élimination des résidus industriels dangereux.
Cependant, vis à vis des problèmes posés par ces résidus, la position des entreprises varie fortement selon leur taille. Economiquement plus fragiles, les PME s'adaptent difficilement aux règles nouvelles de protection de l'environnement. Les technologies de pointe ne leur sont guère accessibles et leurs capacités financières d'investissement en installations de dépollution sont réputées plus limitées que celles des grandes entreprises ; de même, le recrutement d'employés spécialisés sur les questions d'élimination des résidus semble plus difficile. Surtout leurs rapports avec les autorités publiques sont spécifiques : dans le système de suivi administratif actuel, le nombre important de PME rend impossible les contrôles préventifs par les autorités publiques ce qui élève d'autant les risques d'évacuation illégale des résidus dangereux. Les dispositifs d'auto-surveillance ne les concernent pas. En matière de sites pollués, un rapport de l'Ecole des Mines de Paris observe que "les PMI sont discrètes dans le concert des grands industriels. Pourtant, elles sont les premières concernées par le problème des “points noirs” si l'on en croit les inventaires passés en France, où la majorité des sites appartenait à des petites entreprises. De plus, c'est parmi elles qu'on rencontre le plus de cas d'insolvabilité." Les cas d'insolvabilité sont effectivement nombreux parmi les PMI, mais notre étude de l'affaire Knox suggère également que des entreprises (nécessairement petites) peuvent être créées pour se débarrasser à bon compte d'un passif environnemental encombrant ; auquel cas, il faudrait pouvoir s'assurer des propriétaires réels, par filiales interposées, de ces petites sociétés-écrans. En outre, la place prépondérante imputée aux PMI par les auteurs du rapport paraît très contestable ; ils reconnaissent eux-mêmes l'insignifiance des inventaires en ce qui concerne les grandes firmes pour lesquelles il "est difficile, voire impossible, de savoir ce que font ces grandes sociétés sur leurs propres sites pollués".
Les grandes industries jouent d'une manière générale le rôle de leaders pour l'ensemble des entreprises par leur participation aux délibérations politiques et aux débats publics. Cependant leurs intérêts peuvent diverger en fonction de leurs propensions respectives à générer des résidus industriels. Les clivages sont nettement apparus ces dernières années au sujet d'une éventuelle taxe sur les résidus industriels destinée notamment à réunir les fonds nécessaires pour réhabiliter les sites pollués. L'idée de cette taxe n'est pas nouvelle ; le rapport Servan en 1984 l'envisageait - dans une toute autre optique - au bénéfice des Régions : "pouvant bénéficier des taxes payées par les industriels producteurs de déchets implantés localement, elles devraient naturellement être amenées à contribuer à la mise en place des moyens d'élimination."(nous soulignons) Cette idée de taxe diffère totalement de celle finalement décidée en 1995 : elle devait être payée en fonction des déchets produits et le produit de la taxe devait bénéficier indirectement aux éliminateurs de ces déchets (aide à l'implantation, subventions publiques...). On ne peut manquer de relever que cette suggestion de redistribution des producteurs vers les éliminateurs émane d'une rapport rédigé sous la responsabilité d'une personne - J. Servan - qui membre du Conseil de surveillance d'une des trois grosses sociétés spécialisées en France dans l'élimination des déchets industriels : l'Entreprise Minière et Chimique (E.M.C.). Cette proposition demeura sans suite. Cependant à partir de 1990, le Cabinet du Ministre B. Lalonde, relance le débat en projetant d'imposer une taxe sur les déchets industriels produits destinée à financer la réhabilitation des sites "orphelins" pollués par l'industrie. Cette perspective inquiète suffisamment les producteurs pour susciter une mobilisation des grandes firmes contre le projet. Dans un premier temps, le Ministre de l'industrie, D. Strass-Kahn, commande au PDG de Rhône-Poulenc un rapport sur la question générale des déchets industriels. Celui-ci exprime une opposition collective à cette taxation ; il y a lieu de citer dans son intégralité le passage qui constitue la raison d'être de ce rapport :
"Nous avons trop tendance, en France, à vouloir régler les problèmes par la seule voie réglementaire assorties de taxes.
Un système de taxation, même s'il s'avérait être efficace dans le cas des déchets domestiques, serait difficile à mettre en place pour les déchets industriels, car il devrait nécessairement tenir compte des spécificités de chaque industrie. Les problèmes posés par les déchets industriels sont en effet, comme nous l'avons vu, complètement différents d'une branche à l'autre, d'un produit à l'autre, d'une usine à l'autre, et même d'une région à l'autre. Ils varient en outre dans le temps.
Dans ces conditions, une taxe, si elle était uniforme, serait nécessairement trop pénalisante pour certaines entreprises, tout en étant laxistes pour d'autres. Si elle était largement différenciée, elle risquerait d'être trop complexe pour être efficace et, dans tous les cas, entrainerait un coût de gestion excessif.
Une taxe générerait par ailleurs des fonds inférieurs à ceux directement mobilisables par les industriels dans un programme volontariste d'amélioration de leurs procédés. Ainsi, une taxe de l'ordre de 20 francs par tonne, évoquée dans plusieurs projets, n'apporterait-elle que quelques centaines de millions de francs alors que la formule de gestion par les industriels des emballages, proposés par M. Jean-Louis BEFFA dans son rapport à M. Brice LALONDE, mobilise déjà au minimum 2 milliards de francs pour le seul problème des emballages domestiques.
La voie la plus efficace repose sur des "plans de progrès" établis par les industriels eux-mêmes."
Annonçant l'inefficacité de cette taxation, dénonçant les risques d'injustice pour les entreprises, critiquant sa faible rentabilité - "que quelques centaines de millions de francs" - le rapport propose une alternative : la mise en place d'une Fondation industrielle pour l'environnement, qui reccueillerait les sommes versées volontairement par des entreprises. Elle aurait notamment pour mission "d'intervenir pour assurer la remise en état des “points noirs” quand toutes les voies légales ont été épuisées et que, manifestement, aucun responsable solvable ne peut être identifié. L'asociation serait dotée, à cette fin, d'un budget de l'ordre de 15 millions de francs par an."(nous soulignons) Par cette contre-proposition, les industriels réduisent ainsi leur facture, approximativement, de quelques centaines de millions de francs et probablement beaucoup plus car leur crainte est surtout de voir le gouvernement accepter le principe de la taxe et ceci pour deux raisons :1) s'il est difficile pour un gouvernement d'instaurer une taxe nouvelle, lorsque celle-ci existe il est plus aisé, suivant les conjonctures, notamment pour les gouvernements ultérieurs, d'en augmenter le taux ou l'assiette... 2) une taxe parafiscale peut être affectée au budget d'une agence publique (ex : l'ADEME) ; or on sait qu'un tel dispositif stimule très fortement l'agence pour recouvrer l'impôt qui alimente son budget, c'est à dire, en l'occurrence, pour connaître précisément les quantités exactes de résidus industriels produits par les industriels.
La menace n'est pas mince ; la mobilisation des industriels semble avoir été à la hauteur. En effet, si le processus de décision politique nous reste inconnu, son issue est sans équivoque : le choix des industriels a été retenu. Interrogés à ce propos, hors microphone, un haut fonctionnaire du ministère de l'environnement (un peu amer) reconnait : "c'est un sacré cadeau qu'on leur à fait". Nos questions "Mais pour quelle raison ? Quelles étaient les contreparties ?" demeurent sans réponse. Un accord semble avoir été conclu dont une partie des termes nous échappe. L'option préconisée par les industriels est concrétisée le 5 mars 1992 : 14 grandes grandes firmes - Air liquide, Compagnie Générale des Eaux, Elf-Aquitaine, EDF, EMC, Laffarge Coppee, Lyonnaise des Eaux, Pechney, Renault, Rhône-Poulenc, Total, Usinor-Sacilor, Solvay, Hydro Azote - se réunissent pour cotiser à l' Association Française des Entreprises pour l'Environnement (AFEPE, 5 esplanade Charles de Gaulle, 92733 Nanterre Cedex) dont le président est Monsieur J.R. Fourtou, PDG de Rhône-Poulenc. L'AFEPE s'engage par convention en date du 30 mars 1992 signée avec l'ADEME à verser à celle-ci 15 millions de francs par an pour la réhabilitation des sites "orphelins" pollués par l'industrie. La convention a été ultérieurement immunisée contre d'éventuels recours devant le Conseil d'Etat par un article de validation dans la loi du 13 juillet 1992. Le préambule de la convention indique : "L'AFEPE s'est donné pour objet de faciliter l'initiative des entreprises pour le progrès de l'environnement. Dans le cadre des dispositions arrêtées par le Gouvernement pour la taxation des déchets, qui s'appliquent aux déchets ménagers et aux déchets assimilés, à l'exclusion des déchets industriels spéciaux, l'AFEPE souhaite contribuer volontairement à la réhabilitation des sites pollués." La convention contient un article 6 intitulée "Durée-clause suspensive" : "La durée de la présente convention-cadre est de cinq années. Elle entre en vigueur à la date de sa signature sous réserve que la taxe sur la mise en décharge exclut de son champ les déchets industriels spéciaux. Elle sera résiliée en cas de modification contraire des dispositions fiscales relatives à ces déchets."
Ce front commun ne résista cependant pas aux divergences d'intérêts financiers entre ces grandes firmes lorsque les pouvoirs publics leur demandèrent un an plus tard, au vu des coûts considérables de réhabilitation des sites pollués, d'augmenter leur contribution "volontaire" ; certains d'entre eux préférèrent se retirer considérant que les charges qu'ils subiront individuellement avec une taxation seront moindres que la nouvelle contribution "volontaire" demandée. La convention est donc dénoncée à la fin de l'année 1994 et la loi du 2 février 1995 présentée au parlement par le Ministre de l'environnement M. Barnier fait entrer dans le champ de la taxe les déchets industriels spéciaux. Mais contrairement à ce que beaucoup de non-spécialistes continuent à croire, il n'existe pas en France de taxe sur les déchets industriels spéciaux. En effet, la loi de 1975 modifiée en 1992 par un nouvel article 22-1 (créant la taxe pour les déchets ménagers) et en 1995 (par ajout des déchets industriels spéciaux) est actuellement formulée ainsi : "Jusqu'au 30 juin 2002, tout exploitant d'une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés et tout exploitant d'une installation d'élimination de déchets industriels spéciaux par incinération, coïncinération, stockage, traitement physico-chimique ou biologique non exclusivement utilisée pour les déchets que l'entreprise produit verse à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie une taxe de 20 F par tonne de déchets réceptionnés". (nous mettons en caractère gras le texte introduit en 1995, et nous soulignons la suite). Deux observations peuvent être faites : 1) Ce n'est pas la production des déchets qui est taxée mais le service d'élimination vendu par des entreprises spécialisées qui, tendanciellement, répercutent le coût de la taxe sur leurs prix de vente ; or, si une taxe sur la production pourrait produire un effet incitatif pour la réduction des déchets générés (encouragement aux "technologies propres"), une taxe sur l'élimination dans des centres spécialisés contrôlés par l'administration a objectivement pour effet de dissuader, par renchérissement du coût, le producteur à recourir à cette filière et l'incite au contraire à rechercher d'autres filières, éventuellement plus menaçantes pour l'environnement. 2) En continuité avec ce qui précède, la restriction instaurée en 1992 pour les déchets ménagers et assimilés (texte souligné), fait échapper de la taxation la totalité des déchets industriels spéciaux "éliminés" dans des filières internes aux entreprises et en particulier les résidus stockés dans des décharges internes susceptibles de devenir, à terme, de nouveaux sites contaminés "orphelins". Nous montrerons (section suivante) que personne ne connaît actuellement le volume total de résidus industriels spéciaux allant dans ces filières "internes".
• Les éliminateurs spécialisés et les producteurs-éliminateurs
L'élimination spécialisée ou encore élimination externe des résidus industriels dangereux est un secteur industriel relativement concentré ; quatre sociétés se partagent l'essentiel du marché (chiffres 1994) :
1) La Compagnie Générale des Eaux (chiffre d'affaire total ± 120 milliards de Francs) par sa filiale SARP-Industries gère 8 centres de retraitement des déchets industriels (incinération, traitement physico-chimiques, évapo-incinération, traitement d'huiles solubles...) sur la trentaine (hors cimenteries) implantés en France. Elle assure en particulier 70% de l'activité sur le segment de l'évapo-incinération. Elle se partage le marché du retraitement physico-chimique avec EMC (75% du marché pour les deux sociétés). Elle gère une décharge de classe 1. Par son chiffre d'affaire réalisé dans le secteur "déchets" (± 7 milliards de francs), le groupe se place en 4ème position mondiale.
2) La Société Lyonnaise des Eaux (chiffre d'affaire total ± 72 milliards de francs) par sa filiale France-Déchets (Groupe SITA) exploite 7 décharges de classe 1 sur les 11 centres collectifs implantés en France. Le prix moyen de stockage dans ces décharges était de 600 F la tonne en 1992 (contre environ 1600 F en Allemagne). Les exploitants de ces centres sont réunis dans une association (AFECET) largement contrôlée par la Lyonnaise des Eaux. Par son chiffre d'affaire réalisé dans le secteur "déchets" (± 3 milliards de francs), le groupe se place en 6ème position mondiale.
3) L'Entreprise Minière et Chimique (chiffre d'affaire total ± 16 milliards de francs ) par sa filiale EMC-Services (en son sein la société filiale PEC-Engeneering, division TREDI) détient 5 centres de retraitement dont 4 spécialisés dans l'incinération des déchets toxiques. Par son chiffre d'affaire réalisé dans le secteur "déchets" (± 0,5 milliards de francs), le groupe se place en 25ème position mondiale.
4) Le groupe SCORI initialement détenu par les Cimentiers (Ciments Lafarge Coppée, Ciments Français, Ciments Vicat...) et dont le capital a été récemment ouvert à la Société Lyonnaise des Eaux et à Rhône-Poulenc assure l'incinération de déchets industriels en cimenterie (la température à 2000° de la flamme des fours à clinker détruit les molécules organiques et les résidus inorganiques - soufre, métaux lourds, chlore...- sont piégés dans la matière). Le groupe assure l'approvisionnement en déchets de 14 cimenteries (sur 19 utilisant ce procédé) ce qui représente 85% des tonnages ainsi incinérés.
Si la concentration du secteur est effective pour quelques segments du marché de l'élimination des résidus industriels dangereux (incinération, évapo-incinération, retraitement physico-chimiques), ce n'est pas le cas pour tous : en particulier l'activité de collecte des déchets liquides "spéciaux" - particulièrement sensible du fait des tentations de déversements sauvages - n'est contrôlée qu'à 30 % par la Lyonnaise des Eaux (filiale SONITRA) et la Compagnie Générale des Eaux (filiale SARP) ; 300 PME, issues du secteur de l'assainissement se partagent le reste entre des grosses PME (55% du marché) et des petites (15%). Le rapport Servant observait en 1984 : "on possède peu d'éléments quantifiés sur les circuits de collecte de regroupement des déchets spéciaux. D'une façon générale, les producteurs font appel à des entreprises tierces pour la collecte et le transport. Selon les professionnels, une centaine d'entreprises spécialisées (5 à 20 par région) assurent le transport de 600 000 t/an de déchets spéciaux". Certains professionnels de la collecte sont regroupés dans le SNCDL (Syndicat national des collecteurs de déchets liquides) qui compte 150 adhérents (± 2500 employés, 500 MF de chiffre d'affaire). Le marché de la résorbtion des sites pollués, très récemment ouvert et représentant près de 200 millions de francs en 1992, a vu opérer dans un premier temps les trois premiers groupes précédement évoqués puis l'apparition de nouvelles sociétés correspondant dans certains cas à une pénétration du marché national par des opérateurs étrangers (ex : l'américain Waste Management, numéro 1 mondial sur les déchets). La profession s'est regroupée récemment (juin 1992) au sein de l'UPDS (Union Professionnelle des Entreprises de Dépollution des Sites) comprenant 25 membres. Enfin, les constructeurs d'installations d'élimination (incinérateurs, retraitement...) sont essentiellement des PMI dont 13 sont regroupées au sein du SNIDE (Syndicat National des concepteurs et constructeurs des Industries du Déchet et de l'Environnement) représentant un chiffre d'affaire cumulé de 500 millions de Francs ; beaucoup de constructeurs ne sont pas membres du syndicat.
La collectivité des éliminateurs de résidus industriels dangereux ne se réduit absolument pas à celle des sociétés spécialisées dans cette activité. La plupart des producteurs de ces résidus en sont aussi des éliminateurs soit parce qu'ils disposent d'installations internes de retraitement ou d'incinération, de décharges internes, soit parce qu'ils prennent en charge certaines parties de la filière d'élimination (collecte, regroupement, transport...) soit parce qu'ils évacuent leurs déchets dans les milieux naturels légalement (rejets toxiques autorisés) ou illégalement (dépôts et déversements sauvages). Or, la proportion des résidus destinés à des filières "internes" peut atteindre des proportions allant jusqu'à 80 % des flux dans certaines branches. ATOCHEM traite ou valorise en interne 87% de ses déchets spéciaux. L'objectif affiché par Rhône-Poulenc est d'auto-gérer la totalité de ses résidus. Ces flux internes suscitent des interrogations quant à leurs débouchés. Comme le soulignent souvent les fonctionnaires des DRIRE, l'élimination illégale ne peut pas être réalisée, en principe, sans une complicité au moins partielle du producteur des résidus soit parce que celui n'émet pas de bordereau de suivi (pour les charges supérieures à 200 kg) soit parce qu'il confie ces résidus à des sociétés ne présentant pas toutes les garanties de fiabilité.
L'histoire des éliminateurs, au sens large incluant les producteurs-éliminateurs, reste à faire ; elle devra prendre en considération les deux faces du métier : 1) celle des pratiques inavouables, cotoyant ou se confondant avec les réseaux mafieux comme le montrent régulièrement les scandales mis à jours en matière d'exportation de résidus dangereux vers l'Afrique ou les ex-pays communistes de l'Europe de l'est. Les firmes internationales sont particulièrement concernées dans la mesure ou elles peuvent avoir une gestion internationale de leurs flux de déchets et les exporter vers leurs propres usines dans des pays étrangers (généralement les plus pauvres) où les législations sont moins contraignantes à cet égard. Les mass-médias, comme par exemple le journal Actuel en collaboration avec TF1 en 1988, ont rendu compte, au terme d'investigations parfois très approfondies des diverses pratiques de contournement des lois, notamment dans l'import-export de ces résidus, mais également dans les déchargement sauvages en tous lieux (mines désaffectées, sous-bois, carrières, marais, fleuves...) de résidus à éliminer. 2) celle d'une activité industrielle en voie de professionnalisation depuis vingt ans, relativement concentrée en certains segments du marché et dont les installations d'élimination de plus en plus sophistiquées sur le plan technologique sont également de plus en plus surveillées par les DRIRE. Des dérapages restent possibles : une des causes des déboires de la "décharge modèle" de Montchanin réside dans la volonté de rentabiliser l'installation en augmentant déraisonnablement les quantités de résidus pris en charge. Une telle démarche ne semble toutefois pas générale. Par contre une contrainte pèse sur tous les éliminateurs, celui des coûts de production du service d'élimination ; or la compression de ces coûts peut se faire au détriment de la protection de l'environnement. Les réticences et les délais d'installation d'un système de retraitement des fumées issue de l'incinération de déchets toxiques sur l'usine de TREDI à Saint-Maurice (Rhône-Alpes) furent liés au coût (3 MF) de cet équipement.
Contrairement à ce qui peut être observé dans d'autres pays (Allemagne, Pays-Bas...), les industries productrices de résidus dangereux ont relativement peu investi dans les entreprises spécialisées de la dépollution et de l'élimination. Celles-ci, et notamment les trois premières que nous avons citées, ont donc des intérêts et des stratégies relativement autonomes. L'évolution de leur marché et de leurs bénéfices, dans ce secteur, dépend très largement des contraintes imposées par les pouvoirs publics aux producteurs de déchets. Tout système juridique amenant les producteurs à externaliser leurs résidus et à les faire traiter par des entreprises spécialisées, accroît significativement la rentabilité de celles-ci. Dès lors, l'éliminateur spécialisé devient un allié objectif de la protection de l'environnement dans la mesure où celle-ci concerne le devenir des résidus produits (il perd cette position lorsqu'il s'agit de réglementer le fonctionnement des installations d'élimination !). Ces alliés constituent ainsi une ressource pour les autorités publiques lorsque celles-ci souhaitent mieux connaître les flux et gisements de résidus, les types de résidus, les filières d'élimination, etc. Et ce n'est peut être pas une simple coïncidence, si le premier rapport officiel sur l'élimination des déchets industriels, fut confié à un ingénieur des mines, J. Servan, Président du conseil de surveillance de la holding E.M.C. Ces alliés peuvent intervenir significativement comme experts pour guider les pouvoirs publics lorsque ceux-ci veulent renforcer les contraintes pesant sur les producteurs. Au niveau des centres d'élimination, les informations qu'ils détiennent et transmettent aux DRIRE (auto-surveillance) concernent essentiellement les résidus passant par les circuit externes et légaux mais, par voie de recrutements bien ciblés et de contacts indirects, ils disposent également d'une perception plus large du secteur. Cependant, ils n'interviennent que très rarement dans le débat public, pour plusieurs raisons : 1) ils dépendent des producteurs de résidus qui sont leurs clients et peuvent sanctionner par leurs choix économiques des positionnements politiques jugés indésirables ; 2) ils sont souvent concernés par des "affaires" (cf : celles sur la Lyonnaise des Eaux et la Générale des Eaux) qui ne les incitent pas à s'exposer ; 3) ils ne pèsent pas très lourd (chiffre d'affaire, bénéfices, emplois...) face à l'ensemble des industries générant des résidus dangereux. Dans ces conditions, le lobbying auprès des autorités publiques pour accroître les contraintes pesant sur les producteurs de résidus se fait de manière extrêmement discrète.
B - Les interdépendances dans la communauté
Il serait vain de vouloir dresser un tableau exhaustif des relations d'interdépendance entre les milieux industriels et les autorités publiques en matière de protection de l'environnement. En outre, de nombreuse relations ont déjà été étudiées de manière détaillée dans le chapitre précédent, nous ne ferons donc que les évoquer. Ces relations s'établissent avec des spécificités à chaque niveau territorial d'organisation politique et administrative.
1) Les échanges locaux entre les DRIRE et les entreprises
Les relations entre les DRIRE et les industriels sont essentiellement celles, personnalisées, établies par les inspecteurs d'installations classées et chaque entreprise effectivement contrôlée. Comme nous l'avons montré, ces relations sont basées sur la confiance et le contrôle ponctuel dans le cadre de l'action éducative conduite par les inspecteurs (cf : chapitre 3). Il s'agit de relations plus ou moins formalisées qui permettent toujours à l'industriel de faire valoir son point de vue, ses contraintes et ses intentions. Les DRIRE possèdent par cette voie, une information et une perception assez précise sur les réactions et les arguments des milieux industriels face aux avancées réglementaires. Comme nous, l'avons vu, elles peuvent alors intervenir auprès des autorités nationales pour peser sur les orientations et les échéanciers.
Les relations entre les DRIRE et les organisations patronales sont beaucoup plus ponctuelles mais non négligeables. Elles prennent trois formes principales :
1) Les deux catégories d'acteurs se retrouvent dans toutes les instances consultatives susceptibles de concerner de près ou de loin les questions de protection de l'environnement industriel. Dans de nombreux cas, la DRIRE assure le secrétariat de ces instances (ex : secrétariats permanents à la prévention des pollutions et des risques industriels, commission d'élaboration des plans régionaux d'élimination des déchets industriels...) et propose au Préfet les personnalités à nommer sur le quota de la représentation patronale. Il n'est pas rare que, dans certains groupes de travail, les représentants patronaux soient les seuls acteurs représentés de la société civile : ainsi le comité de suivi du plan régional d'élimination des déchets industriels en Rhône-Alpes associait cinq personnes représentant respectivement la DRIRE, la Préfecture de région, l'ADEME, le Conseil régional et l'APORA, principal intervenant patronal sur ces questions. Cette configuration reproduit celle mise en place pour le suivi de la convention E.R.S. (Etat-Région-Semeddira).
2) Les deux acteurs se retrouvent également à l'occasion de jounées d'études, réunissant un éventail assez large d'entrepreneurs et de responsables de l'environnement au sein des entreprises. Ces journées sont organisées à l'initiative des organisations patronales (CCI, unions patronales...) et financées par elles ; mais il peut arriver que ces initiatives soient suggérées par les DRIRE notamment lorsqu'une nouvelle réglementation apparaît ou lorsqu'une politique se renforce. Elles font intervenir des fonctionnaires de la DRIRE et du SEI, parfois de l'ADEME, ainsi que des responsables d'entreprises.
3) Enfin, les relations entre les DRIRE et les organisations patronales deviennent plus étroites encore lorsqu'il s'agit de produire des statistiques officielles relatives aux pollutions et nuisances d'origine industrielle. Nous montrerons dans la section suivante, que la totalité des recensements des flux et gisements de résidus industriels dangereux (sauf pour les sites pollués) ont été effectués par les organisations professionnelles soit en partenariat avec la DRIRE , soit en sous-traitance intégrale.
2) Les régulations croisées entre l'administration et les grandes firmes
Les relations entre les diverses composantes de l'isolat administratif et les industriels se complexifient considérablement lorsqu'elles concernent de très grandes entreprises. Elles sont en mesure d'accéder directement aux organes centraux de l'Etat tant au niveau local que national et de jouer, le cas échéant, sur les discordances entre les deux niveaux. "En France l'administration entretient avec l'industrie des rapports de négociation plutôt que d'autorité, si bien que, dans la pratique, une procédure peut difficilement être appliquée sans la volonté des industriels, en particulier ceux des grandes sociétés. De plus la communauté de formation de nombreux ingénieurs de l'industrie et de l'administration à différents échelons, ainsi que l'appartenance aux mêmes grands corps de l'Etat - notamment le corps des Mines - aux plus hauts rangs de l'industrie et de l'administration, créent un espace de communication et de négociation informel et direct entre industrie et administration. C'est d'ailleurs ce qui permet aux industriels d'exprimer leurs différents avec l'administration sur ce thème : “On a refusé catégoriquement au ministère de l'Environnement de faire des analyses de sûreté par des experts extérieurs. On ne peut nous y contraindre, le SEI a été obligé de l'admettre. Nous avons toutes les compétences necessaires, des super-experts.”"
On observe en particulier et de manière récurrente, dans les Cabinets ministériels des Ministres de l'environnement, la présence de membres officiels ou officieux, issus de ces grandes entreprises. Personne n'ignore, par ailleurs, que les pratiques de "pantouflage" des Ingénieurs des Mines les plus gradés dans la hiérarchie administrative les orientent tendanciellement vers ces grosses entreprises. Elles disposent ainsi de ressources diverses leur permettant de court-circuiter la DRIRE pour régler leurs problèmes particuliers directement avec des interlocuteurs nationaux. J.M. Dziedzicki et C. Larrue, étudiant un processus long et conflictuel d'implantation d'une usine d'incinération de la société EMC, observent : "les dirigeants d'E.M.C. (qui sont de polytechniciens) peuvent compter sur le soutien d'autres polytechniciens qui, eux, occupent des postes importants au sein des différents ministères. Les relations “de corps” ont ainsi probablement leur part de responsabilité dans la stratégie développée par un important groupe industriel comme E.M.C. D'autant plus que le polytechnicien Jean Servan est à la fois le président du conseil de surveillance d'E.M.C. et le président du groupe de travail qui réalise en février 1984 le bilan sur l'élimination des déchets industriels en France, pour le compte du ministère de l'environnement...".
Les fonctionnaires des DRIRE, généralement peu bavards, expriment assez souvent leur exaspération vis à vis de ce type de démarches pour que l'on puisse supposer qu'elles ne sont pas rares. Connues et éventuellement dénoncées par certains acteurs, ces pratiques donnent lieu à des propos difficiles à vérifier soit parce qu'elles se déroulent sans laisser de traces (conversations informelles) soit parce que les courriers échangés sont frappés du sceau de la confidentialité (secret industriel et secret administratif). Nous avons pu néanmoins (à une seule reprise) par des voies détournées, avoir en main un ensemble presque complet de courriers (il manquait une lettre sur les cinq échangées). Quatre acteurs sont en jeu : deux fonctionnaires très haut placés au ministère de l'environnement que désignerons en parlant du "Ministère", un responsable en DRIRE, un inspecteur d'installations classées, une usine appartenant à une grande firme de la chimie que nous nommerons "X" ainsi qu'une grande entreprise publique que nous appellerons "GEP". Ne voulant pas découvrir notre source, ni mettre en cause des services ou des personnes, la narration qui suit gomme toute indication qui pourrait permettre d'identifier les acteurs ; c'est le mécanisme et non les personnes qui nous intéressent.
En 1993 une usine de la société "X", se voit sommée par l'inspecteur qui la contrôle, conformément aux arrêtés ministériels de décembre 1992, de ne plus mettre en "décharge interne" (il s'agit en l'occurence d'une carrière ouverte) des cendres volantes à forte teneur en arsenic relevant, selon l'inspecteur, d'un stockage en décharge de classe 1. "X", produit près de 10 tonnes par mois de cendres. Apparemment peu encline à assumer les coûts d'une telle solution et préférant sans doute celle depuis toujours pratiquée, la firme pose au "Ministère" la question de savoir si de telles cendres relèvent réglementairement de la décharge de classe 1. Celui-ci répond à "X" dans un sens contraire à l'avis adopté localement par l'inspecteur et indique à l'industriel qu'il peut continuer à mettre ses cendres dans la carrière. La lettre indique que ces cendres "semblent avoir un potentiel polluant relativement faible" et ajoute : "un stockage permanent de telles cendres de taille réduite n'est pas assujetti aux arrêtés ministériels du 18 décembre 1992 relatifs aux stockages de déchets industriels spéciaux." La lettre émanant du "Ministère" est utilisée localement par "X" pour faire reculer l'inspecteur. L'inspecteur qui connait la composition de ces cendres, soulève le problème devant la Division environnement de la DRIRE. Ce service écrit alors au "Ministère" pour lui faire part des données du problème : les résultats des tests de lixiviation effectués sur ces cendres ont fait ressortir une teneur en arsenic près de deux fois supérieure à celle acceptée... pour les déchets stockés en décharge de classe 1 autorisée. Le "Ministère" répond alors à la DRIRE en s'étonnant de ce taux en arsenic qui ne correspond pas, en ordre de grandeur, à ceux observés sur les résidus d'une autre installation comparable appartenant à une grande entrepreprise publique ("GEP"). Le "Ministère" indique que les taux en arsenic décelés par une analyse que "GEP" a effectué elle-même... sont près de dix fois inférieurs à ceux de "X". Par ailleurs, on apprend que "GEP" constituait jusqu'à présent le principal partenaire (avec une autre grande entreprise publique) du "Ministère" dans le cadre d'un groupe de réflexion pour l'éventuelle mise en place d'une réglementation plus précise sur ce type de cendres. En conséquence, le "Ministère" demande à la DRIRE un complément d'informations sur ces cendres, indique qu'il demandera des explication à "GEP", suggère d'inviter le chef d'établissement de l'usine de "X" au groupe de réflexion sur ces résidus et maintient sa position : "Toutefois même en l'attente de ces résultats, je ne pense pas que les cendres (...) figurent parmi les déchets industriels spéciaux qu'un projet de décret doit fixer. Par conséquent, ces déchets seront soit assimilés aux déchets ménagers, soit considérés comme non générateurs de nuisance, c'est à dire inertes". La DRIRE répercute la décision auprès de l'inspecteur et lui fait part des demandes d'informations du "Ministère". L'inspecteur est, de cette manière, sommé de renoncer à "persécuter" l'industriel qui continue à entreposer dans une carrière quelconque et à l'air libre ces cendres volantes à très forte teneur en arsenic. GEC a remporté cette confrontation locale en passant par le niveau national.
Ce cas illustre le caractère très approximatif du droit en vigueur et les jeux d'influence qu'il permet. Apparaît également l'étroite imbrication des deux composantes de la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel et la place priviligiée des grandes entreprises qui sont en mesure de surmonter les volontés ou vélléïtés d'action des services locaux au moyens de relations directes avec les autorités du niveau national. Il montre également comment sont hiérarchisés les objectifs de protection de l'environnement et de protection des entreprises industrielles.
3) Les forums mixtes du niveau national
Les grandes firmes sont les principaux partenaires des pouvoirs publics au niveau national. Les PME, d'une manière générale, apparaissent rarement dans les débats politiques sur les questions de résidus. Leur représentation est assurée essentiellement par le réseau des Chambres de commerce et d'industrie, structuré à partir du Ministère de l'Industrie (Sous-direction des chambres de commerce et d'industrie) dans le cadre de la Direction de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie (DARPMI) qui assure le secrétariat général des DRIRE. Le principal porte-parole des PMI semble être ce ministère intervenant de manière active notamment dans le cadre de Commission interministérielle de coordination dans le domaine de l'élimination des déchets.
Les institutions nationales, plus ou moins formalisées, réunissant les deux composantes de la communauté gouvernante sont nombreuses. Sans garantie d'exhausitivité, trois semblent particulièrement importantes :
• Missions d'études confiées par le Gouvernement à des industriels
Un exemple, très important pour ces politiques publiques, est fourni par le groupe de travail sur l'élimination des déchets industriels, mis en place en 1983 à l'initiative du Ministère de l'environnement et dont la direction est confiée à J. Servan (X-Mines, Président du conseil de surveillance d'EMC). Ce groupe de travail produit un rapport qui constitue un cadrage politique des actions publiques conduites dans ce domaine jusqu'au début des années 1990. Sur soixante personnes membres du groupe ou associées à son travail, la répartition par catégories d'acteurs est la suivante : 25 représentent des entreprises ou organismes patronaux, 23 des fonctionnaires de l'environnement ou agents d'établissements publics, 6 représentent des syndicats de salariés, 2 députés, 2 maires et 2 représentants d'associations de protection de l'environnement. Au total, près de 45 personnes sur 60 appartiennent à la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel.
Le début des années 1990 est marquée au plan national par une activité exceptionnelle du ministère de l'environnement dans ce domaine. Un des enjeux de cette période fut l'instauration de la taxe sur les déchets industriels. B. Lalonde menaça de démissionner si elle n'était pas instaurée. Elle ne le sera pas. Le Ministre de l'Industrie, D. Strauss-Kahn, commande à J.R. Fourtou, PDG de Rhône-Poulenc, un rapport sur la question des déchets industriels. "Il ne s'agit pas, indique le ministre qui fait référence au rapport Destot très décalé par rapports aux conceptions de la communauté, de reprendre à zéro la réflexion, mais tout au contraire de marquer les réactions d'un industriel aux réflexions et propositions déjà formulée, et de formuler toutes propositions ou suggestions supplémentaires." L'industriel produit en réponse un rapport de vingt pages qui posent notamment les termes de l'accord politique que nous avons évoqué.. J.R. Fourtou indique : "les actions proposées n'engagent que leur auteur, bien qu'elles aient été confrontées à l'opinion d'autres industriels ou organismes directement concernés par ces problèmes".
• Groupes de travail mixtes sur les politiques publiques
A un niveau plus administratif, les membres de la communauté se retrouvent dans le cadre de groupes de travail sur la réglementation à élaborer. Dans le cadre des échanges de courrier que nous avons relatés sur les cendres à forte teneur en arsenic de la société "X", le courrier tramis à la DRIRE par le "Ministère" se réfère à un groupe de ce type : "Un groupe de travail réunit en effet [une instance ministérielle] à [deux grandes entreprises publiques] sur les caractéristiques des résidus des grandes installations de combustion. Ce sont ces travaux qui ont montré que les cendres (...) avaient en général un faible potentiel polluant". La préparation des décrets relatifs à l'information du public en matière de déchets industriels est assurée dans un cadre analogue : "un groupe de travail, auquel participent les professionnels du déchet, a été mis en place, au niveau national, pour ces problèmes d'information : des décisions devraient être prises". D'une manière plus générale, la consultation des organisations professionnelles intéressées est rendue obligatoire par la loi de 1976 révisée (art.10-1) pour l'édiction de prescriptions générales applicables aux installations soumises à déclaration. En pratique, la consultation des industriels par la DPPR au sein du ministère de l'environnement correspond à un processus permanent et opaque. Il n'est en général pas possible de savoir qui consulte, qui est consulté et quels sont les termes des discussions...
Des discussions entre les deux composantes de la communauté peuvent avoir lieu également au sein d'organismes patronaux. La Commission environnement du CNPF a été créée dès le milieu des années 1970 et constitue un interlocuteur constant des pouvoirs publics dans l'élaboration de la réglementation française en la matière. Son président M. Pecqueur, membre du Conseil économique et social est l'auteur d'un rapport de cette institution sur le "Bilan et perspectives des activités industrielles liées à la protection de l'environnement" demandé par le Premier ministre. La Commission environnement organise des colloques et des études sur des thèmes divers : "Industrie et environnement", "Rapport du CNPF sur le Plan National pour l'environnement". Nous avons vu également, à l'occasion de la politique Semeddira, que l'Association des Chambres Française de Commerce et d'Industrie était également dotée d'une Commission environnement, accueillant à la suite des conflits de 1989, un représentant du Ministère de l'environnement pour lui faire part de la position des industriels sur ces questions.
• Assises nationales des déchets industriels
Ces assises constituent, d'une certaine manière la réunion plénière de la communauté. Institution récente, les premières assises se tiennent en septembre 1991 près de Nantes et ont lieu depuis lors tous les deux ans. La DRIRE de la région Pays de la Loire assure l'organisation et le secrétariat des assises. Les actes des conférences sont publiés par Print Industrie - La revue du syndicat national des ingénieurs de l'industrie et des mines, financée pour l'occasion par de très nombreux encarts publicitaires achetés par les entreprises industrielles. Le programme des premières assises comprenait 70 interventions de personnalités diverses, dont 51 peuvent être clairement rattachées à la communauté gouvernante (27 industriels). Le programme des secondes assises réunies en septembre 1993 place en tribune 45 personnes (dont 9 journalistes animateurs de séance) et comprend 16 interventions d'industriels, 7 de fonctionnaires de l'environnement industriel, 9 interventions de ministres, élus ou préfets et 5 interventions de personnalité diverses. Les assises donnent lieu à retranscription intégrale des interventions et discussions en séance plénière. La lecture de ces comptes-rendus permet de saisir la grande homogénéïté des formes d'expression. Très rares sont les dissonances politiques. Elles émanent généralement des journalistes. On ne trouve pas trace, d'une manière générale, des inquiétudes, interrogations, critiques, protestations exprimées par les riverains ou populations localement affectées par des résidus industriels dangereux. La représentation des associations de protection de l'environnement est tout à fait marginale (une ou deux personnes).
§ 2 - La communication externe de la communauté
La norme sociale du secret exprimée en droit par la loi et dans les faits par les membres de la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel ne s'oppose pas au développement d'activités gouvernementales de "communication publique". La facilité qu'il y a de confondre la "transparence administrative" et la "communication publique" fait de celle-ci la réponse la plus courante aux revendications sociales relatives à la précédente. Mais cette forme d'expression publique de la communauté gouvernante ne réduit pas ou à peine son degré de confinement c'est à dire le maintien en des limites étroites de la diversité des catégories d'acteurs participant à l'élaboration des décisions politiques et la rétention dans les mêmes limites des informations relatives aux conditions de formation de ces décisions. Cette parfaite compatibilité du confinement et de la communication externe apparaît très clairement en ce qui concerne les statistiques officielles relatives aux résidus industriels dangereux : les chiffres sont publics mais leur mode de production ne l'est pas, strictement cantonné au huis-clos de la communauté gouvernante (A). Une forme de communication est compatible avec le confinement : le "marketing politique" n'est pas l'apanage des partis en campagnes électorales, ni des ministres et autres élus du devant de la scène politique ; il prend des formes spécifiques de la part des communautés gouvernantes de politique publique : celle des plans sans contenus produits par les fonctionnaires et celle des promesses non contraignantes faites par les industriels (B).
A - La co-production des statistiques officielles
Les deux faces du phénomène de confinement se retrouvent en ce qui concerne la production des données statistiques relatives aux flux et gisements de résidus industriels dangereux. Le phénomène est accentué par la sous-traitance qui a été opérée au profit du secteur privé - et principalement des producteurs de résidus - de la production des données statistiques officielles relatives à ces résidus.
Du point de vue consensuel énoncé par le PDG de Rhône-Poulenc - "on ne gère bien que ce que l'on connaît bien" - les bilans dressés au début des années 1990 sur les statistiques disponibles de flux et gisements de déchets industriels présentent tous un constat très consensuel et très officiel d'inexistance de statistiques fiables. Pour les spécialistes du secteur, le constat ne date pas de cette période mais il se diffuse et prend de l'ampleur à cette époque. En 1980, A. Guérin-Henni, dans l'introduction de son ouvrage sur Les pollueurs contestait les discours officiels sur la diminution des pollutions : "tout dépend de ce qu'on appelle une pollution, et de la façon dont on la mesure (en supposant qu'elle soit effectivement mesurée, ce qui n'est pas toujours le cas). Enfin, les mesures ne sont pas toujours faites par des organismes indépendants, et certains résultats d'analyses sont secrets ou quasiment inaccessibles." En 1984 le premier rapport officiel sur les déchets industriels observe à propos des statistiques qu'il utilise pour sa réflexion sur "l'élimination des déchets les plus toxiques" que "les éléments chiffrés donnés résultent de compilation de nombreux rapports et d'estimations d'experts. En l'absence de recueil systématique de données, ces éléments sont incomplets, imprécis voire inexacts." En 1989, le Service des Technologies Propres et des Déchets du Ministère de l'Environnement constate dans son rapport annuel que "les seules données statistiques globales disponibles au niveau national le sont par le biais d'inventaires menés entre 1973 et 1979." souligne "l'imprécision des méthodes employées" et affirme : "Quant au chiffre souvent cité de 2 millions de tonnes par an de déchets toxiques et dangereux, il semble avoir été arbitrairement choisi à partir de cette synthèse." En 1991 le PDG de Rhône-Poulenc soutient dans son rapport que "la première nécessité est de disposer d'indicateurs précis et fiables qui nous permettent de dire où l'on en est vraiment". La même année, le Directeur de l'Agence de l'Eau Rhin-Meuse souligne la "connaissance incomplète du flux de déchets". En 1992, M. Pecqueur, Président de la Commission environnement du CNPF renchérit sur ce point : "Dans ce domaine, le premier problème, la première priorité est d'améliorer la connaissance des flux de déchets. On se base en effet sur des enquêtes du milieu des années soixante-dix..."
Face à une telle unanimité, on ne peut que s'interroger : comment en est on arrivé là, après quinze ans d'application des lois de 1975 et 1976 et alors qu'un dispositif de suivi des déchets dangereux est en place depuis 1985 ? Qu'a-t-on fait depuis lors ? La première question est pour nous la plus importante. On pourrait se contenter, en réponse, d'une sociologie des intérêts : les entrepreneurs industriels, individuellement ou collectivement, n'ont aucun intérêt (économique) à rendre publiques des informations susceptibles de justifier la mise en place de mesures contraignantes pour l'élimination de ces résidus mais ont clairement intérêt par contre, pour éviter cette issue, à s'empresser de produire eux-mêmes des données officielles adéquates, ne justifiant pas une aggravation des contraintes réglementaires. L'argument est faible moins parce qu'il réduit l'intérêt de l'acteur au gain financier à l'exclusion d'autres types de motivations - un industriel peut aussi avoir le souci de l'environnement - que parce qu'il occulte le fait que dans d'autres domaines - pensons à l'impôt sur le revenu - l'administration est également confrontée à des acteurs qui n'ont pas intérêt à lui transmettre les informations nécessaires pour fonder son action et arrive néanmoins à obtenir, pour une large part, celles dont elle a besoin.
Notre hypothèse d'interprétation est celle d'une relation étroite entre le système de gouvernement partenarial mis en place dans ce secteur et l'incapacité des services administratifs à obtenir les informations nécessaires à la production de statistiques fiables. L'ensemble des dispositions juridiques qui instituent ce système de gouvernement, l'ensemble des facteurs sociaux qui garantissent la pérénité de son caractère partenarial, constituent autant d'obstacles à l'obtention d'informations pertinentes sur les réalités sociales et matérielles dont il est question et permettent de comprendre ainsi, d'une part, l'absence, aujourd'hui encore, de tout système tendant à un suivi administratif exhaustif de ces résidus (§1) et, d'autre part, le choix politique implicitement fait de répondre aux besoins de statistiques officielles en sous-traitant au secteur privé la production de ces données (§2).
1) L'absence de suivi administratif tendant à l'exhaustivité
Cette absence ne concerne pas uniquement les "déchets" mais l'ensemble des résidus industriels dangereux c'est à dire les effluents toxiques, les déchets spéciaux et les sites pollués.
• L'absence de synthèse des volumes de rejets toxiques dans l'eau
La connaissance de la qualité de nos rivières et fleuves est réputée être bonne et précise. Mais on parle alors des bassins hydrauliques dans leur ensemble, en tant que milieu. C'est là une des différences fondamentales entre les problèmes d'effluents industriels et les problèmes de déchets industriels pour lesquels il n'est pas de milieu homogène qui puisse être suivi dans son ensemble et de manière globale. Néanmoins, même en ce qui concerne les rejets directs dans l'eau, il n'existe pas de système de centralisation des informations permettant de s'assurer d'une relative exhaustivité des données disponibles. On connaît le niveau moyen de pollution de tel ou tel cours d'eau, mais personne n'est en mesure de préciser la contribution spécifique de l'industrie comme source particulière de pollution alors qu'il s'agit pourtant de la première source de pollution  des eaux.
Ce vide est comblé par des statistiques officielles émanant du Service de l' environnement industriel et compilant les informations transmises par les DRIRE ; or, indique le SEI en 1993, "cette publication présente, pour un certain nombre de polluants, un inventaire des principaux rejets industriels dans l'eau" (nous soulignons)  Le nombre exact est de 23 substances (à rapprocher du nombre de 132 substances jugées indésirables selon les normes actuelles de l'Union Européenne, cf : ci-dessous) ; quant au caractère "principal" des rejets, l'étude du document en ce qui concerne Rhône-Alpes et Nord-Pas de Calais montre qu'il concerne exclusivement les établissements soumis à auto-surveillance soit 317 pour 6000 installations autorisées en Rhône-Alpes et 625 pour 5000 installations autorisées en Nord Pas de Calais en incluant tous les résidus "suivis" en auto-surveillance (eau, air, déchets...). Si l'on ajoute à ces limites quantitatives, celles indiquées précédemment en ce qui concerne l'auto-surveillance et sa fiabilité, on comprend que les spécialistes de la protection de l'eau prêtent peu d'attention à ces documents.
Pour l'ensemble des installations classées, les seules données qui pourraient être aisément disponibles seraient celles des autorisations de rejets inscrites dans les arrêtés préfectoraux. Or observe un consultant pour le compte du Ministère de l'environnement : "on peut obtenir facilement la liste des autorisations de rejets instruits durant l'année, mais pas la cartographie des rejets existants sur une section de cours d'eau avec leurs caractéristiques physicochimiques (débit, concentration en produits dangereux, etc.)." Une telle compilation ne donnerait cependant qu'une indication des politiques conduites par les DRIRE dans ce domaine. Elle n'en donnerait aucune sur les rejets effectifs dans l'eau qui peuvent être inférieurs ou supérieurs aux autorisations.
Au-delà de ces deux sources d'informations, le reste des rejets industriels entre dans la catégorie administrative des "pollutions accidentelles" dont on a vu que la définition est particulièrement floue (véritable accident ou rejet illégal délibéré ?) et qui, surtout échappent à toute comptabilité synthétique. Les volumes de ces rejets non autorisés dans le milieu aquatique ne semblent pas être négligeables si l'on se réfère aux estimations officielles - toujours qualifiées de "prudentes" - du volume des déchets industriels spéciaux (liquides, boues, pâtes, solides) faisant l'objet d'une évacuation sauvage : au début des années 1980, une commission d'enquête du Parlement Européen sur le traitement des résidus industriels dangereux indique que "selon des estimations prudentes des experts, la moitié seulement des déchets toxiques et dangereux fait actuellement l'objet d'un traitement, d'une destruction ou d'un dépôt définitif correct." Cela signifie que 50 % environ de ces déchets seraient évacués dans des conditions obscures. Plus prudente encore, la DEPPR en 1983 estime à 30 % du flux total les évacuations sauvages de déchets spéciaux. Tous ces chiffres sont invérifiables mais on sait que ces déchets sont très largement (les trois quarts selon des estimations officieuses en DRIRE) des liquides ou semi-liquides en sortie de production ; une bonne part pourrait donc se retrouver dans les milieux aquatiques.
Pour comprendre les raisons de l'absence de statistiques fiables sur les rejets industriels, il faut rappeler que l'Agence de l'eau est le seul organisme qui, ayant une compétence d'ensemble sur un bassin, pourrait établir la proportion des pollutions d'origine industrielle. Or le système de gouvernement partenarial mis en place pour l'administration de ces pollutions aboutit à la situation suivante : "l'Agence n'est pas associée aux structures d'Etat directement impliquées dans le cadre réglementaire du suivi des rejets accidentels (police des eaux, de la pêche, ...)".
En effet, comme l'ont très minutieusement analysé P. Lascoumes, E. Joly-Sibuet et P. Boudry, l'essentiel de cette surveillance pour les rivières (et l'ensemble des eaux non domaniales) est assurée en pratique par les garde-pêches rémunérés par l'Office national de la pêche, commissionnés par l'administration (Direction départementale de l'agriculture) et mis à disposition des fédérations d'associations de pêcheurs. Ces gardes-pêches sont à l'origine des deux tiers des procès verbaux dressés pour les pollutions des eaux (contre un tiers pour la gendarmerie). Or dans près de 90% des cas, quelle que soit l'origine du procès verbal, la pollution ne donne pas lieu à une poursuite judiciaire mais à une transaction (légale) avec le pollueur pour dédommager la fédération de pêche qui peut ainsi financer le réempoissonnement de la rivière. On comprend donc que ces constats de pollution ne soient jamais transmis à l'Agence de l'eau qui, n'étant pas intéressée aux "bénéfices", et peut être moins soucieuse de l'activité de pêche que de l'état du cours d'eau, serait amenée à entamer des poursuites judicaires incompatibles avec les transactions que recherchent les pêcheurs. Comme nous l'indique une fonctionnaire de DRIRE, les déversements sauvages risquent cependant de s'effectuer plutôt dans les fleuves où ils sont moins visibles que dans les rivières. C'est alors le Service de la Navigation, compétent pour les polices des eaux domaniales qui intervient (ex : voies navigables du Rhône et de la Saône). Or l'étude minutieuse de l'activité de ce service a montré très clairement que la dimension répressive ne fait pas partie de ses priorités ; les procès-verbaux sont très rares (comparés à ceux des gardes-pêches) et donnent lieu à transaction ou à classement. En ce qui concerne les déversements en mer ils relèvent de la compétence du Services des affaires maritimes. En 1985, les trois chercheurs précités indiquaient : "malgré nos demandes réïtérées, ce service n'a pas été capable de nous fournir la moindre indication sur les informations qu'il est censé regrouper et synthétiser." En 1994, un responsable consulté à l'Agence de l'Eau R.M.C. nous indiquait que l'Agence ne recevait aucune indication de la part de ce service. Les résidus industriels dangereux peuvent être sources de pollutions diffuses notamment par infiltration dans le sol de lixiviats issus de dépôts de déchets(ex : les centaines de décharges internes) lessivés par les pluies ; or, comme l'indique la DEPPR : "Les pollutions à long terme des eaux par la fraction lixiviable des déchets solides, sont mal appréhendées mais la loi de 1964 autorise les agences de bassin à les prendre en compte". Cette autorisation est purement formelle puisque les installations classées susceptibles d'être à l'origine de ces pollutions ne relèvent pas de la compétence de l'Agence. On pourrait ajouter que la loi de 1976 donne aussi compétence à la DRIRE pour gérer les eaux souterraines ; cependant "le manque d'intérêt et d'activité" de ce service pour cette mission est connu . Les résidus industriels dangereux peuvent aboutir également dans les égouts urbains ; c'est là que sont déversés de nombreux effluents issus de PME notamment du traitement de surface, de la carrosserie et de la mécanique : le constat fait en juin 1991 par le Secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles et des risques dans l'agglomération lyonnaise (SPPPIRAL) est le suivant : "Le principal problème que l'on retrouve aussi sur les rejets du réseau d'assainissement de la Courly concerne les rejets de substances toxiques pour lesquels peu de chiffres fiables ont pu être avancés jusqu'alors. (...)" En 1992, une étude est conduite à l'initiative de la communauté urbaine de Lyon (Grand Lyon) par voie d'entretiens et de questionnaires : elle aboutit pour 15 activités à définir un.... "potentiel estimé probable". Les flux de "déchets toxiques en quantités dispersées" (DTQD) par cette voie d'évacuation étaient d'autant moins connus que les substances toxiques transitent généralement par une station d'épuration communale qui est alors seule juridiquement responsable des rejets de ces substances dans une rivière ou un fleuve (elle peut ensuite se retourner contre le pollueur... si elle le retrouve). Or, comme l'a fait préciser le Ministère de l'intérieur lors d'une commission interministérielle en décembre 1991, ces stations ne sont pas des installations classées.
Au terme de cette vue d'ensemble, non exhaustive, on comprend mieux le constat que dresse un responsable de l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse : "En raison de la mauvaise connaissance de la réalité des phénomènes sur l'ensemble du bassin Rhône-Méditerranée-Corse (nombre d'accidents, localisation, importance...- l'Agence ne peut établir un bilan technique et financier global de ses interventions dans ce domaine." Comme nous le verrons, confrontés à partir de 1992 à une obligation (européenne) de recensement systématique de 132 substances toxiques dans les eaux de surface, les pouvoirs publics, en Rhône-Alpes, n'auront pas d'autre solution que de faire produire les données statistiques correspondantes par... l'APORA, représentant les principaux producteurs de résidus dangereux. D'une manière plus générale une étude récemment réalisée par des économistes pour le Commissariat Général du Plan sur la régulation de la pollution industrielle par les Agences de l'Eau met en évidence l'inefficacité du système de suivi exercé par les agences : "le système de déclaration/vérification utilisé par les Agences depuis leur création répond principalement au souci de réduire la fréquence et donc le coût des mesures, mais ne permet pas d'évaluer précisément les rejets de chaque firme ; il est alors difficile de les inciter à effectuer des efforts de réduction des rejets, dans la mesure où ces rejets sont rarement observés."
• La méconnaissance des flux et gisements de déchets spéciaux
"Pas plus que l'administration fiscale ne peut utiliser l'ensemble des feuilles de paye ou factures établies en France chaque année, pour calculer les revenus de chacun et l'impôt afférent, pas plus l'on ne peut viser intégralement la totalité des bordereaux émis par les intervenants sur le circuit des déchets. Votre Rapporteur est déterminé à s'inscrire en faux contre tout discours qui tendrait à faire du contrôle intégral la panacée aux problèmes posés par les déchets."(nous soulignons) Cette argumentation énoncée par le Député M. Destot est importante parce qu'elle justifie, d'une manière générale, l'absence de système exhaustif de suivi des déchets industriels. Or cette argumentation est spécieuse dans la mesure où elle laisse entendre que l'absence d'un tel système de contrôle intégral correspondrait à une impossibilité matérielle : 1) sans doute l'administration fiscale ne traite pas toutes les feuilles de paie et factures mais tout détenteur de revenu est tenu sous peine d'amende de lui transmettre une déclaration et toutes les déclarations sont traitées ; or, pour la très grande majorité des installations soumises à autorisation (97 % en Rhône-Alpes), cette obligation n'existe pas. 2) Quand à la thèse de l'impossibilité de traitement informatisé de tous les bordereaux, elle est réfutées par l'existence de tels système à l'étranger (ex : Bade-Wurttemberg en Allemagne) et par l'existence du système - évoqué par le Député lui-même dans son rapport - de suivi informatisé particulièrement ingénieux (identification en code-barres de chaque contenant) mis en place au sein du groupe Rhône-Poulenc (système GEODE présenté ci-dessous).
Plus objective paraît être l'entrée en matière du parlementaire au chapitre des outils d'information : "Fonder une politique des déchets sur des données statistiques floues et imprécises tient de la gageure. C'est pourtant le pain quotidien de ceux qui sont chargés de l'élaborer et de l'appliquer. Cette situation est difficilement acceptable." Cette situation, cependant, n'est pas découverte en 1991. Le principal outil de suivi mis en place par l'administration en 1985, le programme Arthuit, n'a jamais produit de données statistiques utilisables.
Un arrêté ministériel du 4 janvier 1985 complété par une circulaire explicative impose l'émission d'un bordereau de suivi par tout producteur de déchet, chaque fois qu'il remet une quantité de plus de 200 kg à un tiers ou lorsque ce transfert concerne des déchets produits en quantité supérieure à 200 kg par mois. Cette limitation en quantité fait échapper au système de suivi tous les "déchets toxiques en quantités dispersées" (DTQD) notamment des entreprises artisanales qui peuvent, à raison de 199 kg par mois, évacuer plus de 2 tonnes de ces déchets par an.
Cette obligation ne vaut d'ailleurs que si le résidu est remis à un tiers, ce qui signifie concrètement, que l'ensemble des résidus "éliminés" à l'intérieur de l'entreprise échappent au système des bordereaux.
En outre, ce système est destiné à assurer une transparence pour les différents intervenants du circuit (producteurs, transporteurs, éliminateurs...) non pour l'administration. En effet, la transmission de ces bordereaux à l'administration n'est pas rendue obligatoire par une norme juridique de portée générale. Elle n'est obligatoire, et sanctionnée comme telle, que si l'administration en fait la demande. c'est à dire, en pratique, prescrit aux producteurs l'auto-surveillance de leurs déchets. Or, comme le souligne à juste titre le chef de du Groupe de Subdivision de la DRIRE en Isère : "Il ne faut toutefois pas laisser un seul instant supposer que tous les établissements générant des déchets industriels sont inclus dans ce dispositif d'auto-surveillance. Dans ce domaine, les DRIR consacrent la majeure partie de leur énergie aux plus importante unités, chimiques en particulier, notamment dans les régions les plus fortement industrialisées et aux centres collectifs d'élimination. Pour compléter cette action auprès des autres unités, elles comptent essentiellement sur l'impact des actions correctives qu'elles doivent parfois mener pour redresser des situations peu convenables voire inadmissibles "En effet, prévue par voie de droit optionnel, l'initiative de la prescription d'auto-surveillance est laissée à la discretion des DRIRE. Et on a vu que le nombre des producteurs concernés en Rhône-Alpes, par exemple, allait de 22 en 1980 à 157 en 1989, auquel il faut ajouter les 14 centres d'élimination des déchets, pour 6000 installations soumises à autorisation. Ainsi, l'obligation de déclarer à l'administration l'existence de résidus dangereux n'est imposée en fait qu'à environ 3 à 4 % (2,85 exactement pour Rhône-Alpes en 1989) des installations soumises à autorisation.
Cette déclaration de surcroit n'est pas faite en temps réel ni de manière exhaustive mais seulement sous forme de synthèses trimestrielles transmises à la DRIRE. Ce sont ces synthèses trimestrielles qui devaient à partir de 1985 être saisies sur le système informatique géré par le logiciel Arthuit et permettre un suivi régulier de ces résidus.
Ce système, dès l'origine suscita des inquiétudes dans les milieux industriels. Deux ans avant sa mise en place, les représentants patronaux exprimaient au sein du Groupe Servan leurs réticences : "Le CNPF, l'UIC et les professionnels du déchet, tout en admettant le principe de “transparence” du circuit, ont cependant insisté sur la nécessité de préserver le secret industriel et de respecter les règles de la concurrence lors de la mise en place de la banque de donnée correspondante." Est-ce pour cette raison ? L'ANRED qui se voit confier la tâche de faire fonctionner l'ordinateur central (installé à l'Ecole des Mines de Douai) n'a pas accès aux informations contenues dans la base de donnée ; seuls le SEI au Ministère et les DRIRE y ont accès.
Rétrospectivement on peut constater que la préservation du secret industriel a été optimale : Arthuit n'a jamais produit aucune donnée exploitable. Les DRIRE et le SEI mettent en cause la qualité de l'outil informatique : "le système ARTHUIT est incomplet et donne une mauvaise connaissance statistique des flux." ; les questions à ce sujet, posées en DRIRE, obtiennent la réponse : "problème d'infomatique". L'ANRED, chargée de faire fonctionner le système, est d'un autre avis et impute les difficultés à la mauvaise qualité des saisies informatiques faites en DRIRE : "ARTHUIT ne fonctionne pas très bien : la saisie de l'information est mal faite, les recoupements sont impossibles" ; le STPD (service tuteur de l'ANRED) indique d'ailleurs dans son bilan d'activité de 1989 que certaines DRIRE n'ont pas mis en oeuvre le dispositif compromettant ainsi sa validité au plan national ; le fait n'a d'ailleurs rien d'étonnant si l'on se rappelle que le dispositif est énoncé dans l'arrêté de 1985 selon le procédé du droit optionnel : "un traitement automatisé... dénommé Arthuit, pourra être assuré par les services" et les résultats synthétiques de ce traitement "pourront faire l'objet d'une diffusion publique".
Au terme de ses consultations, le Député M. Destot trouve trois explications de l'échec d'Arthuit :
"1/ ARTHUIT est par construction un système hétérogène et non exhaustif. En effet, il repose sur l'exploitation par les DRIRE des déclarations receuillies à partir des liste qu'elles ont dressées. Or les critères d'établissement de ces listes sont définis au niveau de chaque DRIRE : l'une peut choisir de contrôler les établissements de traitement de surface, une autre les industries du cuir, une autre les industries qui produisent x% du tonnage annuel de déchets... les données ne sont pas homogènes dans l'espace.
2/ elle ne sont pas non plus homogènes dans le temps : les industries soumises aux investigations changent au fil des années ; cette fois la même DRIRE pourra contrôler un temps les ateliers de surface, puis les industries du cuir, puis... la mémoire du déchet s'efface alors progressivement.
3) enfin la validation des données contenues dans les déclarations n'est pas simple : le codage des déchets selon la nomenclature officielle est “problématique” pour les entreprises, et une partie du travail de validation effectué par la DRIRE consiste à contrôler si la déclaration correspond bien au déchet effectivement produit, transporté, traité... Que la DRIRE manque de moyens (en homme surtout), et c'est ARTHUIT tout entier qui est paralysé."
On ne saurait mieux caractériser le système de gouvernement institué dans ce secteur et établir la relation entre ce système et l'incapacité des administrations à produire des statistiques sérieuses. L'agonie d'Arthuit n'en finit pas : on passe de rénovation en rénovation sans qu'aucune des "réformes" entreprises sur le système informatique ne permette d'aboutir. En janvier 1992, un ingénieur de l'INSEE chargé d'évaluer le système Arthuit observe : "L'ANRED a fait effectuer une étude sur les possibilités d'obtenir des statistiques nationales à partir des chiffres partiels existants ; les conclusions de cette étude ne sont pas convaincantes. Le principe d'une réforme du système est acquis mais les modalités sont à définir."
De son côté, le secteur privé réussit là ou l'Etat à échoué. Longtemps unique au monde, le système GEODE expérimenté au début des années 1990 par Rhône-Poulenc à Pont-de-Claix, permet au groupe de gérer le parcours des déchets du départ de l'usine à leur arrivée pour destruction,. GEODE, pour "gestion opérationnelle des déchets", repose sur l'utilisation d'un outil informatique associant des logiciels spécifiques et le système des codes à barres lus par pistolet laser. Chaque fût, benne ou citerne est revêtu d'une "étiquette code-à-barres" dès le remplissage. Lors de la préparation d'une expédition, les étiquettes sont lues à l'aide d'un pistolet laser relié à un micro-ordinateur portable ; les informations relatives au déchets sont ainsi prises en compte : nature du déchet, poids, nom du transporteur, date et heure de l'expédition, repérage de chaque fût constituant le chargement. L'ensemble de ces informations, sont transférées sous protection, par réseau télématique à un centre serveur. Lors de la réception, l'éliminateur procède à la lecture de tous les contenants à l'aide d'un matériel informatique identique et transmet les informations de confirmation au centre serveur. En cas de non concordance un signal d'alerte est généré par le centre serveur. Le logiciel apporte en outre des renseignements supplémentaires sur le degré de toxicité, l'incompatibilité entre produits, les risques de réactions dangereuses, l'identification des transporteurs, le temps prévu pour le trajet, enfin, en bout de chaîne, les éliminateurs.  Enfin, les bilans d'auto-surveillance sont transmis à la DRIRE sous forme de disquette informatique. Ce système offre ainsi toute facilité de traitement des informations... mais il ne garantit pas que les étiquettes code-barres sur les contenants correspondent aux contenus et il ne donne aucune information sur les conditions d'élimination des déchets lorsque ceux-ci sont envoyés à l'étranger.
Le service public n'en est cependant pas là et le premier effet de l'échec d'Arthuit a été une régionalisation des bases de données. Ainsi, en Rhône-Alpes - une des rares régions à assurer un suivi informatisé - "Le traitement des déclarations est facilité par une gestion informatique conçue par la D.R.I.R. et l'Agence Financière de Bassin Rhône-Méditerranée-Corse. Afin d'être plus efficace, ce système est relié au réseau national ARTHUIT." La liaison est strictement symbolique, le réseau national ne fonctionnant pas. Or la conséquence de ce non fonctionnement et de cette régionalisation est limpide : il n'y aucun suivi exhaustif des flux de résidus dès lors que ceux-ci franchissents une frontière... régionale à l'intérieur de la France. Seul le téléphone et la poste permet aux DRIRE de communiquer entre elles et de se signaler quelques cas de transferts de résidus parmi ceux suivis en auto-surveillance. La mise en contact des DRIRE s'effectue essentiellement en cas de refus d'un lot de résidus dangereux par un centre d'élimination qui n'est pas équipé pour traiter le type de résidus présenté par l'industriel. Les services des DRIRE se soucient alors de savoir ce qu'il advient du lot mais leurs contrôles s'exercent selon des modalités qu'ils définissent eux-mêmes :
Lettre de DRIRE(DEN) [1ère région] à DRIRE(DEN) [2de région]
Objet : centre d'enfouissement technique de [commune] de déchets industriels spéciaux
Vous trouverez, ci-joint, copie du courrier que j'adresse ce jour au Directeur de la Délégation Régionale de l'ADEME de [2de région].
Pour ce qui est du premier refus déchet n° [...] produit par la société [...] (pour séccité trop faible), le lot a été ramené en [département de la 1ère région], stocké le temps suffisant, on peut le penser, pour assurer une déshydratation naturelle puisque le lot représenté au CET de [commune] a été accepté.
Coût de l'opération : 7500 F.
Les boues en cause proviennent d'une installation de détoxication moderne, a priori performante.
A l'avenir et conformément à ce qui a été précisé à l'ADEME, je compte vous tenir informé du devenir de ces lots uniquement en cas d'anomalies relevées lors des vérifications effectuées suite aux informations de refus que vous me transmettez régulièrement, sauf instruction contraire de votre part.
• La crainte du recensement systématique des sites pollués
La France n'a jamais entrepris de rechercher et de recenser de manière systématique l'ensemble des sites contaminés par l'industrie.
Comme pour le suivi des flux de résidus, cette absence ne s'explique pas par une impossibilité technique. Des recensements systématiques, dont on connaît les méthologies, ont été entrepris dans d'autres pays (notamment en Allemagne de l'ouest). Les ingénieurs de l'ANRED ont abordé le problème dès le début des années 1980. En 1984, le Groupe Servant recommandait d'ailleurs de "poursuivre l'effort d'inventaire des lieux de dépôts des déchets toxiques, en s'appuyant sur la mémoire collective : en particulier, les associations de défense de l'environnement pourraient être associées à une mission de recensement local des lieux de dépôt des déchets toxiques produits par les industries passées ou existantes, et les services des installations classées pourraient demander aux industriels eux-mêmes de rechercher les conditions d'élimination de leurs déchets au cours des trente dernières années." Les difficultés existent mais ne sont pas insurmontables comme le montre la démarche entreprise pour le compte de l'ADEME par le CRESAL (CNRS) et l'IEP de Toulouse en Midi-Pyrénées entre 1989 et 1992 : cette démarche associe des méthodes de recherche historique, géographique, juridique et sociologique. Après une reconstitution de l'histoire industrielle régionale à partir d'archives régionales et départementales permettant de dresser une liste d'usines ayant fonctionné entre 1920 et 1970, des témoignages directes ont été recherchés pour affiner les informations. Bien que coûteuse et longue, sans garantie d'exhaustivité, la méthode est jugée efficace par les scientifiques. F. Ogé, chargé de recherche au CNRS (CRESAL) remarque : "Elargie par l'appel à la photographie aérienne et/ou à la télédétection, soutenue par les services des DRIRE, cette méthode pourrait permettre en quelques années de dresser un bilan assez complet des zones à risques." Cependant, non seulement cette proposition n'a pas été retenue, mais encore le protocole et les conclusions sont classées dans la liste des "études confidentielles" de l'ADEME. Nous n'avons jamais pu y avoir accès.
Historique des chiffres officiels - C'est en 1978 qu'un premier "recensement" des dépôts de déchets industriels a été effectué par les DRIRE en collaboration avec l'ANRED, sous le patronage du SEI. A l'époque 62 sites contaminés sont repérés. Durant les dix ans qui suivrons, 45 nouveaux sites seront identifiés par ces acteurs. Sur cette liste des cas flagrants sont absents comme celui de Semaise où l'on découvre en 1983 une contamination par solvants organochlorés des eaux consommées par les habitants. "Les DRIRE se justifient en estimant qu'il est inutile de révéler un grand nombre de problèmes qu'elles ne seraient pas à même de traiter." En 1989, en effet le SEI fait état de 107 anciens dépôts de déchets industriels répertoriés. Cependant à partir de la fin des années 1980, ces chiffres ne paraissent plus crédibles. En effet, d'autres pays ont entrepris des recensements qui font de la France une exception : en 1988 déjà les Pays-Bas recensaient 4000 sites pollués dont 1000 sites à risques, la RFA 35000 sites pollués dont 5400 à risques, le Danemark 3115 sites pollués dont 500 à risques, le Quebec 3000 sites pollués dont 320 à risques. A la même époque des divergences commencent à apparaître en France au sein des organismes publics : dans la présentation dont sont extraits ces chiffres, l'ANRED indique en 1988, sur la base d'un recensement conduit avec le BRGM, 450 sites recensés et 103 sites à risques. Le dernier chiffre pourrait correspondre avec celui du SEI si ce dernier n'indiquait dans le document précité (datant de juillet 1989) qu'en mai 1987, sur les 107 sites reconnus 10 seulement n'étaient pas encore réglés - les 97 autres ne présenteraient donc plus de risques - et affirme : "Il s'avère intéressant de noter que l'effort constant porté sur ces affaires a permis de traiter la quasi-totalité des anciens dépôts ayant été répertoriés dans ce premier inventaire lancé il y a dix ans". La confusion la plus grande règne en fait comme le note le député Destot en 1991 : "une fois de plus, le flou des estimations ne facilite pas une juste appréhension de la situation. L'inventaire des sites pollués ne recense que 80 sites environ, l'ANRED en mentionne une centaine, le chiffre de 500 revient souvent..."
A la fin des années 1980 plusieurs scandales médiatiques préparent le débat politique sur ces question. Après l'affaire Sermaise en 1983, celle de la "décharge modèle" de Montchanin , a joué un rôle important à partir de 1988 ainsi que celle de l'ancienne décharge de Villembray localement fortement médiatisée jusqu'à aujourd'hui. "N'oublions pas PROTEX, rappelle aussi un syndicaliste du CSIC, où il faut l'accident du 8 juin 88 pour “découvrir” 3000 tonnes de déchets apparents et 1500 tonnes enterrées à évacuer du site. C'est aussi cela “l'élimination interne” : pour 4500 tonnes exhumées sous les projecteurs combien de décharges internes inacceptables du point de vue de la sécurité et de l'environnement ?".Ces scandales offrent aussi l'occasion à la France de prendre connaissance de quelques grandes affaires de sites contaminés ayant entraîné des effets sur la santé des habitants aux Etats-Unis (Love-Canal, 1954), en Allemagne (Georgwerde, Dortmund...) et aux Pays-Bas (Lakkerkek, 1978). En 1992, l'affaire du journal Le Monde (symboliquement plus retentissante que d'autres notamment dans la haute fonction publique) a aussi participé à cette sensibilisation. Dans un communiqué de presse du 7 juillet 1992, l'Association Robin des Bois indique : "Depuis plusieurs mois, des collaborateurs du journal Le Monde travaillant dans des locaux administratifs ou rédactionnels (immeuble Sirius) sont victimes de troubles sévères et répétitifs : brûlures occulaires, picotements du visage, démangeaisons, acnés, oppressions respiratoires." Un autre communiqué publié le lendemain complète l'information : "Depuis le début de l'année, dans les locaux du Monde à Ivry-sur-Seine, 7 personnes sont victimes d'une pathologie typique de l'intoxication par produits chlorés. 3 d'entre elles ont été dirigées vers le laboratoire de toxicologie professionnelle d'un hopital spécialisé à Paris. (...) Robin des Bois rappelle que la friche industrielle SKF (usine métallurgique à capitaux suédois) sur laquelle les nouveaux bâtiments du Monde ont été construits n'a pas été décontaminée. Le service Technique des Installations Classées de la Préfecture du Val de Marne (S.T.I.C.) déclare que des transformateurs, dont plusieurs au pyralène (huile isolante chlorée), ont été ouverts et pillés sur place."
Depuis vingt ans la ligne politique définie par le Service de l'environnement industriel ne varie pas. En 1992, alors que la pression des différents évènements (rapports officiels, directive européenne en préparation...), se fait trop fortement sentir dans le sens d'un recensement exhaustif... le SEI ne rappelle pas et ne justifie pas cette ligne politique, mais un rapport d'étude de l'Ecole des Mines de Paris vient à point nommé pour le faire. De nombreux acteurs évoquent ce rapport inofficiel comme le véritable et le seul exposé des motifs de la politique du SEI en la matière ; la thèse est invérifiable mais la perception subjective est récurrente. Ce rapport publié en juillet 1992 par deux Ingénieurs des Mines et un des "Télécom" est introduit par des remerciements que les auteurs adressent à Chef du SEI "qui a su trouver le temps pour nous aider et nous soutenir dans ce travail" et s'achève par la définition d'une stratégie d'action publique qui correspond très exactement à celle adoptée depuis par les pouvoirs publics. L'idée centrale de ce rapport est la suivante : "L'analyse des expériences étrangères démontre les dangers d'une politique trop ambitieuse a priori : les inventaires exhaustifs des sites suspects deviennent rapidement ingérables et une trop importante mise de fonds publics encourage les débordements. L'impact réel de ces politiques sur l'environnement est difficilement mesurable. (...) Plutôt que de se lancer dans des inventaires exhaustifs hasardeux, il semble plus judicieux de définir où et quand des mesures préventives s'imposent." L'expérience de recensement exhaustif menée en Midi-Pyrénée est ainsi évacuée de l'agenda politique. Il va de soi que dans le système de gouvernement de ce secteur, l'appréciation du "où" et du "quand" pour conduire la politique préconisée par ces ingénieurs revient in fine aux DRIRE.
Le recensement lancé l'année suivante, en 1993, sous la tutelle du SEI adopte exactement cette orientation en choisissant de recenser exclusivement les sites pollués connus. Le mode d'emploi du formulaire de recensement transmis aux services déconcentrés est explicite : "L'inventaire 1993 doit permettre de rassembler les informations disponibles sur chaque site pollué connu de l'inspection des installations classées au 31 décembre 1993. Cette action ne prétend pas conduire à une recherche de site. Elle ne nécessite pas nécessairement de visite de site. Il convient de noter que cette démarche vise les sites considérés comme pollués et non ceux qui le sont potentiellement sans pour autant avoir fait l'objet de constats de pollution ou d'investigations initiales minimales." (nous soulignons) On ne saurait mieux dire, par cette dernière phrase, que les autorités attendent qu'une pollution soit révélée pour reconnaître l'existence d'un site pollué. Une lettre d'une DRIRE au Ministère de l'environnement confirme la portée de l'inventaire réalisé :
"Rapport confidentiel de DRIRE(DEN) [...] au Ministère de l'environnement [...] sur “Traitement des déchets indusriels en [...]”.
[extrait de la page 41 du rapport]
En 1992, la liste des anciens dépôts de déchets industriels de chaque département a été remise à jour.
Pour la région [...], il a été distingué 5 catégories :
1. Points noirs (affaire non réglées)
2. Dépôts de déchets industriels réglementés et/ou sous surveillance.
3. Liste de crassiers de la sidérurgie et de la mettalurgie.
4. Liste de décharges internes réglementées et sous surveillance.
5. Liste des anciens usines à gaz.
Cette liste présente des cas dont l'origine et surtout l'importance sont extrêmement variables. En particulier, nombre d'entre eux sont à considérer commme des affaires réglées. A l'inverse, elle ne peut en rien être considérée comme exhaustive.
Cette liste est à interpréter plus comme le reflet des DRIRE qui interviennent dans ce domaine dans le cadre de l'inspection des installations classées que comme une image de la situation actuelle."
Au terme de cet inventaire des sites reconnus, la liste passe de 450 à 550 sites officiellement pollués.... Pour comparaison, en 1990, les Pays-Bas ont recensé 600 000 sites suspects dont 110 000 sites pollués. En 1991, 200 000 sites suspects sont recensés en Allemagne de l'ouest dont 10 000 ont besoin d'un décontamination urgente.
L'opération néanmoins remplit son office en France sur le plan médiatique. Le communiqué du ministère précise : "Ségolène Royal, Ministre de l'environnement, décide la transparence de l'information. Pour agir, il faut connaître. Ségolène Royal rend publiques, initiative unique en Europe la carte des 550 points noirs de déchets industriels (sols pollués)" La désinformation atteint son apogée en janvier 1993 : le journal Libération consacre au sujet - 16 jours avant l'annonce officielle - un dossier de deux pages qui anticipe sur cette annonce avec un très gros titre "L'hexagone compte ses points noirs" et un sous-titre : "Officiellement, notre pays compte 450 sites pollués par d'anciennes activités industrielles. Pour réactualiser ce chiffre bien inférieur à la réalité, le ministère de l'Environneemnt lance cette année un recensement de tous les points noirs du territoire. En prenant pour exemple l'inventaire qui vient d'être réalisé en Midi-Pyrénées". (nous soulignons). Or, comme le prouve la note du SEI confirmée dans son interprétation par nos interlocteurs en DRIRE et contenant le mode d'emploi des formulaires de recensement transmis à tous les services un mois plus tôt, aucune investigation supplémentaire n'a été conduite. Plus encore, la méthode d'investigation développée par le CRESAL en Midi-Pyrénées avait permis d'identifier "180 sites générateurs de déchets" dits "potentiellement pollués" Conformément à l'instruction du SEI, le recensement de 1993 ne prend pas en compte ces sites et ne reconnaît pour la région Midi-Pyrénées que 27 sites pollués.
Comment ont été trouvés les 100 nouveaux sites de la liste officielle ? Un fonctionnaire de l'environnement industriel, se voulant rassurant, nous explique que les DRIRE ont toujours eu "sous le coude" deux listes de sites pollués : la liste rendue publique et celle, plus longue, des sites effectivement surveillés. Priés d'augmenter le nombre de sites officiels pour que le recensement soit crédible, il leur a suffit de transférer une partie des sites de la liste officieuse vers la liste officielle. Le rapport précité de l'école des Mines de Paris confirme d'ailleurs l'information : "certaines DRIRE connaissent plus de cas qu'il n'en figure dans l'inventaire officiel : en Alsace, la liste officielle indique un seul “point noir” ; sur place plusieurs dizaines de cas sont connus (...) Dans d'autres régions on observe le même phénomène." A l'annonce fracassante des 550 "points noirs", des sourires génés sont apparus sur les visages des spécialistes de la question forcés de reconnaître que l'ensemble de la population est maintenue dans l'ignorance de ces réalités. Le 9 février 1994, une lettre-circulaire du Ministère de l'environnement (SEI) instituant un fichier national des sites pollués confirme l'orientation : le "recensement ne constitue pas un inventaire exhaustif de tous les sites pollués que pourrait compter notre pays. Il ne porte que sur les sites dont l'administration sait aujourd'hui que le sol est pollué ou à l'origine d'une pollution évidente des eaux souterraines. (...) Il ne s'agit donc que de consigner les informations aujourd'hui disponibles sur les sites déjà connus."
Tentative d'interprétation - Pour expliquer cette situation, il convient tout d'abord de distinguer les sites anciennement pollués des sites récemment pollués, même si les pollutions nouvelles ont tendance à rejoindre les anciennes. La date charnière entre les deux catégories est celle de la loi de 1976 qui prescrit : "l'exploitant doit remettre le site de l'installation dans un état tel qu'il ne s'y manifeste aucun des dangers ou inconvénients mentionnés à l'article 1er" (art.34, al.3 de 1976). On pourrait y associer 1978 pour la directive européenne n°78/319 qui impose aux Etats membre de s'assurer que "pour chaque site où le dépôt de déchets toxiques ou dangereux est ou a été effectué, ces déchets soient recensés et identifiés". Notre hypothèse d'une relation entre le système de gouvernement partenarial et l'absence de statistiques ne se vérifie pas pour les deux catégories mais seulement pour la seconde que nous étudierons plus en détail :
1) Les sites anciennement contaminés : de nombreux sites contaminés constituent une partie de l'héritage du passé plus ou moins ancien de l'industrialisation. Plus la pollution accumulée est ancienne plus il devient difficile de retrouver les responsables pour assumer ces coûts... qui sont alors pris en charge par l'Etat. La réhabilitation de ces sites coûte chère et n'intervient que lorsque le site est connu et lorsque un risque réel et/ou perçu, notamment par la population locale, est mis en évidence. Or la perception du risque par la population est d'autant plus probable que le site est connu ! Dès lors toute mise à jour d'un site contaminé est susceptible d'entraîner une mobilisation sociale contraignant l'Etat à financer la réhabilitation. La contrainte est alors budgétaire : les exemples allemands et américains montrant que les coûts globaux de réhabilitation peuvent devenir tout à fait considérables. Les objectifs de dépollution aux Pays-Bas représentent près de 900 millions de francs en 1991 et dépasse le milliard de francs depuis 1994. En Allemagne, la facture annuelle est de l'ordre de 2,5 milliards de francs pour les années 1991 et 1992. Face à ces expériences étrangères, la France a énoncé de facto un "principe de précaution" budgétaire formulé notamment dans le rapport de l'Ecole des Mines déjà cité qui retient de ces expériences étrangères "les dangers d'une politique trop ambitieuse a priori : les inventaires exhaustifs des sites suspects deviennent rapidement ingérables." Force est pourtant de constater que, si le risque financier a été bien mesuré, le risque sanitaire et écologique n'a jamais fait l'objet d'évaluation systématique et, dans l'incertitude, la priorité accordée à l'un ou à l'autre est affaire de choix politique.
2) Les sites nouvellement pollués : malgré la tentation d'imputer au passé industriel ancien et anonyme la responsabilité des contaminations de sites industriels, nombreuses parmi elles sont celles qui proviennent de pollutions liées à des activités actuelles. Dans ce cas, l'utilisation de fonds publics pour réhabiliter les sites contaminés revient simplement à faire supporter à la collectivité certains coûts de production (entretien, sécurité, dépollution...) de l'entreprise concernée. A l'inverse, si les autorités publiques considéraient que le maintien ou la remise en état d'un site industriel par son utilisateur constitue un coût de production déductible des profits (antérieurs, actuels ou futurs) elles seraient susceptibles de contraindre l'industriel à assumer ses responsabilités financières. Entre ces deux options politiques, la seconde est censée avoir été retenue par la loi de 1976. Dans cette perspective très théorique, le recensement exhaustif de ces sites constituerait l'expression d'une volonté politique d'appliquer la loi en faisant payer la dépollution par les entreprises responsables (principe pollueur-payeur). Or, cette orientation n'est pas suivie dans les faits ; comme nous allons le voir, elle entrerait en contradiction avec le système de gouvernement partenarial. Ceci apparaît nettement pour les "décharges internes" - jamais comptabilisées dans les recensements officiels - et les sites dits "orphelins".
Le problème des décharges internes s'énonce en quelques mots : les décharges internes d'aujourd'hui constituent les sites contaminés de demain. Elles ne sont pas comptabilisées dans les recensements de sites contaminés puisqu'elles sont supposées être correctement suivies par l'inspection des installations classées. Cependant un rapport du Service des Technologies Propres et des Déchets indiquait en 1984 : "Les conditions de fonctionnement des décharges internes, ouvertes dans l'enceinte d'un établissement industriel pour répondre à ses propres besoins d'élimination de déchets semblent beaucoup moins connues que celles des décharges collectives." En 1991, Le député M. Destot en fait l'analyse suivante : "La lecture de ce rapport est assez inquiétante, soit que l'on n'en sache pas assez (“on ne peut par manque de précision (...) faire de comparaison avec les qualités requises (du sous-sol) pour les sites de décharges collectives”), soit au contraire que l'on se fasse une idée trop précise : sur 150 décharges analysées, 4 représentaient un pollution importante, et 26 un risque potentiel de nuisance, soit du fait d'une inadéquation du site à la réception des déchets effectivement déposés, soit du fait d'un mode d'exploitation non satisfaisant."  Deux circulaires ministérielles confirment implicitement l'existence d'un risque et souligne corrélativement la responsabilité de l'inspection des installations classées : en 1992, "J'insiste en dernier lieu sur la nécessité, après la remise par l'industriel de la première partie de l'étude déchets, de s'assurer lorsque celui-ci procède à une élimination dans une installation interne, que toutes les dipositions permettant de garantir un haut niveau de sécurité et de protection de l'environnement ont bien été prises et, le cas échéant, de prendre toutes les mesures correctives aux plans réglementaire et technique qui s'avèreraient nécessaires." ; en 1993 "Des sites existants, notamment exploités par un unique producteur de déchets, peuvent ne pas présenter toutes les caractéristiques de sûreté exigées des nouvelles installations. Vous porterez alors une attention particulière à la nature géologique et hydrogéologique des sites d'implantation de ces décharges." Ce n'est en effet qu' à partir de 1992 que les références aux décharges internes dans les circulaires ministérielles se font plus précises et plus fréquentes. Ce n'est aussi qu'à cette date qu'un arrêté ministériel réglemente leur activité, or il prévoit pour leur gestion interne une procédure dérogatoire et très fortement allégée par rapport à celle qui s'impose aux décharges collectives. Jusqu'à cette date les décharges internes, qui se comptent par centaines ou milliers en France, ont fonctionné en toute légalité, au vu et au su de l'inspection, qui peut donc difficilement, vis à vis des industriels, se montrer trop exigeante alors qu'elle en a autorisé la création. Toute publication dans une liste officielle d'une décharge interne même dangereuse aurait pour effet de rompre le lien de confiance et de partenariat établi entre l'inspecteur et l'industriel.
En ce qui concerne les sites contaminés dits "orphelins", l'affaire Knox que nous avons brièvement relatée met en évidence une pratique de mise en faillite intentionnelle et organisée, par le biais de sociétés-écrans vidées de leurs actifs. Un ingénieur subalterne de l'ADEME nous indique que ces pratiques sont à l'origine de la plupart des "sites orphelins" actuellement réhabilités par l'ADEME et les Agences de l'Eau. L'information peut être recoupée avec une déclaration du directeur de l'industrie de l'ADEME : "certaines entreprises, confrontées à des difficultés économiques, diffèrent le traitement de leurs déchet et les entreposent dans l'attente d'une évacuation qu'elles espèrent pouvoir financer ultérieurement. Si les difficultés subsistent et que l'entreprise disparaît, le stock ainsi constitué devient orphelin" Or, la phase de constitution du stockage (durable mais toujours provisoire) se fait sous la responsabilité de l'inspection des installations classées. Cette fois-ci, la reconnaissance publique de tels stockages - devenus définitifs du fait du type de rapport partenarial entretenus entre l'administration et l'industriel - aurait pour effet de mettre en question publiquement la responsabilité de la DRIRE et le mode de gouvernement mis en place dans ce secteur. On comprend mieux ainsi les trésors de pédagogie déployés par les ingénieurs de l'ADEME en direction des DRIRE et dont rend compte une note interne (personnelle et manuscrite) d'un salarié de l'ADEME à ses correspondants en octobre 1990 : "Lors des “journées (...) “ de juin dernier, nous avons organisé des “ateliers” pour l'examen des problèmes “points noirs”. Dans l'atelier (...), une conclusion essentielle a été qu'une amélioration de notre action pouvait passer par un effort d'information de caractère “pédagogique” à l'égard de nos interlocuteurs essentiels que sont les DRIR. Cette information, matérialisée sous la forme d'un texte relativement court, centré sur les aspects techniques aurait pour but d'aider les agents concernés (notamment au niveau des subdivisions) à prendre en charge des problèmes vis à vis desquels ils paraissent souvent mal à l'aise (entre autres par manque de connaissances et donc réticents (...)". (nous soulignons). Il semble cependant que ce soit l'excès plutôt que le manque de connaissances qui soit à l'origine du malaise.
2) La privatisation de la production des données publiques
Une étude psycho-sociologique des rapports entretenus par les différents types d'acteurs avec les données statistiques officielles serait à faire. Tout se passe en effet comme si la reconnaissance publique de l'absence de chiffres fiables était insupportable pour les journalistes, élus, associations, citoyens ordinaires, comme si cette absence créait un vide angoissant, un sentiment d'impuissance. Dans ce contexte tout chiffre, aussi faux ou invérifiable soit-il, dès lors qu'il est énoncé par une autorité publique qualifiée semble appaiser, en partie au moins, ces angoisses. Pourtant, les autorités, nous l'avons montré, ne sont pas en mesure de produire une image statistique objective des rejets industriels en milieu aquatique, des flux et gisements de déchets industriels et du "patrimoine" national des sites pollués. Cependant il faut des chiffres officiels pour répondre à la demande sociale. Alors, l'élaboration de ces chiffres est confiée aux industriels censés bien connaître les pollutions qu'ils génèrent. La plupart des statistiques officielles ont ainsi été réalisées par les instances de représentation des entrepreneurs, à partir d'études s'appuyant sur les résultats d'auto-surveillance, complétées par des questionnaires.
Une seule exception toutefois : la privatisation des données publiques ne concerne pas le recensement des sites pollués. Au terme d'une large consultation des milieux industriels, les trois auteurs du rapport précité publié par l'Ecole des Mines de Paris, constatent : "De fait, le seul point commun à l'ensemble des industriels est la volonté d'agir dans la discrétion. Tous affirment se préoccuper de leurs “points noirs”, mais souhaitent opérer au cas par cas, en laissant une dimension locale au problème. Aussi n'approuvent-ils pas l'idée d'un inventaire national, même si certains reconnaissent qu'il aiderait à une meilleure connaissance du problème. La participation active à un tel inventaire n'améliorerait en rien leur image : le public ne retiendra que l'existence de pollutions, et non l'effort fourni pour les révéler."Par ailleurs, remarquent les auteurs, "les PMI se font discrètes dans le concert des grands industriels". Ainsi, les autorités publiques recensent elles-mêmes les sites contaminés dans les conditions et avec les résultats que l'on a vu.
Les industriels ont été plus offensifs dans le domaine des rejets dans l'eau et des flux de déchets. La production des données publiques ne fait l'objet que d'une privatisation partielle : les données sont produites généralement dans le cadre d'un partenariat entre les industriels et les fonctionnaires de l'environnement industriel. Dans ce secteur, "l'économie de l'information" relève ainsi d'une forme "d'économie mixte".
• L'utilisation publique des résultats d'auto-surveillance
La premier type de privatisation des données publiques est celle de l'auto-surveillance que nous avons déjà étudiée. Deux points importent pour la suite :
- La fiabilité de ces données dépend de la bonne volonté des producteurs ; les inspections de contrôles sont difficiles à réaliser, rares et ne correspondent pas encore à une pratique généralisée même si des efforts en ce sens sont réalisés par les DRIRE depuis quelques années (quelques conventions de contrôles inopinés, essentiellement pour les centres collectifs d'élimination).
- L'auto-surveillance ne concerne qu'une toute petite fraction - de l'ordre de 3% - des installations classées soumises à autorisation
Malgré leur caractère peu fiable et très partiel, ces informations sont néanmoins essentielles pour deux raisons :
1) L'ensemble des données statistiques publiées par les DRIRE sont issues de cette source ; elles permettent de remplir les pages blanches avec des diagrammes divers et variés, donnent au lecteur l'impression d'une connaissance précise et détaillée des réalités correspondantes, en particulier lorsque qu'il n'est pas en mesure d'évaluer la validité de ces informations, ce qui est le cas de tous les non spécialistes.
2) Ces données sont, dans le cadre d'études globales menées récemment, utilisées soit pour valider d'autres sources d'information, soit pour déterminer des coefficients d'extrapolation permettant de produire des résultats généraux à partir d'informations partielles.
• La sous-traitance des recensements aux organismes patronaux
Les études nationales sur les flux de déchets se bornant à compiler les données établies au niveau régional, l'analyse des conditions de production des statistiques ne peut être valablement réalisée qu'au niveau régional. En Rhône-Alpes, le principal acteur est l'APORA (association patronale anti-pollution en Rhône-Alpes) créée par les syndicats patronaux (le CNPF régional et ses syndicats de branches) et les Chambres de commerce et d'industrie. L'APORA cependant est adossée essentiellement aux syndicats de la chimie et de la métallurgie (qui apportent près des deux tiers des moyens de l'association).
L'APORA a été créée en 1971 pour mettre en place une sorte de coopérative des industriels pour l'élimination des déchets et notamment une plate-forme de regroupement jointe à un incinérateur (PLAFORA). Dans le cadre de ce projet, l'APORA a fait réaliser en 1973, par des consultants en marketing, la première étude  visant à recenser le gisement de déchets industriels dans la région ; il s'agissait en effet d'effectuer une étude de marché pour identifier la viabilité du projet PLAFORA. Cette étude limitée à trois départements (Isère, Loire, Rhône), est basée comme les suivantes sur une procédure d'enquête par questionnaires transmis aux entreprises. Sur un total de 2000 contacts par courrier et téléphone, 396 réponses sont considérées comme "utilisables". Un problème méthodologique que pose cette étude, comme toutes les suivantes, réside dans le choix de l'indicateur de représentativité de l'échantillon, indicateur utilisé également pour les extrapolations : le nombre de salariés par entreprise et par branche. Il présente l'avantage d'être aisé à trouver (informations de l'INSEE) et l'inconvénient majeur de n'avoir que peu de rapport avec les quantités de déchets produits qui dépendent bien davantage du type de production et du chiffre d'affaire. Le consultant rend compte en outre de ses difficultés d'accès aux informations : "l'industriel n'a généralement aucune vue d'ensemble de ses problèmes de déchets. Il est surtout sensibilisé au problème des eaux résiduaires dans la mesure où il paye redevance à l'agence de Bassin." Le consultant indique plus loin que "pour ces différentes raisons, les enquêtes n'ont pas toujours permis un recensement exhaustif" et que les risque de sous évaluation des déchets liquides sont importants "dont le rejet à l'égout reste encore la destination la plus fréquente : solvants, bains divers, acides, boues." (p.15). Quelques années plus tard la plateforme PLAFORA devient elle-même une source de pollution très médiatisée et perd de l'argent ; elle est revendue à entreprise spécialisée. L'association APORA est alors mise en sommeil jusqu'en 1985.
A cette époque en effet le projet Semeddira, lancé au plan national, est déjà en phase de régionalisation en Rhône-Alpes dont les autorités (DRIRE, ANRED, Région, APORA) ont besoin de chiffres officiels, notamment pour justifier la nécessité d'implanter une décharge. L'établissement de ces chiffres politiquement nécessaires pose néanmoins problème puisqu'ils sont susceptibles de se retourner contre les industriels - promoteurs du projet Semeddira - en cas d'alourdissement des contraintes réglementaires sur l'élimination des déchets. L'équilibre à tenir est précaire et c'est à l'APORA qu'il revient de réaliser l'étude ; le sous-contrat de plan "environnement", annexe du contrat de plan "Etat-région" prévoit ainsi que "L'ANRED et la Région s'associeront à la réalisation d'une étude d'inventaire confiée à l'Association patronale anti-pollution Rhône-Alpes (APORA). Coût de l'étude d'inventaire : 0, 36 MF ; participation financière de la Région : 0,12 MF ; participation financière de l'ANRED : 0,12 MF ; autre partenaire : APORA : 0,12 MF" L'étude, loin d'être exhaustive, a porté sur quatre branches : chimie, métallurgie, papier, ennoblissement textile ; la démarche est exactement la même qu'en 1973 (questionnaires transmis par courrier, évaluation de l'échantillon par référence aux nombres de salariés) : sur 1866 questionnaires envoyés (dont 1500 pour la métallurgie, secteur peu concentré), 326 réponses sont obtenues. Sur ces réponses, les industriels classent près de la moitié de leurs déchets dans la catégorie des "déchets industriels banals" (DIB) et déclarent incinérer en interne près de la moitié de leurs déchets industriels spéciaux (DIS). D'une manière générale, le croisement de plusieurs sources montre que la catégorie des DIB est très mal appréhendée : estimée à 296 000 tonnes par l'enquête APORA en 1983, elle sera estimée à 1 million de tonnes par une étude de l'ANRED en 1990, pour la même région, sans que cette augmentation puisse être expliquée par une croissance équivalente de l'activité industrielle. Et la même année, la FNADE (Fédération nationale des activité du déchets, syndicat patronal des éliminateurs) les estime à 3,2 millions de tonnes. Or ces déchets sont autorisés en décharge de classe 2 qui reçoivent les ordures ménagères. Ces études sont complétées par une étude de "85 sous-produits et déchets de l'industrie agro-alimentaire en Rhône-Alpes" réalisée dans des conditions similaires par l'APORA. Enfin, une étude est conduite par le "Centre Technique du Cuir", créé par le syndicat patronal correspondant, sur les déchets de la tannerie ; elle montre notamment que "la profession ne semble pas connaître de gros problèmes de déchets toxiques".
Les chiffres ainsi établis serviront de référence officielle jusqu'en 1992.
A cette date, pour l'ensemble de la France, la reconnaissance de la faible fiabilité des statistiques existantes et la perspective de la réalisation des plans régionaux d'élimination des déchets industriels, amène le Ministère de l'environnement à lancer une étude d'ensemble des flux de déchets industriels en France - étude "MAC-CEREN" confiée à deux consultants réunis sur le projet (sociétés MAC et CEREN). Cette étude est essentielle puisqu'elle doit produire les statistiques officielles, sur l'ensemble du pays, pour une période d'environ 10 ans (délai prévu, en principe, pour la révision des plans régionaux d'élimination des déchets industriels). Dans le rapport d'étape produit par la Direction générale de l'INSEE à la demande du Ministère de l'environnement et évaluant l'état des statistiques sur les déchets on relève, à propos de cette étude, les observations suivantes : "• le questionnaire du nouvel inventaire des déchets industriels est trop compliqué, le taux de réponse est inférieur aux prévisions, les résultats détaillés seront peu fiables, • le système ARTHUIT ne fournit que des résultats très partiels, peu comparables dans le temps et ne permet pas les bilans prévus, (...) • l'inventaire des centres de traitement ne contient qu'un petit nombre d'informations." Plus loin le rapport souligne, "l'absence de séries statistiques fiables sur les déchets industriels spéciaux" et "l'absence de bilan sur l'émission, le traitement et l'élimination des déchets les plus toxiques"
La région Rhône-Alpes étant en situation de région pilote - réalisant son PREDI avant les autres et étant réputée mieux connaître ses flux que les autres régions - l'étude nationale est régionalisée dans le cadre d'un partenariat avec un autre consultant privé : la société "SOCOTEC Environnement" (filiale de la SOCOTEC). La méthode employée est toujours la même, celle du questionnaire envoyé par courrier : au total, les réponses de 443 établissements industriels seront exploitées (taux de réponse de 32,10 %). Les auteurs soulignent les difficultés pour obtenir les réponses : "difficulté de joindre au téléphone l'interlocuteur compétent ; difficulté d'obtenir un rendez-vous et nécessité de pratiquer fréquemment de nombreuses relances ; il a souvent fallu “aller chercher” les questionnaires auprès des établissements quand il était possible d'obtenir un rendez-vous".
Dès le départ néanmoins, la validité de l'enquête est fondamentalement affectée par le refus explicite de la branche la plus fortement génératrice de résidus dangereux (la chimie) et par le refus implicite (taux de réponse particulièrement bas) des grands établissements de la métallurgie des métaux non ferreux de répondre aux questionnaires. Le cas de la chimie est particulièrement intéressant non seulement parce que le refus de cette branche très importante (500 000 tonnes environ, selon l'estimation du syndicat patronal, sur un total régional situé entre 750 et 850 000 tonnes de DIS) remet en cause la validité de l'étude dans son ensemble mais aussi parce qu'il illustre un mécanisme de privatisation des statistiques (que l'on retrouvera pour les rejets dans l'eau), laissant aux entrepreneurs le soin de décider des chiffres officiels relatifs aux résidus qu'ils produisent. L'étude de la SOCOTEC-Environnement étant limpide il suffit de la citer (en respectant la mise en page) :
Dans le secteur de l'industrie chimique, des blocages sont apparus au niveau national du fait de la concommitance de plusieurs démarches dans le domaine des déchets.
Notamment, les grands établissements industriels ont demandé de ne retourner les questionnaires qu'au moment des études-déchets (soit courant 92). Cette position rend la réalisation d'un inventaire réaliste extrêmement difficile, notamment en raison de l'importance des moyens de traitement internes mis en oeuvre dans la région Rhône-Alpes, et qui ont dû être estimés, en fonction des données publiques.
En région Rhône-Alpes, l'Association Patronale Anti-Pollution Rhône-Alpes et le Groupement des Industries Chimiques et Connexes de la Région Rhône-Alpes (GICCRA), conscients de l'intérêt de la démarche régionale, ont réalisé une enquête complémentaire, portant sur les établissements importants (et apriori inclus dans l'échantillon questionné dans le cadre de l'enquête nationale). C'est ainsi que 58 réponses rassemblant tous les établissements significatifs de la région ont pu être obtenues.
Toutefois ces informations ne prennent pas en compte les déchets valorisés par des filières internes, que la profession a estimé sortir du champ de la démarche.
Cette position permet une approche quantifiée globale du problème limitée compte-tenu de l'importance relative des quantités traitées in-situ et de l'incidence directe de l'évolution de ces filières sur les capacités de traitement externes régionales.
Au plan qualitatif, aucun avis fondé ne peut être donné sur ces installations (...)"
La manipulation suit un scénario en quatre étapes : • une enquête est lancée en dehors du contrôle directe du syndicat patronal (étape n°1) • ses adhérents débordés de travail et de sollicitations diverses refusent spontanément de répondre (étape n°2) • le syndicat, bienveillant et compréhensif, propose courageusement aux autorités de réaliser lui-même cette enquête difficile et parvient à force de persévérance à réussir là où les autorités ont échouées, après avoir néanmoins redéfini le cahier des charges à sa convenance (étape n°3) • les résultats obtenus sont jugés "satisfaisants"... par le syndicat patronal et par l'isolat administratif qui les réintègrent alors dans les statistiques officielles (étape n°4). Notons, en complément, que les "études-déchets" (évoquées dans le deuxième paragraphe du texte) ne seront rendues à la DRIRE que postérieurement à la clôture de l'inventaire ; or leurs résultats chiffrés ne peuvent pas être réintroduits dans le PREDI sans relancer une procédure lourde de révision qui est prévue dans 10 ans. En outre, la confrontation (par des tiers) des résultats de ces "études-déchets" avec ceux produits par le syndicat de la chimie est impossible puisque ces études sont confidentielles, couvertes par la protection du secret industriel. La manoeuvre étant concertée au plan national, les recoupements entre régions deviennent extrêments difficiles. Enfin, les résultats de l'enquête du GICCRA indiquent que 80 % des résidus font l'objet d'une "élimination interne" - "que la profession a estimé sortir du champ de la démarche" indique le texte précité - et confirment ainsi les déclarations que les chimistes ont toujours faites à la DRIRE. Enfin, pour parachever le tout, la loi de 1995 "relative au renforcement de la protection de l'environnement" dite "loi Barnier", inclut un article 60-II (modifiant l'article 10-1 de la loi de 1975) qui fixe à "dix ans" la validité de ces statistiques.
A la même époque sont conduites des études sur les "déchets industriels banals" (DIB). Le point est crucial puisque un des enjeux de ce type d'étude est d'identifier les flux de DIS déversés illégalement dans des décharges de DIB. Toute enquête sur ces flux a nécessairement pour résultat de mettre en évidence la tendance aux infractions à la réglementation. L'exemple de l'Isère, qui n'est pas particulier, montre une appropriation de l'enquête similaire à celle précédemment obervée (les autorités semblent seulement avoir fait l'économie de la première étape) :
"Sur demande du CO.P.E.R.DI. [instance administrative consultative] les représentants de l'industrie iséroise ont effectué une enquête sur la situation actuelle [...] Cette étude ne prétend pas être d'une exactitude et d'une exhaustivité parfaites. Elle a toutefois été jugée largement suffisante pour que l'on puisse, à partir de la synthèse des résultats, envisager d'élaborer le ou les schémas conformes aux objectifs généraux. [...]
L'Union Patronale de l'Isère a pris en charge, en relais des syndicats professionnels, l'enquête auprès des producteurs pour les secteurs de la métallurgie, de la chimie, du papier-carton, du BTP et des activités diverses. La CCI de Grenoble a mené l'enquête auprès de la Grande distribution et en relais de la CGPME auprès des PME de l'Isère. La CCI de Grenoble a aussi consolidé les résultats de ces différentes enquêtes. De plus, elle a effectué l'enquête auprès des éliminateurs de l'Isère en complément de l'étude faite par SEMAGROUP (à la demande l'ANRED) auprès des éliminateurs de Rhône-Alpes. "
Enfin le scénario se répète une troisième fois en ce qui concerne le recensement - imposé par l'Union Européenne - de 132 substances toxiques dans les eaux. Le numéro 2(avril 1994) de la revue publiée par la DRIRE dans sa nouvelle démarche de communication publique est assez parlant (nb : bien que présenté sous une forme journalistique, le texte est produit par la DRIRE elle-même interrogeant ses propres responsables ; nous avons mis en italique les propos des fonctionnaires interrogés et nous soulignons les passages importants) :
"Conduite par la DRIRE, cette introspection s'articule comme un volet du “Plan-Rhône” diligenté par le Comité de Bassin pour réhabiliter le fleuve. Elle “a été marquée par le souci d'avoir des résultats exploitables” précise, en tant que chef du service “Environnement” de la DRIRE, Jérôme Goellner, “mais pour cela”, dit-il, “il a fallu dépasser le simple questionnaire initialement envoyé aux industriel”.
Sans qu'il y ait volonté de dissimulation, il s'est avéré, en effet que les réponses étaient décevantes. (...)
Après ce premier tour de piste, il a donc été décidé de rechercher, systématiquement, pendant 24 heures, 120 substances (et non plus 132) et ceci sur 150 établissements. Un panel que Yves Guitton, secrétaire général de l'APORA (Association patronale anti-pollution Rhône-Alpes), juge “à peu près homogène sur un plan technique et économique et qui permettra” se félicite-t-il, “ de disposer d'une photographie 1993 à partir de laquelle il sera possible de déterminer les actions futures en fonction des priorités”.
Dans la quête actuelle, l'APORA s'est chargée de ventiler le financement, 750 000 F/an (50% Agence de l'Eau, 50% industriels). Pour accomplir cette mission, “sans pour autant changer de camp, il a fallu faire le lien entre nos adhérents et l'administration” explique Jean-Pierre Corbeil, directeur d'Elf Atochem Pierre-Bénite et président de l'APORA. “Notre travail n'était pas évident mais après tout, on est là aussi pour conseiller.”
Le résultat est en tout cas probant : “100 établissements ont déjà fait la démarche ; à terme ils seront 120, c'est considérable”, estime-t-il, d'autant que “si on baigne dans l'environnement, plus on avance, plus il faut comprendre la finesse des problèmes”. Les excellentes relations avec la DRIRE, qui de sont côté, a essayé d'avoir une démarche plus pragmatique, ont permis de tenir compte des contraintes, car, dit-il, “au niveau des taux de détection demandés qui approchent les PPB (parties pour billion), on est dans le scientifique relatif...".
Les deux premiers paragraphes indiquent qu'une première enquête, basée sur des questionnaires envoyés aux entreprises, a été diligentée par le Comite de Bassin (étape n°1) L'enquête reste sans réponses exploitables (la DRIRE prend la peine de préciser qu'il n'y a pas volonté de dissimulation).(étape n°2). Les troisième et quatrième paragraphes nous apprennent que l'étude a ensuite été confiée pour réalisation à l'APORA. Celle-ci met en valeur sa participation - "notre travail n'était pas évident" - tout en prenant soin de préciser, pour qui en aurait douté, qu'elle n'a pas changé de "camp". On note, également que le cahier des charges européen a été adapté aux convenances régionales de la profession. (étape n°3) Enfin, les représentants patronaux se félicitent de la qualité des résultats qu'ils ont produit eux-mêmes tout en saluant au passage le pragmatisme de la DRIRE, plus à même que d'autres acteurs - le Comité de Bassin ? - de comprendre "la finesse des problèmes" et les aléas du "scientifique relatif". Ces données deviennent les statistiques officielles des autorités publiques (étape n°4).
Les fonctionnaires de l'environnement industriel et surtout les industriels maîtrisant à peu près intégralement la production des statistiques officielles peuvent, sur cette base, élaborer sans soucis des plans et afficher des projets politiques à l'intention du grand public mais aussi du réseau de politique publique.
B - Les actions de marketing politique
La communauté gouvernante prend des engagements en matière de protection de l'environnement. Ces engagements sont très divers par leurs formes et leurs origines ; ils ont en commun d'exprimer des intentions, d'annoncer des actions, de décrire un avenir souhaitable. Pour chacune des deux composantes de cette communauté, nous avons retenu une forme d'engagement prépondérante dans le débat politique sectoriel depuis le début des années 1990 : les plans régionaux d'élimination des déchets industriels annoncent les lignes de conduite des autorités publiques pour les dix années qui suivent ; les engagements unilatéraux des industriels (chartes de bonne conduite, engagements de progrès) expriment les principes et intentions de leurs auteurs en faveur de la protection de l'environnement. Dans les deux cas, la même observation peut être faite : les engagements affichés reproduisent les principes déjà exprimés par le droit positif, les obligations déjà imposées par voie réglementaire et ne comportent pas d'autres engagements allant au-delà des règles en vigueur. Cette caractéristique n'est perceptible que par les acteurs dotés d'une expertise sur la réglementation en vigueur et pouvant comparer les engagements aux règles existantes. L'autre caractéristique de ces engagements réside dans leur affichage très ostentatoire, en direction notamment des mass-médias.
1) La planification régionale de l'élimination des déchets industriels
L'idée de planification traverse toute l'histoire de cette configuration de politique publique et en révèle de nombreuses caractéristiques. Pour cette raison, nous l'avons évoquée à plusieurs reprises de manière ponctuelle. Notre présentation s'appuie essentiellement sur le cas de la région Rhône-Alpes du fait du statut de "région pilote" reconnue à celle-ci. Première région à débuter l'élaboration de ce plan (1991), première à l'achever (1994), les auteurs du PREDIRA guident l'élaboration au niveau national de cette procédure de plannification, l'enseignent aux autres régions françaises. Dans la droite ligne de l'expérience Semeddira, à laquelle la genèse du PREDIRA est directement liée, celui-ci constitue un "modèle" pour l'ensemble du pays. En 1993, un groupe de travail est constitué au niveau national par l'ADEME pour élaborer un guide méthodologique d'élaboration des PREDI ; sur les huit personnes réunies trois représentent des acteurs-clefs de Rhône-Alpes, la DRIRE, le Conseil Régional, la délégation régionale de l'ADEME.
• Des velléités anciennes à l'obligation nouvelle de planification
L'histoire de cette planification remonte à 1975, date d'adoption de la loi sur les déchets qui prévoit par une disposition optionnelle la possibilité d'élaborer au niveau national de tels plans devant être approuvés par décret en Conseil d'Etat. Aucune initiative ne sera prise en ce sens. Jusqu'à aujourd'hui, aucun plan national n'a été adopté ni même élaboré. En 1984, le "Rapport Servan" proposa une décentralisation du dispositif au bénéfice des Conseils Régionaux. Cette proposition n'a pas connu de suite. Une révision de 1988 abolit le caractère optionnel du dispositif et la nécessité du décret en Conseil d'Etat. La planification peut dès lors être réalisée au niveau local. Jusqu'en 1991 aucune initiative locale ne sera prise en ce sens. Un argument explicatif obtenu dans une DRIRE est l'imprécision de la loi qui impute la responsabilité de cette initiative à une "autorité administrative compétente" sans plus précisément l'identifier. Les Préfets de région n'avaient effectivement, à cette date, aucune compétence dans ce domaine et les Préfets de département se sont peut-être sentis d'autant moins concernés que les politiques conduites dans ce domaine sont pilotées au niveau régional par les DRIRE. Une troisième révision de l'article 10 intervient en 1992 ; l'expression "autorité administrative compétente" demeure et en février 1993 un décret d'application précise les conditions d'élaboration de ces plans en s'inspirant de la démarche initiée depuis février 1991 en Rhône-Alpes.
L'année 1990 marque en effet un tournant : les autorités françaises se voient contraintes de concrétiser cette idée de plannification pour deux raisons principales : 1) le premier échec de la Semeddira, fin 1989, se traduit par une demande de relégitimation du projet par insertion dans un dispositif global de gestion des déchets industriels : une planification d'ensemble ; 2) les acteurs nationaux sont informés dès cette période de la préparation d'une directive européenne rendant obligatoire (par abandon de la norme optionnelle jusque là en vigueur) l'élaboration de plans.
Par la Convention signée entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira (Convention E.R.S.) en novembre 1990, l'Etat s'engage formellement à "définir le contenu et la méthodologie des plans d'élimination (...) pris en application de l'article 10 de la loi de 15 juillet 1975". En 1991 les acteurs régionaux sont informés de l'élaboration d'un futur "décret-plan" et la directive européenne entre en vigueur en décembre.
• Les conditions de délibération politique dans la "région-pilote"
Dès février 1991, la délégation Rhône-Alpes de l'ANRED prend l'initiative d'envoyer à tous les acteurs "concernés", régionaux et nationaux, une note préparatoire précisant le cadre et le déroulement de la première réunion organisée par le Préfet de région sur le PREDIRA . L'initiative semble liée au souci de l'ANRED au niveau national, - dans le cadre de l'élaboration du futur décret ministériel - d'assurer la direction de cette planification. A la même date, la DRIRE élabore une note similaire, réunit la documentation diffusée aux participants de la réunion. Durant le premier semestre 1991, un certain flou demeure sur l'identité du service de l'Etat qui dirigera l'élaboration du plan. Cependant, la DRIRE marque "son" territoire en assurant le secrétariat de la première réunion (4 mars 1991). Elle conservera par la suite ce rôle qui implique, concrètement, la rédaction des comptes-rendus de réunions, la fixation des dates et ordre du jour des réunions et, surtout, la rédaction de la totalité des versions consécutives du plan. La note préparatoire de la réunion suivante est rédigée par la DRIRE. Formellement, cependant, une structure partenariale à deux niveaux est formée pour l'élaboration de ce plan.
Une "commission de suivi" est mise en place, sorte d'assemblée plénière, ouverte à l'ensemble des 41 destinataires de la note préparatoire de l'ANRED. La réunion rassemblera 56 personnes dont 23 représentants l'Etat (le Préfet de région et un collaborateur du SGAR, 4 Préfets de départements, 7 fonctionnaires en Préfectures de départements, 1 membre du cabinet du ministre de l'environnement, 2 représentants du ministère/STPD, 9 représentants de services territoriaux et établissements publics), 16 élus ou représentants des collectivités territoriales (Conseils régional et généraux, sénateurs...), 12 représentants patronaux (APORA, CRCI, 2 CRA, 8 issus de syndicats d'éliminateurs spécialisés), 2 membres d'un institut (Institut de l'Environnement International) proche des milieux patronaux, 2 représentants d'associations de protection de l'environnement (FRAPNA, CLAERA), . Selon les propos d'un fonctionnaire de l'Etat, cette commission de suivi fait office de "grande messe" ; selon lui il n'était pas possible de travailler effectivement avec un si grand nombre de personnes. De fait, la lecture des comptes-rendus de réunion fait apparaître des débats très généraux, rappelant de grands principes, évoquant des problèmes médiatisés mais peu en prise avec les termes du plan lui-même. Aucune procédure systématique d'amendement du texte n'a été mise en place. Les versions successivement rédigées sont réputées avoir tenu compte des remarques faites par cette commission dont l'avis n'est que consultatif, qui s'est réunie quatre fois dans les 28 mois qui ont précédé la publication de l'avant-projet de plan (version n°4) en juin 1993 et dont l'effectifs des "présents" s'est réduit séance après séance (36 personnes en juin 1993)..
A un deuxième niveau plus opérationnel, un "groupe de suivi" réunit quatre personnes : une pour la préfecture de région, une pour la DRIRE, une pour l'ANRED et une pour l'APORA. Par cette dernière, les industriels producteurs de déchets ont directement accès, pour information et intervention, au coeur du processus de décision. Nous retrouvons ici, une formation caractéristique de la communauté gouvernante de ces politiques publiques. Le rythme de réunion de ce groupe nous est inconnu. Le représentant de la Préfecture s'occupant au SGAR (secrétariat général des affaires régionales) des questions d'environnement parmi une multitude d'autres sans rapport avec celles-ci et n'ayant aucune compétence technique en la matière doit nécessairement s'appuyer sur les agents de l'Etat : la DRIRE et l'ANRED. Or l'assymétrie des ressources entre les deux est très nette, la DRIRE dispose de tous les outils réglementaires et administratifs pour élaborer le plan et, ultérieurement le mettre en oeuvre ; l'ANRED occupe donc une position secondaire. Par ailleurs, la DRIRE et l'APORA sont interdépendantes du fait de leurs relations notamment dans la production des statistiques officielles (cf : section 2) mais aussi dans le suivi et le conseil aux installations classées ; les responsables de l'association sont de surcroit des responsables d'entreprises contrôlées par la DRIRE. Dans cette formation à quatre, la DRIRE est logiquement prépondérante ce que nous confirme un collaborateur du préfet de région lorsque, interrogé sur l'élaboration de ce plan, il nous répond : "Sur ce point, il faut vous adresser à Mr ----- de la DRIRE ; c'est lui le chef d'orchestre... [après un instant] et c'est aussi lui l'orchestre. [à notre question : et aussi le compositeur ?] Heu, disons qu'il tient le crayon".
Le "groupe de suivi" se chargera en particulier de suivre l'élaboration d'une étude préliminaire sur la production et les flux régionaux de déchets industriels spéciaux. Cette étude est confiée à un consultant privé, la société SOCOTEC-Environnement (filiale de la SOCOTEC). Les conditions de ce "suivi" prévues par la DRIRE sont les suivantes : "Il est prévu que le groupe de suivi (...) organise deux réunions de travail courant mars pour “critiquer” ce rapport, l'une avec une représentation élargie des industriels, l'autre avec le monde agricole et les collectivités locales." Nous n'avons pas pu obtenir d'informations précises sur ces groupes de travail et leurs activités ni sur la (ou les) première version de l'étude conduite par la SOCOTEC. Cette étude fondamentale (dont nous ferons l'analyse dans la section suivante) est présentée à la "commission de suivi" en juin 1992 après avoir été "critiquée" par les groupes de travail (avril 1992). De même, nous n'avons pas pu obtenir non plus communication des trois versions du PREDIRA antérieures à la version n°4 diffusée en juin 1993 à la commission de suivi. Aucun acteur consulté ne dispose de ces versions et la DRIRE refuse de les communiquer, ce qui rend impossible l'analyse de la "critique" de ces versions par les organisations professionnelles et des conséquences de leurs interventions sur la formation du plan. La version n°4 fait l'objet de remarques très succintes en "commission de suivi" : la FRAPNA et l'UFC-Que Choisir interviennent au sujet des D.T.Q.D. (déchets toxiques en quantités dispersées) émanant des ménages et de l'artisanat et représentant une fraction infinitésimale des flux régionaux des résidus dangereux. Le projet est ainsi soumis à enquête publique, incluant l'ouverture de registres dans les huit préfectures de départements de la région.
• L'inefficience de la consultation des tiers sur la formulation du plan
Le Conseil régional est réglementairement consulté. La "commission environnement" reçoit le 16 novembre 1993, les représentants de l'Etat qui présentent le plan. A la suite de cette présentation, la commission refuse - à l'initiative de l'exécutif de la Région - de se prononcer sur le plan en invoquant des raisons de fonds et de forme. La justification de ce refus est explicitée par une lettre du Vice-président "environnement" au Préfet de région : "si je ne peux que louer l'effort de planification engagé par l'Etat dans le domaine des déchets, il m'apparaît clairement que l'exercice ne pourra avoir de réelle efficacité que lorsqu'il sera complété par une analyse du coût des moyens proposés qui permettra à l'ensemble des acteurs économiques de mieux apprécier l'effort à consentir pour garantir une bonne gestion des déchets industriels." C'est donc l'argument des contraintes économiques risquant de peser sur les industriels qui est avancé par la Région pour se désengager de toute responsabilité vis à vis de cette politique publique conduite essentiellement par l'Etat. Les élus écologistes du Conseil régional, qui ne sont pas apparus dans le débat jusque là, protestent en faisant remarquer que des représentants de la Région, ont pu participer, depuis le début à l'élaboration du plan.
Le plan est également soumis à enquête publique. Les registres d'enquête publique ne reccueillent que de très rares remarques : ceux des départements de l'Isère, de la Drôme, de la Savoie et de la Haute-Savoie restent blancs. Les registres de l'Ain et du Rhône sont annotés par la FRAPNA, membre de la commission de suivi, qui (au dernier jour de l'enquête publique) exprime "son étonnement de ne pas avoir été avertie plus tôt de la mise à disposition du public du PREDIRA", constate que le plan ne comportant aucune disposition financière risque de rester "un voeu pieux" et, d'une manière générale "fait part de sa forte réserve concernant le PREDIRA", Seul le registre de la Loire est annoté par des habitants... de Sury-le-Comtal, qui s'étaient mobilisés contre l'implantation de la décharge Semeddira dans leur commune. Les remarques faites par ces derniers remettent en cause la philosophie du plan en particulier en ce qui concerne la recherche de sites de décharges : "Je n'ai pas vu apparaître, remarque un vétérinaire en retraite (maire adjoint de la commune), ne serait-ce qu'un soupçon d'intérêt porté à l'HOMME, sa santé, au stress occasionné, à la dévalorisation de ses biens, fruits de son travail." Un représentant de l'association suryquoise, leader dans la mobilisation contre la décharge Semeddira, demande de "garantir aux associations impliquées les moyens moraux, financiers et techniques de leur action." Enfin, les Conseils départementaux d'hygiène de chaque département sont également consultés : dans la Drôme, les discussions dévient sur des sujets sans rapport avec le plan (néanmoins approuvé à l'unanimité) ; dans la Loire, la discussion porte essentiellement sur la politique Semeddira et l'approbation du conseil est supposée implicitement acquise en l'absence d'avis contraire transmis par courrier à la Préfecture. La FRAPNA de Haute-Savoie fait parvenir ses remarques sur le plan par l'intermédiaire de sa participation au Conseil départemental d'hygiène ; elle observe notamment qu'"aucune obligation de résultats ou de moyens n'est affichée". La DRIRE observe, au terme de cette consultation que "les avis et observations émis lors de la présentation du projet de PREDIRA aux Conseils départementaux d'hygiène des huit départements de Rhône-Alpes ne sont pas de nature à modifier le texte du Plan." D'une manière générale, aucune modification n'est effectuée à la suite des consultations publiques.
• Un plan dénué d'engagement spécifique
Le PREDIRA est un texte de trente pages abordant successivement 6 points : 1 / inventaire des déchets à traiter ; 2 / Inventaire des capacités de traitement existantes ; 3 / Analyse de l'adéquation flux de déchets - installations existantes ; 4 / Identification des besoins ; 5 / Définition des objectifs ; 6 / Organisation envisagée. Nous soulignons les deux points cruciaux : le premier puisque (les capacités de traitement étant connues) les points 3 et 4 en dépendent. Nous étudierons, dans la section suivante, la réalisation de cet inventaire. L'identification des besoins est effectuée par référence à la réglementation nationale en vigueur et la définition des objectifs reprend sans ajouts ceux inscrits dans le plan national pour l'environnement ; les actions envisagées sont celles imposées par la réglementation ou sont formulées sous formes d'intentions sans moyens de concrétisation ou sous forme d'actions conventionnelles avec les professionnels. Le PREDIRA qui s'impose légalement à toutes les autorités publiques et notamment aux Préfets de Départements dont les actes administratifs en matière d'installations classées doivent être en conformité avec le plan... n'induit en fait aucune contrainte particulière pour les administrations dans la gestion de ce secteur. Sa révision est prévue à échéance de 10 ans.
2) Les engagements des industriels pour l'environnement
Les engagements pris par des industriels en matière de protection de l'environnement sont très divers dans leurs formes. L'analyse systématique des discours patronaux sur le thème de l'environnement a été parfaitement réalisée par D.Duclos. Nous nous intéresserons à des engagements plus formalisés et explicitement présentés comme tels. Nous ne reprendrons pas l'études des "Contrats de branches", "Programmes de branches" et "Programmes d'entreprises" signés entre des industriels et le Ministère de l'environnement (DPPR/SEI) au début des années 1970. Ils ont été minutieusement analysés par P. Lascoumes qui souligne la fonction partenariale de ces engagements dont "l'essentiel est, peut-être, plus dans la procédure d'échange que dans les résultats de celle-ci". Personne n'a jamais pu évaluer l'impact de ces accords sur la protection de l'environnement. Ces accords passés avec un ministère naissant ont cependant pu jouer un rôle important dans la formation et l'homogénéïsation de cette communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel.
Nous évoquerons les engagements patronaux sous l'aspect plus récent des engagements unilatéraux, ou présentés comme tels, prenant les formes de "chartes" ou "codes de bonne conduite" du type de celle adoptée par le Groupe Usinor Sacilor :
"Charte Environnement Usinor Sacilor
La finalité de notre entreprise est d'assurer son développement et de contribuer au bien-être de la société en satisfaisant ses clients et ses actionnaires, en répondant aux attentes de son personnel, tout en préservant l'environnement et les ressources naturelles.
Le respect de l'environnement fait partie de nos responsabilités vis-à-vis des générations futures.
Nous avons donc choisi de le gérer, comme pour les autres missions de l'entreprise, dans une démarche globale de progrès.
Usinor Sacilor poursuivra la réduction des nuisances générées par l'activité de ses usines, dans le respect d'objectifs concertés avec les administrations intéressées, afin d'en minimiser les conséquences connues pour la santé et l'environnement.
Intéressée à promouvoir les utilisations de l'acier favorables à l'environnement Usinor Sacilor continuera à faciliter le recyclage des produits en aciers, notamment à travers sa propre consommation de ferrailles.
Consciente du caractère global de l'environnement et des préoccupations grandissantes que suscite le “développement durable”, Usinor Sacilor estime nécessaire de se doter d'une référentiel international de gestion de l'environnement pour mieux appuyer sa démarche de progrès dans ses ateliers, usines et sociétés.
Le Comité Exécutif est informé périodiquement de l'application de cette politique et la réalisation de ses objectifs. Le Comité Environnement assure les échanges d'information nécessaires à sa mise en oeuvre et à l'élaboration des priorités qui la composent. Le respect des engagements environnementaux incombe aux sociétés et aux sites.
L'environnement est l'affaire de tous."
De tels documents tendent à se multiplier à la fin des années 1980 ; leurs analyse doit être replacée dans une perspective historique.
• Evolution historique des positions des industriels : position défensive, inflexions ponctuelles, offensives environnementales
On retrouve dans les différents pays anciennement industrialisés trois grandes étapes communes dans l'évolution des organisations patronales de l'industrie vis à vis de la protection de l'environnement. Des comparaisons internationales sont ici nécessaires pour faire ressortir les spécificités françaises.
Première étape : une position défensive - Cette position est celle des acteurs industriels allemands, dans leur ensemble, jusqu'aux années 1970 : les syndicats de salariés perçoivent les nouvelles revendications en faveur de la protection de l'environnement comme des menaces potentielles pesant sur l'outil de travail donc sur les emplois. Les employeurs s'insurgent contre les coûts supplémentaires susceptibles d'être générés par les contraintes environnementales et obtiennent du ministère fédéral de l'industrie la mise en place d'un observatoire des surcoûts liés à la protection de l'environnement. Patrons et employés de l'industrie font ainsi cause commune en dénonçant les risques économiques pesant sur l'industrie allemande face à la concurrence des nouveaux pays industrialisés. Sur la même position, les industriels américains opposent, durant les années 1970, une résistance farouche. En 1974, les petits industriels se constituent en groupe de pression pour obtenir une réduction des prérogatives de "l'administration pour la santé au travail" (Occupational Safety and Health Administration). Une coalition patronale des industries charbonnières obtient des appuis politiques pour réfuter tous les arguments en faveur d'une limitation des pollutions. Mobil, Monsanto, Union Carbide, Bethleem Steel interviennent dans le débat pour défendre leurs positions contre les agences réglementant la pollution dans l'environnement et dans l'usine. La campagne patronale s'unifie autour de deux thèmes : 1) "Les administrations concernées n'obtiennent pas des bénéfices mesurables pour la santé et la protection de l'environnement" ; 2) "il en résulte une irrationalité économique inacceptable et un poids injustifié sur les entreprises". Comme en Allemagne, le chiffrage des coûts devient un axe de mobilisation des milieux industriels. En France, il n'y a pas eu d'opposition aussi frontale aux thèmes environnementalistes. La défensive se traduit plutôt, selon D.Duclos, par des attitudes de minoration des risques, pollutions et accidents. L'euphémisation, la banalisation des "incidents" va de paire avec un certain fatalisme, reposant éventuellement sur des intérêts bien compris. Le comportement du CNPF consista à reconnaître la pollution, tout en mettant l'accent sur le partage des responsabilités entre les différents acteurs. C'est plus tardivement, au début des années 1980, face aux mouvements de protestation dont ils font l'objet, que les positions deviennent plus nettement défensives : ainsi les propositions de la Commission Environnement du CNPF visaient-elles alors à éviter que le public ne se mobilise contre l'industrie. Enfin, en France comme aux Etats-Unis, les stratégies d'évitement des responsabilités se sont fréquemment traduites par le recours à la sous-traitance spécialisée notamment dans l'élimination des déchets.
Deuxième étape : des inflexions ponctuelles - Au cours des années 1980, des inflexions apparaissent dans les positions des industriels et plus largement des acteurs industriels. En Allemagne, les syndicats de salariés, face à un chomage de plus en plus massif, lâchent la position défensive pour envisager la protection de l'environnement comme une réserve d'emplois nouveaux. L'attrait pour un secteur susceptible de croissance créatrice d'emplois dans un contexte de désindustrialisation accélérée justifie l'alliance entre les syndicats de salariés et le SDP en faveur de financements publics incitatifs destinés aux investissements de protection de l'environnement. Aux Etats-Unis, les inflexions sont le fait d'entrepreneurs qui d'une part développent les premiers éléments de ce qu'on appelera ultérieurement "la communication verte" et d'autre part tentent d'intérioriser les questions de sécurité traduites alors en termes de discipline morale du personnel. En France, les inflexions apparaissent avec des stratégies de démarcation conduites par certaines grandes entreprises : Rhône-Poulenc tout particulièrement développe une politique affichée d'attention soutenue à la sûreté et à la prévention. Cette prise en compte de l'environnement n'est pas le fruit d'une réflexion stratégique anticipatrice mais apparait sous la pression des pouvoirs publics locaux et des riverains de sites de production. C'est seulement dans un second temps, à la fin des années 1970, qu'une Délégation Environnement centrale est créée (1978) à Rhône-Poulenc ; elle s'étoffe progressivement, est remaniée à plusieurs reprises pour devenir en 1983 la Direction Sécurité-Environnement centrale. Entre 1981 et 1985, les directions des grandes entreprises nationalisées de la chimie avancent dans cette direction, creusant un écart entre leurs positions très démonstratives et celles plus réservées des PME. De même des écarts se creusent entre des positions qui restent défensives dans certaines branches et d'autres plus offensives.
Troisième étape : les offensives environnementales - A la fin des années 1980, les engagements des industriels en faveur de la protection de l'environnement tendent à se généraliser. Ces engagements prennent des formes très variables selon les pays et selon les branches. En Allemagne, l'environnement n'est plus un tabou pour les syndicats de salariés. Sous la pression de ces derniers les syndicats patronaux ont endossé les stratégies de développement du secteur de la dépollution. En outre certaines grandes catastrophes comme celles des entrepôts de l'usine Sandoz ont eu un impact significatif sur les stratégies de management des entreprises ne serait ce que par une prise en considération des risques financiers liés aux accidents. Ainsi, en Allemagne, les acteurs industriels de la chimie se sont mobilisés peu de temps après la catastrophe des entrepôts Sandoz pour préparer des engagements en faveur de la protection de l'environnement. Dès 1987, sous la pression aussi de fortes polémiques publiques relatives à l'impact environnemental des produits et rejets de cette branche industrielle, l'Union patronale de la chimie (VCI) et le syndicat des salariés de la chimie (IG Chemie-Papier-Keramik) diffusent un communiqué commun appelant les acteurs industriels de la branche à négocier au niveau de chaque firme des accords portant sur l'information des travailleurs en matière d'environnement. En mai 1991 de tels accords existent dans quarante-huit entreprises dont les plus grosses unités de production. La pression électorale, la médiatisation très forte dans la presse allemande des thématiques environnementales, la densité croissante des dispositifs juridiques pour la protection de l'environnement amènent les branches industrielles à prendre des initiatives d'auto-régulation de manière à éviter le renforcement de la législation et de la fiscalité. A la fin des années 1980, deux organismes patronaux (le BAUM, Bundesdeutscher Arbeitskreis für Umweltbewußtes Management et le Future ou Future-Förderkreis Umwelt) sont mis en place avec pour objectifs de favoriser les échanges d'expériences et de conseiller les 300 entreprises qui y participent. En 1987, la Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) qui fédère 34 syndicats de branches, publie ses "Thèses pour la politique de l'environnement" (réactualisées en 1990) ; cette déclaration définit la croissance économique comme une pré-condition de la protection de l'environnement, appelle l'industrie à trouver elle-même la meilleure voie pour mettre en oeuvre la protection de l'environnement et propose un décloisonnement de l'information relative à l'environnement. Cette déclaration est complétée un an après par la "Déclaration de Tutzing sur le management environmental" qui soutient que la gestion de l'environnement doit être intégrée dans toutes les décisions de l'entreprise. Les industriels allemands, d'une manière générale, affirment leur attachement à assurer la crédibilité de leurs produits (éco-marketing) et à développer la conscience environnementale de leurs employés (éco-training). En France, la position défensive des industriels durant les années 1970 demeurait beaucoup plus modérée qu'en Allemagne et qu'aux Etats-Unis. La même modération semble présider aux évolutions vers des positions plus offensives. La pression électorale est moins forte qu'en Allemagne ; il faudra attendre les élections régionales de 1992 pour voir les élus écologistes jouer un rôle signigicatif dans des enceintes parlementaires. La médiatisation des thèmes environnementaux demeure aussi beaucoup plus modeste : la lecture comparée du Stuttgarter Zeitung (Bade-Wurttemberg) et du Progrès de Lyon (Rhône-Alpes) laisse apparaître des écarts considérables en ce qui concerne le nombre et la surface des articles consacrés à l'environnement industriel. La même remarque peut être faite sur le plan éditorial : "la littérature écologique et antinucléaire est un marché quasi-inexistant en France, c'est un marché inépuisable en Allemagne fédérale". Dans ce contexte en demi-teinte, les entreprises françaises, depuis la fin des années 1980 commencent à affirmer avec modération leurs positions vis-à-vis de la protection de l'environnement : "Ce qui caractérise l'évolution observée c'est que l'on est passé en quelques années d'une stratégie seulement défensive à une stratégie offensive et d'anticipation, capable de mieux distinguer les problèmes fondamentaux des simples effets de mode. L'état d'esprit général est d'oeuvrer pour des usines sans nuisances, des produits à impacts contrôlés et des déchets retraités, en faisant les investissements nécessaires, même si leur coût est parfois élevé" (nous soulignons). C'est dans ce contexte qu'apparaît la "communication verte" ou, comme la sous-titre T.Libaert, "L'écologie au service de l'entreprise". Dans la sphère politique, il s'agit pour les industriels de hiérarchiser les problèmes en focalisant l'attention sur ceux qui leur semblent les plus importants , de rappeler constamment la tension entre les impératifs environnementaux et les impératifs économiques et de proposer des solutions appropriées par le biais notamment d'engagements publics.
Les engagements unilatéraux des industriels se multiplient à partir de la fin des années 1980 et s'inscrivent dans les stratégies offensives des entreprises industrielles sur le thème en expansion de la protection de l'environnement. Dans la chimie, les premiers "engagements de progrès" apparaissent à partir du milieu des années 1980 : l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques (70 sociétés) en adopte un en 1984 ; la fédération américaine (200 sociétés) lance la même opération en octobre 1988 et l'élaboration de cinq "codes de bonnes pratiques" ; en Grande-Bretagne, l'engagement est lancé en mars 1989 et signé un an plus tard par 85% des sociétés membres. Enfin, la confédération européenne de la chimie distribue par l'intermédiaire de la Chambre de commerce internationale un guide de recommandations éthiques et pratiques qui suggère notamment "d'établir une politique de communication volontaire avec le public ; (...) profiter de toutes les opportunités de rendre public une bonne nouvelle, mais faire attention au besoin de révéler rapidement les faits quand les problèmes arrivent". Le grand public en effet conserve en mémoire certaines grandes catastrophes médiatisées qui jalonnent l'histoire de l'environnement industriel depuis trois décennies et qui constituent toujours l'arrière-fond des débats actuels.
• Les contenus des engagements en faveur de l'environnement : engagement à respecter la loi, revendication corporatiste et déclarations d'intentions
Actes de publicité en direction des autorités publiques, des employés de l'industrie et de ses clients, ces engagements se voient régulièrement reprochés une certaine inconsistance : il convient donc de cerner précisément leurs contenus. Trois types de contenus réapparaissent de manière récurrente et ces trois catégories suffisent dans la plupart des cas à rendre compte de ces engagements.
L'engagement à respecter la loi - La liste est longue des exemples présentés par les documents du Ministère de l'Environnement ou du CNPF montrant que les entreprises sont soucieuses du respect de la loi. Le "Livre vert de l'industrie française" (CNPF) est très largement pourvu de tels exemples. Ce thème permet à la confédération de s'exprimer dans un domaine où les divergences d'intérêts de ses membres sont de nature à la rendre muette. La "Charte de qualité SYPRED" (Syndicat Professionnel du Recyclage et de l'Elimination des Déchets Industriels Spéciaux) correspond dans son intégralité à ce type d'engagement. Ainsi les engagements contenus dans les articles n°1 à 9 correspondent à des obligations déjà imposées sur le plan légal qu'elles soient strictement définies et sanctionnées ou non. On pourrait ainsi rapprocher chacune des phrases formulées dans la charte de dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. Les seuls articles allant au-delà contiennent des engagements à soigner "l'image des centres" (article 10), à entretenir des "relations étroites" (article 11) avec les producteurs et collecteurs de déchets et à "développer les activités de recherche"(article 12) en faveur des technologies "éco-performantes".
La "Charte d'exploitation et de respect de l'environnement" de l'Union des Exploitants de Décharges contrôlées (UNED) correspond aussi à ce type d'engagements : "l'exploitant signataire de la Charte sera donc dans l'obligation de réaliser un document d'information synthétique et facilement compréhensible sur le projet" ; or cette obligation est légalement prévue pour toute enquête d'utilité publique précédant un arrêté d'autorisation préfectorale. "Une commission locale de suivi sera mise en place..." ; il s'agit des commissions locales d'information et de concertation prévues par la loi et mises en place à l'initiative des préfets sur proposition des DRIRE. "L'exploitant établira en fin d'année, en concertation avec la commission locale indépendante, un bilan de son activité et des actions techniques qu'il a menées sur le site" ; lorsque la commission est créée conformément à la loi, ce bilan est juridiquement obligatoire et doit être, examiné par le Comité Départemental d'Hygiène placé auprès du Préfet. Enfin, la profession s'engage à "mener une politique d'information".
Ces chartes sont en effet des textes destinés à être diffusés, voire simplement à être évoqués dans des réunions publiques ou dans les médias. Ils rappellent également aux membres de la profession certaines obligations légales élémentaires. Dans certains cas les engagements (notamment des grandes entreprises) peuvent avoir pour objet de devancer l'application de lois en préparation et dont l'application paraît inéluctable. Ils traduisent une anticipation vis-à-vis de la législation future : une des activités des Direction environnement (Elf Aquitaine, Rhône-Poulenc...) est la "veille juridique" fondée sur des relations étroites avec des hauts-fonctionnaires à Paris et à Bruxelles de manière à détecter assez tôt l'émergence des contraintes qui seront imposées par les pouvoirs publics. Ces informations peuvent alors êtres transcrites dans des engagements unilatéraux permettant à la firme d'améliorer ponctuellement son image par une démarche apparemment volontaire.
La revendication d'une régulation corporatiste - "Toutes les activités humaines, y compris celle de l'industrie chimique, affectent l'environnement et comportent des risques. ATOCHEM estime que la maîtrise de ces risques et la protection de l'environnement font partie intégrante des bonnes pratiques industrielles et doivent donc être placées parmi ses objectifs majeurs". Cet extrait de la Charte ATOCHEM "Sécurité et Environnement", reflète la volonté des industriels d'affirmer leurs propres responsabilités. Or cette affirmation va de pair avec celle de la capacité des acteurs industriels à assumer ces responsabilités sans qu'il soit besoin d'interventions étatiques de type réglementaire ou fiscal. La présentation faite de son "engagement de progrès - principes directeurs" par l'Union des Industries Chimiques (UIC) exprime cette motivation de la profession :
"Jusqu'ici la multiplicité des initiatives réglementaires et administratives, prises à son égard [la profession] par les pouvoirs publics a pu contribuer, dans une certaine mesure, à lui donner une image passive, voire négative.
On pourrait certes imaginer de poursuivre dans la seule voie “d'accords” passés entre l'industrie chimique et les pouvoirs publics, tels que : objectifs de qualité, normes réglementaires d'émission, instruments financiers dont notre profession aurait un certain contrôle d'utilisation.
Mais la profession est suffisamment majeure aujourd'hui pour être en mesure de concilier l'évolution des réglementations, l'autonomie de décision de ses adhérents et les exigences du public et s'engage dans une politique plus volontariste".
La chimie reconstruit ainsi son histoire et tente de façonner son avenir : l'image de la profession se serait dégradée, non à cause des pollutions, mais du fait des réglementations imposées. La deuxième étape fut celle des contrats de branche et programme d'entreprise qui laissaient aux entrepreneurs la possibilité de négocier les contraintes dans ce domaine. La troisième, ou futur souhaitable, serait celle d'une complète autonomie de régulation de la profession fixant elle-même les objectifs de protection de l'environnement à atteindre : "En matière d'environnement ou de sécurité, comme pour tout autre aspect de la gestion de l'entreprise, il appartient à chaque société [=entreprise] de définir elle-même les objectifs qu'elle se propose d'atteindre". "L'engagement de progrès" de l'Union des Industries Chimiques vise ainsi à approfondir une voie déjà explorée : "améliorer considérablement les relations de l'entreprise avec les pouvoirs publics qui seront ainsi plus enclins à accorder une certaine délégation de leurs pouvoirs de contrôle". Cet approfondissement passe par la rédaction de guides de bonnes pratiques que la profession publie régulièrement depuis des années ; les entreprises signataires de "L'engagement de progrès", "s'engagent à respecter les règles de bonne conduite et à suivre les guides de bonnes pratiques édictés par la profession" (art. 4 de l'engagement). Il s'agit pour l'U.I.C. d'encadrer elle-même, selon des modalités autonomes, les activités de la profession : "Dans la mesure où ces guides auront été rédigés par les membres de la profession, il y a tout lieu de croire qu'ils représenteront ce qu'il convient de faire..."."L'engagement de progrès" est donc un appel au corporatisme le plus traditionnel comme mode de prise en charge des problèmes de l'environnement industriel. Les normes créées par la profession ont vocation à se substituer, au moins en partie, à celles qui pourraient ultérieurement être édictées par les pouvoirs publics. L'enjeu est politique mais aussi financier ; à la question : quels seront les coûts induits par "l'engagement de progrès" pour les entreprises signatrices ? l'U.I.C. rassure ses adhérents et répond : "Il n'y a pas de raison pour que les coûts soient supérieurs à ce qu'ils seraient si l'initiative de ces actions venaient entièrement des pouvoirs publics". Quels sont les résultats attendus ? "Le programme n'agira pas comme une baguette magique qui arrêterait toute législation ou toute réglementation et attirerait les faveurs du public. L'impact d'une telle action doit s'apprécier sur le moyen et le long terme." Les deux principaux objectifs de "L'engagement de progrès" sont ainsi clairement définis et réapparaissent dans les déclaration d'un directeur d'un grand groupe de la chimie française en 1990 : "Le coercitif est passé de mode, (...) Aujourd'hui l'industriel cherche à soigner son image, d'autant plus que le rejet était aussi une perte économique. Donc les choses se passent plus naturellement et je ne souhaite pas que cela change et que l'on revienne à une attitude plus coercitive."
Les déclarations d'intentions - T.Libaert classe les "Chartes environnement" des entreprises dans la catégorie des outils de la "communication verte" : "L'objet de la charte est de traduire succinctement la philosophie de l'entreprise dans ses rapports avec le milieu naturel. (...) Le principal reproche qui lui est adressé est de n'être qu'une déclaration d'intention sans application pratique. Force est de constater que la charte est souvent un catalogue de bonnes intentions...". Le constat peut être fait dans le domaine du recours à la sous-traitance pour la manipulation et l'élimination des résidus dangereux :
- Charte de Qualité du SYPRED, article 11 : "Les membres du SYPRED s'engagent à maintenir avec les industriels producteurs de déchets et les collecteurs, des relations étroites et constantes afin d'adapter les filières de traitement aux problèmes de livraison, de stockage et d'évolution qualitative des déchets industriels. Dans ce cadre, le SYPRED a signé une convention de qualité avec le Syndicat National des Collecteurs de Déchets Liquides (SNCDL)"
- Engagement de Progrès de l'UIC, article 3 : "La Société considère que l'application par ses sous-traitants et contractants de règles de protection en accord avec ses propres règles est un critère important d'appréciation dans les relations qu'elle développe avec eux."
Les formulations adoptées ("relations étroites et constantes", "un critère important d'appréciation") reflètent l'extrême prudence des professionnels qui n'entendent pas que les engagements pris leur soient opposables notamment devant un tribunal. Ces formulations très courantes suscitent des commentaires tout aussi courants que celui du Bureau International du Travail : "on reproche parfois à de telles actions volontaires l’absence de mécanismes de vérification ou de contrôle de la mise en oeuvre effective des normes non obligatoires (...) Il serait bon que les entreprises qui se sont dotées de normes volontaires de ce genre fournissent des preuves de leur action en faveur de l’environnement qui répondraient à certains de leurs détracteurs". En tout état de cause l'Union des Industries Chimiques affirme très clairement, à propos de son texte destiné à être signé par toutes les entreprises membres de l'union : "Les principes directeurs ont été soumis à l'appréciation d'un groupe de juristes et ne font pas peser de contraintes juridiques supplémentaires par rapport à celles qui sont prévues par les pouvoirs publics en ces domaines".
Le cas des immigrés utilisés pour le nettoyage de centrales nucléaires allemandes fait écho aux pratiques américaines de recrutement de manutentionnaires spéciaux les "glowboys" pour nettoyer et déplacer des matériaux radioactifs. Comme le remarque D.Duclos, "cette stratégie de ratissage de main d'oeuvre employée pour un temps très court par des sociétés intermédiaires revient à une sorte de dilution systématique de la responsabilité du risque". Or cette stratégie n'est pas spécifique au secteur nucléaire : "le nettoyage des installations, observe A.Guérin-Henni, est généralement fait par une entreprise extérieure, qui emploie beaucoup d'immigrés. Parce que les ouvriers de PUK ont refusé de faire ces travaux" D.Duclos remarque aussi que "les grands industriels ont souvent été (et sont encore) amenés à entrer en contact avec les activités naguère marginales (et cela également parfois vis-à-vis de la loi) de l'équarrissage, de la ferraille et de la gestion des déchets, quand ce n'est pas avec la pègre (notamment pour exporter des résidus toxiques)."
Les engagements ne comportent pourtant aucun dispositif précis susceptible de leur donner un contenu concret. Les engagements des uns et des autres se font écho souvent sans liens vérifiables avec les pratiques . Dans le journal Les liaisons sociales , la CFDT (FUC) regrette "l'absence d'avancées" sur le thème de la sous-traitance et des conditions de travail des intérimaires.
Actes de communication et de relation publique correspondant à un marketing global des entreprises et des branches industrielles, même si les auteurs de "l'engagement de progrès" de l'UIC s'en défendent, non sans ambiguïtés : "Il est clair que l'engagement de progrès n'est pas un programme de relations publiques, mais une action ayant pour but de répondre aux aspirations du public qui demande une amélioration des performances. Il est évident qu'il conviendra de faire connaître de manière appropriée que ces aspirations du public sont effectivement prises en charge". Ce dernier point est crucial : "Il est clair, remarque D. Duclos, que cette civilité industrielle est encore précaire et sujette à caution. On voit qu'elle tend à se restreindre souvent à des codes déontologiques qui formalisent et harmonisent les pratiques professionnelles, plutôt qu'elles n'en refondent le sens et n'en limitent les prérogatives jusque-là incontestées. Il est plausible que les engagements ainsi codifiés soient d'autant plus affichés qu'il n'existe aucun contrôle sérieux pour en vérifier l'application"

Section 3 : Les "tiers exclus" aux confins du système de gouvernement
Le confinement du gouvernement partenarial de l'environnement industriel serait assez précaire s'il ne se concrétisait que par des cloisonnements au sein de l'appareil administratif de l'Etat. La communauté gouvernante connaît une autre frontière, plus ou moins fermée, qui la sépare du reste du réseau de politique publique et, plus largement de l'ensemble de la population. Cette délimitation résulte du maintien à distance - qu'il soit subi ou volontaire - des autres catégories d'acteurs : les salariés des entreprises, les associations de protection de l'environnement, les "publics" au sens administratif du terme et les mass-médias. Vis à vis de l'ensemble des activités conventionnelles associant par les deux composantes de la communauté gouvernante, ils apparaissent comme des "tiers" plus ou moins marginaux. Les moyens dont disposent ces tiers pour intervenir dans les négociations et la formation des arbitrages politiques relatifs à l'environnement industriel sont en effet limités. Les régimes juridiques les concernant contribuent en particulier à en maintenir certains à distance des espaces de délibération politique. D'autres n'ont que peu d'intérêt ou sont faiblement motivés pour participer aux processus de décision. Quelles que soient les raisons, subies ou appropriées, de ce maintien à distance, il apparaît comme un phénomène récurrent caractérisant la configuration française des politiques publiques de protection de l'environnement industriel.
Tableau n°9 : La composante sociétale du réseau de politique publique.

Sans prétendre rendre compte de manière exhaustive des situations de toutes les catégories d'acteurs susceptibles d'intervenir dans la configuration des politiques de l'environnement industriel, nous pouvons en aborder trois qui semblent particulièrement significatives : les employés subalternes de l'industrie et leurs représentants sont souvent les plus proches et les mieux informés des problèmes de gestion des résidus industriels dangereux (§ 1) ; les associations généralistes de protection de l'environnement jouent dans d'autres pays un rôle majeur notamment de contre-expertise et de mobilisation pesant sur l'évolution des politiques publiques (§ 2) ; enfin, le "grand public", ensemble des citoyens ordinaires en principe égaux en droit, sera abordé à travers les prismes des procédures participatives, des voies de recours judiciaires et de l'information mise à disposition par les mass-médias (§ 3). Ces différents acteurs n'occupent pas la même position, n'ont pas les mêmes intérêts ni les mêmes ressources ; mais ils ont en commun d'être continuellement marginaux dans la formation de ces politiques publiques en France.
§ 1 - L'effacement des employés subalternes de l'industrie
Par commodité de langage, nous parlerons "d'employés" de l'industrie ou d'une entreprises industrielle, pour désigner ceux qui ne sont ni propriétaires ni dirigeants de l'entreprise et en particulier les salariés subalternes, les syndicats, les instances incluant des représentants élus de salariés, les médecins du travail. Influent-ils sur les choix de gestion des résidus industriels dangereux et/ou font-ils sortir de l'entreprise des informations relatives à ces choix ? Le degré de confinement du gouvernement partenarial peut être évalué en partie à l'aune des réponses à cette double question. Or, d'une manière générale, il apparaît que ces acteurs jouent un rôle mineur. La dissociation idéologique entre les pollutions "internes" (concernant la sécurité des salariés) et les pollutions "externes" (relevant de la protection de l'environnement) y est pour beaucoup mais d'autres facteurs interviennent également.
A - La réserve des organisations syndicales
Pour comprendre la position des ouvriers et de leurs syndicats face aux problèmes que posent la gestion des résidus industriels dangereux, il est nécessaire de rappeler qu'il n'y a pas en France d'équivalent à l'ensemble des dispositifs de co-gestion développés par exemple en Allemagne. Le syndicalisme ouvrier français resta longtemps arc-bouté sur une logique de lutte des classes peu propice à l'introduction de la co-gestion au sein de l'entreprise. En outre les taux de syndicalisation français sont parmi les plus faibles d'Europe. D'autre part, le patronat français s'inscrivant bien plus dans une culture de la propriété personnelle ou familiale que dans celle d'une "économie sociale de marché" est tout aussi peu disposé au partage du pouvoir de décision au sein de l'entreprise.
Cette culture de non-coopération entre employeurs et employés permet déjà de comprendre la rareté des conventions environnementales entre ces acteurs industriels. Par exemple, c'est de manière unilatérale que la CFDT Chimie a mis en place, en 1991, un observatoire des incidents et accidents dans la vallée du Rhône (couloir de la chimie). Un autre paramètre doit être pris en considération : celle de la dissociation particulièrement forte en France entre l'intérieur et l'extérieur de l'usine : les pollutions intra-muros relèvent traditionnellement de "l'hygiène et de la sécurité du travail" tandis que les pollutions extra-muros (ou susceptibles d'un impact au delà des "limites" de l'entreprise) sont baptisées "pollutions de l'environnement" nonobstant le fait qu'il s'agit souvent des mêmes émissions. Cette distinction se concrétise notamment par une dissociation complète entre d'un côté les services de l'inspection du travail et de la médecine du travail et de l'autre côté les services d'inspections des installations classées pour l'environnement. Or cette dissociation est endossée aussi bien par les représentants du patronat que par ceux des salariés qui, par-delà les nuances entre CGT et CFDT, optent rarement dans leurs stratégies d'action pour des alliances avec les riverains victimes de pollutions ou avec les associations de protection de l'environnement.
Les enquêtes conduites au début des années 1980 par A.Henni-Guérin auprès des ouvriers et syndicalistes du groupe Pechiney-Ugine-Kuhlmann dans le sud de la France illustrent bien cette dissociation entre l'environnement du travail au sein des usines et l'environnement humain et naturel des usines elles-mêmes. Pour des raisons culturelles (prestige des "risques du métier", "idéologie défensive du métier" "déni du risque encouru", foi en la technologie et en la société industrielle) et économiques (primes de risques, crainte du chômage) les ouvriers et leurs syndicats adoptent des positions circonspectes vis-à-vis des pollutions industrielles. La célèbre phrase de N.Mandray en 1976 (alors secrétaire général de la fédération des industries chimiques de la CFDT) - "Dans certains cas limites, il vaut mieux sans doute être un chômeur en bonne santé qu'un travailleur condamné à brève échéance par une intoxication" - n'a pas fait école et ne pèse pas très lourd aujourd'hui devant le risque d'une fermeture d'usine. L'étude de cas réalisée par J.M. Dziedzicki et C. Larrue au sujet d'une usine d'incinération de déchets industriels toxiques confirme ce diagnostic : "Pour les ouvriers de l'usine PEC, en premier lieu, le problème se pose en termes de mauvaises conditions de travail, en raison des nuisances et dangers que l'installation revêt. Ils mettent en avant ce problème lorsque la population va manifester son mécontentement à l'égard de l'usine en 1979. Mais rapidement, dès que leur emploi va se trouver en jeu, les ouvriers vont changer de comportement. Le problème de l'emploi devient ainsi rapidement l'unique préoccupation des ouvriers de l'usine PEC (à l'exception de quelques personnes affiliées au syndicat CFDT)."
D'autre part, l'amélioration des conditions de travail obtenue par les ouvriers qualifiés de la chimie depuis cette époque, s'accompagne d'un recours à la sous-traitance (main d'oeuvre précaire, non-syndiquée...) pour les travaux les plus risqués : il s'agit d'un transfert des risques liés à l'environnement du travail qui n'est pas remise en cause par les industriels et ne fait pas l'objet de fortes mobilisations de la part des syndicats. Comparé aux analyses de A.Henni-Guérin, le tableau que dresse D. Duclos dix ans après,  permet de souligner la relative continuité des attitudes syndicales (CFDT, CGT) à l'égard de l'environnement : un souci réel des conditions de travail mais qui passe après le maintien des emplois et qui n'est pas relié aux problèmes de la protection de l'environnement.
B - Les freins à l'intervention des salariés
Des freins institutionnels viennent en outre s'ajouter à une éventuelle intervention des ouvriers et de leurs représentants dans l'élaboration des choix de l'entreprise en matière de gestion des résidus industriels dangereux. En 1991, deux syndicalistes CFDT membres du Conseil Supérieur des Installations Classées, faisaient ce constat : "Elément fondamental, le Comité d'Hygiène et de Sécurité et de Conditions de Travail de l'entreprise productrice n'est pas habilité par la loi à traiter de ce qui est sorti de l'entreprise. Le déchet est pourtant un produit de l'entreprise : Comité d'Entreprise et CHS-CT devraient avoir leur mot à dire sur cette production qui intervient sur les plans économique et sanitaire dans la gestion et sur l'avenir de l'entreprise." En effet, la loi de 1975 relative à l'élimination des déchets ne mentionne à aucun moment un rôle possible de ces instances dans l'élaboration des "études déchets" par exemple et, plus généralement, dans la définition des choix de gestion des résidus industriels dangereux. En 1996 cependant un article 23-8 a été introduit dans le décret d'application de la loi de 1976 donnant une droit de regard du CHS-CT sur le dossier d'autorisation de l'installation : "Lorsqu'il existe un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail dans l'établissement où est situé l'installation, ce comité est consulté par l'exploitant sur la demande d'autorisation dès l'ouverture de l'enquête(...). Il donne également son avis sur la teneur des informations transmises au préfet en application du deuxième alinéa de l'article 18 [dossier de demande d'autorisation] et du premier alinéa de l'article 20 [information sur une modification de l'installation]. Ces avis sont transmis au préfet par l'exploitant." Il est encore trop tôt pour apprécier la portée de cette disposition. On peut noter cependant que ses effets concerneront essentiellement les nouvelles installations (autorisations) et seulement les changements intervenus dans les anciennes installations (arrêtés complémentaires).
Créés en France en 1947 les CHS-CT devraient exister dans toutes les entreprises de plus de 50 employés mais, note A. Guérin-Henni, informée par les centrales syndicales , "on estime que 60 % seulement de celles-ci en ont un. Et quand il existe, un CHS sur dix fonctionne comme il le devrait." Ce phénomène affecte particulièrement les petites et moyennes entreprises spécialisées dans le transport et l'élimination des résidus industriels. Dans ces mêmes entreprises les syndicats sont aussi souvent inexistants : " le syndicat, observe la CFDT en 1991, le plus souvent présent dans l'entreprise productrice, est absent... ou réprimé dans les entreprises prenant en charge les déchets et les conditions de travail y sont souvent à haut risque." Or, remarque la même centrale syndicale, la prise en charge de ces résidus par les transporteurs, exportateurs, courtiers et négociants en résidus industriels dangereux "est le plus souvent le fait de petites entreprises... ou de petites unités (moins de 50 salariés) à statut au rabais : droit syndical rudimentaire, CHS-CT...ou même syndicats souvent inexistants, service médical insuffisant ou inexistant, médecin du travail insuffisamment compétent, qualification des salariés insuffisante, tout comme leur information sur les nuisances des produits qu'ils manipulent. La pratique - préconisée par la Fédération CFDT de la Chimie - du "carnet d'exposition" à certains produits dangereux (ex : cancérigènes ou radioactifs) n'est pas possible ici, du fait du très grand nombre de produits nocifs manipulés." Pour l'ensemble de ces raisons, les syndicats et les représentants élus des salariés jouent un rôle négligeable dans la définition des choix de l'entreprise en matière de gestion des résidus industriels dangereux.
C - La marginalité des médecins du travail
Les médecins du travail se considèrent depuis peu professionnellement concernés par les questions d'environnement. Les XXIIèmes journées nationales de médecine du travail réunies à Nantes en juin 1992 voient pour la première fois le thème "Médecine du Travail et Environnement" apparaître dans leur agenda de réflexion mais l'état des lieux dressé à cette occasion est présenté comme assez mauvais : "Le médecin du travail n'est souvent pas assez sollicité dans ce domaine et c'est une des raisons du choix de ce thème pour notre congrès". Ce choix des Journées nationales confirme en outre les résultats d'une étude conduite l'année précédente par des universitaires sur "La perception du risque environnement par des médecins du travail de la région Rhône-Alpes" avec pour objectif d'évaluer dans une région fortement industrialisée, la position des médecins du travail face à l'environnement, par diffusion d'un questionnaire auprès de 250 médecins en activité. Sur 100 réponses, près des 2/3 des médecins considèrent que les entreprises qu'ils surveillent présentent un risque significatif pour l'environnement, notamment vis à vis de l'atmosphère (35%) et des eaux (32%). Les facteurs de risques ou nuisances identifiés sont, outre les odeurs (36%) les bruits (35%), notamment les solvants (55%) et les métaux lourds (22%) qui sont deux types de substances posant des problèmes importants dans l'élimination des résidus. Confirmant l'état des lieux précédemment évoqué, les médecins du travail déclarent dans 45 % des cas, savoir qu'il y a évacuation de déchets à l'extérieur de l'entreprise mais indiquent également n'avoir été interrogés sur les risques que dans 22% des cas. En effet, La position des médecins et infirmières du travail dans l'entreprise - obligatoire uniquement dans les entreprises de plus de 200 salariés - ne favorise pas leur implication dans la gestion des résidus dangereux. Même si la profession exprime sa volonté de "mettre ses connaissances du milieu de travail à la disposition de la collectivité dont l'environnement pourrait être menacé", et la conviction "qu'on ne peut plus à la fin du XXe siècle", demander au médecin du travail "de se limiter aux murs de son entreprise", elle doit reconnaître que "son statut le cantonne théoriquement à un rôle purement interne à l'entreprise". Le médecin ou l'infirmière du travail, présent dans les grandes entreprises, dépendant de l'entrepreneur en tant que salarié, rarement consulté sur les questions d'environnement et disposant de possibilités d'initiative assez limitées n'est guère susceptible d'influer sur les choix ou de diffuser hors de l'entreprise des informations relative à la gestion des résidus industriels dangereux. Enfin, les frontières de l'entreprise semblent également intangibles pour les inspecteurs du travail ; nous n'avons connaissance d'aucun fait de diffusion par cette voie d'informations hors de l'entreprise. Leur rôle n'est jamais apparu non plus, au cours de nos recherches, comme étant susceptible d'avoir la moindre incidence sur les choix de l'entreprise en matière de gestion des résidus industriels dangereux.
§ 2 - La marginalité des environnementalistes
Le rôle des associations dans les configurations de politiques publiques de protection de l'environnement ayant été abondamment étudié nous ne l'évoquerons que dans l'optique des problèmes de résidus industriels dangereux et seulement en ce qui concerne les associations généralistes en excluant ainsi provisoirement celles formées à l'occasion de conflits d'aménagements.
Très faiblement représentées dans les instances consultatives nationales et régionales, peu portées par leurs origines naturalistes à traiter des problèmes d'environnement industriel et faiblement dotées en capacités d'expertise, souvent financièrement dépendantes des pouvoirs publics, les associations de protection de l'environnement sont peu présentes sur les scènes judiciaires et médiatiques de l'environnement industriel. Leur rôle dans cette configuration est limité.
A - Des associations distantes de l'isolat administratif
Dans le domaine de l'environnement industriel en effet les associations de protection de l'environnement ne constituent pas le "milieu de soutien" de l'isolat administratif central. Ni les fonctionnaires de l'environnement industriel, ni les responsables d'associations ne font part - bien au contraire ! - d'un lien privilégié existant entre eux et susceptible de reproduire la relation observée par ailleurs entre ces associations et le reste du Ministère de l'environnement. Les fonctionnaires de l'environnement industriel trouvent leurs soutiens auprès des organisations patronales. En ce qui concerne cet isolat administratif, on peut donc considérer en reprenant les catégories de C. Spanou - mais non sa présentation du domaine de l'environnement - que le "milieu de soutien" et le "milieu d'intervention" se confondent en une "communauté gouvernante" que nous avons étudié. La thèse de cet auteur (montrant la dissociation des deux milieux) conserve cependant une certaine pertinence. En effet, les associations de l'environnement peuvent jouer le rôle de milieu de soutien, au profit (et éventuellement à l'instigation) de services autres que ceux de l'environnement industriel. La forme la plus connue de cette relation est donnée par la suggestion informelle (assortie éventuellement des informations nécessaires) que peut faire une DIREN ou une Agence de l'Eau à une association locale de déposer une plainte contre une pollution industrielle chronique que la DRIRE n'arrive pas ou ne souhaite pas limiter ou de se mobiliser pour attirer l'attention de la presse sur cette pollution.
Cependant cette voie de contournement, en ce qui concerne les résidus industriels dangereux, est peu empruntée ou ne produit par de résultats significatifs :
- En ce qui concerne les plaintes étudiées, par les DRIRE les deux tiers concernent des problèmes de bruit, d'odeur et de poussières. Dans les quatre DRIRE qui publient des données détaillées en 1990, les plaintes étudiées se répartissent ainsi (moyennes) : 6,5 plaintes soit 11,5 % pour les déchets ; 7,25 plaintes soit 14,3% pour l'eau. Or ces chiffres regroupent toutes les catégories de déchets (ménagers, industriels, hospitaliers, agricoles...) et toutes les origines de pollution des eaux (industrielle, agricole, urbaine...). La proportion de plaintes étudiées relatives aux résidus industriels dangereux est donc très faible, en outre toutes ces plaintes ne proviennent pas d'associations. Enfin, comme nous le verrons, les possibilités de se constituer partie civile en cas d'infraction à la loi de 1975 a été supprimée en 1995. On peut donc considérer que la pression des associations de l'environnement exercée par cette voie sur les processus de gouvernement partenarial en matière de résidus industriels dangereux est marginale.
- Nous montrerons ci-dessous que la médiatisation de ces problèmes est aussi très faible : ainsi dans la presse, parmi les articles relatifs à l'environnement (dont le nombre est assez restreint), moins d'un cinquième concernent les résidus industriels dangereux et, dans cet ensemble, la plus grande partie met en scène des acteurs autres que les associations.
Une autre voie d'accès aux processus de décision politique est ouverte aux associations, celle de la participation directe à des instances consultatives. Au niveau national, trois instances sont susceptibles d'intervenir dans notre domaine : le Haut Comité à l'Environnement (HCE), le Comité national pour la récupération et l'élimination des déchets (CNRED) et le Conseil Supérieur des Installations classées (CSIC). L'histoire du premier créé auprès du Premier ministre en 1970 voit alterner des phases d'inactivité et de réformes élargissant successivement le nombre de participants : tombé assez vite en léthargie après sa création, il est réformé une première fois en 1976 puis s'assoupi de nouveau ; réformé une seconde fois en 1982 il ne gagne pas en vitalité. Comme le remarque P. Lascoumes "ce comité est régulièrement gagné par une forte somnolence, et il ne s'est ni saisi de dossiers d'ampleur réelle, ni distingué par ses initiatives. D'où le surnom qui lui a été donné par les associations de “Haut Comité des Endormis”." En ce qui concerne la seconde instance de représentation (CNRED), plus spécifique aux déchets, ses membres ne sont plus renouvelés à partir de 1983 et son inexistence (effective depuis la fin des années 1970) est entérinée en 1991. Enfin, la composition du Conseil Supérieur des Installations Classées ne prévoit pas obligatoirement une représentation des associations et les membres proches du mouvement associatif sont minoritaires dans cette instance généralement alignée sur les positions du SEI.
Au niveau, régional, la participation directe n'est pas plus accentuée dans ce domaine : des associations peuvent être représentées au sein des Conseils Départementaux d'Hygiène (CDH) dont on a vu qu'ils sont depuis 1993 en voie d'être déssaisis de leur compétence sur les installations classées. La représentation des associations dans le CDH est marginale : 1 personne sur 26 dans le CDH de la Drôme en 1992. Des associations sont généralement représentées dans les Secrétariats Permanents de Prévention des Pollutions Industrielles et des Risques (SPPPIR). Cette instance consultative auprès du Préfet intervient au niveau des communautés urbaines et seulement pour quelques grandes villes (6 en 1993 pour l'ensemble de la France). L'étude des comptes-rendus de séance du SPPPIRAL (SPPPIR-Agglomération Lyonnaise) montre que cette instance est informée en termes généraux de la politique de la DRIRE mais ne délibère pas sur les questions les déchets industriels et de sites pollués. Son secrétariat est la DRIRE qui propose les noms des participants au Préfet. Le Comité permanent comprend 16 membres dont 4 pour l'administration, 4 pour les élus, 4 pour les industriels, 4 pour les associations de l'environnement ; sur ce dernier quota, 2 personnes sont issues de la même organisation (FRAPNA ), 1 du CLAERA sans compétence sur ce domaine et une place est accordée à l'APORA, (Association patronale anti-pollution en Rhône-Alpes), fondée et dirigée par les syndicats régionaux de la chimie et de la métallurgie ainsi que par les Chambres de Commerce et d'Industrie... instances représentées par ailleurs dans le même Comité sur le quota des organisations patronales (4). L'APORA offre ainsi un bon exemple du genre de "manipulation" que P. Lascoumes observe également en Aquitaine et qui consiste à remplir le quota des "associations de protection de l'environnement" avec des structures dont les objectifs sont, pour le moins, ambigus.
Pour faire leur place dans ces instances, les dirigeants d'associations - bien qu'ils s'en défendent - tendent parfois à brider leur action revendicative et protestataire au profit d'une démarche plus pragmatique de co-gestion dont ils espèrent tirer une influence sur les décisions. Cependant cette stratégie peut alors se traduire par une distanciation avec la base militante comme le montre l'exemple de la FRAPNA face au dossier Semeddira. Craignant la dissémination volontaire des déchets industriels spéciaux en l'absence de décharge de classe 1, la fédération régionale s'est engagée dès l'origine en faveur du projet. En 1988, le Président M. Lebreton, dit intervenir dans les délibérations en tant que naturaliste. Ainsi lors de l'examen, en juin 1988, par le comité scientifique de la Semeddira de deux projets de décharges proposés par des filiales de la Société Lyonnaise des Eaux et de la Compagnie Générale des Eaux, il limite son intervention à la défense de zones humides en carrières et à la présence de mouettes et de nids de vanneaux à proximité d'un site. Lors des controverses de 1989 et de 1993, la FRAPNA connaîtra des clivages considérables entre la direction régionale et des correspondants locaux plus préoccupés par l'environnement humain de la décharge et contestant sur le terrain les orientations politiques approuvées par la direction régionale. Des observations similaires sont faites au niveau national par l'ex-Ministre de l'environnement, C. Lepage : "“France Nature Environnement”, qui est censée fédérer toutes les associations françaises, a perdu depuis quelques années de sa force. Ainsi les communiqués de presse s'accumuleront sur mon bureau dès qu'on menace de toucher à un poil de loup mais le silence se fera assourdissant sur la pollution de l'air ou le nucléaire."
B - La faiblesse des ressources militantes, financières et d'expertise
Sur ces dossiers, la discrétion de la FRAPNA, qui est une des plus grosses fédérations régionales en France et détient de facto le monopole (ou quasi-monopole) de la représentation des associations de l'environnement dans les instances consultatives de la région, permet de soulever un autre facteur de marginalisation des association dans le domaine de l'environnement industriel : la pénurie de militants dotés d'une expertise leur permettant d'intervenir efficacement sur ces dossiers très techniques. Sur l'ensemble des membres de la FRAPNA, un seul - ex-ingénieur en retraite -, pour toute la région, prend en charge l'ensemble des questions relatives aux déchets industriels. Comme nous le rappelait un des permanents de la fédération régionale, la vocation initiale de la FRAPNA fondée par des naturalistes (de même quela SEPNB en Bretagne, l'AFPRN en Alsace, la Sepanso en Aquitaine...) l'oriente vers des actions relatives à la nature. Ce n'est que sous la pression des évolutions sociales des années 1980, et souvent à la demande des autorités publiques recherchant des participants pour les instances consultatives que les fédérations en sont venues, timidement, à traiter des questions d'environnement industriel. Enfin, une autre variable est à prendre en considération : celle du financement des fédérations départementales qui dépendent très largement - certaines à plus de 70% - de subventions publiques. Les dirigeants contestent l'idée que cette variable puisse avoir la moindre incidence sur leurs positionnements politiques ; on ne peut cependant manquer de constater que les organismes financeurs (Conseil général, ADEME, Ministère de l'environnement) disposent d'un moyen de pression non négligeable.
Un exemple de pôle de contre-expertise est fourni en France par la création de la CRII-RAD en 1986, après l'accident de Tchernobyl, à l'iniative d'une scientifique de Valence afin de délivrer une information scientifique et indépendante sur l'état de la radioactivité en France. La CRII-RAD a progressivement réunit un ensemble de compétences techniques et scientifiques lui permettant de devenir le premier expert indépendant sur cette question. Elle emploie dix salariés et s'autofinance grâce à ses prestations de service et aux cotisations de ses 4500 adhérents. Il n'existe pas, en France, de contre-expertise comparable dans le domaine des résidus industriels dangereux.
A notre connaissance une seule association de recherche en France s'est spécialisée sur ce thème et réunit des compétences multiples issues de différents laboratoires universitaires mais elle ne constitue pas un équivalent de la CRII-RAD. Il s'agit de l'association RE.CO.R.D., Réseau coopératif de recherche sur les déchets, créée à l'initiative du Professeur Navarro, enseignant-chercheur à l'INSA de Lyon et fondateur-directeur depuis 1973 du plus gros laboratoire de cette école, le Laboratoire de Chimie Physique Appliquée et Environnement (LCPAE) qui consacre la totalité de son activité de recherche au domaine des déchets industriels et urbains et assure depuis 1983 une formation doctorale "Gestion et traitement des déchets". En 1988, le LCPAE et INSAVALOR (société anonyme filiale de l'INSA destinée à valoriser les recherches de l'école), fondent conjointement une société POLDEN (Pollution, Déchets et Environnement) commercialisant des prestations de services en expertise, recherche appliquée, études et développements ; ses clients sont pour moitié des institutions publiques (ADEME, DRIRE, collectivités...) et pour moitié des industriels producteurs ou éliminateurs de résidus. En 1989, l'association RECORD est créée avec pour objet social "de promouvoir une collaboration entre industriels, scientifiques et pouvoirs publics pour réaliser des programmes de recherches sur les déchets industriels notamment par la mise en place et l'animation d'un réseau coordonné réunissant les membres de la présente association." Loin de constituer un pôle d'expertise indépendant de la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel, RECORD réunit des représentants de cette communauté dans son conseil d'administration composé de douze membres actifs : ADEME, EMC Services, Rhône-Poulenc, SITA, Elf-Aquitaine, GDF, EDF, Lafarge Coppee, SARP Industries, Ciments Français, Solvay et Cie, Ciments d'Obourg. Les membres actifs versent une cotisation annuelle de 200 000 F par an et bénéficient seuls avec l'association des droits de propriété industrielle découlant des travaux de recherche. Les fonds réunis par ces cotisations et la commercialisation de brevets permet de financer des recherches confiées à des laboratoires universitaires "classiques" (une quarantaine) répartis sur l'ensemble du territoire. Les choix des sujets de recherche, la sélection des laboratoires, le suivi de leur activité et l'évaluation des résultats sont ainsi placés sous le contrôle des membres actifs. L'association s'est principalement orientée sur la connaissance des résidus industriels, de leur incinération et de leurs retraitements. Cependant, à partir de 1991 elle envisage d'élargir ses interventions dans le domaine des sciences sociales (comportements sociaux et déchets, communication...) et dans celui de l'épidémiologie : un contrat est passé en 1991 avec l'Institut d'Epidémiologie de Lyon (IEL, créé en 1988) pour la mise en place du "Réseau Santé/Déchet" dont l'objet social est "de promouvoir une recherche multidisciplinaire d'expertise et d'information sur les risques pour la santé liés à des pollutions par des déchets industriels ou ménagers".
L'initiative RECORD permet, depuis quelques années de réunir des fonds pour la recherche dans un domaine relativement délaissé et très peu financé. En contrepartie, les grandes firmes industrielles s'assurent la maîtrise des orientations de recherches universitaires ainsi produites et de l'utilisation de leurs résultats.
§ 3 - La maintien à distance du "grand public"
La notion de "grand public" est floue mais fréquemment utilisée par les acteurs de la communauté gouvernante pour désigner la masse des citoyens ordinaires susceptibles d'intervenir individuellement dans la configuration des politiques de l'environnement industriel. Ce "grand public" aux frontières incertaines coïncide rarement avec la population totale : il s'agit essentiellement, dans le langage administratif, des citoyens juridiquement habilités à participer à certaines procédures de décision ou de consultation ou à bénéficier de droits à l'information et aux recours judiciaires. A cela, nous ajouterons le lectorat de la presse généraliste. Quel que soit le point de vue adopté, ce "grand public" paraît étroitement ligoté quant à ces moyens d'action et d'information sur les processus décisionnels. "Les élus et la société civile sont maintenus dans l'ignorance de ce que sont les déchets, notamment ceux qui transitent ou sont traités, entreposés, incinérés ou stockés sur leur territoire, de leurs nuisances potentielles, de la réglementation qui les régit et de la pratique qui en est faite. Quelle confiance, dans ces conditions, peut-on attendre de la part des populations et de ses représentants envers les industriels producteurs et gérant les déchets nocifs aussi bien qu'envers l'administration et les pouvoirs publics chargés de la réglementation et des contrôles ?"
A - L'encadrement institutionnel du "public"
La loi n°95-101 du 3 février 1995 insère dans le Code rural un article L.200-1 énonçant le principe suivant : "principe de participation, selon lequel chaque citoyen doit avoir accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses."
Pourtant, le "public" dans le droit des installations classées et des résidus industriels dangereux ne désigne presque jamais l'ensemble des citoyens ordinaires intéressés par ces politiques publiques. Le singulier est trompeur. Il s'agit généralement d'ensembles spécifiques de personnes physiques ou morales (collectivités territoriales, habitants de ces collectivités, associations de protection de l'environnement...) qui en raison de certaines de leurs caractéristiques se voient proposer des possibilités d'accès à certaines informations, de "participation" à certaines décisions et d'influence sur les orientations politiques de l'action publique. Ces publics sont créés notamment par la procédure d'enquête publique, par les règles générales d'information du public et notamment celles relatives à la transparence administrative ainsi que celles relatives aux commissions locales d'information et de surveillances (CLIS). C'est en effet dans ces cadres institutionnels que ces acteurs se voient reconnaître un droit d'information et / ou de participation susceptible d'entraîner un déconfinement du gouvernement coopératif. Néanmoins ces possibilités se révèlent en pratique tout à fait limitées.
Le premier cadre dans lequel les communes, les riverains et les associations de protection de l'environnement sont censés pouvoir influer sur les politiques de gestion des résidus industriels dangereux est celui de l'enquête publique ouverte en amont de l'autorisation des installations classées et, plus récemment, avant l'adoption des plans régionaux d'élimination des déchets industriels. Nos informations sur ces cas confirment les observations générales faites pour l'ensemble des enquêtes publiques  et elles se résument ainsi : 1) la procédure d'enquête publique apparaît comme une procédure hyper-réglementée et essentiellement formelle ; 2) un commissaire enquêteur évaluait à 85 % la proportion d'enquêtes faisant l'objet d'une "carence totale ou partielle de public". En ce qui concerne les installations productrices ou éliminatrices de résidus industriels dangereux, l'enquête ne donne pas lieu à une réelle participation du "public" dans la définition des prescriptions imposées aux installations. Le député Michel Destot observe ainsi, que "les réunions publiques sont plus conçues comme un lieu où chacun peut exprimer au grand jour ses positions, que comme une occasion de discussion, de concertation, de négociation". Interrogés à ce sujet, les fonctionnaires de l'environnement industriel considèrent que le haut degré de technicité des problèmes liés aux fonctionnement de ces installations rend improbable l'apparition de remarques techniquement pertinentes de la part du public. Soit l'installation n'est pas contestée dans son principe et l'enquête publique constitue une simple formalité administrative ; soit l'installation est contestée, comme c'est le cas pour de nombreuses installations d'élimination des déchets et le problème - alors qualifié de "politique" - émerge généralement bien avant l'ouverture de la procédure d'enquête publique. Celle-ci paraît ainsi politiquement neutralisée dans la procédure d'ouverture des installations classées. Les fonctionnaires interrogés considèrent que, en général, l'enquête publique est sans surprise dès lors qu'ils ont fait leur travail correctement. A l'inverse, une enquête donnant lieu à une contestation techniquement argumentée serait perçue comme un échec puisqu'elle signifierait à leurs yeux une remise en cause de leur propre travail. "Dès lors on peut se demander, avec C. Blatrix, si l'absence de public constitue réellement un dysfonctionnement de cette procédure, et si finalement ce n'est pas sa présence [du public] qui pose problème." Par ailleurs, il convient de rappeler que les études d'impact mises à disposition de la commission d'enquête demeuraient très succintes sur la question des modes d'élimination des résidus industriels dangereux au point qu'il fallut, au début des années 1990, demander aux grandes entreprises de préciser ces documents par des "études déchets" élaborées en concertation entre l'entrepreneur et la DRIRE. Or ces études, sauf pour les nouvelles installations, ne sont pas soumises à enquête publique.
Une fois l'autorisation délivrée, l'information et l'intervention des élus, des riverains ou des associations sont longtemps demeurées tout aussi formelles. Les arrêtés d'autorisation d'installations classées pour la protection de l'environnement ne comportaient, jusqu'en 1992, pour toute disposition relative à l'information des tiers que l'obligation de publication de l'arrêté d'autorisation lui-même. L'article 10 de l'arrêté d'autorisation de la décharge de Bellegarde (département du Gard), habilitée à recevoir des résidus industriels dangereux illustre cette situation : "Article 10 - Affichage - Information des tiers. Une copie de l'arrêté d'autorisation est déposée à la Mairie de Bellegarde et peut y être consultée. Un extrait de cet arrêté, énumérant les prescriptions auxquelles l'installation est soumise, est affichée à la mairie de Bellegarde pendant une durée minimale d'un mois ; procès-verbal de l'accomplissement de ces formalités est dressé par les soins de M. le maire. Le même extrait est affiché en permanence de façon visible dans l'installation par les soins du bénéficiaire de l'autorisation. Un avis est inséré par les soins du Préfet et aux frais de l'exploitant, dans deux journaux locaux ou régionaux dans tout le département." Ces régles de publicité des arrêtés d'autorisation ne soulèvent, en pratique, aucune difficulté particulière et apparaissent souvent secondaires aux yeux des populations locales : 1) en effet, les prescriptions initiales d'autorisation (de même que les documents préalables soumis à l'enquête publique) sont rarement assez précis pour connaître exactement comment fonctionnera l'installation et quels seront ses impacts sur l'environnement de proximité ; 2) pour cette raison et du fait de la technicité des prescriptions, les populations locales ne sont généralement pas en mesure, par elles-mêmes, de contester les arrêtés sur un plan technique et de les attaquer a priori devant le juge administratif ; 3) le souci des riverains (habitants, associations, maires...) n'est pas seulement de connaître les prescriptions techniques mais surtout de s'assurer qu'elles sont effectivement respectées, en obtenant des informations précises sur le fonctionnement concret de l'installation.
Cette dernière revendication ne sera prise en considération par les autorités publiques qu'au début des années 1990 - sous l'impulsion notamment d'une directive européenne relative à l'information du public  et concrétisée par un arrêté de 1993. Durant les 18 premières années (1975-1993) de la période que nous étudions, aucune dispositions juridiques - autres que les dispositions générales de la loi de 1978 sur la transparence administrative - ne donnera au "public" la possibilité d'accéder aux informations sur le fonctionnement réel des installations et sur les choix effectifs de gestion des résidus industriels dangereux. Au-delà, nous verrons que les restrictions apportées à l'exercice de ce droit sont considérables.
En 1983, après l'affaire des déchets de Seveso, le Secrétaire d'Etat à l'environnement, Huguette Bouchardeau, recommande - sans obligation - d'implanter des commissions locales d'information pour les centres collectifs d'élimination des déchets industriels qui se heurtent à des difficultés d'implantation. L'argumentation du ministre ne s'appuie pas sur la loi de 1978 et ne fait nullement référence à un principe général de transparence mais présente ces commissions comme un moyen de "restaurer un climat de confiance autour de ces installations" : "Certains d'entre vous ont d'ores et déjà pris l'initiative de mettre en place, en collaboration avec des élus locaux concernés, des commissions d'information associant des représentants des associations de défense de l'environnement constituées par les riverains et des représentants de l'exploitant. Si le besoin s'en fait sentir, je vous recommande de recourir à cette pratique chaque fois qu'elle vous paraîtra de nature à instaurer un climat de confiance et d'objectivité." La même année, le groupe de travail ("Groupe Servant") suscité par la même Secrétaire d'Etat, étudiant le problème de la transparence du circuit des déchets industriels, délimite clairement le champ des possibles : "La transparence est un terme aux significations multiples qu'il est nécessaire de détailler : • La tranparence sociale consiste à informer la population des circuits de déchets. Cet aspect n'a pas été étudié par le sous-groupe. Il ne sera donc pas abordé dans ce rapport." Le sous-groupe de travail "Stockage, regroupement et prétraitement des déchets industriels" , qui réunit exclusivement des fonctionnaires de l'Etat et des industriels, n'étudie finalement que la transparence entre les différentes entreprises de la chaîne d'élimination des déchets.
En 1988, une modification de la loi de 1975 y inscrit un article 3-1 selon lequel "toute personne a le droit d'être informée sur les effets préjudiciables pour la santé de l'homme et l'environnement du ramassage, du transport, du traitement, du stockage et du dépôt des déchets ainsi que que sur les mesures prises pour prévenir ou compenser ces effets." Le bilan de cette disposition novatrice, fut dressé quatre ans plus tard, d'un point de vue parlementaire, par le député Destot qui, dans son rapport à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, dénonce l'absence de décret d'application : "on peut tout de même s'étonner de voir le peu d'empressement de l'administration à mettre en application une disposition aussi essentielle aux yeux du législateur, puisqu'elle a été introduite dans le texte en discussion par un amendement de la Commission de la Production et des Echanges, à l'Assemblée Nationale. Pour sa part, la Commission des Affaires économiques et du Plan du Sénat avait indiqué dans son rapport qu'elle souhaitait “que le décret en Conseil d'Etat qui définira les conditions d'exercice de ce droit intervienne dans des délais raisonnables.” Les “lenteurs” que dénonçait avec vigueur le Sénateur Legrand dans son rapport de 1984 se reproduiraient-elles aujourd'hui ? Cela tendrait à prouver une fois encore le trop peu de considération qui est fait du citoyen, dans un domaine où pourtant sa participation est essentielle."
Au début des années 1990, du fait notamment de la directive européenne précitée, les discussions ministérielles sont réactivées. L'orientation finalement adoptée consistera à limiter ce droit à l'information strictement aux centres collectifs d'élimination des déchets industriels (incinération, retraitement, décharge) à l'exclusion des installations produisant des résidus et des installations d'élimination interne de ces résidus. Le ton est donné par le Ministère de l'industrie dès décembre 1991 dans les délibérations de commission interministérielle sur le texte d'application de la future loi : "Le ministère de l'industrie souhaite que le projet exclut de cette information au public le secret en matière commerciale et industrielle : connaître les déchets de fabrication peut conduire à connaître des parts de marché. Il ne faut pas favoriser la concurrence déloyale." Nous soulignons l'objet de l'exclusion : il s'agit des informations relatives aux déchets produits ce qui a pour effet d'exclure simultanément l'ensemble des installations générant ces déchets et les installations d'élimination interne. Au sujet de l'article suivant du projet de décret, le Ministère de l'industrie renchérit sur ce point : "Le ministère  de l'industrie observe  que   l'article 3-1 de la loi de 1975 ne recouvre pas la production de déchets mais les seuls ramassages, transport, traitement, stockage et dépôts de déchets et donc exclut stricto sensu toute information du public sur la production. Après discussion, il est décidé que le ministère de l'environnement proposera une nouvelle rédaction soit excluant explicitement toute information sur la production soit l'incluant sous la forme d'un renvoi aux dispositions de l'article 8 de la loi de 1975 et de la loi du 17 juillet 1978." La loi du 13 juillet 1992, modifiant celle de 1975, semble rendre un arbitrage contraire à la position du ministère de l'industrie ; elle fixe pour 4ème objectif général de la loi de 1975 "d'assurer l'information du public sur les effets pour l'environnement et la santé publique des opérations de production et d'élimination des déchets sous réserve des règles de confidentialité prévues par la loi, ainsi que sur les mesures destinées à en compenser les effets préjudiciables." (nous soulignons). Cependant, l'article 3-1 de la loi de 1975 qui précise (loi modificatrice de 1992) les modalités pratiques du "droit à l'information" (introduit en 1988) limite la portée de ce droit au fonctionnement des installations d'élimination : "la communication par l'exploitant d'une installation d'élimination de déchets des documents..." (al.2, 1er point), "la création sur tout site d'élimination ou de stockage de déchets (...) d'une commission locale d'information et de surveillance..." (al.2, 2ème point). Ainsi la position du ministère de l'industrie est rejetée sur le plan général des principes et entérinée en fait pour les réalisations concrètes possibles à brève échéance. Enfin, il convient de rappeler que les "règles de confidentialité" évoquées par la loi de 1992 sont précisées de manière extensive par le décret d'application de 1993 : "Ne sont pas soumises à l'obligation d'être portées à la connaissance du public les indications susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, de faciliter la réalisation d'actes pouvant atteindre à la santé, la sécurité ou la salubrité publique, de porter atteinte au secret en matière industrielle ou commerciale.".
Le décret de 1993 fixant les modalités d'exercice du droit à l'information en matière de résidus, sous réserve des restrictions précédemment évoquées, concerne les "documents d'information mis à la disposition du public" (titre I) et les "commissions locales d'information et de surveillance" (titre II).
- En ce qui concerne les documents accessibles, le décret impose de réunir dans un dossier public actualisé annuellement par l'exploitant (art.2) quatre catégories de données : 1) des documents normalement déjà accessibles de par la loi (présentation de l'installation, étude d'impact, flux de déchets, arrêté d'autorisation), 2) des documents déjà accessibles par décision de principe de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) (résultats d'auto-surveillance des rejets en milieu aquatique) ; 3) les références (seules) à des documents inaccessibles par décision de la CADA (décisions individuelles dont l'exploitation a fait l'objet et notamment les procès-verbaux d'infraction) ; 4) et enfin, "un rapport sur la description et les causes des incidents et des accidents survenus à l'occasion du fonctionnement de l'installation". En dehors de cette quatrième catégorie, il n'y a donc pas d'innovation notable ; toutes ces informations étaient normalement détenues par les administrations. Cependant le regroupement ainsi opéré est loin d'être négligeable puisqu'il permet aux tiers de surmonter un obstacle posé par la CADA dans l'accès aux documents administratifs qui était l'obligation de citer précisément les documents souhaités (ce qui nécessitait de les connaître au préalable !).
- Le décret prévoit (art. 4) également la constitution en Préfecture de département d'un document - annuellement actualisé et soumis au Conseil départemental d'hygiène - qui réunit diverses informations relatives aux déchets (toutes catégories confondues). Les données des catégories a), b), c) et d) étaient déjà accessibles au public notamment par la procédure de planification régionale et départementale d'élimination des déchets. La catégorie e) correspond à "une liste des décisions individuelles" relatives aux déchets ; cependant, seule cette liste est accessible tandis que les actes administratifs correspondants, comme on l'a vu, ne le sont pas. La dernière catégorie f) innove en offrant "un état actualisé de la résorption des décharges qui ne sont pas exploitées conformément aux prescriptions de la loi du 19 juillet 1976" ainsi que "des dépôts de produits abandonnés" susceptibles d'effets nocifs "ainsi que des mesures prises ou prévues pour assurer la poursuite de cette résorption." Cependant le constat de non conformité, en matière de résidus industriels dangereux et notamment pour les décharges internes, dépend de l'appréciation portée par l'inspection des installations classées et ce constat, de surcroît, est susceptible d'engager directement la responsabilité de l'Etat. D'autre part, cet état des lieux ne concerne que les décharges en voie de résorption et non les autres. Les recensements des sites contaminés ne portent en effet que sur les sites "connus" c'est à dire reconnus par l'administration.
- Enfin, le décret de 1993, selon le procédé du droit optionnel, donne la possibilité au Préfet de mettre en place des Commissions locales d'information et de surveillance (CLIS) pour toute installation de déchets et ne l'oblige à le faire que pour "les centres collectifs de stockage" de déchets ultimes ou spéciaux ou, pour les autres, lorsque la commune d'accueil ou l'une des communes environnantes le demande. La mise en place de CLIS peut assurer un relatif déconfinement du système de gouvernement partenarial sous réserve des indications suivantes : 1) En dehors des représentants des collectivités territoriales les membres de la commission sont nommés par le Préfet, en pratique, sur proposition de la DRIRE qui peut ainsi s'assurer des caractéristiques des personnes réunies (le nombre de personnes pour chaque catégorie d'acteurs est indéterminé) ; or le problème souvent évoqué en DRIRE au sujet de ces commissions est le risque de positions intransigeantes de la part des élus et associations susceptibles de bloquer le "bon" fonctionnement de la commission. 2) La commission est présidée par le Préfet ou son représentant (art.6, al.3) c'est à dire en général un membre du Cabinet du Préfet. La commission se réunit sur convocation de son président, inspiré par la DRIRE, ou à la demande de la moitié de ses membres. Le rythme des réunions est très variable et dépend de l'ambiance de la commission. 3) Les informations mises à disposition de la commission (art.8) sont uniquement celles mises à la disposition du public par l'exploitant et le préfet. Dès lors, la commission constitue un lieu de discussion plutôt qu'un réceptacle privilégié d'informations sur l'exploitation. 4) Symboliquement, les commissions sont baptisées, sur le terrain, "CLI" plutôt que "CLIS", le "S" de "Surveillance" paraissant trop inquisitorial aux yeux des industriels. Cependant le risque d'intransigeance des tiers peut - nous indique un fonctionnaire - être utilisé par la DRIRE comme un instrument tactique de pression sur l'industriel. 5) Le nombre de CLIS effectivement mises en place reste limité : en août 1994, dans la région Rhône-Alpes cinq CLI existaient (nombre à rapprocher des 14 centres d'élimination implantés dans la région) ; le Ministère en annonce 130 pour l'ensemble du pays en 1993 (soit une moyenne de 5,4 par région). 6) Le fonctionnement des CLI est très variable ; certaines "marchent bien" d'autres donnent lieu à des échanges plus conflictuels qui ne débouchent alors sur rien et se traduisent généralement par la mise en veilleuse de la commission.
B - Possibilités et freins aux recours judiciaires
Le déclenchement de poursuites judiciaires par des tiers contre l'administration ou contre le pollueur peut, dans certains cas, entraîner un déconfinement du système de gouvernement soit parce que le juge requiert des investigations spécifiques sur la situation matérielle en cause soit parce qu'il se substitue ou s'oppose à l'administration sur la réglementation d'un établissement soit parce qu'il intervient par voie de sanctions dans le fonctionnement concret de l'établissement. Néanmoins, ces possibilités de déconfinement sont non seulement limitées par le droit mais, en pratique, sont limitées par le fait que les tiers ne peuvent agir que s'ils sont correctement informés sur le fonctionnement de l'installation ce qui, nous l'avons montré, est en fait difficile.
Le juge administratif : L'exploitation d'une installation classée dans des conditions non conformes aux prescriptions fixées dans l'arrêté d'autorisation peut le cas échéant engager la responsabilité de l'administration. Ainsi dans un célèbre arrêt de 1986 (arrêt Michalon), le Conseil d'Etat a considéré que la pollution d'un étang causée par une installation fonctionnant en ne respectant pas les prescriptions de l'arrêté préfectoral engageait la responsabilité de l'Etat, le Préfet ayant laissé se poursuivre l'exploitation. Enfin, en 1989, le Conseil d'Etat, confirmant une position ancienne, rappela que le juge, "lorsqu'il statue en vertu de l'article 14 de la loi de 1976..., a le pouvoir d'autoriser la création et le fonctionnement d'une installation classée pour le protection de l'environnement en l'assortissant des conditions qu'il juge indispensables à la protection des intérêts mentionnés à l'article 1er de la dite loi." Cette double jurisprudence conduit plusieurs commentateurs à considérer qu'il y a, dans ce secteur, deux administrateurs compétents : le Préfet pour l'ensemble des cas, le juge administratif pour ceux qui sont contestés. En outre, il convient de noter que, par dérogation au droit commun, le juge administratif apprécie la légalité de l'acte non à la date de la décision administrative mais à celle du jugement. En matière de résidus industriels dangereux le rôle du juge administratif n'est donc pas négligeable comme le remarquent les fonctionnaires de la DEPPR : "près des deux tiers des autorisations préfectorales qui sont portées chaque année par des particuliers ou des associations de protection de l'environnement devant un tribunal administratif concernent des installations d'élimination de déchets alors que ces dernière ne génèrent que 5% des autorisations préfectorales accordées." Il s'agit là de proportions qui indiquent la sensibilité des populations à ces installations. Cependant en valeur absolue le nombre de plaintes est d'autant plus limité que les possibilités de saisine du juge administratif se trouvent réduites de deux manières : 1) les riverains installés à proximité d'une usine postérieurement à son autorisation se voient refuser par la loi de 1976 (art.14, al. 5) la possibilité d'attaquer l'arrêté préfectoral quand bien même les nuisances générées, sans infraction à l'arrêté, ne leur apparaîtraient qu'après leur installation dans le voisinage (et ceci malgré les servitudes d'utilité publique éventuellement imposées) ; 2) le délai de recours contre l'arrêté préfectoral pour les tiers (riverains, associations communes...) est de quatre ans quand bien même les nuisances générées sans infraction à l'arrêté n'apparaîtraient qu'après ce délai... ce qui est généralement le cas pour les décharges internes et les sites contaminés par des résidus industriels dangereux.
Le juge pénal - L'intervention du juge répressif se limite généralement aux poursuites déclenchées par l'administration ; or nous avons vu que cette possibilité est restreinte par la pratique de rétention des procès-verbaux de l'inspection des installations classées, par l'optique éducative dans laquelle les fonctionnaires de l'environnement industriel recourent aux sanctions et nous avons montré également que la position du Parquet vis à vis de ces procès-verbaux (en grande majorité classés sans suite) dépend pour beaucoup de celle adoptée par les mêmes fonctionnaires: "Faute de politique pénale, observe P. Lascoumes, construite au plan local autour du procureur de la République, qui dispose cependant de tous pouvoirs pour le faire (art. 40 et 41 du code de procédure pénale), l'ordre public écologique est laissé à la libre appréciation de chaque intervenant administratif qui oeuvre selon ses logiques internes". Cependant, il existe deux possibilités, pour des tiers d'éviter le classement :
1) Le Maire, en tant qu'officier de police judiciaire, peut pour les délits comme pour les contraventions, par voie de citation directe, saisir la juridiction de jugement lorsqu'une instruction n'est pas nécessaire. Le Maire, dans son rapport de saisine, doit alors réunir toutes les informations sur la situation matérielle en cause puisque c'est essentiellement sur la base de ces informations que le juge se prononcera. Cependant les pouvoirs d'investigation du Maire et notamment le pouvoir de perquisition ne concernent, dans le cas des installations classées, que les délits flagrants (et non les simples contraventions que le Maire ne peut que constater) : il s'agit donc des cas d'exploitation sans autorisation, d'exploitation en infraction à un arrêté de mise en demeure ou à un mesure administrative ou judiciaire de suspension. Or , non seulement, la plupart des infractions en matière de résidus industriels dangereux sont de simples contraventions, mais encore, dans le cadre de la procédure de citation directe, le Maire doit se tranformer en véritable juge d'instruction, fonction pour laquelle il n'est pas formé et fonction rendue difficile par la complexité technique des situations en cause. A cela s'ajoute la circonspection politique des Maires directement confrontés, comme nous l'avons signalé, au dilemme de l'environnement industriel. En pratique, de telles citations directes, sont rarissimes.
2) Quand l'infraction constitue un délit, une constitution de partie civile par une personne lésée dans ses intérêts matériels ou moraux, empêche le procès-verbal d'infraction d'être classé et la procédure doit suivre son cours. Mais (sauf dérogation législative expresse) cette voie n'est pas ouverte en ce qui concerne les simples contraventions (art.44 et 79 du code de procédure pénale) ce qui limite considérablement son champ d'application aux installations classées puisque la majorité des infractions sont, du faits des qualifications retenues par la loi, de simples contraventions. En outre, le délit le plus fréquent des installations régulièrement déclarées ou autorisées - l'infraction à un arrêté de mise en demeure - non seulement dépend des choix de l'administration (niveau n°5 sur l'échelle des moyens de pression) mais ne peut servir de base à une constitution de partie civile par un tiers que si celui-ci en a été informé ; or l'arrêté de mise en demeure constitue une décision individuelle qui, selon les règles de la CADA, sont des documents inaccessibles aux tiers et dont la référence seule - non l'objet concret de la décision - apparaît dans les documents récemment mis à disposition du public actualisés annuellement. En outre, en matière de protection des eaux "si, l'infraction [pollution accidentelle des eaux] a été constatée par un agent habilité au seul titre de la loi sur l'eau [et notamment par un agent de la DDASS habilité par la loi de 1964 sur l'eau et par l'article L.47 du Code de la santé] (...) les associations de défense de l'environnement ne peuvent pas non plus invoquer à leur profit l'article 22-2 de la loi de 1976 qui leur permet d'exercer les droit reconnus à la partie civile pour les seules infractions à la législation sur les installations classées, mais pas à la législation sur l'eau." Enfin, en matière de déchets, la loi de 1995 sur "le renforcement de la protection de l'environnement" a purement et simplement abrogé les dispositions de la loi de 1975 qui prévoyaient notamment que "les associations agréées (...) peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions prévues au présent article et portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre." (ex-art.24, dernier alinéa). Ainsi, en matière de gestion des résidus industriels dangereux, les droits de la partie civile se limitent aujourd'hui à ceux des personnes directement lésées dans leurs intérêts personnels, ayant un intérêt à agir autre qu'un simple intérêt moral (relevant de la compétence exclusive du ministère public). En dehors de ces cas, les tiers sont maintenus à l'écart de la politique répressive dans ce domaine.
C - Des enjeux très faiblement médiatisés
La présentation des enjeux politiques relatifs aux résidus industriels dangereux est à replacer dans le contexte plus général du traitement médiatique des questions d'environnement. L'étude menée par P. Lascoumes, E. Joly-Sibuet et P. Boudry en 1984/1985 donne les indications suivantes : entre 1960 et 1983, les auteurs relèvent moins de 500 articles sur l'environnement dans deux quotidiens régionaux Le Progrès (430) et Le Midi-Libre(50) entre 1960 et 1983. La moitié de ces articles concernent des faits de pollution. Sur ces 240 articles 200 font l'objet d'un traitement de type "faits divers" et 40 de type "dramatisation" ; d'un autre point de vue, 100 concernent la pollution des eaux (pollutions chroniques et pollutions accidentelles), 20 les déchets industriels (essentiellement des pollutions causées par des décharges) . Dans les faits divers, les récits tendent à banaliser la pollution en évacuant les questions de responsabilité (causalité naturelle ou obscure) ; les pollueurs et les inspecteurs sont le plus souvent absents de ces récits qui focalisent l'attention sur deux types d'acteurs : "Les poissons et les pompiers". Dans les articles de "dramatisation" au contraire la mise en scène de l'évènement insiste sur les conséquences des pollutions, leur caractère répétitif ainsi que sur les responsabilité des pollueurs (patronat ou personnel salarié) et des autorités (élus, fonctionnaires) ; les 40 articles concernent essentiellement 4 "grandes" affaires régionales (2 relatives à des centres d'élimination de déchets industriels ; 2 relatives à des rejets chroniques ou accidentels d'usines chimiques).
Les tendances mises en évidence par cette étude réapparaissent dans celle menée en 1990 par un consultant privé (L'agence Groupe 7) pour le compte de l'ANRED et focalisée sur le thème des déchets industriels : l'analyse de la presse nationale montre que les problèmes de déchets industriels sont traités soit de manière générale, abstraite et théorique (déclarations ministérielles, projets législatifs), soit de manière tout à fait anecdotique (le "cas" journalistique, le feuilleton) soit de manière catastrophique (la "déchet connexion", le fait divers dramatique). L'analyse de la presse locale par ce consultant est fortement orientée par sa commande sur les questions d'implantation de centre d'élimination (contexte Semeddira) : il constate que la presse locale tend à s'engager dans les conflits le plus souvent dans une perspective de "défense" du territoire contre les "attaques" provenant de l'extérieur ou d'individus sans scrupules ; la presse locale se fait aussi le porte-parole des élus locaux, des habitants et des industriels et prend parfois la défense de ceux-ci contre les habitants en s'appuyant sur des propos d'experts. La conclusion de l'analyste est la suivante : "Un tel traitement concourt à conférer aux déchets un rôle mineur. Ils n'atteignent pas encore le statut d'enjeu central pour la société et la production. Le débat que ces médias nourrissent, pour important qu'il soit, s'il favorise une réelle prise de conscience collective, n'informe pas et n'implique pas suffisamment le citoyen quant au nécessaire traitement de ces déchets."
En 1993, P.Lascoumes, C. Boulegue et C. Fournier, publient une étude générale et systématique du traitement médiatique des enjeux environnementaux. portant sur 7235 articles de presse. Si l'on sélectionne de manière très large les rubriques susceptibles d'inclure des articles sur les résidus industriels dangereux on décompte 1312 articles représentant 18,3% du total ; si l'on considère d'une part que des articles de politique générale peuvent aborder le sujet et d'autre part que certains des articles retenus par la sélection sont susceptibles de ne pas le concerner on peut estimer que la proportion d'articles qui nous intéressent se situe entre 15% et 20% du nombre total d'articles publiés relatifs à l'environnement. L'interprétation de ce résultat nécessiterait de le rapprocher de la proportion d'articles sur l'environnement par rapport au nombre total d'article publiés par les mêmes supports sur la période considérée. Cette proportion semble très faible si l'on en juge par l'indicateur connexe de l'importance moyenne accordée par l'ensemble des journaux aux questions environnementales : les titres de première page concernent seulement 2,2% des 7235 articles dont 41% sont des reprises de brèves et des reprises de dépêches. Ainsi, rapportée au volume total des publications de la presse écrite et compte tenu des diverses formes de hiérarchisation des articles, la médiatisation des questions sur les résidus industriels dangereux peut être considérée comme très faible.
Plusieurs tendances apparaissent au travers de ces trois études : 1) la médiatisation de ces enjeux est très faible et sa place dans les questions environnementales tend à décliner du fait notamment de la croissance des autres rubriques. 2) dans la majorité des cas, les questions de résidus industriels dangereux sont abordées dans la rubrique des faits divers sans que l'évènement soit rattaché à une réflexion d'ensemble sur les enjeux politiques auxquels il se rapporte. 3) dans la plupart des autres cas, le traitement de la question donne lieu à des formes de catastrophisme et de dramatisation se rapportant à des pollutions visibles ou des conflits locaux. 4) Par ailleurs, un suivi à peu près exhaustif de la presse régionale en Rhône-Alpes autour de la politique Semeddira montre que les journalistes - en dehors des périodes de conflits ouverts - apportent rarement plus d'informations que celles mises à leur disposition par les chargés de communication des autorités compétentes 5) Nous avons pu constater, tout au long de notre recherche, que la communication publique destinée à sensibiliser aux problèmes des résidus industriels intervient sous la contrainte ainsi exprimée par l'ANRED : "les effets positifs de cette sensibilisation, notamment par les médias à l'occasion de l'actualité pourraient en effet se retourner contre les pouvoirs publics si ceux-ci apparaissent incapables d'apporter des solutions".
résultats intermédiaires
Les résultats les plus significatifs de cette étude des politiques de suivi des installations classées et de gestion des résidus industriels dangereux ressortent de la comparaison entre ces politiques nomocratiques et la politique partenariale précédemment étudiée.
1) Le phénomène de prolifération des AGC observée dans les deux configurations de politiques publiques
On aurait pu s'attendre à observer des écarts considérables entre les deux types de politiques en ce qui concerne la fréquence du recours aux AGC. Celles-ci auraient pu constituer l'apanage des "nouvelles" politiques publiques fondées sur une mise en valeur de la négociation généralisée et demeurer des exceptions à la règle dans les politiques plus anciennes, apparemment si bureaucratiques. Il n'est est rien. Aussi nomocratiques soient-elles les politiques de l'environnement industriel permettent et favorisent la prolifération des AGC. Cependant celles-ci ne se présentent pas sous les mêmes formes que dans la configuration de politique partenariale. Nomocratie oblige : les AGC relèvent souvent d'une espèce différente, celle des arrangements informels, des négociations confidentielles. Ces AGC officieuses ne revendiquent pas leur nom et ne font pas l'objet d'une publicité tapageuse comme c'est le cas pour la politique partenariale mais elles n'en sont pas moins omniprésentes et structurantes dans le travail des fonctionnaires de l'environnement industriel depuis l'inspecteur de terrain jusqu'au directeur d'administration centrale du ministère.
Rappelons, pour mémoire, quelques modalités concrètes d'AGC présentées au cours de l'étude de ces politiques thésocratiques : • les arrangements préliminaires aux dépôts de dossiers d'autorisation des installations classées ; • le conventionnement des éliminateurs agréés par les Agences de l'eau ; • les contrats de dépollution des Agences de l'eau avec les industriels ; • les accords tacites inhérents à toute procédure d'auto-surveillance ; • les conventions tripartites de "contrôles inopinés" associant l'industriel, la DRIRE et un laboratoire ; • les négociations liées à l'élaboration et à la présentation des bilans d'exploitation des centres spécialisés dans l'élimination et le retraitement des résidus dangereux ; • le dialogue constructif, donnant lieu à des compromis successifs, pour la réalisation des "études-déchets" ; • les arrangements plus ou moins souterrains rendus nécessaires par la démarche admistrative de "pression à la régularisation" face aux situations infractionnelles ou délictueuses ; • les accords de sociabilité nécessaires à l'organisation conjointe par les fonctionnaires et les organisations patronales (qui en général financent) de "journées d'études" sur les problèmes de résidus industriels dangereux ; • les accords politiques amenant telle ou telle grande holding industrielle à mettre un de ses employés à disposition d'un ministre ; • les accords non moins politiques amenant un ministre à confier l'élaboration d'une étude officielle à tel ou tel dirigeant d'une entreprise industrielle sur un sujet la concernant ; • les formes de "pantouflage corrompu" que nous n'avons pas pu illustrer mais dont l'existence réapparaît souvent dans les propos comme un fantôme inquiétant dont tout le monde parle mais que l'on ne voit jamais ; • les accords politiques qui ont permis aux industriels d'éviter pendant longtemps l'imposition d'une taxe sur l'élimination des déchets en contribuant volontairement à la constitution d'un fond pour la réhabilitation des sites contaminés ; • les négociations préalables à l'édiction de réglementations nouvelles notamment dans le cadre de groupe de travail réunissant les fonctionnaires du SEI et les industriels concernés ; • les accords commerciaux par laquelle la revue du syndicat des ingénieurs des mines (Print-Industrie) bénéficie d'achats d'encarts publicitaires très nombreux par les entreprises industrielles sous contrôle de ces mêmes ingénieurs ; • les transactions entre les associations de pêcheurs et les industriels auteurs de pollutions des rivières en vue d'un dédommagement financier de l'association de pêcheurs ; • les négociations au sein du "groupe restreint" associant fonctionnaires et industriels pour l'élaboration du plan régional d'élimination des déchets industriels ; • les accords de sous-traitance aux industriels de la production des données publiques et des statistiques officielles relatifs aux résidus industriels dangereux... Si l'on rapproche cet "inventaire à la Prévert" de celui déjà fait au sujet de la politique partenariale, on obtient un ensemble très hétéroclite d'activités si diverses que leur regroupement pourrait apparaître abusif. L'un des enjeux majeurs de l'étude sera de démontrer qu'elles forment un tout.
2) Le caractère complexe, systémique et polymorphe du phénomène partenarial
La très grande diversité des AGC, la place prépondérante qu'elles occupent dans les deux configurations de politique publique amènent à les considérer comme la matière première de ces politiques et en même temps comme l'objet central de cette étude. On s'est aperçu de certaines relations entretenues par les AGC avec d'autres éléments constitutifs des configurations : tant pour la politique partenariale que pour les politiques thésocratiques, les AGC prennent place en situation d'incertitude juridique. La naissance de la politique partenariale correspond en effet à un processus social sans procédure juridique, sans cadre normatif préalablement défini, laissant aux négociations informelles le soin de définir les modalités de production des compromis ultérieurs. De même, le droit en vigueur dans la configuration thésocratique est un droit non-directif, optionnel et équivoque. Il dote certains acteurs en ressources de pouvoir, ouvre des marges de négociation sans contraindre les fonctionnaires à agir dans un sens déterminé ni expliciter avec précision le comportement attendu des ressortissants. Dans les deux cas, le droit non-directif ne détermine pas à lui seul l'émergence des AGC mais la rend possible. D'autres facteurs interviennent qui incitent les acteurs à s'orienter vers des relations conventionnelles : avec la politique partenariale, l'extrême valorisation de la négociation dans son principe permet de comprendre l'engouement des acteurs-clefs pour les AGC. Cette norme politique n'est cependant pas affichée à propos des politiques thésocratiques où d'autres normes sociales (pragmatisme, réalisme économique...) ainsi que des facteurs de contrainte (faiblesse des moyens en personnel) interviennent conduisant fonctionnaires et industriels à collaborer. Autre composante du phénomène partenarial, le confinement réapparaît dans les deux configurations : pour la politique partenariale, les délibérations confinées alternent avec des controverses publiques interprétables comme des "effets de résurgence". Dans les politiques thésocratiques, le confinement est celui d'un système clos et opaque qui dissimule les conditions réelles d'élaboration des décisions politiques. On ne négocie pas sur la place publique ; la règle se vérifie dans les deux cas et les huis-clos relatifs privilégient les partenaires au détriment des tiers. La "distorsion de représentation" va aussi de paire avec la prolifération des AGC. Elle s'impose nécessairement dès les premières initiatives d'impulsion de la politique partenariale et constitue une composante permanente du système de gouvernement des politiques thésocratiques. Le phénomène partenarial est donc un phénomène complexe dont la prolifération des AGC n'est qu'une composante importante (et la plus visible) parmi d'autres qui forment ensemble un système de gouvernement.
Un même système de gouvernement, partenarial, apparaît ainsi dans deux configurations pourtant très différentes : les cadres chronologiques, les acteurs et leurs interdépendances, les finalités collectives varient considérablement de l'une à l'autre. Les AGC prolifèrent dans les deux mais diffèrent aussi de l'une à l'autre : officielles et ostensiblement affichées pour la politique partenariale, elles demeurent officieuses et ne sont pas revendiquées en tant que telles par les acteurs-clefs des politiques thésocratiques. Dans les deux cas est apparue une hiérarchisation des acteurs, notamment des partenaires et des tiers, en fonction de leur accès aux informations, aux espaces de délibération et de leur influence sur les décisions politiques. Les structures ainsi mises en évidence ne sont pourtant pas identiques : d'un côté une "coalition de projet" dans laquelle cinq cercles de délibération politique peuvent assez clairement être distingués, de l'autre une "communauté gouvernante" entourée d'un halo d'acteurs périphériques formant le "réseau de politique publique". Le système partenarial organisé autour de la Semeddira accorde aux représentants des collectivités locales une place non négligeable tandis que ces acteurs restent marginaux dans le système de gouvernement des politiques nomocratiques. Le phénomène partenarial apparaît ainsi sous des formes très contrastées, dans des configurations de politiques publiques différentes dont la comparaison va permettre néanmoins de mettre en évidence certains traits communs constitutifs d'un même système de gouvernement, partenarial.

Troisième partie : Le partenariat comme mode de gouvernement


La démarche adoptée dans les deux parties précédentes a permis de présenter certains éléments factuels nécessaires à la compréhension de deux études de cas c'est-à-dire une sélection d'observations mais aussi un ensemble d'interprétations l'une et l'autre orientés par une théorie d'ensemble jusque là faiblement explicitée. Elle peut maintenant l'être en se référant à ces données mais aussi, afin d'élargir le domaine empirique de référence, à d'autres configurations de politiques publiques, en France mais aussi aux Etats-Unis et en Allemagne.
Le phénomène partenarial a été défini, en première approximation et à titre d'hypothèse, comme un phénomène systémique de prolifération des activités de gouvernement conventionnelles dans une configuration de politique publique. Le phénomène a pu être observé tant pour la politique partenariale que pour les politiques nomocratiques. Le phénomène est qualifié de systémique parce que, dans les deux configurations, des facteurs interdépendants semblent (ils restent à identifier) se renforcer mutuellement en jouant dans le sens d'une prolifération durable voire accrue des AGC. Dans les deux configurations également, elles occupent un rôle essentiel dans la formation des rapports de forces et des relations entre les différentes catégories d'acteurs plus ou moins mobilisés au sujet de ces politiques : la "communauté gouvernante" et la "coalition de projet", par delà les différences qui permettent de les distinguer, ont en commun d'associer certains acteurs par des accords multiples et d'exclure d'autres acteurs. De ce point de vue restrictif, un même système de gouvernement semble, telle notre hypothèse d'analyse, se retrouver dans les deux configurations par délà leurs différences.
L'expression système de gouvernement désigne un idéal-type produit par reconstruction stylisée et partielle, c'est à dire isolant les traits typiques, de relations sociales normales (régulières) entre des gouvernants et des gouvernés ainsi que les conditions de stabilité de ces relations dans une configuration donnée de politique publique. Le système de gouvernement sera qualifié de partenarial lorsque prédomine un genre spécifique (fiduciaire) de relations sociales entre des gouvernants et gouvernés régulièrement associés comme partenaires d'activités de gouvernement conventionnelles (AGC). Le phénomène partenarial sera considéré ainsi d'un point de vue synchronique en cherchant à rattacher la prolifération des AGC à des paramètres (normes juridiques, autres normes sociales, confinement des décisions, distorsions de représentation...) réapparus dans les deux configurations étudiées en France. Sous cet angle, l'étude du phénomène partenarial requiert non seulement une analyse approfondie des AGC, de leur nature et de leur diversité, mais aussi l'identification des relations qui les rattachent aux autres éléments stables et communs des configurations étudiées. On sera ainsi conduit à découvrir un aspect du phénomène partenarial en précisant la définition du concept de système de gouvernement partenarial (Chapitre 5).
Ce concept ayant été élaboré à partir de configurations particulières - celles des politiques de l'environnement industriel en France durant les vingt cinq dernières années - on s'interrogera ensuite sur l'intérêt qu'il pourrait y avoir à l'utiliser pour analyser d'autres configurations de politiques publiques. La prolifération systémique des AGC constitue-t-elle une particularité des politiques de protection de l'environnement industriel conduites en France ces dernières décennies ? Nous nous interrogerons d'abord sur l'existence éventuelle d'une spécificité sectorielle de ces politiques en recherchant dans d'autres secteurs des indices de présence du phénomène partenarial. Pour la même raison, nous rechercherons de tels indices dans des configurations américaines et allemandes. Ces deux perspectives de comparaison - sectorielle et internationale - devraient nous permettre d'estimer, dans un certaine mesure au moins, l'étendue du phénomène partenarial et la portée du concept qui le décrit. (Chap. 6).
Chapitre 5 : La formation du lien partenarial
Une définition élargie des AGC permet de regrouper dans cette catégorie des activités de gouvernement très variées et d'englober ainsi l'ensemble des données issues des deux études précédentes. Ces études ayant montré les différences de publicité faites aux AGC, nous distinguerons celles-ci à partir d'une taxinomie fondée sur le degré d'exposition dont elles font l'objet, et construirons sur cette base une classification des AGC suffisamment large et précise pour afiner l'analyse du phénomène partenarial (Section 1). Ce phénomène peut alors être modélisé, au moins partiellement : l'existence d'un "droit non directif" qui ouvre des marges de négociation, et de "normes sociales pro-partenariales" qui valorisent les relations fiduciaires (basées sur la confiance) plutôt que hiérarchiques (basées sur l'autorité) entre gourvernants et gouvernés, rendent possible la multiplication des AGC. Sans réduire à ces deux conditions nécessaires, les déterminations du phénomène, on observe ensuite qu'il se manifeste par la prolifération des AGC dans certaines configurations de politiques publiques, entraînant inéluctablement un renforcement du confinement des délibérations politiques et des distorsions de représentation dans ces configurations (Section 2).
Section 1 : Essai de classification générale des AGC
Pour affiner l'analyse du phénomène partenarial et, plus accessoirement, démontrer l'unité des AGC par delà leur diversité, il est nécessaire de suivre une démarche très théorique tout en précisant le vocabulaire adéquat au risque de paraître excessivement pointilleux. Cette démarche ne consiste pas à spéculer mais à conceptualisé ce qui a été précédemment observé. La finalité de cette démarche est de produire une classification qui sera présentée dans un tableau d'ensemble. L'étude de la taxinomie n'est indispensable que pour qui souhaite contrôler le fondement théorique de cette classification.
Les définitions des AGC déterminent fortement la connaissance du phénomène partenarial. Deux métaphores permettent d'illustrer leur importance : elles interviennent comme des prismes décomposant la lumière et donnant à voir, selon leurs caractéristiques physiques, "toutes" ou seulement certaines couleurs ; ou encore, comme des focales (zooms) qui, faisant varier l'angle de vision, produisent des images de la réalité très différentes.
Les doctrines du droit public et les analyses juridiques de l'Etat s'appuient généralement sur une définition restrictive des AGC en ne prenant en compte que les catégories formalisées par le droit positif (contrats et quasi-contrats). La naissance de chacune de ces catégories étant historiquement datable, celle du système partenarial le devient aussi. Mais cette conclusion est acquise au prix d'une occultation de toutes les catégories d'AGC informelles. A travers le prisme d'une définition restrictive, celles-ci disparaissent du champ de vision.
La diversité des formes d'AGC n'est pourtant plus à établir : de nombreux auteurs, sociologues du droit public ou de l'administration, l'ont observée et illustrée . Après eux, face à cette diversité avérée, le problème central de l'étude est celui de l'organisation conceptuelle d'une réalité polymorphe. Une fois explicité le point de vue retenu à cette fin (§ 1), une classification sera présentée (§ 2).
§ 1 - un "genre" d'activités gouvernementales
Quelques conventions de langage sont nécessaires pour identifier les termes d'une distinction formelle et d'une autre substantielle des gouvernés et gouvernants ainsi que d'une distinction formelle de ces derniers.
• Les personnes formellement en charge de missions de gouvernement, politiques ou administratives, sont souvent nommées "gouvernants". Les personnes sans charge de cette sorte sont alors nommées "gouvernés", les précédents entrant dans cette catégorie en tant que simples citoyens c'est à dire en dehors du ressort de leurs charges. Cette distinction formelle implique d'accepter la réunion des charges proprement politiques et des charges administratives dans le même ensemble des charges de gouvernement. Ces termes de gouvernants et gouvernés seront plus rarement utilisés que les suivants. En effet, le propre des AGC est de rendre cette distinction superflue en secondarisant la dévolution formelle des charges de gouvernement par une assomption partagée de ces dernières entre partenaires.
• L'activité conventionnelle liée à une charge de gouvernement implique toutes les personnes (physique ou morale, publique ou privée) participant directement ou par voie de représentation spécifique (ex : mandat impératif) à la négociation. Nous les nommons "partenaire". Tous les gouvernants, au sens formel, que nous étudions sont des partenaires ce qui n'est pas le cas de tous les gouvernés dont certains ne participent pas à l'AGC. Ceux-là en sont des spectateurs passifs ou actifs mais toujours extérieurs et forment ce que nous nommerons "l'assistance", qui n'est composée que de gouvernés au sens formel. La dimension de cette assistance varie selon le degré de publicité que les partenaires donnent à l'AGC. Lorsque celle-ci est totalement secrète, l'assistance est inexistante. Il n'y d'assistance qu'informée.
• Parmi les partenaires ceux que nous nommerons "ressortissants" (pouvant être des personnes publiques ou privées ; ex : un individu, une entreprise privée, une commune, un hopital, une association...) ont en commun de se trouver par leurs activités, leurs statuts ou d'autres caractéristiques dans une situation du ressort de ceux que nous nommerons "autorités" (ne pouvant être que des personnes publiques ; ex : une collectivité territoriale, l'Etat, un établissement public...) et d'être formellement en situation de subordination vis à vis de ces dernières. Cette différenciation formelle des partenaires permet de les distinguer mais ne signifie rien a priori en ce qui concerne l'état de leurs relations ou de leurs rapports de forces.
A - Critère relationnel et hiérarchie des "genres" d'activités gouvernementales
Le premier niveau de la classification des AGC repose sur la distinction de deux modèles de relations sociales pouvant s'instaurer entre des gouvernants et des gouvernés : 1) des relations hiérarchiques, fondées sur l'autorité et exprimées par le commandement ; 2) des relations fiduciaires fondées sur la confiance et exprimées par la convention. Ces idéaux-types seront appelés "genres" d'activités gouvernementales et ces dernières respectivement qualifées d'unilatérales (AGU) et de conventionnelles (AGC).
Les relations entre gouvernants et gouvernés seront considérées dans la perspective de l'exercice du pouvoir politique et non dans celle de sa conquête : de ce fait, les gouvernés sont considérés comme des "ressortissants" ou "subordonnés" et les gouvernants comme des "autorités" ou "supérieurs" nonobstant le fait que, d'un point de vue autre que le nôtre, ces derniers pourraient être considérés comme subordonnés aux gouvernés - en tant qu'électeurs - ou encore au souverain (nation, peuple...). L'étude de l'effet contraignant créé par les AGC pour les partenaires fera ressortir une assymétrie structurelle entre les autorités et les subordonnés : cet effet dépend toujours de la possibilité qu'ont en principe les premières de rétablir une relation hiérarchique. Ceci révèle une caractéristique idéologique des configurations dans lesquelles nous nous situons : à ce stade de leur évolution historique, la prédominance de la formule de gouvernement nomocratique demeure ; la plupart de nos concitoyens continuent d'y adhérer. Même les plus fervents défenseurs du gouvernement partenarial reconnaissent que l'efficacité des AGC est conditionnée en dernière instance par la possibilité d'un retour aux AGU.
On peut donc considérer - en faisant abstraction du fondement contractuel de cette formule nomocratique (théorie du contrat social inversant la hiérarchie entre gouvernés-électeurs et gouvernants) - que les deux genres de l'activité gouvernementale se trouvent historiquement et idéologiquement hiérarchisés ; toutes  les relations fiduciaires que nous étudierons sont ainsi explicitement ou implicitement sous-tendues par une relation hiérarchique de principe entre les partenaires. Cela vaut aussi bien pour les conventions passées entre personnes publiques (ex : Etat / Région, Etat / établissement public, Region / SEM...) que pour celles passées entre des personnes publiques et des personnes privées.
B - Implications d'une Définition élargie des AGC
La distinction des deux genres de l'activité gouvernementale s'inspire de celle, classique en droit public, faite entre les actes publics unilatéraux et les actes publics contractuels. Pour notre part, nous incluons ces derniers dans les AGC. M. Van De Kerchove présente ainsi la place des actes contractuels dans l'action de l'Etat du point de vue de la doctrine du droit public :
"Si l'acte contractuel occupe une place primordiale au niveau des fondements idéologiques du droit public dans les démocraties libérales (théorie du contrat social), il n'est censé ne jouer qu'un rôle limité au niveau des modes juridiques d'expression des pouvoirs publics. Dépositaires d'une fonction d'intérêt général, ceux-ci se doivent de l'exercer avec autorité et en toute indépendance par rapport aux intérêts privés qui divisent la société civile. Le caractère unilatéral de leurs actes en est la manifestation la plus visible." 
L'auteur rappelle ainsi que, dans un Etat démocratique (Etat représentatif) et libéral (Etat de droit), conformément à la formule nomocratique de cet Etat, la légitimité des activités de gouvernement repose toujours - par principe - sur le consentement des parties : celui-ci est requis d'une manière générale pour les AGU (la théorie du contrat social permet de présupposer l'existence d'un consensus parmi les citoyens sur la nature du régime) et d'une manière particulière pour les AGC (la théorie juridique du contrat administratif et la théorie sociologique des AGC requiert formellement le consentement des partenaires).
Cette distinction entre actes publics unilatéraux et actes publics contractuels pose néanmoins deux problèmes importants :
1) La catégorie juridique du "contrat" définie notamment par les obligations qu'il crée, apparaît extrêmement restrictive au regard de la diversité des formes d'AGC, ce qui accentue d'autant l'occultation des catégories ignorées par la doctrine. En outre, "la politique contractuelle ne cesse de modifier et d'élargir la zone d'incertitude qui s'est constituée entre l'espace des contrats indiscutables et celui des actes qui n'en procèdent pas, malgré une dénomination trompeuse." Pour ces raisons, la catégorie générale des conventions sera préférée à celle des contrats - inclue dans la précédente - qui désigne une convention explicite, créatrice d'obligation, généralement passée dans les formes prévues par le droit (commercial, civil, administratif...) et dont le respect est exigible devant un juge . "Une convention est l'accord de deux ou plusieurs personnes sur un objet d'intérêt juridique. La convention qui a pour objet la formation d'une obligation se nomme plus spécialement le contrat. La convention est le genre, le contrat est l'espèce." .
2) l'opposition entre l'acte unilatéral et l'acte contractuel résiste mal à une analyse approfondie comme l'ont montré de nombreux auteurs, dont Y. Madiot créant la notion "d'acte mixte"  ou J. Caillosse observant que "les formes d'action publique envisagées ici soumettent à de très fortes tensions cette opposition qui continuent d'emporter en droit positif des conséquences déterminantes". De surcroît, l'étude de la production normative montre l'importance des négociations et transactions auxquels donnent lieu de nombreuses activités juridiquement qualifiées d'unilatérales. Faut-il pour autant en conclure à l'inutilité du concept juridique d'acte unilatéral ?
La réponse dépend de la définition que l'on donne des AGC : nous employons le mot activité de préférence à celui d'action pour souligner la mise en relation opérée entre deux phases de production des AGC abstraitement distinguées : celle du processus (l'action de négociation visant à expliciter les termes d'un échange et à les énoncer en une convention) et celle du (des) résultat(s) (l'action ou l'inaction de l'un ou l'autre des partenaires en application de la convention). L'activité est dite gouvernementale quand elle inclut dans le processus une autorité au moins et elle est qualifiée de conventionnelle lorsqu'elle a pour résultat effectif d'accorder une autorité et un ressortissant sur les termes d'un échange ou d'un engagement réciproque matéralisé in fine par l'action de l'un d'entre eux. Les AGC peuvent ainsi être définies comme des négociations se concluant par un accord entre une autorité au moins et un (des) ressortissant(s), sur le contenu d'actions finalisées à réaliser par l'un et/ou l'autre des partenaires ou sur l'inaction de l'un et/ou de l'autre.
Cette définition est plus large que celle des "techniques administratives conventionnelles" définies par J.F. Sestier qui exclut notamment toutes les formes de participation ne "nécessitant" pas un accord :
"La convention si elle constitue bien l'accord entre les personnes, impose à l'évidence que ces personnes s'accordent. Ce truisme n'est cependant pas tout à fait inutile. Il signifie notamment que toute relation n'aboutissant pas nécessairement à un accord n'est pas une convention. Autrement dit, la rencontre de volontés entre deux personnes qui ne constituerait pas un accord, ne peut entrer dans le champ d'investigation de la présente étude. Il en est ainsi, par exemple de nombre de procédures appartenant à ce qu'il est convenu d'appeler la participation. Très souvent, il ne s'agira que d'adopter une attidude de participant, sans nécessairement s'accorder, agréer ou accepter les propositions de l'autre. Seul le cas de la concertation, de par le sens même du mot, est porteur de l'obligation d'un accord." 
Si la nécessité de l'accord paraît incontestable en tant que critère discriminant de la convention par rapport à d'autres formes d'échanges, le raisonnement de l'auteur ne s'impose pas à qui rejette sa définition implicite de la "nécessité", comme contrainte juridiquement efficace. En effet, la nécessité d'aboutir à un accord dans le cadre d'une relation sociale quelconque peut - y compris pour des personnes de droit public - dépendre de facteurs sociaux extra-juridiques (rapports de forces, intérêts économiques, normes sociales, motifs personnels, etc) tout aussi (voir plus) contraignants que la norme juridique. Nous considérerons donc comme AGC toute négociation aboutissant effectivement à un accord entre une (des) autorité(s) et un (des) ressortissant(s) quelles que soient les "nécessités" ayant contribué à ce résultat.
C - Un point de vue externe sur les AGC
A la fin du texte précité, J. F. Sestier introduit un note dans laquelle il envisage et argumente son rejet d'une définition élargie des AGC :
"Une analyse contraire est peut-être concevable ; mais faire entrer dans les techniques conventionnelles tout procédé mettant en présence la volonté de deux personnes qui éventuellement s'accorderaient, sans que cela ne soit obligatoire {1}, c'est réduire la quasi-totalité des actes administratifs pris après avis, sur proposition, après “rencontre informelle” {2}, etc... à des conventions. Cette conception de l'accord aléatoire en tant que critère de la technique conventionnelle est insuffisamment discriminant {3}. Elle conduit, par abus de conventionnalisme, à voir des conventions partout {4}."  (les renvois sont de nous)
{1} Cet énoncé confirme le caractère juridique de la "nécessité" considérée par l'auteur et {2} l'exclusion qu'elle implique des AGC informelles (avis, propositions, rencontres informelles...). Ces AGC informelles n'intéressent peut être pas certains juristes, mais elles peuvent intéresser l'ensemble des citoyens si ils souhaitent savoir comment ils sont gouvernés et elles intéressent certainement la sociologie des activités de gouvernement : quels "avis" ou "propositions" sont pris en considération dans la formation d'un acte de gouvernement ? Lesquels ne le sont pas ? Qui participe généralement aux "rencontres informelles" et qui n'y participe pas ou peu ? Comment se déroulent-elles et à quoi aboutissent-elles ou n'aboutissent-elles pas ? Qui est informé de ce déroulement et qui ne l'est pas ? etc. L'élargissement que nous proposons de la définition des AGC suggère en fait de porter un intérêt accru au problème de l'exposition des AGC et, plus généralement, des conditions de production de toute norme juridique. Ce point de vue est externe parce qu'il place au premier plan d'observation les relations entre les partenaires et l'assistance.
La définition élargie des AGC n'est pas "insuffisamment" {3} discriminante, elle délimite un domaine empirique plus large que la définition restreinte et change le point de vue porté sur les AGC. Serait-on néanmoins conduit, en adoptant une définition élargie des AGC, à "voir des conventions partout" {4} : on en verra certainement plus que ce que peuvent ou veulent voir certaines personnes. Cependant "en voir beaucoup" ne signifie pas en voir partout et ce faisant nier la pertinence sociologique de la catégorie des activités de gouvernement unilatérales. Il suffit de considérer celle par laquelle un policier dresse le procès-verbal d'une infraction au code de la route, et le juge d'instance sanctionne cette infraction pour s'assurer que l'activité unilatérale existe bel et bien comme une réalité très concrète pour les personnes généralement concernées par les activités de gouvernement relevant de ce genre. Francis Caballero, scandalisé par les conventions passées entre le Ministère de l'environnement et certains branches industrielles polluantes, illustre aussi à sa manière la validité de cette distinction : "Imaginons, par exemple, que le ministre de l'Intérieur passe avec un groupe de délinquants responsables de vols et dépradations diverses une convention au termes de laquelle ceux-ci s'engageraient à réduire progressivement le montant de leurs méfaits moyennant quelques allocations de l'Etat pour faciliter leur reclassement. La condamnation serait unanime." En élargissant la définition des AGC, on ne nie par l'existence des activités unilatérales ; on se donne la possibilité de s'interroger sur les conditions dans lesquelles apparaissent les unes et les autres notamment en fonction des catégories de personnes généralement concernées.
Tableau n°10 :
Les activités de gouvernement distinguées selon leurs genres (premier niveau de classification)
Le genre hiérarchique de l'activité gouvernementale
activités de gouvernement unilatérales (AGU)Le genre fiduciaire de l'activité gouvernementale
activités de gouvernement conventionnelles (AGC)§ 2 - Les AGC distinguées selon leurs degrés d'exposition sociale
Le point de vue externe (relations partenaires / assistance) adopté sur les AGC délimite un domaine d'observation et implique un certain nombre d'exclusions. Le point de vue interne (relations entre partenaires) est exclu : en particulier, l'interprétation des motifs des partenaires pour négocier, l'étude de leurs rapports de force dans la négociation, l'observation de régularités éventuelles dans les termes de l'échange, l'analyse des effets contraignants de la convention pour les partenaires du point de vue de leurs relations ne seront pas pris en charge. Nous n'étudierons pas les degrés de contrainte réciproque acceptée par les parties à la convention, qu'il s'agisse d'une contrainte interne (ex : le sentiment d'obligation des uns envers les autres ou l'absence de ce sentiment...) ou externe (ex : les moyens de recours auprès de tiers dont dispose ou non tel partenaire pour faire exécuter la convention...). L'objet de l'analyse qui suit n'est pas de rendre de compte de tous les aspects des AGC mais de conceptualiser un point de vue spécifique (concept d'exposition) sur celles-ci et d'élaborer, de ce point de vue, la taxinomie fondant une classification possible - qui n'est pas la seule envisageable - des AGC (tableau n°11)
[ insérer le tableau d'ensemble des AGC = tableau n°11]
A - théorie de l'exposition sociale des AGC
L'exposition publique des AGC est une forme spécifique de leur exposition sociale ainsi qualifiée parce qu'elle ne peut avoir lieu sans relation à autrui. L'une et l'autre correspondent à une activité sociale définie par M. Weber comme une "activité qui, d'après son sens visé par l'agent ou les agents, se rapporte au comportement d'autrui, par rapport auquel s'oriente son déroulement" . Ce "sens" sera défini de manière idéale-typique comme le "sens visé subjectivement dans un pur type construit conceptuellement par l'agent ou les agents conçus comme des types" . L'agent (ou, indifféremment, "l'acteur") sera, méthodologiquement, considéré comme rationnel et, plus précisément, comme doté d'une "rationalité limitée".
1) Exposition sociale et exposition publique des AGC
L'exposition sociale d'une AGC correspond à l'activité discursive d'un partenaire évoquant, décrivant ou justifiant, par tout moyen d'expression, devant une assistance de dimension déterminée, l'existence et les conditions de déroulement d'une AGC jusqu'alors méconnue, supputée ou partiellement connue par cette assistance. L'expression "activité discursive" (ou "exposé") repose sur une définition large du "discours" pris au sens de "publicité" : par exemple, la visite d'un site ou monument par un élu, éventuellement accompagné de nombreux journalistes, sans que celui-ci ne prononce le moindre mot, peut correspondre à une "activité discursive". C'est donc l'expression d'un message, plus que le moyen utilisé, qui importe pour identifier cette activité sociale. L'exposition sociale d'une AGC, nécessairement , est d'abord le fait d'un partenaire dans un contexte social donné c'est-à-dire face à une assistance spécifique, même si l'information peut être répercutée par les membres de celle-ci à une assistance plus étendue. En première analyse, on peut donc considérer qu'à chaque degré d'exposition sociale correspond une dimension spécifique de l'assistance informée.
Cette dimension elle-même n'est pas socialement indéterminée ; elle dépend de divers facteurs psychologiques et sociaux permettant à tel individu particulier de faire partie de telle ou telle assistance spécifique. Afin de simplifier le problème  nous utiliserons les "modèles des cercles" utilisé dans les deux études de cas (cf. : 1ère et 2ème parties) pour décrire chaque type d'assistance. Ce modèle sera décliné à deux niveaux de précision. Au niveau le plus précis, nous distinguerons, comme dans la configuration de politique partenariale, cinq cercles de dimensions croissantes : n°1 = les dirigeants; n°2 = les acteurs-clefs; n°3 = les réseaux sociaux-politiques; n°4 = les intervenants ponctuels dont les observateurs; n°5 = la population totale d'un territoire. Au niveau le moins précis nous distinguerons, comme dans la configuration de politique nomocratique, trois cercles en fusionnant les deux premiers dans la "communauté gouvernante", en fusionnant les deux suivants dans le "réseau de politique publique" et en dissociant le dernier. En effet, la population totale sert de référence comparative ultime pour la distinction des classes, mais n'est jamais suffisamment informée sur une AGC donnée pour être considérée comme le "public" de celle-ci .
L'exposition sociale sera donc qualifiée de "publique" quand elle interviendra face à une assistance approximativement de dimension au moins égale au réseau de politique publique (modèle à 3 cercles), ou, si l'on utilise le modèle plus précis des cinq cercles, face à une assistance comprenant au moins les trois premiers.
2) Motifs d'exposition sociale des AGC
 Le problème sociologique à résoudre est d'identifier des motifs récurrents d'exposition sociale des AGC qu'elle soit publique ou non. Nous interpréterons l'orientation de cette activité sociale en la rapportant à un comportement "rationnel en finalité" visant à éviter la réprobation ou obtenir l'approbation que pourrait - selon la perception subjective et intuitive qu'a le partenaire de son contexte social d'expression - susciter l'exposition de tout ou partie des aspects concrets d'une AGC . Le postulat qui sous tend l'interprétation du comportement de l'exposant est celui de la rationalité limitée des individus : 1) l'exposant cherche souvent à s'informer sur le contexte dans lequel il s'exprime (caractéristiques de l'assistance, normes sociales en vigueur dans cette assistance, contenu des normes à chaque rang de la hiérarchie des normes sociales...) mais ne dispose jamais d'une information parfaite à ce sujet et subit ainsi une contrainte d'incertitude ; 2) l'exposant cherche souvent à maîtriser son activité discursive ("filtrer le discours" c'est-à-dire distinguer, dans chaque contexte, le dicible de l'indicible), mais le nombre de variables à prendre compte pour produire un discours optimal dépasse souvent ses capacités d'analyse, surtout si cette analyse doit être produite sans délai au moment de l'exposé.
Ces contraintes d'une rationalité analytique peuvent néanmoins être surmontées par l'intuition d'un individu ayant progressivement intériorisé certaines normes sociales relatives à ce qui est dicible et indicible dans chaque contexte déterminé. Cet apprentissage est peut être à l'origine du talent proprement politique.
L'exposition sociale des AGC peut être tenue pour déterminée, en partie au moins, par l'existence de normes ("politiques" et "éthiques") socialement hiérarchisées et efficaces, fixant ce qui, en matière d'activités gouvernementales peut être approuvé ou réprouvé. L'exposition d'une AGC non conforme à ces normes est susceptible d'entraîner une réprobation de l'assistance ce qui dissuade (du fait de l'existence d'un risque perçu) de l'évoquer. Si l'on rapproche ce prémices théoriques des observations faites sur la configurations de politiques nomocratiques, on observe que certaines normes sociales rendent possible l'exposition au sein de la communauté gouvernante (entre collègues ou homologues partageant des systèmes de valeurs et modes de raisonnement similaires, dialoguer sur des accords multiples et variés qui font l'ordinaire de l'activité gouvernementale dans le secteur semble aisé). Nous les nommerons "normes de groupe". D'autres normes rendent possible l'exposition devant l'assistance plus étendue du réseau de politique publique (bon nombre d'AGC méconnue du grand public, le sont néanmoins parfaitement des membres du réseau). Nous les nommerons "normes politiques". Ces dernières occupent un rang supérieur parce qu'elle rendent possible voire favorisent l'exposition devant une assistance plus étendue que les précédentes.
Ces observations amènent à considérer que l'activité discursive du partenaire dépend de sa perception subjective et intuitive d'un système hiérarchisé de normes sociales dont le modèle peut être décliné au moins à deux niveaux de précision. Au niveau le plus général (distinction des espèces d'AGC), le modèle comporte deux rangs : 1/ les normes politiques ; 2/ les normes de groupe. Pour préciser le modèle, un tant soi peu, il est nécessaire de subdiviser les deux catégories précédentes en deux, chacune des nouvelles trouvant sa correspondance dans le modèle des cinq cercles relatif à la configuration de politique partenarial. A ce niveau plus précis (distinction des types d'AGC), la hiérarchie des normes sociales comporte alors quatre rangs : 1/ normes politiques juridiquement formalisées ; 2/ normes politiques publiquement exposées ; 3/ normes de groupe professionnel ; 4/ normes de groupe restreint . Les premières permettent voire incitent l'exposé de tout aspect d'une AGC conforme à ces normes devant n'importe quelle assistance, la garantie de l'exposant tenant à la prééminence de la formule nomocratique (4e cercle au moins). Les secondes, plus susceptibles de controverses offrent moins d'assurance, mais permettent néanmoins une exposition étendue (3e cercle au moins). Le troisièmes ne valent que dans un cadre professionnelle (pairs, collègues, homologues, interlocuteurs habituels..) (2e cercle au moins). Les dernières cantonnent l'exposition aux groupes restreints (amis, famille, alliés, collègues proches, complices...) plus fortement confinés vis à vis du reste de la société (1er cercle). Cette correspondance sera réexaminée.
Le raisonnement qui suit, dans un premier temps, repose sur trois axiomes permettant de construire des types purs d'activités sociales. Le premier est celui du système de normes exhaustif : il s'agirait de l'état (virtuel) optimal d'un système de normes sociales dans lequel la totalité des aspects concrets de la réalité sociale (en l'occurrence des AGC) seraient conçus, prévus et réglementés ; le système ne contiendrait alors aucune imprécision c'est à dire aucune carence. Le second est celui de l'assistance parfaitement régulière : il s'agirait d'une assistance composés d'individus respectant exactement le même système normatif et réagissant rationnellement (information parfaite et choix optimal) à une activité d'exposition sociale des AGC en réprouvant toute infraction révélée à des normes sociales. Le troisième est celui du partenaire parfaitement rationnel : l'exposition sociale d'une AGC serait alors intégralement déterminée par l'existence du système normatif parfaitement connu (information parfaite) et en fonction duquel pourrait être produit un discours optimal annulant tout risque de répprobation sociale. Le type pur de l'exposition sociale des AGC peut, sous ces trois conditions axiomatiques, être exprimé ainsi :  un partenaire d'une AGC ne reconnaîtra socialement de celle-ci que les aspects concrets ne révèlant pas d'infraction à une norme de rang [ n - 1 ] (condition nécessaire) ou une norme de rang [ n ] en vigueur dans l'assistance (condition suffisante). Par suite, le type pur de l'exposition publique d'une AGC est le suivant : un partenaire d'une AGC ne reconnaîtra publiquement de celle-ci que les aspects concrets ne révèlant pas d'infraction à une norme politique juridiquement formalisée (condition nécessaire) ou à une norme politique publiquement exposée en vigueur dans l'assistance (condition suffisante).
Dans la mesure où le sens pris en compte dans l'interprétation d'un comportement, et par là même d'une activité sociale, est celui subjectivement visé par l'agent, il n'est pas nécessaire de conserver les deux derniers axiomes pour poursuivre le raisonnement. Quelles que soient les caractéristiques réelles d'une assistance, celle-ci n'intervient comme facteur déterminant dans l'exposition sociale des AGC qu'à travers le prisme de la perception subjective et intuitive qu'a le partenaire de ces caractéristiques. Or, le modèle conserve ses qualités heuristiques si l'on admet que l'agent de l'exposition sociale est doté d'une rationalité limitée. L'idéal-type de l'exposition sociale des AGC, modifié par introduction de formules d'approximation signalant cette rationalité limitée de l'acteur, peut être exprimé ainsi: un partenaire d'une AGC ne reconnaîtra socialement de celle-ci que les aspects concrets qui ne lui semblent rien révèler d'expressément interdit par une norme de rang [ n - 1 ] (condition nécessaire) et qui lui permettent de présenter cette activité comme relativement conforme à une norme de rang [ n ] en vigueur dans l'assistance (condition suffisante). Par suite, l'idéal-type (modifié) de l'exposition publique des AGC est le suivant:  un partenaire d'une AGC ne reconnaîtra publiquement de celle-ci que les aspects concrets qui ne lui semblent rien révèler d'expressément interdit par une norme politique juridiquement formalisée (condition nécessaire) et qui lui permettent, le cas échéant, de présenter cette activité comme relativement conforme à une norme politique publiquement exposée en vigueur dans l'assistance (condition suffisante). La suite de l'exposé renverra uniquement à ces deux idéaux-types.
3) Déviances ou imprécisions du système normatif
Dans une situation particulière donnée, les comportements individuels absolument inexplicables par rapport à ces idéaux-types sont interprétés comme des déviances. Ces déviances peuvent être comprises par référence à des facteurs ou des motifs, multiples et variés (intérêt inhabituel à parler, discours peu maîtrisé, éthique de la conviction...). La déviance peut être "psychologiquement normale" pour un individu particulier, auquel cas celui-ci tend à être marginalisé dans son contexte social et ceci, éventuellement, jusqu'à perdre sa qualité de partenaire ; l'information qu'il détient s'appauvrit d'autant. Elle peut également être "conjoncturelle" en étant motivée par un intérêt inhabituel pour l'individu à divulguer des informations ou en résultant d'une erreur commise par inadvertance.
Les comportements se reproduisant, en moyenne ou approximativement, dans une masse donnée de cas, et inexplicables par rapport aux idéaux-types, contraignent l'observateur à s'affranchir de l'axiome du système de normes exhaustif et, donc, à rapporter l'orientation de ces comportements à des imprécisions du système normatif. On pourrait, en première analyse, distinguer trois types d'imperfection d'un système normatif : 1) la carence interne : le système normatif comporte une norme de moins par rapport à l'optimum; cette norme manquante peut être perçue comme une imprécision du système (ex : droit équivoque); 2) la contradiction interne : le système comporte deux normes qui se contredisent ; il y a donc une norme de trop par rapport à l'optimum; cette contradiction peut être perçue comme une ambiguïté du système normatif. 3) l'alternative interne : le système comporte une alternative entre deux normes distinctes et optionnelles référées à une même situation (ex : droit optionnel) ; l'une est de trop par rapport à l'optimum et l'alternative ouverte peut aussi être interprétée comme une ambiguïté du système de normes. Dans ces deux derniers cas, les effets sociaux du système normatif sont équivalents : le système normatif incohérent ou optionnel en un point précis, ne peut pas déterminer strictement, en ce point, le comportement de l'acteur et ne peut fonder une interprétation sociologique de ce comportement. Aussi bien du point de vue de l'acteur que de celui de l'observateur les normes contradictoires et les normes alternatives, d'une certaine manière, s'annulent réciproquement. L'ambiguïté du système normatif crée un vide c'est-à-dire une carence pouvant être perçue comme une imprécision. En dernière analyse, toute imprécision du système normatif provient donc d'une absence de norme, c'est à dire d'une carence théoriquement détectable par comparaison avec ce que serait ce système en un état (virtuel) optimal d'exhaustivité.
4) Niveaux de distinctions des classes d'AGC
Raisonner à partir d'un axiome d'exhaustivité du système normatif est une nécessité méthodologique pour faire apparaître certains aspects de notre objet d'étude, elle n'impose pas d'admettre qu'un tel système ait réellement existé, ni même qu'il le puisse. Il est en effet difficile de concevoir un système de normes exhaustif sans le rapporter au concept kantien d'horizon de sens tant pour l'acteur que pour l'observateur. On peut dire qu'un système normatif exhaustif est inconcevable autrement que comme un absolu. En retour, on suggère ainsi que chaque système de normes sociales est marqué par cette imperfection contingente qui caractérise toute oeuvre humaine évaluée par référence à un absolu. Celui-ci sert à mesure un écart.
Le raisonnement fondé sur l'axiome de système de normes sociales exhaustif sera développé au deuxième (espèces d'AGC) et troisième (types d'AGC) niveaux de la classification : on peut parler alors de distinctions théoriques des classes d'AGC. Cependant, le souci de réalisme contraint à un certain stade de l'analyse - en l'occurrence, au troisième niveau de la classification (catégories) - à s'affranchir de cet axiome. Ce réalisme, qui introduit un clivage profond entre le troisième et les niveaux suivants de la classification, prendra la forme de ce que l'on appellera des distinctions empiriques des classes d'AGC. A défaut d'indicateurs statistiques permettant de mesurer rigoureusement des degrés de précision (ou d'imprécision) des normes sociales, ces distinctions approximatives de quatrième et cinquième niveaux, sont indispensables pour rendre la classification opératoire même si elle peuvent laisser insatisfait, d'un point de vue strictement théorique.
La présentation de la classification rappellera succintement les éléments théoriques qui permettent de distinguer les classes et illustrera chacune de celles-ci en évoquant, de manière allusive, certains cas relevant de la classe présentée. Il convient de distinguer très clairement le travail d'analyse conceptuelle consistant à expliciter les critères qui permettent de distinguer logiquement des classes (taxinomie) et le travail d'analyse empirique consistant à imputer des cas particuliers dans telle ou telle classe (classement). Le premier n'a à répondre qu'aux exigences de la logique formelle tandis que le second dépend toujours des capacités d'analyse (de la "rationalité") du sociologue ; or celui-ci, si l'on admet qu'il n'est pas ontologiquement différent des autres acteurs, doit être considéré comme ayant des capacités d'analyse également limitées notamment en ce qui concerne ses possibilités d'accès et de traitement des informations pertinentes relatives à chaque cas. De ce fait, il peut paraître plus aisé, au deuxième et troisième niveaux de la classification, de distinguer les classes que d'imputer un cas dans l'une d'elle surtout lorsque l'on s'intéresse à des cas complexes. De ce fait également, il se peut qu'une imputation soit contestable par un observateur ou un acteur mieux informé mais cette contestation doit alors reposer sur le compte-rendu de faits "nouveaux" qui n'auraient pas, en première analyse, été pris en considération. Ces deux possibilités sont d'autant plus significatives que les cas étudiés correspondent fréquemment à des processus complexes associant étroitement des AGC relevant de diverses classes. Ce phénomène d'imbrication des AGC sera étudié ultérieurement (cf.: ci-dessous § 2) : ainsi une AGC "A" de classe "X" publiquement exposable peut être étroitement liée, préparée ou déterminée par une AGC "B" de classe "Y" tout à fait officieuse, les deux relevant d'un même processus de politique publique ; en outre, plusieurs imbrications de cette sorte peuvent s'enchaîner au cours du temps. Sur le plan théorique, le problème est aisé à résoudre : on dissocie abstraitement les AGC "A" et "B" et on les impute à chacune des classes dont elles relèvent, en l'occurrence, respectivement les classes "X" et "Y". Du point de vue de l'analyse empirique cette dissociation peut se révéler beaucoup plus difficile à réaliser ce qui ne veut pas dire impossible.
B - Niveaux de distinctions théoriques des classes d'AGC
Parmi toutes les activités gouvernementales de genre fiduciaire (premier niveau), on peut distinguer, selon leurs degrés d'exposition sociale, des espèces d'AGC officielles ou officieuses (deuxième niveau) et les subdiviser ensuite, à l'aide du même critère, en sous-classes formant quatre types d'AGC (troisième niveau) qui permettent d'affiner la gradation de l'exposition sociale des AGC.
1) Les espèces d'AGC (deuxième niveau)
A ce niveau de classification - le plus général mais aussi le plus fondamental - le modèle du système hiérarchisé de normes sociales comporte deux rangs : 1/  les normes politiques ; 2/ les normes de groupes. Le modèle des dimensions de l'assistance comporte deux ensembles décroissants : 1/ le réseau de politique publique; 2/ la communauté gouvernante.
Selon l'idéal-type de la reconnaissance publique, celle-ci ne peut concerner que les aspects concrets d'une AGC conforme aux normes politiques : les AGC relevant de cette espèce seront nommées "AGC officielles" (espèce A). Cette exposition publique concerne non seulement le résultat de l'AGC (exposition de l'existence d'une convention et de ses implications immédiates) mais également son origine conventionnelle (exposition de l'existence d'un processus de négociation dont est issue la convention). Elle est concevable devant le public étendu du réseau de politique publique incluant non seulement les personnes habituellement mobilisées autour de cette politique (réseaux socio-politiques) mais également les intervenants ponctuels dont les observateurs (journalistes, sociologues...). Pour cette raison, la population totale peut en être informée sous certaines conditions (conjonctures médiatiques ou scientifiques, intérêt des lecteurs ou auditeurs...). L'exposition publique de ces AGC est peu susceptible de provoquer une réprobation générale de l'assistance même si certains peuvent exprimer des réserves ou des critiques qui restent minoritaires. Cela signale l'existence, aujourd'hui, de normes politiques favorables à cette espèce d'activités gouvernementales. L'apparition des politiques partenariales illustre parfaitement la particularité de cette situation historique.
Certaines AGC ne font pas l'objet d'une exposition publique  ; leurs résultats immédiats ne passent cependant pas nécessairement inaperçus, tout au moins du réseau de politique publique et/ou de quelques personnes ordinaires (ex : riverains...). La réduction d'une pollution très gênante, mais non réglementée, obtenue d'une entreprise par l'administration en contrepartie de son renoncement à poursuivre une pollution interdite mais moins gênante, relève de cette espèce. Un des résultats (la réduction) peut être reconnu publiquement - surtout si l'entreprise exploite ce résultat à des fins médiatiques - sans que son origine conventionnelle ne le soit. Ceci tient au fait, qu'un autre des résultats (le renoncement) est difficile à reconnaître publiquement parce qu'il révèle un comportement pouvant être perçu comme contrevenant à certaines normes politiques (formule nomocratique exigeant la stricte application du droit, formule écologiste exigeant la réduction des deux pollutions, etc). Telle est la caractéristique commune des AGC OFFICIEUSES (espèce B)  : un des résultats peut généralement être reconnu, mais tous les termes de l'échange (explicités par la convention) et donc le processus de négociation dont ils sont issus ne le sont pas. Les AGC de cette espèce peuvent néanmoins faire l'objet d'une exposition sociale au sein d'un groupe spécifique : il faut alors que les normes politiques soient perçues en ce groupe comme particulièrement ambiguës (ex : perception du dilemme de l'environnement industriel parmi les fonctionnaires en charge de ces questions) et que les termes de l'échange soient relativement conformes à des normes en vigueur au sein de ce groupe (ex : normes de pragmatisme chez les fonctionnaires de l'environnement industriel). L'assistance de ces AGC officieuses se réduit ainsi, généralement, à la communauté gouvernante.
Tableau n°11 : Les AGC distinguées au deuxième niveau de la classification.
Classes —>

Espèce A
officiellesEspèce B
officieusesNormes socialesnormes politiquesnormes de groupeDimension de l'assistanceréseau de politique publique
(+)communauté gouvernante
(-)2) Les types d'AGC (troisième niveau)
A ce niveau de classification le modèle du système hiérarchisé de normes sociales comporte quatres rangs par subdivision des normes de référence du niveau précédent : 1/ les normes politiques juridiquement formalisées ; 2/ les normes politiques publiquement exposées ; 3/ les normes de groupe professionnel ; 4/ les normes de groupe restreint. Le modèle des dimensions de l'assistance comporte quatres cercles décroissants : 1/ celui des intervenants ponctuels dont les observateurs (cercle n°4) ; 2/ celui des réseaux socio-politiques (cercle n°3) ; 3/ celui des acteurs clefs (cercle n°2) ; 4/ celui des dirigeants (cercle n°1).
Au sein de l'espèce A  : parmi, les AGC officielles on distingue ainsi celles qui sont exposables par référence à des normes juridiques (AGC formalisées) de celles qui ne le sont que par référence à des normes politiques non juridiques (AGC exposées).
— Type I, AGC formalisées : Par principe (issu de la formule nomocratique), toute AGC juridiquement formalisée est exposable devant n'importe quelle assistance intégralement quant à ces résultats (convention) et, au moins partiellement , quant à son origine (négociation). Toute personne peut en effet être informée des règles juridiques en vigueur  ; la dimension de l'assistance s'étend donc, au moins, jusqu'au quatrième cercle des intervenants ponctuels dont les observateurs . Les AGC juridiquement formalisées apparaissent sous la forme d'unions c'est-à-dire de relations relativement stables dans le temps entre les partenaires : les procédures de planification, par exemple, relèvent de ce type.
— Type II, AGC exposées : elles apparaissent sous la forme de protocoles , qui ne sont pas prévus par le droit positif sans lui être nécessairement contraire. Des ambiguités demeurent parfois quant à la légalité de ces conventions  ; d'autres peuvent déranger en contredisant certains principes nomocratiques (ex : loi négociée informellement avec des intérêts privés) ; elles peuvent aussi sembler peu conformes au contenu de normes juridiques ou extra-juridiques (ex : les conventions de branche ont parfois été dénoncées comme une forme de laxisme à l'égard des industries). Ces éléments permettent de comprendre la relative discrétion qui entoure ces AGC. Cependant elles sont connues, en général, des personnes spécialisées et habituellement mobilisées autour d'une politique publique (fonctionnaires, élus, militants, entrepreneurs...) formant les réseaux socio-politiques (3e cercle). L'assistance est suffisamment étendue, pour que les intervenants ponctuels (4e cercle) puissent, lorsqu'ils le veulent, être informés assez aisément sur ces protocoles même si leur niveau d'information dépend toujours finalement de leurs capacités d'investigation, des ressources qu'ils peuvent mobiliser pour celle-ci.
Au sein de l'espèce B : Parmi, les AGC officieuses on distingue celles qui peuvent être socialement exposées par référence à des normes de groupe professionnel (AGC confidentielles) de celles qui ne peuvent l'être que par référence à des normes de groupe restreint (AGC secrètes).
— Type III, AGC confidentielles : Celles-ci ne font pas l'objet d'exposition publique. Plus encore que les précédentes, elles révèlent des pratiques administratives, des habitudes professionnelles susceptibles d'étonner, voire de choquer, le néophyte attaché à la formule nomocratique. Certains arrangements passés au sujet de l'application des règles de droit menacent ainsi le mythe de l'inspection des installations classées comme "police spéciale". Ces AGC ne sont pourtant pas secrètes et font l'objet d'une exposition sociale réelle même si celle-ci est limitée à une assistance relativement réduite dans sa dimension et homogène du point de vue de la formation, des valeurs et des centres d'intérêt de ceux qui la composent (supérieurs immédiats, collègues, interlocuteurs habituels, etc). C'est typiquement la communauté gouvernante qui, en général, est informée sur ces arrangements. Les informations transpirent vers l'extérieur, assez faiblement, par le biais des réseaux socio-politiques et des acteurs-clefs déviants.
— Type IV, AGC secrètes : Certaines AGC officieuses, que nous nommerons "ententes", ne peuvent plus être reconnues par référence à ces normes professionnelles mais la possibilité d'une exposition sociale demeure néanmoins. Les normes sociales de référence sont alors celles valables dans le cadre de communication du groupe restreint (les proches, la famille, les initiés, les alliés...). Pour un grand nombre d'ententes engageant significativement une personne publique, l'engagement implique un agent assez haut placé dans la hiérarchie des fonctions publiques : même si des agents subalternes peuvent participer parfois à de telles conventions, il faut généralement disposer d'une autorité importante pour orienter l'activité d'une organisation publique dans le sens prévu par une entente. Pour cette raison, l'assistance des AGC secrètes correspond approximativement à la dimension du premier cercle, celui des dirigeants. L'existence de ces ententes apparaît parfois au grand jour, par exemple, à l'occasion d'investigations de juges, journalistes ou sociologues (quatrième cercle) sur des affaires de corruption ou des "affaires d'Etat".
Tableau n°12 :
Les AGC distinguées au troisième niveau de la classification.
ClassesType I
FormaliséesType II
ExposéesType III
confidentiellestype IV
secrètesNormes socialespolitiques, juridiquement formaliséespolitiques, publiquement exposéesde groupe professionnelde groupe restreintDimension de l'assistance4e cercle
(intervenants ponctuels )3e cercle
(réseaux sociaux-politiques)2e cercle
(acteurs-clefs)1er cercle
(dirigeants...)C - Niveaux de distinctions empiriques des classes d'AGC
La validité de la classification, au quatrième (catégories) et cinquième (modalités) niveaux d'analyse, n'étant plus conditionnée par l'axiome d'exhaustivité du système normatif, la précision de celui-ci peut être considérée comme approximative ce qui permet de distinguer, en théorie, des classes d'AGC selon les degrés de précision (ou d'imprécision) des normes sociales orientant les comportements d'exposition publique des AGC et servant, au niveau précédent, de référence à l'interprétation de ces comportements. Cependant, il convient de souligner l'importance des difficultés que l'on rencontre pour rendre objectives de telles distinctions. Il s'agit là d'un problème général déjà bien connu des spécialistes : "Dans le foisonnement des politiques contractualisées (...), observe J.P. Gaudin, il y a une grande difficulté à lire la diversité des situations de terrain, c'est-à-dire à tirer quelques significations d'ensemble sans pour autant réduire la compréhension des spécificités éventuelles." 
Dans la voie que nous avons suivi jusque-là, l'idéal aurait été de conceptualiser rigoureusement les critères permettant de distinguer les degrés de précision des normes sociales : par exemple, on aurait pu analyser les systèmes de normes juridiques (type I) en mesurant le nombre de lettres (ou de mots, de groupes de mots, d'articles...) de tout énoncé juridiquement prescriptif. Les statistiques ainsi produites permettraient probablement de distinguer des classes encadrées par des valeurs-limites (dont il faudrait d'ailleurs pouvoir justifier le choix). Cependant, il n'est pas démontré que le degré de précision d'un énoncé prescriptif dépend principalement de cette variable-là. Une même idée peut être formulée de diverses manières comportant plus ou moins de lettres ou de mots sans que l'idée soit plus précisément énoncée. Un énoncé prescriptif peut comporter plus de signes qu'un autre et être moins précis que lui en incluant, par exemple, deux prescriptions contradictoires. Il ne semble pas qu'il existe aujourd'hui une méthode rigoureuse d'analyse quantitative permettant de fonder très objectivement une distinction des degrés de précision d'un système normatif. A défaut d'une telle méthode, le sociologue se retrouve logé à la même enseigne que n'importe quel autre acteur.
En effet, le degré de précision intervient dans la détermination des comportements étudiés à travers les prismes individuels et sociaux de perception du système normatif et l'on a admis que cette perception dépend de la rationalité limitée de l'acteur (notamment : information imparfaite et traitement approximatif de l'information...). Sa perception est à la fois subjective et intuitive ce qui ne signifie pas qu'elle soit fausse mais ce qui ne garantit pas qu'elle soit juste. En l'absence d'une méthode d'objectivation, on peut en dire autant de la perception sociologique : celle-ci demeure encore, à ces niveaux de la classification, très "empirique". Il est possible qu'une information plus complète sur les réalités observées et un effort accru de conceptualisation pour l'analyse de ces réalités permettent, à terme, de rendre plus rigoureuse la classification aux quatrième et cinquième niveaux voire d'introduire d'autres niveaux. Cependant, dans le cadre de notre étude, une telle démarche n'est pas indispensable pour fonder les interprétations sociologiques et historiques qui seront développées par la suite et nous nous référerons généralement aux classes des deuxième et troisième niveaux.
Les distinctions empiriques aux niveaux suivants n'en sont pas moins, quant à elles, indispensables pour rattacher le modèle à la réalité c'est-à-dire rendre la classification opératoire. Ainsi, en comparant, de manière intuitive, certaines modalités particulières d'AGC, au regard du critère typique de caractérisation, il a semblé nécessaire de subdiviser les types en trois (+ ; +/— ; —) "catégories" (quatrième niveau); à défaut d'une conceptualisation plus approfondie, il n'est pas possible de contester a priori la pertinence d'une éventuelle subdivision de chaque type en deux ou plus de trois catégories. Au niveau des "modalités" d'AGC (cinquième niveau), une subdivision systématique n'a pas semblé indispensable ; c'est en comparant certains cas particuliers que l'on en vient à distinguer des modalités pouvant illustrer chacune des catégories dont elles relèvent. Chaque modalité, bien que particulière, est décrite par un idéal-type présentant certains caractères communs à tous les "cas" relevant de la modalité (ex. : la Semeddira est un "cas" relevant de la "modalité" "société d'économie mixte" illustrant la "catégorie" n°2 des AGC).
1) Les AGC de type I : formalisées
Les normes juridiques (positives et jurisprudentielles) formalisant des AGC peuvent être plus ou moins précises c'est-à-dire prévoir et fixer un grand nombre d'aspects caractéristiques de l'AGC ou, au contraire, demeurer relativement "incomplètes". Plus elles sont imprécises, moins l'exposition, orientée par référence à ces normes, diffuse d'informations pertinentes sur les aspects concrets de l'AGC. Ces carences juridiques peuvent être comblées en pratique par des conventions d'un autre type qui sont donc moins exposables.
— Catégorie n°1 : le degré de formalisation juridique de ces unions est particulièrement élevé parce que le législateur a depuis longtemps pu (et voulu) préciser leur mode de fonctionnement et / ou parce qu'elles ont fait l'objet d'une production normative jurisprudentielle très importante. La modalité "contrat administratif" illustre bien cette catégorie dans laquelle on peut inclure également l'ensemble des "contrats entre personnes publiques"; or de tels contrats peuvent être plus ou moins précis, plus ou moins détaillés : "il arrrivera ainsi aux partenaires, note Jean-David Dreyfus, de dénommer “contrats” des ententes ou des accords qui ne pourront produire aucun des effets juridiques traditionnels du contrat du fait de l'imprécision de leur contenu". Cette confusion terminologique, si courante en effet dans le langage des acteurs, serait extrêmement préjudiciable si elle se propageait à celui des analystes. Une définition précise du "contrat", distingué des autres sortes de conventions, permet également d'inclure dans cette catégorie d'AGC, la modalité des "subventions", entre personnes publiques et entre personnes publiques et privées, dès lors que la subvention a une origine contractuelle. Quand cette origine contractuelle fait défaut, la subvention peut révéler l'existence d'une AGC, mais celle-ci relève alors d'une autre catégorie.
— Catégorie n°2 : ces unions sont formalisées par des normes positives et jurisprudentielles définissant les clauses pouvant ou ne pouvant pas être inscrites dans les statuts d'organismes-types constituant des cadres de partenariat. Pour des raisons diverses , les modalités relevant de cette catégorie ont fait l'objet d'une production normative moins importante que celles de la catégorie précédente. Il s'agit par exemple des modalités, "société d'économie mixte" (SEM), "établissement public à caractère industriel et commercial" (EPIC), "association loi 1901" (utilisée par une autorité)... Au sujet de cette dernière modalité, Guilhem Dezeuze observe que "les associations dites para-administratives ou administratives peuvent être mises en place pour éviter de montrer la figure hiérarchique de l'Etat" et ajoute que "cette tendance est maintenant à envisager non point comme un camouflage mais comme un partenariat ou une collaboration".
— Catégorie n°3 : Ces unions se distinguent des précédentes par le fait que le formalisation en droit positif ne présente plus de caractère général mais se rapporte uniquement à des modalités particulières. De ce fait, la source jurisprudentielle du droit se tarit partiellement : le juge ne pouvant pas généraliser, par un raisonnement analogique, le fondement d'une sentence aux autres modalités de la même catégorie. De surcroît le droit positif lui-même demeure souvent très approximatif. Entre autres modalités , la plannification indicative et souple illustre bien cette catégorie. Il n'existe pas de régime général de la planification mais uniquement des régimes spécifiques à telle ou telle modalité (ex : "Contrats de plan Etat-Région", "plans régionaux d'élimination des déchets industriels"...) ; le caractère indicatif et souple provient d'une imprécision du régime juridique (ex : caractère non directif du droit, abscence de normes de sanction...). Comme l'observe Guy Melleray au sujet des "contrats de plan", "il semble que la catégorie dont ces conventions se rapprochent le plus soit celle des “gentlemen's agreements” du droit international."
2) Les AGC de type II : exposées
Les normes politiques publiquement exposées sont plus fluctuantes d'une activité discursive à l'autre, les variations dans le temps sont aussi plus importantes que celles qui affectent le droit positif et la jurisprudence ; ces normes sont enfin moins précises que les précédentes. De surcroit, le degré de précision de ces normes proprement politiques varie en fonction, telle est notre thèse, de l'état d'élaboration et de diffusion des formules de gouvernement dont elles sont issues. La remarque faite pour les régimes juridiques vaut également pour la formule de gouvernement : celle-ci est toujours imprécise par manque d'indications prescriptives  eu égard à ce qu'elle pourrait être en un état optimal virtuel, cet état pouvant être abstraitement décrit par le théoricien qui tirerait toutes les conséquences logiques des prémices de la formule de référence.
— Catégorie n°4 : Ces accords politiques présentent la particularité d'être exposés de manière ostentatoire à un public très étendu. Ils ont en commun d'avoir été très fortement et délibérémment exposés à l'attention, par exemple, des journalistes. Cette forte exposition publique concerne, en général, des cas relativement récents et révèle à elle seule la montée en puissance toute aussi récente d'une formule de gouvernement favorable aux AGC (formule partenariale). La convention signée entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira, les conventions issues de la précédente et signées entre la Région et des syndicats de branche sont des cas relevant d'une modalité (protocoles exhibés décentrés) qui illustre cette catégorie .
— Catégorie n°5 : Ces protocoles, en France, sont plus anciens ; ils apparaissent entre le début des années 1970 et le début des années 1980. P. Lascoumes qui a caractérisé certaines modalités ("négociation contrainte retenue", "négociation pression", "négociation émulation") relevant de cette catégorie, observe qu'elles forment le "volet discret d'une politique publique". Les raisons de cette discrétion seraient à examiner plus attentivement ; il est possible que le faible développement de la formule partenariale rendait à cette époque encore difficile l'exposition publique de ces AGC interprétables par certains comme une remise en cause de la formule nomocratique ou, éventuellement par d'autres, comme une tentative de contestation de nouvelles normes politiques visant à protéger "l'environnement".
— Catégorie n°6 : Ces protocoles sont encore plus discrets que les précédents et se situent typiquement à la limite des deux espèces d'AGC, officielles et officieuses. "Grattez le décret, commente F. Holleaux, vous découvrez le pacte. Ecornez le statut, vous trouvez une convention collective. Pour le juriste c'est du réglementaire, mais pour l'analyste, c'est du contractuel honteux". L'ambiguïté tient à la faible exposition de l'origine conventionnelle des résultats de l'AGC. Cette exposition est concevable en termes généraux devant une assistance étendue (de nombreuses personnes connaissent l'existence de telles négociations), mais l'information accessible au "public" se réduit considérablement dès qu'elle est susceptible d'éclairer un cas particulier. La modalité de la "loi négociée" illustre cette catégorie : ces versions correspondent souvent à des accords successifs passés de manière informelle  entre de multiples personnes, publiques et privées. Comme le rappelle C.A.Morand, "les groupes d'intérêts sont fréquemment associés à la formation de la législation. Cette association peut rester informelle, mais elle peut aussi déboucher sur la conclusion de véritables accords en vue de l'adoption d'une législation. (...) Un contrat informel ou formel entre les groupes sert parfois de base à l'adoption de l'acte unilatéral que constitue la loi" Lorsque l'on veut reconstruire la genèse d'une loi, on se heurte très vite à l'obstacle du manque d'informations à tel point que certaines personnes dans le "public", continuent de croire que le résultat (en l'occurrence, un projet quelconque de loi) provient d'une activité unilatérale du gouvernement. L'assistance se réduit alors aux personnes les plus proches des partenaires issus des réseaux socio-politiques. Cette très faible exposition peut être interprétée comme l'effet d'un principe nomocratique selon lequel la loi est l'expression du souverain (la nation assemblée) et non d'un compromis passé entre diverses personnes particulières.
3) Les AGC de type III : confidentielles
Le passage de l'espèce A (AGC officielles) à l'espèce B (AGC officieuses) est déterminant ; le genre fiduciaire de l'activité gouvernementale peut difficilement être reconnu devant une assistance dont la dimension dépasse celle de la communauté gouvernante. Dès lors, seules les informations relatives aux résultats immédiats de l'AGC sont aisément perceptibles par des personnes extérieures, plus facilement sans doute pour celles du troisième cercle  que pour celles du quatrième. Pour les catégories les moins exposables publiquement, l'information du "public" dépend essentiellement des initiatives et des moyens d'investigation de personnes du quatrième cercle (juges d'instruction, journalistes, sociologues, militants...). Ces dernières peuvent procéder, notamment, par recoupements d'informations obtenues de l'assistance restreinte de ces AGC, celles-ci pouvant, théoriquement, faire l'objet d'une exposition sociale.
— Catégorie n°7 : Ces arrangements ont une caractéristique commune : un, au moins, de leurs résultats immédiats fait l'objet d'une forte exposition publique sous forme, par exemple, de campagnes publicitaires ou médiatiques. Ceci a pour effet d'attirer l'attention des membres de la communauté gouvernante sur l'événement et de favoriser la diffusion, au sein de celle-ci, d'informations relatives à l'origine conventionnelle du résultat (les professionnels sont plus tentés de se renseigner pour comprendre la genèse de l'événement). En outre, les normes de groupe professionnel ne s'opposent pas à l'exposition sociale de ces AGC. Par suite le nombre de personnes informées dans la communauté tend s'accroître et les informations sur l'origine conventionnelle transpirent davantage à l'extérieur de la communauté. Cette catégorie est ainsi typiquement à la limite des AGC officielles (espèce A) et officieuses (espèce B). Elle apparaissent, par exemple, sous la forme d'une initiative "vertueuse" et apparemment autonome, prise par l'un des partenaires .
— Catégorie n°8 : Ces arrangements se distinguent des précédents, parce que leurs résultats paraissent trop ordinaires ou anodins pour faire l'objet d'une exploitation publique. La modalité des "préliminaires d'adaptation" illustre cette catégorie : les négociations entre l'inspection des installations classées et une entreprise sur le contenu de sa demande d'autorisation préfectorale permettent aux deux parties de réduire leurs coûts de constitution (l'entreprise) et de traitement (l'inspection) du dossier dont le dépôt en préfecture ouvre officiellement la procédure administrative d'instruction du dossier . Un résultat de la convention (contenu du dossier déposé) ne fait pas l'objet de publicité (acte anodin). L'origine conventionnelle du dossier n'est pas reconnue publiquement puisqu'elle court-circuite la procédure et place le service instructeur en situation d'allié de l'entreprise face au "public" de l'enquête publique, situation pouvant être interprétée dans l'assistance comme une remise en cause du principe nomocratique d'impartialité de l'administration. Mais, ces arrangements peuvent être reconnus socialement, en contexte professionnel, au nom d'une certaine conception de l'efficacité administrative  ou d'un principe de pragmatisme que la formule partenariale tend à exprimer dans l'espace public.
— Catégorie n°9 : Ces arrangements sont moins ordinaires que les précédents quant à leurs résultats cependant leur origine conventionnelle est plus difficiles encore à reconnaître publiquement lorsque celle-ci est susceptible de révéler, par exemple, une impuissance publique structurelle (modalité des arrangements induits ) ou une volonté administrative délibérée d'ignorer certaines infractions connues aux normes juridiques en vigueur (modalité des arrangements d'abstention ) c'est-à-dire de remettre en cause des principes essentiels de la formule nomocratique. Ils demeurent néanmoins socialement exposables par référence, par exemple, à une norme de pragmatisme en vigueur dans le cadre restreint d'une assistance professionnelle. Les conflit de normes politiques (nomocratiques / partenariales, industrialistes / écologistes, etc) rend possible cette exposition, l'éthique de la responsabilité professionnelle la favorise. Il est plausible, cependant, que cette exposition sociale soit moins étendue que pour la catégorie précédente : une situation particulière permet à un particulier de bénéficier d'une faveur par "nécessité" (ainsi perçue par l'autorité), or une telle faveur est injustifiable au regard du principe d'égalité devant la loi (formule nomocratique) ou de certaines normes de groupe professionnel comme celui du refus des distorsions de concurrence.
4) Les AGC de type IV : secrètes
Le changement de type est ici tout à fait déterminant du point de vue de l'exposition : les AGC secrètes ne font probablement pas l'objet d'une exposition sociale très étendue ce qui signifie que, généralement, seuls les partenaires eux-mêmes en sont informés ; la mise en visibilité de ces conventions prend la forme de "scandales", "révélations", "affaires judiciaires", "affaires d'Etat" sous l'effet des investigations de personnes du 4e cercle (juges d'instruction surtout, journalistes parfois et historiens rétrospectivement, etc.) Les données dont nous disposons sur le domaine de l'environnement industriel ne nous permettent pas de prouver l'existence de telles AGC et face à certains cas particuliers, nous en sommes réduits aux conjectures. L'étude de ces accords requiert des investigations spécifiques qui n'ont pas été réalisées pour cette étude. Cependant, certaines conjectures et certains raisonnements permettent d'esquisser les critères de classification des AGC au sein de ce type du point de vue de leur exposition. D'une manière générale, il semble que ces accords, lorsqu'ils sont découverts, sont d'autant plus faciles à justifier pour les partenaires et d'autant moins condamnés par l'assistance informée, que l'intérêt réputé être défendu par l'individu titulaire de l'autorité présente un haut degré de "généralité" : on distingue ainsi l'intérêt supérieur de la nation (raison d'Etat), l'intérêt du parti (financement politique), l'intérêt personnel (enrichissement personnel).
— Catégorie n°10 : Il s'agit des AGC conduite au nom d'un intérêt "supérieur" comme la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, l'intérêt économique de la nation, de la région, de la commune, etc. On peut trouver aisément dans l'assistance (médias, population...) des personnes pour critiquer de tels accords au nom d'une autre conception de cet intérêt supérieur, mais on peut trouver également des personnes pour justifier et soutenir de tels accords.
— Catégorie n°11 : Certaines observations faites dans le cadre de notre étude semblent relever de cette catégorie mais ne peuvent pas, faute de preuves irréfutables, être exposées en détail sans mettre en cause directement les individus. Les AGC ayant donnée lieu à des faits de corruption motivés exclusivement par la volonté de financer l'activité d'un parti politique semblent aujourd'hui plus sévèrement jugées que les AGC de la catégorie précédente mais le demeurent beaucoup moins que celles de la catégorie suivante. Les responsables de partis politiques personnellement mis en cause perçoivent intuitivement cette distinction et s'empressent de signaler haut et fort qu'il n'y a pas de leur part d'enrichissement personnel.
— Catégorie n°12 : L'entente la plus indicible semble être celle qui conduit à un enrichissement personnel. Dans notre domaine de recherche, cette catégorie d'entente n'est peut être pas la moins courante si l'on considère la modalité de ce que l'on pourrait appeler le "pantouflage corrompu" : un titulaire de l'autorité utilise les prérogatives attachées à sa fonction pour faire obtenir à une entreprise privée des avantages significatifs auprès de l'administration publique (ex : candidature de l'entreprise favorisée dans le cadre d'une procédure d'appel d'offre pour la passation d'un marché public, situation arrangée au regard d'une norme juridique "non-directive" sanctionnant telle ou telle action de l'entreprise, etc) ; quelques mois ou années plus tard il est embauché par la même entreprise avec un salaire avantageux. On décrit ainsi objectivement une situation de corruption avec enrichissement personnel, celui-ci n'étant acquis que rétrospectivement et demeurant difficile à détecter pour les tiers. Même s'il n'y a pas toujours corruption, les taux élevés de pantouflage dans certains corps de fonctionnaires en charge de missions de contrôle et d'inspection des entreprises laissent songeur... même après l'adoption de certains décrets et arrêtés relatifs à de telles activités.
Section 2 : Des AGC au système de gouvernement partenarial
Les AGC ayant été décrites dans leur diversité, il convient de s'interroger sur le sens de leur apparition dans une configuration de politiques publiques : quelle est leur place parmi l'ensemble des activités constitutives de cette configuration ? S'agit-il d'activités ponctuelles ou procèdent-elles d'un phénomène social plus général ? Quelles relations entretiennent-elles avec les autres aspects, idéels (normes et représentations sociales...) et réels (interdépendances des acteurs, rapports de forces...), de la configuration considérée ? On ne saurait prétendre apporter des réponses pour des cas autres que ceux étudiées : chaque configuration constituant un cas particulier, la validité des réponses ne concerne que le domaine empirique explicitement désigné, celui de l'environnement industriel mais aussi de quelques autres secteurs qui seront évoqués. Il s'agit pour l'instant essentiellement de montrer que l'interprétation la plus répandue - l'interprétation managériale (qui inspire sur de nombreux points le diagnostic global du phénomène partenarial) - n'est pas pertinente au regard de ces politiques publiques. Elle comporte en outre des incohérences. Pour ces raisons, il lui sera substituée une interprétation systémique présentant les AGC, devenues prépondérantes dans certains secteurs, comme les manifestations les plus visibles du système de gouvernement partenarial.
L'interprétation managériale soutien que les AGC constituent de simples instruments de politique publique ou des techniques de management public dont l'utilisation résulterait d'un choix rationnel effectué par les décideurs confrontés à des situations particulièrement complexes affaiblissant l'impact des instruments classiques de prescription, contrôle et sanction Les AGC permettraient de réduire cette complexité et de pallier ainsi à l'inefficacité des commandements. Les deux types d'instruments seraient de surcroît complémentaires : les AGC ne se substitueraient pas aux AGU mais seraient utilisées ponctuellement et marginalement pour pallier aux carences de celles-ci. Le système de gouvernement dans son ensemble demeurerait ainsi conforme à un modèle classique de relation hiérarchique entre l'Etat et la société civile, l'un dirigeant ou "régulant" l'autre. Cette utilisation dérogatoire des AGC n'aurait pas d'incidence majeure sur l'organisation et le fonctionnement des institutions étatiques sinon celle d'une plus grande efficacité liée aux caractéristiques du nouvel instrument.
Les études de cas que nous avons présentées ne permettent pas de valider une telle présentation des AGC qui apparaissent au contraire comme des élements constitutifs d'un système de gouvernement associant un droit non-directif, créateur de latitudes d'action (plus que de contraintes), et des normes sociales extra-juridiques (politiques ou professionnelles) favorisant l'impulsion d'AGC (§ 1). Dans ce contexte, les AGC prolifèrent jusqu'à devenir prépondérantes et marginaliser les formes dites classiques de gouvernement (§2). Ce phénomène a pour conséquence de renforcer les distorsions de représentation - souvent pré-existantes - qui accentuent en retour l'élaboration d'un droit non-directif et la prolifération des AGC (§ 3).
§ 1 - La nécessité de normes sociales propices aux AGC
En dehors de quelques modalités de corruption, les AGC ne sont pas apparues en infraction au droit, mais dans le cadre d'un système juridique propice à la diversité des interprétations, raréfiant les recours judiciaires et ouvrant ainsi les possibilités de conventions entre autorités et ressortissants (A). Ce droit non-directif ouvre aux autorités publiques des marges d'appréciation et d'action ; par définition, il ne les contraint pas ou relativement peu. Il faut donc chercher en dehors du droit les éléments permettant de comprendre l'importance prise par les AGC dans certaines configurations de politiques publiques. Une seconde condition paraît nécessaire : l'existence de normes sociales, non juridiques, favorables à l'instauration de relations partenariales, à la multiplication des conventions entre autorités et ressortissants (B). Dans les deux cas il s'agit de conditions nécessaires et non suffisantes : elles ne décrivent pas toutes les déterminations du phénomène en toutes circonstances mais indiquent seulement dans quelles conditions il ne pourrait pas apparaître.
A - Un droit non-directif, ouvrant des marges de négociation
Le droit non-directif peut être défini comme un régime de normes législatives ou réglementaires imprécis - du fait de carences, contradictions ou alternatives internes - qui ne peut pas ou qui ne peut que marginalement être précisé par une production normative d'origine judiciaire.
Cette définition évoque au premier plan ces normes juridiques impersonnelles dont le développement caractérise les systèmes bureaucratiques . Le qualificatif “non-directif” n'a cependant aucune signification du point de vue du nombre et de la longueur des textes de droit positif en vigueur. Un régime juridique peut-être pléthorique et néanmoins imprécis si il contient des carences internes (absences d'indications descriptives ou prescriptives relatives à la situation concernée), des contradictions internes (dispositions antinomiques qui s'annulent ; leurs portées prescriptives étant alors nulles ou très limitées) ou des alternatives internes (choix entre des options également possibles face à une même situation). Comme nous l'avons signalé (cf. : ci-dessus §1-B-1), ces trois possibilités correspondent, en dernière analyse, à une seule : l'absence ponctuelle de norme strictement prescriptive. Parce que toute imprécision se révèle à l'analyse comme une absence, le droit non-directif se présente tout d'abord comme un "texte à trou" avec des vides si vastes que le sens même du texte en devient incertain. Ce vide normatif est nécessaire pour que puisse apparaître une AGC quelle qu'elle soit et on le retrouve à l'origine de la politique partenariale (notamment jusqu'à la création de la Semeddira) sous la forme d'un processus de délibération politique sans procédure, ce qui amena les partenaires à négocier simultanément sur le fond (aspect substantiel) et sur les modalités de la délibération elle-même (aspect formel). La création de la société d'économie mixte (AGC cat. n°2) redonne certes un cadre juridique aux processus, mais ce cadre, nécessairement - comme les associations “loi 1901”, ou les établissements publics à caractère industriel et commercial - ne fixe que des conditions formelles minimales de fonctionnement laissant ainsi place à la diversité des objectifs substantiels qui peuvent être assignés à de tels organismes. Dans le cas des politiques nomocratiques de gestion des résidus industriels dangereux, le droit est essentiellement optionnel (le préfet "peut" faire ceci) et imprécis (multiplicité de catégories juridiques équivoques au regard des réalités matérielles). Le droit des "conventions de contrôles inopinés" (AGC cat. n°3), par exemple, ouvre la possibilité de telles conventions en esquissant à peine les procédures d'élaboration, en laissant la détermination des contenus à l'appréciation des négociateurs et sans prévoir de saisine judiciaire.
Le droit non-directif reflète également un système de normes impersonnelles dont les imprécisions ne sont pas ou faiblement comblées par la production judiciaire de normes personnalisées (particulière à un cas ) susceptibles de se généraliser par réïtération (jurisprudence). Dans la politique Semeddira, la quasi-totalité des décisions (à quelques exceptions près, comme l'activité de la société d'économie mixte) échappaient à l'univers judiciaire. Pour les politiques nomocratiques, nous avons vu (chap. 4, section 3 ) que la législation de 1976 sur les installations classées restreint considérablement les possibilités de saisine du juge administratif. Les pouvoirs d'investigation du Maire, en tant qu'officier de police judiciaire sont réduits et les possibilités de constitution de partie civile extrêmement limitées. Les AGC de catégorie n°4 échappent d'une manière générale à toute possibilité de saisine judiciaire, pour peu que les partenaires aient eu l'habileté de ne pas employer de termes susceptibles d'être rattachés à des catégories juridiques. Il en est ainsi également de la plupart des AGC confidentielles, arrangements exploités, routiniers ou voilés qui sont insaisissables par le juge. Par suite, une des sources du droit susceptible d'en préciser le sens - la jurisprudence - est tarie. Cette dimension du droit non-directif n'est pas imputable seulement aux caractéristiques du droit positif mais implique également les rationalités d'action des organes judiciaires : de ce point de vue, des évolutions récentes sont apparues en ce qui concerne certaines formes de corruption (AGC cat. n°11 et 12). Dans le domaine des infractions au droit des installations classées, nous avons vu que la transmission au Parquet des procès-verbaux d'infraction n'avait non seulement rien de systématique mais était de surcroît rare. Ensuite, le Parquet s'abstient généralement de poursuivre sans avis favorable des fonctionnaires des DRIRE. Enfin les juges préférent souvent prononcer un "sursis à exécution" qu'une sanction imédiatement applicable, relançant ainsi les négociations entre les inspecteurs et les entrepreneurs. On voit déjà apparaître le rôle de systèmes de valeurs, des normes professionnelles y compris celles des juges pénaux ou administratifs : nous verrons (ci-dessous : section 2, § 1) le Conseil d'Etat, invalidant une convention passée entre un ministère et une entreprise industrielle, suggérer de transformer unacte explicitement conventionnel (AGC cat. n°5) en acte unilatéral préalablement négocié (AGC cat. n°6).
L'existence d'un droit non-directif est nécessaire celle des AGC : un droit précis, univoque, contraignant et effectivement sanctionné constituerait pour l'autorité publique un mandat impératif réduisant les possibilités de négociation et pour le ressortissant une règle impérative le confrontant à l'alternative du respect ou de l'infraction sans rendre possible, ou tout au moins aisée, la négociation. A contrario, comme l'observé J.G. Padioleau, "plus les règlements laissent poindre des zones d'incertitudes, plus les occasions d'exercer un pouvoir discrétionnaire s'élèvent pour les fonctionnaires." et, convient-il d'ajouter, plus les occasions de négociation s'élèvent pour les industriels. Pour les uns et pour les autres, le droit non-directif ouvre des marges de manoeuvre. Il ne contraint pas à impulser des AGC. Il les autorise : les partenaires peuvent maintenir ces zones de "non-droit" ou les réduire par des normes personnalisées, conventionnelles.
1) L'antinomie des genres d'activités gouvernementales
Cette antinomie apparaît nettement pour les AGC de catégorie n°4 de formation récente qui font l'objet d'une exposition publique soutenue : "Dans le cadre du contrat, expose un haut-fonctionnaire de l'OCDE, le syndicat professionnel ou la branche industrielle ou l'entreprise s'engage à atteindre une série d'objectifs environnementaux. L'administration ne s'engage à rien sinon, de façon informelle, à ne pas adopter de réglementation se rapportant au domaine couvert par l'accord volontaire au cours de la durée de l'accord" (nous soulignons). Ce commentaire révèle accessoirement une conception, assez répandue, selon laquelle un engagement de l'Etat, vis à vis d'une personne privée ou publique à ne pas adopter de réglementation (quel que soit le domaine concerné) doit être considéré comme quantité négligeable. Elle signale surtout qu'un des termes de l'échange réalisé à l'occasion d'une AGC se trouve être le renoncement par l'autorité à user de ses prérogatives hiérarchiques pour imposer sa volonté. Cette nécessité se comprend aisément : on ne négocie pas ce que l'on commande. La menace latente du commandement peut constituer un moyen de pression dans la négociation mais l'on ne peut simultanément commander et négocier. J.F. Sestier en donne l'illustration à partir de l'histoire complexe des relations entre l'Etat et les sociétés d'autoroutes : "il est toujours difficile pour l'administration dans une situation juridique fondée sur l'accord des volontés, d'avoir à utiliser le commandement pour imposer ses vues à ses cocontractants." Il existe, en fait, une incompatibilité entre AGU et AGC.
Ce constat amène à rejeter l'un des énoncés de l'interprétation managériale pour défaut de cohérence interne. Le même haut fonctionnaire de l'OCDE indique, au sujet des mêmes accords : "Dans la pratique, ils se trouvent étroitement liés à l'approche réglementaire traditionnelle. Ils constituent parfois un étape préliminaire avant l'adoption d'une réglementation formelle. Ils peuvent aussi contribuer à la mise en oeuvre d'une réglementation préexistante. (...) D'une manière générale, les accords volontaires complètent et renforcent les réglementations existantes". On peut au contraire soutenir, que ces accords, bien loin de compléter ou de renforcer les réglementations existantes, se substituent à elles et interdisent leur formation tant que dure l'AGC. L'interprétation managériale doit alors se replier sur une autre définition de la complémentarité des genres d'activités gouvernementales : leur simple coexistance, sans rapport avec le même objet particulier, dans une configuration de politiques publiques. Il s'agit d'une toute autre hypothèse qui sera examinée ci-dessous.
2) L'indéfinition (ex-ante) des objectifs substantiels des AGC
En retenant les conclusions précédentes, on pourrait se voir reprochés d'accorder une importance excessive au droit dans l'orientation des comportements et, par suite, des politiques publiques. Les normes juridiques en effet ne sont pas les seules normes sociales effectivement contraignantes. Les latitudes d'appréciation et d'action ouvertes par un droit non-directif, pourraient être restreintes autrement, notamment par l'existence de normes politiques qui, d'un point de vue substantiel (de l'objet concret et matériel auquel elles se rapportent), contraindraient de facto les partenaires. Cette argument est irrecevable, précisément parce que dans le cas des AGC, les objectifs politiques substantiels des partenaires ne leur sont jamais totalement imposés ex-ante mais sont définis par la négociation. Les AGC ne sont pas de simples instruments contrairement à ce que suggère l'interprétation managériale.
Les AGC, sous des dénominations devenues innombrables, sont présentées comme de nouveaux "instruments" de politique publique venant compléter et diversifier la boite à outils des gouvernants : "l'administration, soutient J.F. Sestier, face aux missions plus nombreuses et plus délicates qu'elle a à remplir, a étendu le champ de ses “outils”, de ses techniques juridiques." A la question posée en titre d'un colloque récent sur les AGC -"Les contrats et conventions de l'environnement : de nouveaux instruments pour une politique réaliste de l'environnement ?" - P. Winsemius, ex-ministre hollandais de l'environnement, indiquait dans son discours d'ouverture que la réponse était connue : "Au terme de cette journée, nous donnerons très certainement une réponse positive à la question exprimée par le titre : oui, les contrats et conventions environnementales constituent de nouveaux instruments pour une politique réaliste de l'environnement." Les élus et fonctionnaires qui adoptent cette position invoquent le schéma démocratique : les objectifs sont fixés par les élus et le choix des instruments n'a pas d'implication quant à l'orientation politique adoptée. Ce choix serait d'autant plus neutre, qu'il se ferait sans a priori, au terme d'une réflexion pragmatique (technique) sur l'adéquation des moyens aux fins assignées en tenant compte de la situation matérielle (technique, économique, sociale...). Des chercheurs partagent ce point de vue : D. Freidbughaus, par exemple, croit repérer une évolution des "moyens" d'action de l'Etat ; une succession séculaire passant par la violence, le droit, l'argent puis la convention avec une diversification de la boîte à outils : "Il y a toute une panoplie de tels instruments nouveaux et le néophyte s'y perd facilement. De nouvelles branches poussent sur le vieil arbre du droit. Les juristes parlent de "soft law", de loi souple, et de loi réflexive. Les contrats entre l'Etat et les privés semblent remplacer progressivement les autorisations et les décisions. L'Etat dans certains cas ne règle plus les conflits, mais il met à disposition des forums de négociation."
Dans la théorie classique de l'analyse des politiques publiques, la notion d'instrument est également liée à la séquence de mise en oeuvre. Selon J.C. Thoenig et Y.Meny "les metteurs en oeuvre gèrent un éventail assez large, sinon hétérogène de modes d'intervention". Cette lecture suppose l'existence d'un décideur, individuel ou collectif, susceptible de choisir l'instrument (ou le mode d'intervention) le plus pertinent. Celui-ci est ainsi placé logiquement en aval de la décision et son utilisation, si elle est optimale, n'est pas susceptible d'affecter le contenu de la décision. Il s'agit ici d'un type-idéal linéaire inspiré du modèle en cinq séquences de C.O. Jones. Cependant, au delà de son intérêt analytique, ce modèle comporte un certain nombre de contraintes logiques dont celles de l'antériorité de la décision et, corrélativement, de la neutralité de l'instrument. Sans discuter l'idée même que puisse exister, en la matière, un instrument neutre, on peut noter que si l'on se réfère à cette théorie, alors force est de conclure que les AGC ne sont pas toutes des instruments de politique publique. Cette conclusion peut être obtenue par deux syllogismes dont la majeure est issue du modèle séquentiel et la mineure d'observations sociologiques relatives aux AGC :
• {1} Tout instrument de politique publique correspond à une activité de mise en oeuvre. {2} Les AGC ne relèvent pas toutes de la mise en oeuvre. {3} Donc les AGC ne constituent pas toutes des instruments de politique publique. Une des illustrations les plus significatives de la mineure est fournie par E. Bohne lorsqu'il analyse les "accords normatifs" (normvertrende Absprachen), passés entre les représentants de certaines industries et le gouvernement fédéral et qui se substituent à des actes législatifs ou réglementaires contraignants . De même, l'ensemble des accords politiques étudiés par P. Lascoumes en France conduisent à définir les objectifs de dépollution (ou de non pollution) à atteindre par les industriels : "ces conventions produisent toujours des effets normatifs précis : production de circulaires administratifs, instructions techniques, arrêtés types fixant des contraintes en matière de rejets d'effluents, de normes de sécurité, d'auto-contrôle, etc., qui prennent valeur générale.". Aussi est-il difficile, constate J. Caillosse, "de ne voir dans le recours à la convention qu'une ruse de l'Etat pour mieux investir, cauteleusement, la société civile : c'est pour cette dernière aussi l'occasion de peser sur le contenu des processus décisionnels et d'infléchir l'intérêt général dans le sens de certains intérêts corporatistes. Des voies de pénétration de l'administration par les milieux professionnels sont ainsi dégagées."
• {1} Tout instrument de politique publique a pour objet d'atteindre des objectifs fixés antérieurement. {2} Les objectifs d'une AGC ne sont jamais tous fixés ex-ante (la négociation suppose une incertitude sur les résultats). {3} Donc les AGC ne constituent pas des instruments de politique publique. L'étude de la politique de gestion des résidus industriels en France (Deuxième partie) montre que les objectifs exprimés par le droit positif sont indéterminés et laissent aux partenaires la possibilités de définir leurs propres objectifs. Quel que soit l'accord observé, il apparait qu'un des attraits principaux des acteurs pour cette forme d'intervention publique réside précisément dans le fait que non seulement les objectifs ne sont pas déjà définis, mais encore qu'ils demeurent malléables tout au long du processus. Ainsi un changement de conjoncture économique pour les industriels  ou politique pour les acteurs publics  peut facilement entraîner une remise en cause des premiers objectifs fixés. L'un des arguments les plus courants de justification du recours aux AGC est précisément celui de leur souplesse, de leur aptitude à maîtriser les situations "complexes" que des décideurs centraux (Parlements, Gouvernements...) ne seraient pas en mesure de saisir correctement ; or cet argument impose, en toute logique, de reconnaître que les AGC participent bien à la définition des objectifs de politique publique. Si les autorités impliquées dans les AGC étaient tributaires d'un mandat strictement impératif et précisément défini, elles ne pourraient pas négocier. Comme l'ont montré toutes les analyses de la négociation, celle-ci présuppose une certaine indéfinition (au moins partielle) du mandat de négociateur.
B - Des normes extra-juridiques valorisant les AGC
Le droit non-directif permet l'impulsion d'AGC mais ne le détermine pas, il ne s'oppose pas en principe au déroulement d'activités unilatérales. Une autre condition nécessaire à l'émergence d'AGC réside dans l'existence de normes sociales, extra-juridiques, orientant les comportements des autorités et des ressortissants dans le sens d'une relation partenariale au sein des marges ouvertes par le droit non-directif.
Il peut s'agir de normes politiques telles que nous les avons vues exprimées, dans la configuration de politique partenariale, sous forme de discours publics et officiels, proprement politiques, appelant à l'instauration de ce type de relations entre les différents protagonistes. Ces discours accompagnent généralement la conclusion des AGC de catégorie n°4, telle que la "Convention Etat-Région-Semeddira" largement médiatisée ou encore, les "négociations-affichages" qu'a décrites P. Lascoumes.
Dans la configuration des politiques nomocratiques, les AGC font l'objet d'une très faible exposition publique (AGC de type III "confidentielles") du fait de la contradiction qu'elles impliquent entre les pratiques effectives et les principes (nomocratiques) affichés. Les normes pro-partenariales apparaissent sous le forme de normes professionnelles, politiquement orientées, exprimées de manière plutôt confidentielles ; elles ont été intériorisées par les acteurs (fonctionnaires et industriels) durant leur formation initiale dans des écoles d'ingénieurs souvent communes (ex : Ecoles des Mines) mais aussi tout au long de leurs insertions professionnelles respectives dans les services relevant du Ministère de l'industrie ou dans les entreprises. On perçoit le caractère contraignant de ces normes lorsque l'on sait que des inspecteurs d'installations classées s'entêtant à traquer l'infraction et à la signaler aux autorités judiciaires, se voient stigmatisés par leurs pairs et leurs supérieurs comme excessivement rigides avec les conséquences que cela peut avoir sur les carrières.
Cette interprétation des AGC comme reflet de normes proprement politiques ou politiquement orientées favorables au gouvernement partenarial nous éloigne de l'interprétation managériale selon laquelle le choix de l'action conventionnelle serait le résultat d'une évaluation rationnelle et pragmatique des contraintes inhérentes à la situation et des ressources spécifiques offertes par tel ou tel "instrument".
1) Le développement des AGC : un choix politiquement neutre ?
Si la question de la “neutralité” politique du phénomène partenarial se pose, c’est d’abord parce que les débats à ce sujet, aussi bien dans les sphères administratives qu’universitaires, ont pris une tournure très technicienne, focalisée sur l’enjeu de l’“efficacité”, au sens économique, de prétendus nouveaux instruments de politique publique. Bien loin de toute réflexion générale sur l’organisation politique, sur les principes généraux de l’action de l’Etat le problème serait technique et la promotion de la contractualisation des politiques publiques n’impliquant aucune mutation significative de nos institutions concernerait essentiellement des élites politiquement neutres soucieuses d’assurer une gestion pragmatique des problèmes d’action publique en s’aidant, au besoin, des experts en management public.
E. Bohne observe ainsi que les activités informelles de gouvernement et d'administration sont de plus en plus préférées aux formes juridiques traditionnelles trop rigides, trop complexes, couteuses (en temps et en argent), conflictuelles et inefficaces dans leurs résultats . Cette préférence proviendrait selon lui d'un constat d'inefficacité des outils "classiques", unilatéraux, devenus inadaptés du fait de la complexification des problèmes devant être traités par l'Etat, et/ou comme le soutiennent, par exemple, un haut-fonctionnaire du Land Bade-Wurttemberg, ou l'ex-ministre de l'environnement des Pays-Bas, d'une prise en considération pragmatique, sans a priori, de divers paramètres économiques et sociaux justifiant de choisir l'AGC plutôt que l'activité unilatérale comme mode d'intervention. Sur ce dernier point, le pragmatisme affiché par les praticiens se trouve élevé au rang de théorie scientifique par les économistes lorsqu'ils dressent des bilans de type "avantages et désavantages des accords volontaires".
Le choix s'effectuerait donc, selon l'interprétation managériale, suivant deux modalités principales: le constat d'inefficacité des outils "classiques" et/ou un bilan avantages / inconvénients des AGC. Mais cette évaluation est toujours implicite et reste généralement très partielle.
Dans le premier cas de figure, le recours à l'action conventionnelle reposerait sur une critique des instruments classiques. Ceux-ci s'avèreraient inadéquats au problème en cause (le problème des pollutions diffuses ne peut être traité directement par voie réglementaire; les enjeux internationaux - protection de la couche d'ozone, traitement de l'effet de serre, transferts de déchets toxiques - ne peuvent pas relever des instruments classiques, etc). Ces instruments présenteraient également un ensemble de contraintes qui les disqualifieraient (coûts budgétaires d'une mise en oeuvre administrative, rigidité de l'action gouvernementale face à des évolutions technologiques particulièrement rapides, instruments porteurs d'une conflictualité hors d'âge avec les administrés...). Ce premier type d'évaluation fait tout simplement l'impasse sur le fait que dans bien des cas, l'inefficacité constatée peut provenir moins des caractéristiques propres à "l'instrument" que de l'absence de volonté politique de lui voir réaliser tous ses effets. D'autre part, la réalité même de l'effort allégué d'évaluation des "instruments" paraît sujette à caution lorsque l'on observe, comme P. Amselek, que le recours aux AGC se fait souvent "de manière très empirique, plus spontanée que réfléchie".
Dans le second cas de figure, qui s'ajoute parfois au premier, le choix de l'AGC se voit justifié par un bilan coût-bénéfice positif. Dans le meilleur des cas, ce bilan est effectué par référence au point de vue supposé des différents acteurs impliqués: l'Etat et les industriels. Du point de vue du premier on inscrirait à l'actif des AGC la réduction de la complexité des problèmes, la réduction de leur conflictualité, l'adaptabilité aux changements sociaux et technologiques, la diminution des coûts de l'action publique  et des effets spécifiques (positionnement de l'Etat comme arbitre entre les branches ou entre les firmes industrielles). Au passif, en plus des coûts en terme de légitimité, figurerait selon E.Bohne et G.Hartkopf une baisse tendancielle des niveaux d'exigence et des niveaux de réalisation de l'action publique en matière de protection de l'environnement. Du point de vue des industriels, les AGC présenteraient l'avantage de provoquer le recul des échéances réglementaires, de leur permettre d'influer sur la prise de décision, de contrôler dans le temps l'amortissement de leurs investissements, de promouvoir leur image de marque. Au passif figureraient essentiellement des risques d'effets négatifs en retour, soit en cas d'insuffisance de l'AGC à régler le problème, soit pour manquement aux engagements pris publiquement . Mais on relèvera que cette évaluation connaît deux limites. D'une part, l'unité de point de vue imputé à chaque catégorie d'acteurs est fictive, les positions sont toujours plurielles aussi bien à l'intérieur de l'Etat (entre ministères, voire entre directions d'un même ministère) que chez les industriels (les grandes entreprises nationales sont mieux placées dans les négociations d'AGC que les PME du même secteur, d'où des risques de distorsion de concurrence au détriment de ces dernières). D'autre part, le rapport aux valeurs qui fondent le jugement n'est jamais explicité. Ainsi, l'effet de réduction des conflits est en général présenté positivement, alors que l'absence de confrontation politique (par confinement des débats ou exclusion de certains intérêts) pourrait, tout autant, être connoté négativement. Le goût du consensus et du compromis est au centre de la formule partenariale qui s'oppose explicitement à la formule nomocratique référée aux principes du gouvernement représentatif et de l'Etat de droit. Enfin, le point de vue des acteurs tiers n'est généralement pas pris en considération dans ce type de "bilan".
2) Formules nomocratique et partenariale : l'affrontement de deux mythes
Les constat de faiblesse de l'inteprétration managériale conduit à prêter attention à une autre interprétation que l'on pourrait qualifier de "politiste". Elle demeure relativement rare dans la bibliographie disponible sur le sujet. Face à l’abondance des études managériales et juridiques, les travaux proposant une analyse des idées politiques relatives aux modalités d’action gouvernementale font cruellement défaut. Certains auteurs cependant ont souligné l’émergence, depuis quelques décennies, d’une "rationalité managériale" ou "moderniste" qui semble particulièrement favorable aux AGC au point qu’un "principe contractuel" ou une "idée contractuelle" semble s’imposer progressivement notamment dans les relations entre l’Etat et les collectivités locales. On en vient ainsi à interpréter l’engouement actuel pour la "contractualisation" et le brouillage conceptuel qui l’accompagne comme un phénomène idéologique autorisant ainsi à parler d’“idéologie partenariale”. L’une des composantes de cette idéologie pourrait être la croyance en la nouveauté du phénomène partenarial, croyance d’autant plus forte qu’elle se fonde sur un désintérêt très marqué - particulièrement dans le courant managérial - pour l'étude approfondie de l’histoire des activités gouvernementales et, de ce fait, sur une relative méconnaissance des pratiques antérieures, des politiques publiques du passé. Or, quand on ne s’intéresse pas au passé, tout peut paraître nouveau.
La multiplication des AGC, l’expression des idées politiques favorisant cette multiplication et la formation de partenariats plus ou moins stables qui en résultent remettent implicitement en question certains principes constitutifs de nos institutions politiques et administratives. Deux séries interdépendantes de principes peuvent être identifiées : ceux du "gouvernement représentatif" et ceux de l’"Etat de droit". Nul n’est tenu d’accorder une importance ou une valeur particulière à ces principes politiques et il ne revient pas à la science politique de suggérer l’adhésion à de tels principes. Mais il entre dans son projet scientifique d’exposer le rapport qu’il peut y avoir entre le développement d’un certain nombre de pratiques politico-administratives et ces principes réputés être au fondement de nos institutions.
Ces principes constituent probablement des mythes, sources d’aveuglement idéologique quand ils sont tenus pour des descriptions de nos institutions dont le fonctionnement concret, tel qu’il est analysé par la sociologie, paraît bien éloigné des images produites par les idéologues du gouvernement représentatif et de l’Etat de droit. Cependant, la formule émergente du gouvernement partenarial, technique, pragmatique, apolitique et recourant à la négociation par seul souci d’efficacité ne paraît pas moins mythique. Deux mythes s’affrontent donc : celui du gouvernement représentatif et de l’Etat de droit contre celui du gouvernement partenarial ; la loi générale et impersonnelle contre la négociation généralisée de conventions éparses. Or, le choix entre ces deux mythes est éminemment politique.
Parmi les principes du gouvernement représentatif modélisés par B. Manin, trois paraissent sérieusement remis en question par la prolifération et la promotion actuelle des AGC: • la désignation des gouvernants par élection réïtérée fait figure de pièce de musée face à des politiques partenariales qui placent explicitement l’élu dans la position ordinaire de négociateur, non pas au même titre mais au même rang que tous les autres types d’acteurs réunis autour de la table de négociation. Il n’est certes pas démontré que l’élu ait pu dans le passé jouer un rôle sensiblement différent. Mais l’officialisation de cet état de fait sous forme de conventions multiples et variées remet explicitement en cause le principe même de l’élection comme source de légitimité politique. • la marge d’indépendance des gouvernants par rapport aux gouvernés paraît une idée bien archaïque quand on valorise la négociation comme modalité ordinaire de gouvernance. Non seulement l’idée d’une indépendance des gouvernants est incompatible avec les présupposés idéologiques des politiques partenariales, mais l’apologie managériale de la négociation généralisée disqualifie toute indépendance des dirigeants, lui donnant l’air d’une forme d’autoritarisme présomptueux. La marge d’indépendance des gouvernants n’a peut être jamais existé autrement que comme un mythe, mais il y a du nouveau lorsque cette inexistence est érigée en modèle de bonne gouvernance. • l’épreuve de la discussion était conçue essentiellement par référence aux institutions parlementaires et à la publicité de leurs débats. Cette conception disparaît avec les politiques partenariales au profit d’une épreuve de la négociation extra-parlementaire, rendant improbable toute publicité sur les termes des marchandages même lorsque les conventions sont in fine rendues publiques. Les promoteurs de la contractualisation la défendent souvent pour son efficacité, or celle-ci est bien loin d’être démontrée en ce qui concerne les objectifs légaux de transparence administrative.
Parmi les principes généraux de l’Etat de droit on peut en retenir deux - principe de légalité, principe d’égalité - au regard desquels, les politiques partenariales introduisent de sérieuses perturbations dans les fondements idéels de l’Etat.
• Le principe de légalité, parmi ses multiples implications, signale l’existence d’une relation entre l’Etat de droit et le gouvernement représentatif. La souveraineté de la loi répond à celle de la nation représentée par l’assemblée énonçant la "volonté générale". Ce principe vise aussi à définir les conditions de validité d’une production normative qu’elle soit législative ou réglementaire dans le respect d’une hiérarchie des normes dont la cohérence interne garantirait la limitation du pouvoir d’Etat. De ces deux points de vue, le phénomène partenarial ébranle ce pilier idéologique de l’Etat de droit. Lorsqu’elles sont prévues par le droit, les conventions des politiques partenariales impliquent une délégation législative nécessairement imprécise : pour qu’une négociation prenne place encore faut-il que le droit en vigueur ne détermine pas strictement et dans leurs moindres détails les positions des partenaires (on ne négocie pas avec un mandat impératif). D’autre part, les AGC qui suscitent le plus de débats aujourd’hui, se traduisent par des conventions très officielles et largement affichée en public mais sans cadre légal ou avec un base réglementaire si étroite (une circulaire, une note de service, etc) que le système de contrôle de la légalité des actes administratifs paraît marginalisé. Là encore, le principe de légalité est fortement ébranlé.
• Le principe d’égalité entendue comme égalité devant la loi, implique la définition de normes générales et impersonnelles dans leur source et dans leur application. L’une des ambitions de la théorie de l’Etat de droit fut de fonder des procédures de production normative compatibles avec l’idéal humaniste de l’égalité formelle des citoyens-électeurs. Ce souci disparaît dans les politiques partenariales qui fondent la participation sur des titres ambigüs de compétence ou d’intérêt selon des critères de participation définis au cas par cas. Le principe d’égalité suppose également que les normes de références soient suffisamment précises pour réduire la part d’arbitraire inhérente à toute action de mise en oeuvre (interprétation du texte, appréciation des situations concrètes visées par le droit, etc) et ce afin d’assurer aux administrés une certaine égalité de traitement lorsqu’ils se trouvent dans des situations similaires ou relèvent d’une même catégorie juridique. Or les politiques partenariales contredisent fondamentalement ce principe en impulsant la formation de normes non pas générales mais particulières, personnalisées par la négociation avec les administrés ou plus exactement... certains d’entre eux.
Le développement des politiques partenariales n’est donc pas un phénomène politiquement neutre : toute pratique administrative exprime, en acte, un système de valeurs politiquement orienté. De ce point de vue, la bibliographie disponible paraît extrêmement limitée comme si les auteurs s’intéressant aux AGC renonçaient tendanciellement à toute réflexion théorique sur leurs objets. Comme si le rejet des idéologies politiques interdisait aux spécialistes de management public d’analyser les nouvelles idéologies et au besoin celles que leur propre "expertise" véhicule. Pourtant, le phénomène partenarial dessine concrètement et progressivement une conception de l’organisation politique fondamentalement antinomique avec celle, ancestrale et mythique, du "contrat social". A l’utopie de ce "contrat" général semble succéder aujourd’hui celle de la prolifération vertueuse des petits "contrats" épars, disjoints, localisés ; deux horizons de sens, deux perspectives politiques foncièrement divergentes dont la compétition forme une dimension essentielle du phénomène partenarial. L'étude systèmatique de ce que l'on pourrait appeler la "formule de gouvernement partenarial" n'a pas encore été entreprise. Sa genèse historique, ses sources politiques, ses modalités de diffusion et les enjeux politiques qu'elle soulève restent à préciser.
§ 2 - Le phénomène de prolifération des AGC
Nous avons pour le moment isolé deux conditions, qui, lorsqu'elles se trouvent réunies, rendent possible la prolifération des AGC dans une configuration de politiques publiques. Cependant, on ne peut parler de "système de gouvernement partenarial" ou encore de "phénomène partenarial" que si les AGC s'inscrivent dans un mouvement d'ensemble, dépassant le cadre de la simple utilisation ponctuelle de conventions. Bien que ce phénomène s'observe dans certaines configurations de politiques publiques l'interprétation managériale des AGC soutient, a contrario, les deux idées suivantes : 1) les AGC seraient complémentaires des activités unilatérales en ce sens qu'elles cohabiteraient généralement, voire nécessairement selon certains auteurs, au sein d'un même secteur de politique publique. 2) les AGC, venant en complément des activités unilatérales, correspondraient en outre à des phénomènes marginaux : il s'agirait d'une simple "touche conventionnelle au sein du système unilatéral". Ces deux énoncés prolongent la présentation des AGC comme "instrument" de politique publique et minimisent leur importance dans les configurations de politiques publiques : "La technique conventionnelle, soutient J.F. Sestier, ne peut plus s'analyser comme l'antinomie de la technique unilatérale. Il a été vu que les deux correspondaient en réalité à des moyens, que l'administration utilise alternativement, selon les buts qu'elle entend poursuivre, et les situations qu'il lui faut régler. Ainsi, les deux types de technique peuvent être mises en oeuvre dans un même secteur d'activité, mais c'est leur fonction qui est alors différente." Cette interprétation - que l'auteur cité relativise lui-même lorsqu'il décrit certaines réalités - est contestable dans la mesure où elle prétendrait rendre compte de la généralité des situations. Il se peut que dans certains cas, les AGC interviennent à la marge, comme autant d'exceptions à la règle de l'unilatéralité. Cependant dans ceux que nous avons étudiés et dans ceux qui seront évoqués, on peut observer des processus de prolifération des AGC, qui conduisent, notamment lorsqu'ils sont associés, à des situations ou prédomine finalement le genre fiduciaire de l'activité gouvernementale.
Deux processus de prolifération peuvent être observés sur des périodes relativement courtes (quelques années) : les processus d'imbrication et de propagation des AGC. L'imbrication est un processus par lequel une convention engendre, pour sa mise en oeuvre ou son effectivité (en cas d'inobservation), une autre convention qui elle-même en engendre une suivante, etc (A). La propagation correspond à un processus par lequel une convention passée entre certains acteurs inspirent chez d'autres acteurs le désir de bénéficier d'une convention équivalente c'est à dire contribue à diffuser une norme partenariale (B).
A - Des processus d'imbrication
Dans le cas de la politique "Semeddira", les AGC de catégorie n°8 et 6 se succèdent depuis la fin des années 1970 jusqu'en 1987 afin de préparer l'adoption des statuts de la société d'économie mixte (AGC cat. n°2) et la mise en oeuvre de son projet. Celle-ci passe notamment par des négociations entre les autorités régionales et les maires d'une petite commune rurale en 1988 et 1989 (AGC cat. n°9...) Les AGC continuent ensuite de se multiplier : chaque "union" ou "protocole" adopté nécessite de nouvelles conventions pour la mise en oeuvre des précédentes. La Convention Etat-Région-Semeddira (AGC cat. n°4), adoptée en 1990 entraine la préparation du plan régional d'élimination des déchets industriels (AGC cat. n°3), l'élaboration d'une convention cadre entre la Région et les syndicats patronaux de la région (AGC cat. n°4), la préparation d'articles de loi insérés ultérieurement dans la loi du 13 juillet 1992 (AGC cat. n°6). Ultérieurement la convention pour la réduction des déchets industriel, passée entre la Région et les industriels donne lieu à des sous-conventions avec certaines branches industrielles (chimie et plasturgie) (AGC cat. n°4). Le processus d'imbrication des AGC s'accompagne d'une propagation à différents niveaux de gouvernement : les AGC du niveau régional en génèrent d'autres au niveau local (ex. : accords avec des maires) et également au niveau national (ex. : la préparation des articles de lois, à laquelle s'engagée l'Etat en 1990, passe par des négociations impliquant les mêmes acteurs pour l'élaboration de la loi de 1992).
La notion "d'imbrication" permet de rendre compte de cette observation : une convention entraîne pour sa mise en oeuvre l'adoption d'une autre convention qui elle-même génère à son tour une troisième convention... C.L. Vier observait déjà, en 1972, dans le domaine des politiques économiques, "le phénomène des contrats en “chaîne” que suppose l'économie contractuelle" et F. Holleaux notait également, à la même époque, que "ce sont des opérations à tiroirs, en ce sens que chaque convention engendre des conventions subordonnées qui s'emboitent dans celles du dessus et du dessous comme les pièces d'un puzzle." "les contrats de plan, note pour sa part J.F. Sestier en 1988, engendrent à leur tour des contrats particuliers, lesquels, compte tenu de leurs objectifs, ne manqueront pas de donner naissance à la cohorte de contrats de gestion, de réalisation, de prestations. Le système conventionnel en cascade est ainsi mis en place." En 1995 Jean-David Dreyfus fait la même observation pour l'ensemble des contrats entre personnes publiques : un "accord entre personnes publiques ne se suffit pas à lui-même : aussi bien au cours de sa formation que de son exécution, une multitude d'actes complémentaires ou d'application doivent intervenir pour lui permettre de produire ses effets. (...) Les contrats entre personnes publiques ne sont souvent que le premier maillon d'une chaîne d'actes à suivre." L'imbrication des AGC est liée non seulement aux processus de mise en oeuvre des décisions négociées mais également, et paradoxalement, à l'inéxécution de certaines : sauf à remettre en cause l'ensemble de l'édifice partenarial l'inexécution d'engagements donne fréquemment lieu à la conclusion de nouveaux accords supplétifs ou rectificatifs. A l'horizon de ces processus d'imbrication des AGC apparaît le risque évoqué par E. Bohne : "Au terme d'un tel développement l'Etat pourrait, sans y prendre garde, être entraîné dans une “zone grise” où la coopération se transforme en collaboration".
Qu'elle soit liée à la mise en oeuvre des conventions passées ou à leur inexécution, l'imbrication des AGC perpétue dans le temps le lien conventionnel entre les parties. Elle contribue, dans la durée, à façonner les représentations sociales que ce font ces parties de leur relation, à amener des autorités et des ressortissants à ce considérer comme des partenaires placés (en principe, sinon en droit ou en fait) sur un pied de relative égalité.
B - Des processus de propagation
Lorsque l'on reprend, d'un point de vue diachronique, l'analyse de la politique française de gestion des résidus industriels dangereux on observe une diversification des enjeux donnant lieu à des AGC : l'élaboration des texte de droit positif (AGC cat. n°6), la préparation des dossiers d'autorisation des installations classées (AGC cat. n°8), la prise en charge des situations irrégulières tant sur le plan administratif que judiciaire (AGC cat. n°9), l'auto-surveillance des installations classées soumises à autorisation préfectorale (AGC cat. n°9), les investissements de dépollution subventionnés par les Agences de l'Eau pour protéger les eaux de surface (AGC cat. n°1), la constitution et la présentation du bilan d'exploitation et des "études-déchets"(AGC cat. n°8), les rythmes et conditions de "contrôles inopinés" du fonctionnement de ces installations (AGC cat. n°3). Avec les "politiques conventionnelles" (AGC cat. n°4 et n°5) étudiées par F. Caballero, J.G. Padioleau et P. Lascoumes, la propagation passe par une diversification des ressortissants concernés : associant le Ministère de l'environnement et des syndicats patronaux de branches industrielles ou des grandes entreprises, ces activtés, destinées à réduire les pollutions, ont concerné successivement la "cimenterie" (1971), la "pâte à papier" (1972), la "sucrerie" (1973), "l'électrolise des chlorure alcalins" (1974) la "féculerie, levurerie, distillerie" (1975), les "plâtrières" (1975), le "papier-carton" (1976), le "lavage et peignage de laine" (1977), "l'équarissage" (1977), "l'amiante-ciment" (1980)... Deux groupes passèrent des accords particuliers : Pechiney-Ugine-Kuhlman (1975) puis Creusot-Loire (1976). En 1989 notait P. Lascoumes, "le Ministère de l'Environnement, a ainsi conclu depuis 1972 une vingtaine d'accords qui se sont successivemement appelés : Contrat de branche, Programme de branche, Plans sectoriels anti-pollution. (...) Bien que déclarées, à deux reprises, sans valeur légale par le Conseil d'Etat ces pratiques contractuelles se sont poursuivies et continuent encore au nom d'un certain pragmatisme." La propagation peut enfin se traduire par une diversification des territoires de référence : la politique Semeddira a été pensée, dès l'origine, comme une expérience pilote destinée à effectuer avec précision les réglages d'un nouveau modèle de politique publique devant être étendu à l'ensemble des régions françaises. En 1986, des contacts furent pris en ce sens avec la Région Bourgogne ; en 1989, le Ministre de l'environnement fixe, par le Conseil des ministres, l'objectif "une décharge de classe 1 par région"; en 1990 le député M. Destot, dans son rapport au parlementaire érige cette politique en modèle pour l'ensemble du pays.
La propagation par diversification des enjeux fut observée également pour les "concessions de travaux publics" et les "concessions de services publics industriels et commerciaux" (AGC cat. n°1) Longtemps cantonnée à certains types de travaux (ex : routes) et de services (ex: distribution d'eau), cette modalité d'AGC se propage à d'autres enjeux "tels la concession d'outillage public, dans les ports et aéroports, ou celle de port de plaisance, et bien d'autres, fort nombreuses." La modalité s'étend ensuite, à la construction de "marinas", la construction de parcs de stationnement souterrains, la construction et, sous certaines conditions, l'exploitation de ponts à péage ou de service de bac à péage, la réalisation de travaux d'endigage, etc. Dans ce secteur également s'observe une diversification des catégories d'acteurs concernés : seuls d'abord les services publics industriels et commerciaux pouvaient faire l'objet de concessions. Cette modalité d'AGC s'étend au milieu du XIXe siècle aux services publics à caractère administratif. A la même époque, les concessions qui, antérieurement, associaient en général une personne publique (le concédant) et une personne privée (le concessionnaire), commencent à être passées avec des concessionnaires publics titulaires de monopoles tels que la SNCF, EDF et GDF . De même les modalités conventionnelles de passation de "marchés publics" ont progressivement impliqué non seulement les autorités centrales mais également les collectivités publiques territoriales dans tous les domaines faisant l'objet d'une décentralisation des compétences administratives.
Les processus de propagation des AGC ont pour effet de diffuser dans le secteur, et peut être au-delà, "l'esprit" des AGC c'est à dire le genre de relations qu'elles impliquent entre autorités et ressortissants ; ils contribuent ainsi à étendre le phénomène partenarial.
§ 3 - Effets et efficacité du gouvernement partenarial
L'argument de l'efficacité est aujourd'hui le plus généralement développé par les promoteurs du gouvernement partenarial. L'interprétation managériale et les analyses micro-économiques y contribuent amplement en postulant que l'activité de gouvernement conventionnelle fait l'objet de choix "rationnels en finalité" sans significations particulières du point de vue de l’organisation de l’Etat. Le choix du partenariat, dans chaque cas, ne soulèverait aucun problème de société, n’exprimerait pas de vision spécifique de la "bonne" manière de gouverner mais relèverait simplement d’une réflexion sur les meilleurs moyens d’atteindre des objectifs de politique publique prédéterminés. Les bilans "coûts / avantages" et les études "d'efficience" pour comparer l’utilité respective des activités de gouvernement unilatérales et conventionnelles se multiplient. Avant de prendre en considération ces thèses de l'efficacité des politiques partenariales, il paraît opportun de s'intéresser aux effets de la prolifération des AGC dans les deux configurations étudiées.
A - Le renforcement des distorsions de r eprésentation
Les deux études de cas (première et deuxième partie) ont fait apparaître l'existence, dans les deux configurations, d'un système de relations (coalition de projet, communauté gouvernante), entre de multiples acteurs, hiérarchisant, par cercles concentriques les possibilités d'accès à l'information et de participation à la négociation qu'a chaque individu ou acteur collectif. Ce système est de forme conique pourrait on dire : le nombre d'individus impliqués se réduit lorsque l'on passe de la base (cercle le plus large) au sommet (cercle le plus étroit). Ce système hiérarchisé concrétise l'existence de distorsions de représentation entre les divers intérêts sociaux concernés ou affectés par une politique publique. Cette distorsion de représentation, dont nous avons vu la genèse dans un cas (cf.: chap. 1) a été définie comme l'écart entre un norme politique affichée requérant l'association de l'ensemble des intérêts concernés par un processus de délibération politique et la réalité d'un tel processus où certains intérêts ont la possibilité d'orienter à leur avantage non seulement les conclusions mais aussi les modalités de la délibération (sélection des acteurs, des enjeux...) de manière, notamment, à conserver durablement cette possibilité par éviction d'intérêts contraires aux leurs.
La distorsion de représentation est-elle inhérente au système de gouvernement partenarial ? La prépondérance des AGC dans un secteur est-elle une cause ou une conséquence des distorsions de représentation ?
La relation entre les distorsions de représentation et les AGC semble loin d'être univoque et, pour cette raison, difficile à considérer comme un trait distinctif du système de gouvernement partenarial (A) ; cependant, les AGC restent par nature discriminantes et, de ce fait, constituent nécessairement un amplificateur, un facteur de renforcement des distorsions pré-existantes quelles que soient leurs origines (B).
1) AGC et distorsions de représentation : une relation complexe
L'étude de la politique Semeddira a offert l'occasion de suivre un processus de formation d'une politique publique dès son origine apparente. Cependant, aucune politique ne se construit sur une table rase. La relation partenariale entre les premiers initiateurs de la politique Semeddira (hauts fonctionnaires de l'environnement industriel et dirigeants ou représentants de l'industrie ) préexistait à celle-ci et furent en mesure - d'autant plus aisément que le processus partenarial n'est encadré par aucune procédure - de configurer à leur convenance la délibération politique : ces deux catégories de partenaires négocient entre eux et diffusent sous forme d'idées directrices les compromis auxquels ils parviennent. Ces idées induisent les choix de nouveaux partenaires que les premiers reconnaissent comme interlocuteurs tout en s'assurant, par leur choix et leur encadrement, une maîtrise des amendements que des nouveaux venus sont susceptibles d'apporter au projet. Le processus ainsi maîtrisé aboutit à la formation progressive d'une configuration relativement opaque (bien que médiatisée), structurée en réseaux socio-politiques et cercles de délibération politique, orientée par une action définie pour une période de temps limitée devant s'achever avec la réalisation du ou des objectifs collectifs. Ce système fut constitué par la succession d'AGC qui, par leurs fonctions coalisantes (intégration de partenaires, énonciation d'un argumentaire de projet, dotation de la coalition en ressources matérielles et symboliques pour réaliser le projet), institutionnalisent des liens d'interdépendance entre des autorités et des ressortissants, les uns et les autres pouvant être rattachables à différents niveaux de gouvernement.
Comme on le voit la relation entre les AGC et la distorsion de représentation dans le système de relation social est à double sens : certes la multiplication des AGC construit la coalition de projet et cristalise ainsi la distorsion de représentation mais celle-ci pré-existe à cette construction par la position privilégiée qu'occupent ex-ante les initiateurs. Or cette position privilégiée est précisément celle observée dans la configuration des politiques de l'environnement industriel : dans ce cadre beaucoup plus vaste et ancien, la communauté gouvernante réunissait les fonctionnaires de l'environnement industriels et les responsables de l'industrie. Le passage d'une configuration à l'autre est marqué par l'émergence d'un nouveau type d'acteurs-clefs : les représentants des collectivités publiques locales. Or cet élargissement n'est pas imputable à la seule prolifération des AGC mais aussi à la montée en puissance, durant les années 1980, des élus locaux. Ainsi, l'architecture de la coalition de projet révèle des assymétries de ressources entre les intérêts organisés (sectoriels, locaux, individuels...) mais ces assymétries sont antérieures et extérieures à la coalition. La même conclusion peut être obtenue en analysant la genèse historique de la communauté des politiques de l'environnement industriel : cette genèse prend ses racines dans le tout début du XIXe siècle (au moins) c'est à dire dans une période séculaire d'industrialisation durant laquelle le chef d'entreprise industrielle devient un acteur prépondérant de la société globale. Là encore, la distorsion de représentation cristalisée dans la communauté gouvernante, reflète très certainement, une distorsion pré-existante dans une configuration beaucoup plus vaste qui est celle de la société industrielle. Et si l'on voulait prendre en considération une configuration plus vaste encore, on vérifierait très probablement le constat ainsi exprimé par C.E. Lindblom : "L'inégalité la plus fondamentale dans le processus de formation d'une politique publique (policy making), entre les gouvernants (policy makers) et les citoyens ordinaires, reproduit celle de la société de marché (market system). Il y a, et pas seulement dans l'activité gouvernementale (government), une inégalité fondamentale qui sépare l'élite entrepreneuriale (business elite) de la grande masse." Dans toutes les sociétés capitalistes, les entreprises ont été et demeurent l'intérêt prédominant par rapport à toute autre catégorie d'intérêt. Et ce constat n'a pas d'implication quant à l'évaluation que chacun peut faire de cette réalité.
Les AGC ne sont donc pas la cause des distorsions de représentation. Elles n'en sont pas non plus une conséquence universellement nécessaire. Nous verrons en effet, qu'elles n'apparaissent pas ou très rarement dans les configurations américaines de politique publique - tout au moins dans celles qui seront étudiées - et l'on ne saurait en conclure que la société américaine n'est pas industrielle ou capitaliste ni qu'elle instaure une stricte égalité entre tous les intérêts sociaux.
2) L'inévitable renforcement produit par la prolifération des AGC
Ni cause, ni conséquence nécessaire des distorsions de représentations, les AGC pourraient sembler n'être que le reflet, le révélateur, dans certaines configurations, d'une hiérarchisation sociétale des intérêts. Faudrait-il alors retenir l'idée, exprimée par l'interprétation managériale, d'une neutralité des AGC ? Cette affirmation est contestable tant d'un point de vue sociologique que simplement logique.
En effet, l'AGC passe par la négociation d'une convention. Or ce type de convention présente toujours et nécessairement un caractère discriminatoire parce que l'AGC intègre certains acteurs, donc certains intérêts sociaux et en exclut d'autres. L'observation empirique vérifie la validité d'une conclusion que l'on peut tirer également d'un raisonnement fondé sur une logique élémentaire : si la convention intègre la totalité des acteurs individuels et collectifs d'un société donnée, il s'agit alors de cette convention mythique et heuristique imaginée par Jean-Jacques Rousseau (le "Contrat social"). Or cette vaste finalité vise à l'instauration d'un système politique par essence nomocratique, où prévaut la règle impersonnelle (la "loi") et par suite l'activité gouvernementale unilatérale. Soit une convention est passée dans cette perspective et l'AGC n'a, en principe, pas sa place ; soit l'AGC apparaît et alors elle ne vise pas cette finalité politique. Aussi peut-on dire que toute AGC dissocie un segment de la société globale (partenaires, corporation, secteur...) du reste de cette société. L'idée - chère à certains communautariens, anarchistes ou auto-gestionnaires - d'une démocratie directe par voie d'AGC est une contradiction dans les termes comme l'a déjà fortement souligné J.F. Sestier : "la convention [au sens d'AGC] considérée comme une technique de démocratie directe est une illusion : en ce qu'elle est discriminatoire par essence, elle est une “démocratie directe sélective” ce qui constitue une véritable contradiction. (...) Si l'on s'en tient au but de toute négociation quant au comportements des sujets, il semble au contraire que ces mécanismes offrent seulement à certains la possibilité de mieux négocier leur marge de liberté, de tirer leur épingle du jeu social. Quant aux exclus, ils restent bercés par l'illusion mythique d'un Etat condescendant à s'ouvrir aux revendications des administrés, ce qui leur laisse l'hypothétique espoir de s'asseoir eux aussi à la “table des négociations”"
On pourrait objecter, par comparaison, que le passage de la communauté gouvernante de politique publique à la coalition de projet se traduit par un élargissement de la table des négociations avec l'intégration de certains représentants locaux. Cependant, cet élargissement ne peut être que partiel, transformant le sens de la distorsion de représentation sans la réduire. Il "manquait" les élus communaux dans le cercle des acteurs-clefs de la coalition de projet mais aussi de très nombreux autres individus ou groupes qui auraient voulu accéder suffisamment tôt à l'espace de négociation. "L'effet de résurgence" (cf. : chap. 2) le démontre. Le lancement anticipé du Plan régional d'élimination des déchets industriels (PREDI) correspondait comme on l'a vu à la nécessité perçue par les acteurs-clefs de reinscrire la politique partenariale dans un cadre plus global. La "commission de suivi" (cf.: chap. 4), mise en place réunissait 56 personnes dont 23 représentants l'Etat, 16 élus ou représentants des collectivités territoriales, 12 représentants patronaux, 2 membres d'un institut proche des milieux patronaux, 2 représentants d'associations de protection de l'environnement. Non seulement cette composition peut aisément être contestée par des tiers-exclus (par exemple des représentants d'agriculteurs, de comités de voisins en colère, des industries touristiques, des professions médicales, de la sécurité sociale, des consommateurs, etc) , mais l'on pourrait aussi débattre indéfiniment de la pondération des divers intérêts particuliers qui sont représentés. Les élargissements de cette sorte aboutissent à créer des formes de quasi-parlements ad hoc, mono-thématiques et d'inspiration néo-corporatistes dont la fonction de légimitation politique des décisions prises se révèle très fragile. Or si l'on tente, par ce genre d'assemblée, d'élargir la représentation des intérêts particuliers à l'ensemble de ceux susceptibles d'être affectés par les décisions politiques, on est ramené inéluctablement aux problèmes fondamentaux non seulement de la représentation politique dans une démocratie mais également de l'organisation de la délibération politique. Resurgissent alors les problèmes cruciaux pris en charge par de nombreux philosophes, constitutionnalistes et hommes politiques depuis des siècles ce qui revient à rechercher un concept d'une convention générale du type "Contrat social"...
En outre, l'AGC par nature discriminante ne fait pas que refléter les distorsions de représentation ; elle les renforce : comme nous l'avons montré (cf.: chap. 1), le fait même d'être partenaire d'une AGC constitue en soi une ressource supplémentaire venant s'ajouter à celles qui ont permis de l'être. Le statut informel de partenaire, en effet, offre des opportunités en termes d'accès aux informations, aux ressources financières mises dans le pot commun, à des relations interpersonnelles mobilisables par ailleurs et surtout en possibilités d'influence sur les décisions politiques. Les acteurs-clefs de la politique partenariale ont pu, grâce à la "Convention Etat-Région-Semeddira" et à l'ensemble du réseau partenarial, faire inscrire dans la loi de 1992 des dispositions explicitement destinées à renforcer leur propre position face aux opposants. De même, la communauté gouvernante associant les fonctionnaires de l'environnement industriel et les responsables privés de l'industrie, constitue l'organe dirigeant cette politique publique, de ces implications légales, financières, scientifiques et symboliques. Le mécanisme observé dans la genèse de la politique partenariale (les partenaires sont en mesure de maîtriser le processus au bénéfice de leur propre position) peut s'analyser comme un cercle vicieux de la représentation politique partenariale des intérêts : par les dotations qu'il octroie aux acteurs déjà les plus dotés, le système de gouvernement partenarial ne peut donc que renforcer les distorsions de représentation pré-existantes.
B - L'efficacité des politiques partenariales ?
La valorisation récente des politiques partenariales se développe fréquemment par référence à l’efficacité de modèles d’intervention publique fondés sur la négociation de conventions diverses. De ce point de vue, on ne choisirait pas le partenariat par inclination politique, mais par souci d’efficacité après avoir observé la supériorité technique de cette démarche comparée à celle consistant à produire, à partir de principes politiques explicites (sujets à débat), et dans un cadre procédural étroitement réglementé (notamment parlementaire), des normes juridiques valables pour tous, contestables et opposables à autrui devant des tribunaux. L'émergence des politiques partenariales serait ainsi le signe d’une maturité typiquement moderne acquise par des gouvernants pragmatiques et soucieux d’efficacité.
Mais de quelle efficacité s’agit-il ? Dans l'interprétation managériale, l’efficacité d’une action gouvernementale est très souvent définie dans une optique étroitement économique (parfois implicite) comme l’aptitude à atteindre des objectifs spécifiques si possible à un moindre coût. Or, selon un point de vue plus politique, l’efficacité des activités gouvernementales considérées dans leur ensemble, notamment dans un système qui se veut démocratique, pourrait être rapportée à l’ampleur de l’adhésion que suscite auprès des gouvernés le procédé de gouvernement adopté. Deux types d’efficacité semblent ainsi pouvoir être abstraitement distingués que l’on nommera respectivement "efficacité matérielle" et "efficacité formelle". La première peut justifier une évaluation des résultats d’activités gouvernementales au seul regard d’objectifs spécifiques à chaque cas étudié, quand ceux-ci peuvent clairement être identifiés (ex : réduire le chomage, accentuer la mobilité sociale, améliorer l’habitat, diminuer les pollutions...). L’efficacité formelle concerne moins les résultats obtenus que la légitimité aux yeux des gouvernés de la démarche adoptée pour atteindre un objectif de politique publique quel qu’ils soit ; l’évaluation aborde alors l’appréciation portée par ces derniers sur les procédés de gouvernement et les arguments des gouvernants pour justifier formellement leurs actions (ex : "les représentants élus du peuple ont élaboré ce programme en délibérant conformément aux lois en vigueur" ou "les responsables du secteur ont élaboré ce programme en consultant les meilleurs experts et toutes les parties concernées"). Ces deux types d’efficacité peuvent être distingués abstraitement et considérés séparément dans l’analyse mais ne peuvent pas être considérés comme séparés dans les faits : efficacités formelle et matérielle sont interdépendantes.
1) L'efficacité d'un point de vue formel
Du point de vue formel, l’efficacité de politiques publiques donnant lieu à prolifération des AGC est loin d’être démontrée. Lorsque la multiplication de conventions génère des relations néo-corporatistes justifiées par la compétence et l’expertise des partenaires associés, les formules de légitimation politique paraissent bien fragiles comme celle suggérant une équation entre la "contractualisation" et la "démocratie locale" : en fait, la participation de la population semble inversement proportionnelle à l’ampleur des discours valorisant la "contractualisation". Une autre formules consiste à afficher l’intention d’associer toutes les parties “concernées” à la négociation des politiques partenariales ce qui, implicitement, signifie alors que certains acteurs pourraient être tenus pour non concernés par telle ou telle politique publique et, à ce titre, tenus à l’écart des négociations. Cette formule soulève le problème des critères de discrimination entre les acteurs "concernés" autorisés à "contracter" et les "tiers" qui ne le sont pas. Or ces critères ne sont pratiquement jamais explicités et même s’il l’étaient, il est peu probable qu’ils demeurent incontestés. A contrario, on pourrait considérer que tout citoyen dans une démocratie est concerné par n’importe quelle politique publique. Du point de vue de leur efficacité formelle, les politiques partenariales se heurtent ainsi au problème de l’exclusion politique et, éventuellement, à la contestation des tiers-exclus. Ce problème de l’exclusion n’est certainement pas spécifique aux politiques partenariales, mais elles ont pour caractéristique de le mettre en exergue : afficher publiquement le caractère négocié d’une politique ne peut manquer de susciter des interrogations sur le statut et la légitimité des négociateurs ainsi que sur la définition de “l’intérêt général” ; cela révèle en tout cas aux autres acteurs la réalité de leur position. De ce point de vue, l’efficacité de la contractualisation paraît douteuse.
En outre, ce doute s’accentue à mesure que l’on découvre l’ampleur des pratiques de corruption impliquant des responsables politiques et administratifs. La mise en visibilité, par voie d’actions judiciaires, de cette corruption politique étalée dans la presse sous forme d’arrangements douteux, de négociations perverses, de conventions inavouables liées notamment à certaines politiques publiques et dont souvent les citoyens ordinaires en tant qu’électeurs et contribuables sont les victimes pourrait affecter, par amalgame éventuellement injustifié, l’idée même d’AGC.
2) L'efficacité d'un point de vue substantiel
Du point de vue matériel, l’efficacité des politiques partenariales résiderait essentiellement dans la valeur des résultats acquis. Lorsque l’on oppose à cette thèse générale, l’analyse de politiques partenariales tenues en échec, il n’est pas rare d’entendre la répartie suivante : "oui, mais il y a de nombreux autres cas où ces politiques marchent bien". Force est alors de rechercher dans la bibliographie, des cas de politiques partenariales ayant fait l’objet d’une évaluation positive par des évaluateurs extérieurs au partenariat. Or cette recherche reste sans résultats. Pourtant certains chercheurs ne se privent pas de continuer à soutenir : "ça marche". Comprendre comment s’est construite cette croyance, notamment dans les milieux universitaires, reste un objet de recherche sociologique peu étudié. Du côté des partenaires en revanche, il n’est pas rare d’entendre exprimer des appréciations très élogieuses sur cette démarche. Mais l’une des questions qui peut alors être posée est la suivante : "ça marche pour qui ?".
On en comprendra la portée en réfléchissant au cas d’une politique "conventionnelle" particulièrement bien notée par les partenaires associés. Politique ancienne, développée pendant près de vingt ans, véritable joyau des politiques contractuelles menées par le Service de l’environnement industriel, elle était présentée, à la fin des années 1980, comme un succès tant par les fonctionnaires que par les industriels concernés et il était même très difficile à un esprit critique de trouver des appréciations dissonantes. Il s’agit de la politique de l’amiante... dont on a récemment appris qu’elle pouvait être à l’origine de plusieurs milliers de morts par an. Une chose est aujourd’hui certaine : les milliers de personnes prématurément décédées à cause de cette substance n’ont jamais participé aux négociations des multiples AGC qui furent à l’origine cette politique.
A n’en pas douter, il se trouvera encore des spécialistes du management public pour considérer qu’il s’agit là d’un cas particulier, spécifique à un secteur non moins particulier, mais que dans beaucoup d’autres cas "ça marche". Et l’on pourra continuer de leur demander : ça marche pour qui ? Et avec quels "effets pervers" ?
Chapitre 6 : L'étendue du phénomène partenarial
Ce sixième chapitre peut être qualifié de supplétif par rapport aux cinq précédents notamment parce qu'il élargit la problématique générale de cette thèse. Notre hypothèse centrale suggérait de considérer le phénomène partenarial comme un processus systémique de prolifération des AGC pouvant apparaître dans des configurations de politiques publiques nomocratiques ou partenariales, ces dernières se distinguant par une forte exposition publique de ce genre d'activités gouvernementales. Or cette hypothèse n'a été validée que pour les deux configurations de politique publique étudiées de manière approfondie. En outre, la conceptualisation du phénomène partenarial élaborée ensuite, l'a été par référence à ces deux configurations. Elle ne vaut a priori que pour celles-ci.
Comme cela a été signalé en introduction, la méthode configurationnelle, refrène les tentations de généraliser au-delà de ce qui est connu. C'est là sa principale vertu si l'on se méfie des procédés d'induction qui sous-tendent souvent les considérations générales sur le système de gouvernement global d'un pays. Il n'existe en effet pas de justification logique à la démarche qui consisterait à fonder sur l'analyse de configurations particulières des conclusions valables également pour des configurations situées hors du domaine observé. La méthode configurationnelle n'empêche pas de produire des considérations de portée étendue mais elle oblige à le faire de manière contrôlée, par élargissement progressif du domaine observé et face à des théories générales, elle ne permet d'apporter que des réfutations ponctuelles. Enfin, quel que soit le nombre de cas étudiés la contrainte demeure : aucune conclusion ne peut valoir de manière générale c'est à dire être considérée comme valable pour des cas demeurés hors du domaine observé.
Refuser de concevoir a priori le phénomène partenarial comme une généralité, un élément inhérent à tout système de gouvernement quelle que soit la configuration de référence, permet non seulement d'éviter les raccourcis injustifiés mais également de poser le problème de son étendue : le phénomène partenarial constitue-t-il un trait spécifique des configurations de politiques françaises de l'environnement industriel? Cette interrogation justifie d'élargir le domaine observé en suivant deux axes distincts, celui de la diversité sectorielle des configurations de politique publique et celle de leur diversité internationale.
Evoquer le phénomène de prolifération des AGC en fonction des divers secteurs de politiques publiques soulève trois difficultés importantes : d’une part, toute délimitation d’un secteur peut donner lieu à discussion et être rejetée au profit d’une autre, plus large ou plus étroite ; d’autre part, il est rare qu’un chercheur puisse revendiquer une compétence personnelle suffisante pour décrire efficacement de très nombreux secteurs de politiques publiques ; enfin, il n’est pas aisé de prendre en considération la totalité des secteurs de politiques publiques. La présentation qui suit ne surmonte pas ces difficultés d’objectivité, de compétence et d’exhaustivité mais elle permet de mettre doute deux idées souvent exprimées : 1) la prolifération des AGC constituerait une particularité d'un seul secteur ou de quelques secteurs limités ; 2) certains secteurs, dont ceux relevant des compétentes régaliennes de l'Etat (police, justice, impôt...), seraient réfractaires aux AGC. La bibliographie qui sera citée montre au contraire que le phénomène partenarial n’est ni incompatible avec l’exercice des compétences régaliennes de l’Etat, ni étroitement cantonné à un nombre limité de secteurs. Le phénomène partenarial paraît étendu. Mais cette observation n’autorise pas à affirmer - par une induction toujours contestable  que la prolifération des AGC concerne toutes les politiques publiques (section 1).
On peut s’interroger également sur l’étendue du phénomène partenarial dans une perspective internationale. S’agit-il d’un phénomène observable dans tous les pays ou au contraire d’une spécificité française liée par exemple à sa culture politico-administrative ? Ni l’une, ni l’autre de ces deux hypothèses ne semble pouvoir être soutenue au regard des études disponibles notamment sur les Etats-Unis et l’Allemagne. Aux Etats-Unis, où la référence aux vertus de la négociation et du contrat pourrait sembler coïncider avec certains traits culturels nationaux, les politiques dites de "négociations régulatoires" (Regulatory Negociations) achoppent sur les exigences du système judiciaire. En Allemagne où la doctrine du Rechtsstaat refusa pendant longtemps toute légitimité au contrat administratif, les politiques partenariales paraissent très développées et les débats sur ce sujet ont une ampleur sans équivalent en France. Ces deux cas nationaux amènent à considérer que le phénomène de prolifération des AGC n’est ni le reflet d’une spécificité française, ni un phénomène universel qui serait inhérent au fonctionnement concret de tout système de gouvernement (section 2).
Section 1 : Un phénomène sectoriel ?
Les configurations de politiques publiques sont des représentations partielles et stylisées d'un segment de la société globale, selon un point de vue focalisé sur certaines activités gouvernementales et relations entre l'Etat et la société civile. En ce sens, on peut parler de secteur de politique publique mais la notion ne désigne alors ni une "corporation" ni un "sous-système" en tant qu'ils devraient être tenus pour des délimitations durablement reconnues (sinon admises) par tous les participants de la configuration. Les définitions de secteurs sont issues de processus sociaux, parfois conflictuels, qui impliquent non seulement les acteurs observés esquissant par leurs initiatives certaines frontières (découpages ministériels, administratifs, professionnels, etc) mais aussi l'observateur produisant une délimitation spécifique en fonction d'un objectif de connaissance. La délimitation sociologique n'est ni totalement affranchie des découpages observés (elle rend compte de l'existence de ces frontières et se réfère a elles), ni totalement dépendante de ces découpages (la distance critique autorise la mise en question des repères imposés). On ne peut donc pas ignorer l'incidence de cette intervention de l'observateur sur la présentation finalement produite de la réalité : si il s'intéresse à l'ensemble des politiques de l'environnement, par exemple, ou, au contraire, à une seule de ces politiques, si il ajuste la délimitation sociologique sur des découpages institutionnalisés ou suit, au contraire d'autres tracés... l'image qu'il contribue à produire de l'activité gouvernementale peut varier.
Sur la base de cette définition relativisante du secteur de politique publique, deux hypothèses peuvent être mises en doute : le phénomène partenarial constituerait une particularité d'un seul secteur ou de quelques secteurs restreints. Certains secteurs dont ceux relevant des prérogatives régaliennes de l'Etat (police, justice...) seraient réfractaires au phénomène partenarial. La réfutation de ces hypothèses, permet de montrer que le phénomène partenarial n'est ni étroitement cantonné à quelques secteurs, ni incompatible avec l'exercice des compétences régaliennes de l'Etat. Cette démarche conduit ainsi à retenir une autre typologie distinguant les secteurs où le phénomène, dans une certaine mesure, présente un caractère officiel (AGC d' espèce A, "officielles"), de ceux où il fait au contraire l'objet d'une faible exposition publique (AGC d'espèce B, "officieuses"). L'analyse fait aussi ressortir une autre caractéristique des systèmes de gouvernement partenariaux  : la présence d'acteurs fortement dotés en ressources de pouvoir (propriétés symboliques, production de connaissances, moyens financiers et organisationnels...). Elle vérifie en partie "que tout disposition normative lorsqu'elle s'adresse à des agents disposant d'un pouvoir assez considérable vis-à-vis de l'Etat n'a quelques chance d'être respectée ou efficace que si ses destinataires sont associées à les élaboration". Du point de vue de l'efficacité, la validité de cette thèse est loin d'être démontrée, mais elle suggère une interprétation intéressante en ce qui concerne l'étendue du phénomène partenarial. Dans l'ensemble des politiques prises en considération, les partenariats associent des acteurs puissants et en particulier au moins deux des trois suivants : l'Etat, les collectivités publiques (collectivités territoriales, entreprises publiques...), les entreprises privées (ou leurs représentants).
§ 1 - Des secteurs à forte visibilité du phénomène partenarial
Les secteurs pour lesquels le phénomène partenarial, sous des intitulés variables, a été le plus tôt évoqué par les études sociologiques concernent la stimulation et l'orientation de la croissance économique par les autorités publiques notamment à travers la planification au niveau national et les activités des sociétés d'économie mixte ou des Chambres de commerce et d'industrie au niveau local. Ce domaine d'intervention de l'Etat, recoupe en partie celui des politiques d'équipement et d'aménagement du territoire d'une part et celui des "politiques de la ville" ou "politiques urbaines" d'autre part, dans lesquels le phénomène partenarial peut également être observé. Dans l'ensemble de ces secteurs, la prolifération des AGC est avérée, le partenariat exposé publiquement comme une composante centrale des systèmes de gouvernement. Cette exposition facilite en retour la réalisation d'études sociologiques, la production de connaissances sur ces systèmes et de notions ou concepts tendant à les décrire (contractualisation dans les services publics, politiques contractuelles ou conventionnelles, gouvernance, etc)
A - Les politiques d'orientation de la croissance économique
Le droit relatif au plan est typiquement un droit non-directif : en amont, les procédures de délibération et de décision sont suffisamment souples pour laisser place à des négociations multiformes ; en aval, la planification reste explicitement "indicative et souple" donnant lieu à de nouvelles négociations pour la mise en oeuvre du plan. Le "plan" (AGC cat. n°3) se traduit par l'instauration de partenariats durables entre des acteurs ("partenaires sociaux") qui se reconnaissent comme interlocuteurs valables dans le cadre notamment de multiples commissions et sous-commissions de travail . Ce processus génère des coalitions de projet : "ainsi est-on souvent conduit à saisir comme un seul ensemble significatif, constitué par une participation régulière à une fonction commune, une administration et des organisations professionnelles ou syndicales." L'expérience française de cette forme de gouvernement partenarial frappe par son "caractère très officiel, étatique et organisé". Au-delà de la fonction de décision immédiate, attendue - peut être illusoirement - du processus de planification, celui-ci permet de générer parfois des consensus, souvent des compromis, sous forme de référentiels partagées par les partenaires."Il ne faudrait pas insister beaucoup, disait Pierre Massé, pour m'amener à dire qu'il importe peut-être davantage de faire un plan que d'avoir un plan." Réducteur d'incertitude, d'incohérence et de diversité des points de vue, le processus de planification peut ainsi être perçu comme une fin en soi.
La planification des trois décennies d'après guerre semble relever aujourd'hui de l'histoire ancienne ; pourtant elle perdure sous des formes et appellations nouvelles comme les "conventions de plan" ou "contrats de plan" passés soit entre les entreprises publiques et leurs autorités de "tutelle", soit entre "l'Etat" ou certains organismes publics (ex: Caisse des Dépôt et des Consignations) et les collectivités territoriales (Régions, Département, Communes, Communautés urbaines, etc). Les "contrats de plan" passés entre l'Etat et les Région génèrent des sous-contrats appelant eux-mêmes de nouveaux contrats selon un processus d'imbrication déjà analysé. Cette déclinaison nécessaire est liée notamment à la situation des autres collectivités territoriales (départements, communes) directement affectées par le contenu de la convention régionale mais non liés par celle-ci tant qu'eux-mêmes n'ont pas été associés (par voie de convention) à l'exécution de la première. Ce type de "convention de plan" génère également, comme on l'a vu en Région Rhône-Alpes, des sous-conventions sectorielles (ex : contrat de plan "environnement" entre l'Etat et la Région) venant préciser la première.
Dans l'Etat-unitaire et centralisé que l'on connaît en France, la planification n'apparait pas de manière explicite au niveau local. Cependant, certain organismes constituent les pivots de l'orientation de l'activité économique et sociale. Ces modalités de partenariat sont parfois très anciennes, comme c'est le cas avec les chambres de commerce et d'industrie qui assurent la représentation des intérêts patronaux tout en servant de supports à des missions de service public. "Ce sont, note Y. Mény, les exemples les plus poussés d'intégration et confusion des rôles où le public et le privé sont intimement mêlés". Il est utile de citer longuement la présentation que A. Heurté, en 1977, fait des activités de la plus ancienne chambre française (fondée en 1599 à Marseille) concessionnaire notamment de l'aéroport de Marseille-Marignane et administrateur de la caisse des droits du port de La Ciotat ; de nombreuses similitudes avec la configuration "Semeddira" apparaissent :
"La chambre est présente dans de nombreux organismes ; elle est notamment représentée par 7 membres au Conseil d'administration ou à la Commission permanente d'études du port autonome de Marseille ; elle possède des actions dans 23 sociétés anonymes (...) ; elle a provoqué la création de plusieurs syndicats mixtes (...). Association régie par la loi du 1er juillet 1901, le Bureau d'industrialisation et du développement économique de la région Provence-Cote d'Azur siège à Marseille dans le palais de la Bourse ; il a été institué le 1er juillet 1970 et rassemble les six départements de la région, des collectivés locales et reste ouvert aux organismes économiques, personnes physiques ou morales qui souhaiteraient adhérer à ses statuts. L'existence de deux autres associations mérite également une mention : en premier lieu, l'Association départementale du tourisme qui date du 16 avril 1970, dont le Conseil d'administration est composé de nombreux membres, parmi lesquels figurent le Conseil général, les municipalité d'Aix, d'Arles, Marseille et Salon, les Chambres de commerce d'Aix et de Marseille, la chambre d'agriculture et la chambre des métiers des Bouches-du-Rhône, plusieurs fonctionnnaires es qualités, tel le Directeur départemental de l'équipement ; le Préfet des Bouches-du-Rhône et le délégué régional au tourisme peuvent assiter aux séances ; en second lieu, l'association dénommée Environnement-Industrie, formée le 22 mars 1974, dont les buts sont “l'étude, la coordination et la promotion d'action contre la pollution et pour la protection de l'environnement dans le département des Bouches-du-Rhône, et éventuellement, la région” ; elle comporte d'une part deux membres fondateurs, la chambre de commerce et l'union patronale des Bourches-du-Rhône, et d'autre part, des membres adhérents au nombre desquels figurent des groupements professionnels ou interprofessionnels et des établissements publics."
De telles configurations apparaissent également dans d'autres domaines comme celui du logement et de l'habitat ; le même auteur observe une floraison d'organismes semi-privés ou semi-publics sous formes de sociétés, associations, groupement d'intérêt économique, société d'économie mixte..."Des rapprochements inattendus s'opèrent : ne voit-on pas l'Entraide des Bourches-du-Rhône, association reconnue d'utilité publique, dont les ressources dépassent le milliard et demi d'anciens francs, faire appel à des personnes de droit public et à la Caisse d'épargne des Bouches-du-Rhône pour constituer des sociétés civiles immobilières ?"
B - Les politiques d'équipement et d'aménagement du territoire
Les politiques d'équipement du territoire en infrastructures de transports routiers, fluviaux, ferrovières et aériens ont depuis toujours donné lieu à des AGC. Dans ces domaines, note X. Bezançon, "le XIXe siècle se construit sur la concession de travaux publics" La loi de 1804 récréant le système du péage pour construire des ponts à concession, la loi de 1821 permettant d'associer des actionnaires privés à la construction des canaux, la réalisation et l'exploitation des chemins de fer en sont autant d'illustrations. Mais au-delà des infrastructures de transport, l'ensemble des concessions municipales, dont les régimes de délégation furent fixés par des "lois très sobres", perpétuent cette tendance séculaire : déssèchement des marais communaux, concessions thermales, concessions minières, assainissement de Marseille en 1889, loi de 1892 pour la concession du métro de Paris, concession de la tour Eiffel en 1887, traités de régie intéressée pour l'éclairage public et les ordures ménagères, contrat de délégation des eaux de Paris, auxquels s'ajoutent également les 48 traités de voirie "qui transforment Paris en une immense concession d'aménagement", etc. Le phénomène s'amplifie et évolue aux XXe siècle. "Si la notion de service public envahit toute la jurisprudence aux XXe siècle, c'est, selon l'interprétation de X. Bezançon, parce qu'une évolution rédicalement différente est adoptée dans leurs modes de gestion." Quelle fut l'origine de cette évolution ? L'auteur ne répond pas à cette question, mais observe que "l'économie mixte (...) devint elle aussi un mode de gestion privilégié dans de très nombreux domaines au cours de la décennie 1920-1930." Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les créations de sociétés d'économie mixte se multiplient, notamment dans les domaines de l'aménagement et du logement, après l'édiction de décrets favorables, en 1955 "Un véritable renouveau qualitatif et quantitatif prend place à partir des années 1960-1970 à travers les concessions d'urbanisme, d'aménagements régionaux et toutes celles d'ordre domanial pour lesquelles sont systématiquement préférées les SEM aux sociétés privées dans les lois qui les fondent." Un rapport de la Cour des comptes en 1967, célèbre pour sa critique des "démembrements des services publics" citait le cas des communes "qui avaient contribué à la constitution de sociétés d'économie mixte pour l'étude et la réalisation de projets d'équipement, et n'étaient plus en mesure d'en contrôler les incidences financières, ont perdu dans les faits la qualité de maître d'ouvrage."
Mais les communes ne sont pas les seules autorités publiques à perdre la maîtrise de coalitions de projet et des incidences financières de leurs activités. Le régime juridique, élaboré à partir de 1960, pour le développement du réseau autoroutier donna lieu à des évolutions similaires : ce régime permit la constitution de cinq sociétés d'économie mixte en charge chacune d'un secteur géographique déterminé. Le capital social de ces sociétés fut souscrit par les collectivités locales, les Chambres de commerce, la Caisse d'Epargne, la Caisse des Dépôt et Consignation et la Société centrale pour l'Equipement du Territoire. En 1970, un nouveau décret permet à des sociétés privées de devenir concessionnaires ; COFIROUTE, ACOBA, APEL et AREA sont ainsi créées par des entreprises de BTP et des organismes financiers ; elles viennent s'ajouter aux sociétés d'économie mixte préexistantes dans la configuration. Cette politique, qui visait à un désengagement financier de l'Etat, se révèle quelques années plus tard être un échec : pour diverses raisons (surestimation initiale du trafic, faiblesse des capitaux propres, renchérissement de l'emprunt,...), les sociétés non seulement ne donnent pas pleine satisfaction sur le plan technique mais demeurent en outre déficitaires amenant l'Etat à intervenir massivement sous formes notamment de garanties d'emprunts. Une interdépendance étroite apparaît alors entre l'Etat et ses sociétés à la fois concessionnaires et débitrices : "si l'Etat concédant à intérêt à se débarrasser de son concessionnaire [défaillant], l'Etat garant a, au contraire, intérêt à ne pas perdre son débiteur". On retrouve ainsi ce processus d'imbrication des AGC par lequel le non respect de la convention ne donne pas lieu à sanction (déchéance du concessionnaire) mais à négociation d'une nouvelle convention, un avenant plus favorable au partenaire (également débiteur). Dans un second temps seulement, l'Etat procède à la prise de contrôle de ces sociétés privées par l'intermédiaire de la Caisse des Dépôts et Consignations. Les coûts financiers ainsi assumés par la collectivité paraissent considérables.
Avec la déconcentration fonctionnelle et la décentralisation territoriale de l'Etat, les partenariats ne se limitent plus aux relations entre personnes publiques et privées : "l'essor des relations conventionnelles entre personnes publiques n'est pas lui non plus un fait nouveau, soutient J. Caillosse. Son emploi s'est banalisé dans le cours des années 70. C'est pour l'Etat surtout une manière de repenser le cadre, sinon la nature de ses rapports avec les collectivités territoriales et les entreprises publiques" Les entreprises privées se trouvent concurrencées en de nombreux domaines par la création de monopoles publics, comme ceux de l'électricité et des chemins de fer. La réapparition de la "régie publique", les vagues de nationalisations (électricité et gaz, compagnies de navigation, compagnies aériennes, métropolitain...) loin de freiner l'impulsion d'AGC, entraînent leur propagation à de nouveaux acteurs : les contrats ou quasi-contrats entre personnes publiques se multiplient à leur tour. Les "contrats de plan" entre l'Etat et les entreprises publiques sont apparus dès 1969, observe Françoise Dreyfus, même si la "technique" n'a été institutionnalisée qu'en 1982 par la loi portant réforme de la planification. La participation - même si elle demeure assez limitée en fait - des représentants du personnel comme partenaires des décisions relatives aux orientations stratégiques, économiques, financières ou technologiques de l'entreprise publique est institutionnalisée un an plus tard. Dans cette relation entre l'Etat et une entreprise publique, "le but de la technique contractuelle consiste théoriquement à définir les règles du jeu qui président aux relations entre deux partenaires égaux qui se mettent d'accord sur des objectifs et les moyens, notamment financiers, de les atteindre." Dans de nombreux cas la formation de relations de proximité et de confiance entre des partenaires, constitue le but de la démarche et non un simple moyen. Ce but peut être poursuivi pour des raisons politiciennes : Paul Guérin, alors vice-président du tribunal administratif de Marseille, observe ainsi que "fréquemment, le même organisme gestionnaire d'une société d'économie mixte de construction ou d'aménagement est choisi par des collectivités locales dont les élus ont entre eux certaines affinités.".
Mais la formation d'un système partenarial peut aussi être lié à des facteurs économiques comme c'est le cas dans le secteur des télécommunications : à la fin des années 1960, dans le cadre du VIe plan, le rattrapage d'un "retard" d'équipement en matière de télécommunication est érigé en objectif prioritaire du développement économique français. L'insuffisance des moyens de financement public, "beaucoup plus consentie que subie" note J.F. Sestier, justifie la recherche de financements privés par l'intermédiaire de sociétés anonymes taillées sur mesure. Le système, introduit par voie législative (loi de finances de décembre 1969) et réglementaire (un arrêté de 1993), comporte la création de cinq sociétés agréées, au statut un peu particulier, pour le financement des télécommunication (Finextel, Codextel, Agritel, Creditel, Francetel). Ces sociétés associent dans leur capital social des banques nationalisées (Crédit Lyonnais, Société générale, B.N.P., etc) ou établissements publics (Caisse nationale des télécommunications, Caisse des dépôts et consignations, etc) et des banques privées (Banque de Paris et des Pays-Bas, Crédit commercial de France, etc). L'objet de ces sociétés est d'effectuer des opérations de crédit-bail au bénéfice des télécommunications ; leurs relations avec l'administration donnent lieu à la conclusion de conventions-cadres de cinq ans, exécutées en vertu de protocoles d'accords annuels, l'administration s'engageant à recourir aux financements de la société qui se propose de mettre à disposition certains équipements déterminés. Pour chacun de ces équipements, deux types de conventions supplémentaires sont conclues respectivement pour la construction et le financement des équipements. "Cette technique conventionnelle de financement des télécommunications institue entre l'administration et les sociétés des relations complexes dans lesquelles la part du droit public et du droit privé est difficile à faire." Dans ce domaine, le système partenarial se perpétue et évolue aujourd'hui sous l'influence de nouvelles normes politiques de régulation publique émanant notamment du niveau européen : "la territorialisation de ces relations contractuelles se déroule selon un chaînage entre contrats certes autonomes (des prestations individuelles aux équipements infrastructurels en passant par le parrainage d'événements culturels) mais qui constituent, à leur manière une structure permanente et relativement stable de relations."
C - Les politiques de la ville et politiques urbaines
Pour organiser la planification indicative et souple la France avait adopté une solution que L. Nizard, en 1973, présentait ainsi : "elle consiste à confier à un organisme ad hoc, non bureaucratique quant à ses modalités d'organisation et situé en dehors de la hiérarchie administrative, cette mission de “groupe de pression pour la croissance” qu'évoque Schonfield." Le système partenarial était ainsi perçu, par les responsables de la planification, comme un mode de contournement des effets pervers du phénomène bureaucratique. Vingt ans plus tard, J.G. Padioleau fait des observations similaires en étudiant les politiques urbaines dites "modernistes" : elles consistent à associer une certaine diversité d'acteurs réputés intéressés et/ou compétents au sujet du développement urbain dans "des structures nouvelles “compétentes”, “souples”, “mobiles”, évitant les contraintes des bureaucraties, et à l'écart des procédures collectives de débat, de décision et de contrôle." Cet engouement pour les structures ad hoc, abrite, d'après l'auteur, la volonté des leaders, et au tout premier plan du maire, "d'asseoir un leadership adhocratique, d'experts, et de réseaux institutionnels de préparation, d'éxecution, et du contrôle des actions publiques pour répondre aux défis contemporains de “l'adaptation”, de la “concurrence,” de la “flexibilité”, ou de “l'efficacité”." Dans ce domaine des politiques urbaines, le développement des AGC considérées comme une fin en soi, condition nécessaire de formation d'un système partenarial, apparaît avec une grande netteté : "Tel représentant d'une délégation interministérielle, observe J.C. Gaudin, attentif avant tout à un objectif de modernisation de l'action publique, privilégiera éventuellement dans un contrat non pas le strict contenu de l'engagement réciproque, mais bien l'intention et l'approche contractuelle elle-même, sans doute pour “effet d'annonce” mais aussi comme moment d'apprentissage local d'une conception ouvertement négociée de l'élaboration d'un projet."
La "politiques de la ville" ou, plus généralement, les "politiques urbaines" apparaissent non seulement comme des projets d'aménagement urbain mais aussi comme une réponse à des crises urbaines révélant des phénomènes d'exclusion et de marginalisation sociale, entretenus par le chomage et les concentrations de populations défavorisées à la périphérie des grandes villes. Les étapes de développement de ces politiques, en France, peuvent être comprises comme celles d'un processus de formulation de plus en plus précise et explicite des raisons d'être du système de gouvernement partenarial. La genèse de ces politiques s'inscrit dans le contexte plus vaste de la décentralisation : "communes, départements et régions ont obtenu des responsabilités nouvelles dans des secteurs cruciaux comme l'urbanisme, l'éducation ou la protection sociale, ce qui contribue à modifier les communautés politiques traditionnelles et à en susciter de nouvelles." Ces nouvelles communautés de politique publique sont aujourd'hui bien connues ; il convient néanmoins d'en rappeler les conditions de formation. Le scénario de développement de ce système de gouvernement partenarial des villes est toujours le même et il est similaire à celui observé dans la configuration "Semeddira" : 1) une politique partenariale est impulsée ; 2) ultérieurement, son bilan (souvent interessé), donne lieu à des critiques attribuant les causes de "l'échec" (au sens des évaluateurs) aux insuffisances du partenariat ; 3) une nouvelle politique partenariale est alors suscitée affichant encore plus ostensiblement l'ardente nécessité du partenariat.
"A l'origine, le dispositif Habitat et Vie Sociale en 1977 qui représente une première étape du développement du partenariat en France." Ce dispositif associant des fonctionnaires de l'Etat central, des travailleurs sociaux et des représentants des Offices d'HLM, visant à mobiliser des forces vives, en court-circuitant les élus, fait l'objet de critiques sévères de la part de la nouvelle majorité politique après 1981 qui déplore notamment "l'insuffisante participation", "l'inexistance de la concertation" et dénonça "l'insuffisante implication des élus locaux". Le diagnostic prépare la seconde étape dont l'objectif est de renouveler en profondeur les modes d'intervention de l'Etat dans ce domaine très sensible à la décentralisation qui se met en place. Les initiatives prises au niveau central visent essentiellement à peser sur les modes d'intervention des gouvernants locaux dont les prérogatives se renforcent avec la décentralisation. En attribuant la responsabilité de l'application de conventions à des acteurs créés pour la circonstance (chefs de projet et équipes de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale), les responsables nationaux introduisirent dans les configurations locales deux principes d'action gouvernementale : celui de la participation généralisée et "celui de la dérogation aux règles et procédures administratives". P. Warin montre ainsi comment les activités conventionnelles se répétant aboutissent, moins d'une décennie plus tard, à l'institution d'une "nouvelle forme de gouvernance" : "plongées dès la fin des années quatre-vingt dans un partenariat plus dense et dans des emboîtements institutionnels et financiers plus complexes, les équipes de maîtrise d'oeuvre entrent davantage dans une logique d'organisation, c'est-à-dire de coordination et de suivi des projets et des intervenants."
Le scénario se répète alors : diagnostic critique de la politique partenariale et nouvelle politique "plus" partenariale. "A la fin des années 1980, rapportent J. Donzelot et P. Estèbe, la notion de contrat fit l'objet d'une forte suspicion. Elle devait, en principe, mieux que la loi et ses contraintes conduire une politique susceptible d'impliquer les élus locaux dans la lutte contre l'exclusion. Or elle apparut vite comme l'habillage de l'impuissance de l'Etat, en même temps que le moyen facile, d'une bonne conscience des élus locaux occupés, pour l'essentiel, à rivaliser dans l'art de se doter en équipements de prestige afin d'attirer les ingénieurs, techniciens et cadre du nouveau monde industriel." En 1988, avec le gouvernement Rocard, le centre reprend l'initiative en mettant en place le dispositif... du "Contrat de Ville" destiné à lier une collectivité locale ou un groupement intercommunal et l'Etat dans un partenariat financièrement doté par ce celui-ci. Quelques années plus tard, le gouvernement Juppé élabore le "Pacte de relance pour la ville". "malgré un souci affiché de partenariat, estiment P. Le Galès et P. Loncle, ce pacte traduit une tentative de reprise en main directe de la gestion des quartiers par l'Etat." Reprise en main énoncée sur le mode du partenariat...
Ainsi se sont écoulés vingt ans durant lesquels les politiques urbaines, tout en évoluant, sont demeurées partenariales, associant notamment des acteurs publics (Ministères nationaux, administrations centrales déconcentrées, collectivités locales), des organisations semi-publiques (Caisses d'allocations familiales, Mutualités sociales agricoles, Offices d'HLM...), des associations de toutes sortes (Association nationale de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence, Aide à domicile en milieu rural, ATD Quart Monde, etc) et des entreprises privées. L'étude de ces secteurs a conduit certains chercheurs, comme P. Le Galès, à parler de "gouvernance urbaine" pour rendre compte de la diversité des partenaires associés à la direction de politiques urbaines : "autorités locales mais aussi grandes entreprises privées, représentants de groupes privés, agences publiques et semi-publiques, représentants de différents segments de l'Etat, consultants, organismes d'études, associations." Dans cette configuration l'Etat et les autorités locales apparaissent placés sur un pied de relative égalité avec les autres partenaires : "l'Etat reste un acteur important mais il s'est banalisé, il est devenu un acteur parmi d'autres, ou plutôt différents segments de l'Etat sont devenus des acteurs parmi d'autres dans les processus d'élaboration et de mise en place des politiques." Le repositionnement de l'Etat dans ces configurations et la diversité des partenaires n'implique cependant ni l'ouverture des processus au tout venant, ni l'égalité réelle des acteurs en présence. Ces politiques, note J. Dubois, apparaîssent "finalement [être] le fait d'un groupe restreint d'acteurs fortement solidaires. Un réseau de négociation, s'il peut être ouvert et flou au départ, sur le modèle des “issue networks”, tend toujours à se fermer, par la suite, par la construction d'une frontière délimitant les partenaires effectivement à l'intérieur du cercle décisionnel et les autres." Cette clôture caractérise les communautés gouvernantes de politique publique, introduisant une discrimination externe entre les partenaires d'une part et l'assistance d'autre part, s'accompagnant aussi de discriminations internes hiérarchisant les partenaires entre eux selon leurs ressources respectives, alors mêmes que ceux-ci sont supposés , en principe, se situer sur un pied de relative égalité.
§ 2 - Des secteurs réputés réfractaires au phénomène partenarial
Certains auteurs soutiennent la thèse d'une incompatibilité entre le phénomène partenarial et certains secteurs de politiques publiques. J. Caillosse parle ainsi de "zones de résistance" ou de "zones allergiques" aux AGC : "pour prendre une mesure plus fine de la réalité, on doit d'abord rappeler que subsistent d'importantes zones de résistance à la contractualisation des rapports administratifs (...) L'existence de matières ou de zones allergiques aux procédures contractuelles est connue. Ainsi en est-il “de l'interdiction faite à l'autorité de police d'utiliser une technique d'ordre contractuel.“ Ce principe, la jurisprudence ne l'a toujours pas démenti.". D. Pouyaud soutient également que certains domaines échappent au procédé conventionnel comme celui de la justice où "sont strictement interdites les conventions relatives aux recours en justice, à l'aménagement de la compétence des juridictions, ou aux pouvoirs des juges." Reprenant ces conclusions J.D. Dreyfus, affirme que "certaines matières échappent au procédé conventionnel, même lorsque le contrat est conclu entre collectivités publiques". Ces analyses faites dans les années 1990, perpétuent une conception qui n'est pas nouvelle: en 1965 déjà, J. Moreau soutenait cette thèse dans un article intitulé "De l'interdiction faite à l'autorité de police d'utiliser une techniques d'ordre contractuel". Les trois auteurs du célèbre "Traité des contrats administratifs", V.A. de Laubadère, F. Moderne, et P. Devolvé, affirmaient également en 1983 que "la police administrative est à coup sûr l'exemple le plus certain de matière qui échappe par nature au contrat". Propos à la suite duquel, J. Caillosse ajoute : "... Comme le rappelle M. Janneney, cela a déjà été jugé dans le cas de la police de circulation et dans celui de la police des prix. A quoi viennent s'ajouter la condamnation du contrat en matière fiscale et de la compétence exclusive dont dispose l'administration pour organiser les services publics.". Cependant l'idée d'une incompatibilité intrinsèque des secteurs de compétences régaliennes avec le phénomène partenarial peut être contestée et, au moins relativisée, par certains observations sociologiques des activités de police et de justice.
A - Sur la prétendue impossibilité des AGC en matière de police et de justice
Qu'il s'agisse de maintenir l'ordre public (police administrative) ou de rechercher les infractions commises (police judiciaire), nous serions confrontés à un secteur considéré par la doctrine et la jurisprudence, "au nom de la nature des choses" indique J. Caillosse, comme "réfractaires à la logique conventionnelle". La preuve pourrait même en être trouvée dans un domaine de "police spéciale" que l'on connaît : le Conseil d'Etat n'a-t-il pas, par son arrêt du 8 mars 1985, ("Amis de la terre"), annulé la convention anti-pollution passée entre le Ministère de l'environnement et la société Pechiney-Ugine-Kuhlman ? L'absence d'habilitation, en l'espèce, interdisait à l'autorité publique de renoncer "par voie de contrat à l'usage de prérogatives régaliennes qui sont insusceptibles d'être partagées." Autrement dit : "ce qui peut être imposé unilatéralement n'a pas à être négocié bilatéralement". Comment interpréter ces analyses, relatives aux politiques de l'environnement industriel, quand on sait le caractère essentiellement partenarial du système de gouvernement dans ce domaine ?
La réponse à cette question est incertaine, mais elle l'est peut être moins que le droit lui-même, positif et jurisprudentiel, essentiellement non-directif en matière d'environnement industriel : certes, le Conseil d'Etat, dans son jugement de 1985, sanctionna le principe d'inaliénabilité des pouvoirs de police ; mais cela n'empêcha pas le Ministère de l'environnement de poursuivre sa politique conventionnelle : "la négociation qui suivit de peu la décision PUK et qui concerne les industriels du traitement de surface en constitue un bon exemple" observe P. Lascoumes Le principal effet de la décision du juge sur l'activité ministérielle a été de substituer une AGC de catégorie n°6 à une de catégorie n°4 : faute de pouvoir conclure un "contrat", le ministère a édicté un arrêté négocié avec les industriels, dans les mêmes conditions que les conventions précédentes. Plus intéressant encore est de constater que le juge lui-même a pu suggérer cette solution : le commissaire du gouvernement, en l'espèce, et le Conseil d'Etat d'une manière générale, reconnut à l'administration le droit d'entamer des négociations, appelées "dialogue", à la condition qu'elles se concluent par un acte "unilatéral" : "Le message du commissaire du gouvernement et du Conseil d'Etat selon lequel le Ministre peut engager le dialogue avec les industriels pour tenir compte de la situation technique et financière si le pouvoir réglementaire ne prend aucun engagement, c'est à dire si les nouvelles mesures procèdent de décisions unilatérales, ce message a été entendu." 
La solution suggérée par le juge n'a rien de spécifique au secteur de l'environnement industriel. En matière d'agrément fiscal et de police des prix, la position du juge avait déjà été énoncée et permettait même de gagner du temps en évitant à l'administration de devoir modifier la forme des conventions  : il a suffit au Conseil d'Etat de nier le caractére conventionnel des accords passés. J.F. Sestier observe ainsi que "le contentieux de l'agrément fiscal est un contentieux objectif réduit au contrôle minimum, alors qu'en fait le juge doit se prononcer sur un accord bilatéral. L'analyse qu'il fait de l'agrément fiscal est alors uniquement celle d'un acte unilatéral conditionnel délaissant complètement l'aspect contractuel d'un tel acte. Mais cette analyse conduit à occulter le véritable objectif de l'agrément fiscal." De même, le Conseil d'Etat a refusé de qualifier "d'engagements contractuels" les conventions passés par l'Etat avec des organisations professionnelles de commerçants pour l'orientation d'une politique des prix, les conventions étant annexées à l'acte réglementaire. Le juge considère ces conventions comme de simples annexes à des dispositions réglementaires (arrêtés de prix) à qui est alors reconnue le caractère unilatéral. "La fiction est commode, s'insurge F. Caballero, et permet d'éviter le problème de fond. En effet, comme le souligne M. Picard, c'est se voiler la face que d'affirmer l'illégalité des conventions en matière de police pour s'empresser de la valider en les analysant, grâce à des acrobaties intellectuelles, comme des actes unilatéraux." On s'aperçoit ainsi du camouflage produit par la doctrine de l'inaliénabilité des pouvoirs de police : les AGC ne sont pas interdites, seules les catégories d'AGC les plus visibles le sont. Les principes juridiques affichés ont moins pour effet de contraindre que de dissimuler, d'occulter le phénomène partenarial en favorisant les AGC officieuses au détriment des AGC officielles.
"La question qui se pose alors, note J.F. Sestier, est de savoir ce qui est interdit dans l'exercice du maintien de l'ordre : est-ce la pratique de l'accord, auquel cas toute forme conventionnelle est interdite, ou est-ce l'aliénation ou la renonciation née d'une obligation stipulée par l'acte, auquel cas seuls les contrats véritables sont interdits. Il semble acquis que la deuxième de ces hypothèses a été retenue par la jurisprudence. Dès lors, rien ne s'oppose à ce qu'existent des accords conventionnels, n'engendrant pas d'obligations, en matière de l'ordre." L'expression soulignée doit être comprise en se référant au langage des juristes : il ne s'agit que d'obligations juridiques. Cela signifie, si l'on se réfère à notre typologie des AGC, que dans le domaine de la police, seules les AGC relevant de la catégorie n°1 (formées, notamment, selon les diverses modalités du contrat administratif) sont interdites et l'interdit effectivement sanctionné par le juge administratif. Les AGC des catégories n°5 et 6, bien que juridiquement taboues - contrevenant au principe nomocratique d'inaliénabilité des pouvoirs de police - sont juridiquement possibles parce que non sanctionnées par le juge administratif. Quand aux AGC officieuses (catégories n°7 à 12), elles présentent cette particularité d'échapper très largement à toute possibilité de saisine systématique et immédiate du juge administratif par un tiers lésé dans ses intérêts ("tiers exclu"). Le système de gouvernement partenarial peut donc trouver place dans ces secteurs.
B - Le phénomène partenarial dans certains secteurs de police et de justice
La présence d'AGC dans une configuration de politiques publiques est un critère nécessaire mais non suffisant pour attester de l'existence d'un système partenarial. Les AGC précédemment évoquées en matière de police administrative pourraient en effet ne correspondre qu'à des pratiques ponctuelles, comme dans certains domaines de police judiciaire, occasionnées par des conditions favorables, sans qu'il y ait formation d'une relation stable de type partenariale, c'est à dire sans que les autorités et les ressortissants concernés en viennent à se considérer comme des partenaires.
L'étude de cette "police spéciale" que constitue l'inspection des installations classées prouve que le domaine de la police n'est pas nécessairement réfractaire au phénomène partenarial. Mais la question de la singularité de cette configuration de politiques publiques reste posée. Plusieurs travaux récents permettent d'y répondre.
Mireille Delmas-Marty, étudiant le vaste domaine du droit pénal, met en évidence la situation des firmes transnationales, qui par leurs localisations multiples et leur "soumission" à des souverainetés différentes échappent au droit commun de la répression des fraudes fiscales, de la corruption et des pollutions... "Il ne s'agit pas pour autant d'absence complète de normes, mais d'un modèle d'intégration et d'autorégulation" dans lequel la négociation avec les pouvoirs publics, par exemple, de "codes de bonne conduite", joue un rôle important. Ces codes dont on a vu le rôle dans le fonctionnement de la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel en France (chapitre 4), font l'objet d'une mise en oeuvre "qui est toujours laissée à la libre volonté des intéressés eux-mêmes." Il s'agit, selon la formule de G. Farjat d'une "règle du jeu pour gens de bonne compagnie". Face à la souveraineté des Etats, que certains voient se concrétiser dans l'exercice des prérogatives régaliennes non contractualisables, M. Delmas-Marty décèle une "souveraineté normative des milieux économiques transnationaux, qui permet avec les Etats une négociation de souverain à souverain, et non de sujet à souverain." Le système partenarial de police et de justice concernant les firmes transnationales n'exclut donc pas l'Etat ; comme dans les politiques urbaines celui-ci constitue un partenaire parmi d'autres à côté des firmes elles-mêmes, des syndicats professionnels, des associations de consommateurs parfois et des instances d'arbitrage international.
Au plan national, la formation de systèmes partenariaux en matière de police et de justice apparaît également sous la forme nettement plus institutionnalisée des "autorités administratives indépendantes". Ces organismes gouvernementaux au statut ambigu, balancé entre les revirements successifs de jurisprudence notamment en ce qui concerne leur contrôle juridictionnel, voient leur nombre augmenter lentement de 1941 à 1967 et très rapidement depuis 1973. Ces commissions, autorités, comités, conseils ou médiateurs, quel que soit le terme qui les désigne, ont en commun de reflèter une conception de l'indépendance qui passe notamment par le caractère hybride de leur composition : agents publics, personnalités qualifiées notamment du secteur privé... Les missions confiées à ces autorités sont très variables mais dépassent toujours la simple fonction de consultation : certaines, comme le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ou la Commission des opérations en bourse (COB), sont habilitées à édicter des règlements et à prendre des décisions individuelles, disposent de larges moyens d'investigation, peuvent prononcer des sanctions, des injonctions et renvois, disposent de prérogatives de proposition, recommandations et avis parfois obligatoires. "Mais leur originalité, indique M. Delmas-Marty, réside précisément dans leur rôle d'échangeurs entre l'Etat et la société civile." Ces autorités n'interviennent pas toutes dans le domaine de la politique pénale mais lorsqu'elles le font (domaine économique et financier, information et communication), "elles réduisent l'automatisme du renvoi au réseau pénal." L'auteur cite le cas de la "Commission des opérations en bourse" (COB) : "la COB qui ne dispose pas du pouvoir d'infliger une sanction administrative paraissait avoir instauré il y a quelques années une pratique de négociation (transaction de fait) avec les auteurs des délits boursiers."
Sous une autre forme, le caractère partenarial peut être imputé au système de résolution du contentieux économique notamment en ce qui concerne les entreprises en difficulté. Une série d'études, réunies par A. Pirovano, permet de dégager certaines caractéristiques des activités gouvernementales dans ce domaine. On retrouve une des conditions de possibilité du système partenarial, le caratère non-directif du droit, à la fois optionnel et imprécis, sous forme de "directives souples" ouvrant aux instances décisionnelles, en l'occurence juridictionnelles, des marges particulièrement vastes d'appréciation et de négociation. "Ce n'est pas tant que la majeure fasse défaut, note L. Boy, c'est qu'elle fait appel à des éléments autres que juridiques et que l'on qualifie d'opportunité." Cette majeure du syllogisme juridique, énoncée par le droit positif, appelle le juge au pragmatisme économique. "La recherche d'un consensus social ne se fait plus autour de valeurs de référence inscrites dans la loi mais dans des procédures de négociation et de conciliation." Et la faiblesse des moyens d'action du juge (absence de juges professionnels à temps plein) garantit la sensibilité de ce dernier aux normes politiques de pragmatisme. L'incomplétude du droit, par défaut de conceptualisation des paramètres à prendre en considération et de détermination normative des décisions juridictionnelles, transfert l'essentiel de la responsabilité politique au juge, "lequel est obligé de faire ce qu'autrefois faisait le législateur : de l'économie, du politique.", Son rôle est celui de médiateur, d'instance de conciliation, chargée d'orienter les termes d'une négociation beaucoup plus que de trancher des différents. "Plus joueur que juge, le magistrat cherche l'adhésion des intéressés" qui apparaissent alors comme des "co-décideurs" ou encore comme des "partenaires". Ce processus de justice échappe totalement au schéma ternaire de l'élaboration, de la décision et de la mise en oeuvre, chaque décision correspondant à une sorte de "traité" provisoire, le juge restant en charge des intérêts concernés, la décision pouvant être à tout moment remise en jeu. On retrouve ici un modèle de magistrature similaire, en certains points, à cette "magistrature technique" des inspecteurs d'installations classées qui mettent en avant leur rôle essentiellement pédagogique. En matière de réglement des difficultés et faillites d'entreprises, "soucieux très souvent d'une action pédagogique plus que d'une action répressive ou de partage, les tribunaux ou les organes juridictionnels préfèrent le suivi d'une lente conciliation au couperet du jugement." Et la convention réapparait alors comme le "moyen" prépondérant de la résolution des litiges : le plan de redressement judiciaire de l'entreprise, jugement revêtu de l'autorité de la chose jugée, s'appuie sur un "socle contractuel" qui apparaît, selon l'analyse d'A. Pirovano, "comme une structure complexe dans laquelle sont imbriquées de nombreuses volontés individuelles et collectives, sous le contrôle du tribunal." Ce système de gouvernement partenarial associe, dans chaque cas selon des modalités et hiérarchisations variables, des intervenants officiels (débiteurs, tiers sauveteurs, créanciers, institutions représentatives du personnel) et des intervenants officieux comme les organisations syndicales (dont A. Pirovano souligne la marginalité), et les pouvoirs publics plus que jamais identifiés à une mission de négociation, conciliation et compromis. Jean-David Dreyfus assurait, sans démonstration, que "sont strictement interdites les conventions relatives aux recours en justice, à l'aménagement de la compétence des juridictions, ou aux pouvoirs des juges." Antoine Pirovano constate a contrario : "Il ne paraît pas abusif de compter le système judiciaire parmi les intervenants au processus de négociation."
Le phénomène partenarial, en France, n'a donc rien de spécifique au secteur des politiques de protection de l'environnement industriel. Etendu (au moins) aux secteurs des politiques économiques, d'équipement et d'aménagement du territoire ainsi qu'aux politiques urbaines, il apparaît également dans des domaines de compétences régaliennes de l'Etat - la police, la justice - notamment lorsqu'elles s'exercent en direction des entreprises privées. S'agit-il d'un phénomène français ?

Section 2 : Un phénomène national ?
La bibliographie disponible, la plus visiblement en rapport avec notre sujet, suggère, en première lecture, que la plupart des démocraties industrialisées sont confrontées à un développement des AGC. Les terminologies varient mais semblent renvoyer à des faits suffisamment similaires pour être comparés. En Allemagne, le débat porte sur les "activités administratives informelles" et, plus généralement sur la "coopération" entre l'Etat et les entreprises. La Belgique tente de définir un cadre juridique permettant d'encadrer ces pratiques d'un nouveau genre. Aux Etats-Unis la "régulation négociée" a fait récemment l'objet d'une législation spécifique. Au Canada, les autorités expérimentent de nouvelles formes partenariales notamment pour l'aménagement du territoire. En Grande-Bretagne, les gouvernants britanniques utilisent différentes formes de pression pour susciter des négociations plus ou moins contraignantes pour les industries et l'on parle d'"Etat contractuel". Le Japon connaît depuis vingt ans des "incitations administratives" ou "directives administratives", sans force juridique, utilisées dans les politiques économiques. Aux Pays-Bas, des conventions d'un nouveau genre suscitent de multiples débats et controverses. Une étude internationale conduite par l'OCDE montre également la généralisation des "accords volontaires" (volontary agreements). Ces travaux pourrait conduire à considérer le phénomène partenarial comme une réalité sociologiquement normale présente dans tous les pays ou presque.
Cependant ces études, focalisées sur les pratiques administratives et les techniques de management publique sont affectées d'une faiblesse méthodologique : faute de comparer des configurations, elles prêtent peu d'attention aux contextes sociétaux plaçant ainsi sur un même plan des réalités très différentes. Pour le montrer, il suffit de comparer des politiques similaires aux Etats-Unis et en Allemagne.
Les AGC passent parfois en Allemagne pour une invention américaine : C. Guzy, étudiant les nouvelles formes de négociation (Verhandlung) et de conciliation (Vermittlung) qu'il réunit dans la notion de "médiation", considère que "le concept de médiation a été importé des Etats-Unis". Cette interprétation est largement partagée en Europe où les chercheurs, s'appuyant sur les vélléïtés américaines de "régulation négociée" (Regulatory Negociation, dite "Reg Neg") et de "résolution alternative des conflits" (Alternative Dispute Resolution, dite "ADR") croient apercevoir une transformation historique du droit au regard de laquelle l'Europe serait à la traîne des Etats-Unis. Paradoxalement, le même discours est tenu aux Etats-Unis. Les contempteurs américains de l'"adversarial legalism" ne cessent de se réfèrer à des modèles européens pour stigmatiser la situation américaine, illustrer les vertus des régulations négociées et suggérer des réformes aux Etats-Unis. Cet écart allégué entre les deux continents est même parfois érigé en postulat : "Les comparaisons internationales des régulations sur l'environnement, la santé et la sureté ont identifié des “styles nationaux de régulation”, avec un contraste marqué apparaissant entre le style conflictuel des Etats-Unis et les approches plus coopératives qui prévalent en Europe de l'Ouest et au Japon.".
Au regard de ces points de vue contradictoires, il semble difficile de se prononcer sur l'étendue internationale du phénomène. Mais cette difficulté est en partie liée à l'imprécision des concepts utilisés. Si l'on retient ceux d'AGC et de phénomène partenarial, des contrastes apparaissent entre ces deux pays. Cette approche montre que le phénomène partenarial n'est ni inhérent à tout système de gouvernement ni spécifique aux configurations françaises de politiques publiques. Certaines politiques américaines illustrent ainsi l'existence possible d'un système de gouvernement très différent (§ 1). Comparativement, celles conduites en Allemagne, dans les mêmes secteurs, donnent lieu à une prolifération des AGC caractéristique du phénomène partenarial et surtout à une très forte et récente exposition publique de certaines activités conventionnelles justifiées par le "principe de coopération" (§ 2).
§ 1 - Des obstables à la proliferation des AGC aux Etats-Unis
La plupart des études disponibles sur le sujet convergent et montrent que les politiques américaines demeurent pronfondément marquées par "l'adversarial legalism" qui prend forme dans un système juridique laissant peu de place au droit non-directif observé en Europe et dans un contexte culturel valorisant la compétition des intérêts particuliers. Le phénomène partenarial trouve ainsi peu d'ancrage dans ce pays et les tentatives pour y introduire des politiques partenariales ("regulatory negociations") demeurent non seulement marginales mais sont de surcroît tenues en échec par la fréquence et le caractère déstabilisant des recours judiciaires. Les études consultées permettent de valider et prolonger la comparaison engagée par J.G. Padioleau entre "l'“incrémentalisme” européen et le dogmatisme américain." : "Faut-il surprendre ? Cette stratégie de l'accomodation s'oppose en définitive aux pratiques en vigueur outre-Atlantique." Avec plus d'une décennie de décalage, l'observation peut être confirmée, précisée et complétée : le rôle prépondérant du système judiciaire laisse à ceux qui peinent à y accéder, du fait des inégalités sociales, le poids des "déficits de mis en oeuvre" (Implementation gap).
A - Le droit central et détaillé de "l'adversarial legalism"
L'étude de R. Brickman, S. Jasanoff et T. Ilgen, et celle de D. Vogel permettent de couvrir un éventail assez large d'enjeux : la pollution atmosphérique, la qualité des eaux, le contrôle des médicaments mis sur le marché, les politiques relatives aux produits chimiques (notamment cancérogènes), la protection des consommateurs. L'analyse de D. Vogel fait ressortir, dans le sillage des travaux impulsés par J.J. Richardson, l'existence d'un style américain des politiques publiques qu'il compare au style observable au Royaume-Unis : "le système britannique, marqué par le secret, l'informel et l'accomplissement volontaire (volontary compliance), a prouvé qu'il n'était pas plus efficace pour contrôler les externalités associées à la croissance industrielle que le style de régulation, plus ouvert, légaliste et conflictuel adopté aux Etats-Unis." Si l'on écarte provisoirement la question de l'efficacité, cette étude montre que les "lois et régulations" américaines sont plus abondantes, détaillées et contraignantes que le droit positif britannique. R. Brickman, S. Jasanoff et T. Ilgen aboutissent pour leur part à la même conclusion et la généralisent en opposant la situation des Etats-Unis à celle de trois autres pays : l'Allemagne, la France, la Grande-Bretagne : "la formulation américaine [des lois] est significativement plus ambitieuse et plus détaillée. (...) Par contraste, les législations européennes esquissent des objectifs beaucoup plus modestes et laissent les fonctionnaires libres de faconner leur propre approche procédurale de production normative (rule making)." Cet écart suggère que le contexte américain devrait être relativement réfractaire à l'émergence des AGC et, par suite, au phénomène partenarial.
Les observations précédentes sur le droit américain (pour l'environnement, la consommation et la santé publique), son degré d'élaboration, son caractère très détaillé et contraignant pour les entreprises amène à penser que celles-ci sont, comparativement, moins influentes que leurs homologues européennes sur l'élaboration du droit positif. Constat paradoxale, puisqu'il concerne un pays réputé connaître, depuis longtemps, un système politique capitaliste dominé par le Business. Ce constat n'est cependant pas nécessairement contradictoire avec les modélisations existantes des relations entre les autorités publiques américaines et les groupes d'intérêts. Le phénomène de l'"agency capture", conceptualisé par G. Mc Connel en 1966, décrit la situation d'Agences fédérales placées sous la dépendance des représentants d'activités privées qu'elles ont en charge de réguler. Cependant, la prédominance d'un groupe socio-professionnel, n'interdit pas les présence de groupes concurrents ; tout est affaire de degrés et de comparaison internationale : les associations de protection de l'environnement ou de défense des consommateurs sont plus puissantes aux Etats-Unis qu'elles ne le sont en Allemagne, et dans le reste de l'Europe. Les théorisations américaines les plus récentes font d'ailleurs un usage plus gradué du concept d'"agency capture" : les chercheurs tentent d'isoler des variables permettant d'évaluer des degrés d'autonomie ou d'indépendance des Agences. Le même constat peut être fait au sujet du "triangle de fer" (iron triangle) que décrivait T. Lowi en 1964, dans le domaine de l'agriculture, marqué par la symbiose l'Agence administrative, la Commission du Congrès et le groupe d'intérêt. Sans rompre avec cette approche, G. Jordan, comparant les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, constate dix ans plus tard, que le fer du triangle, aux Etats-Unis, soit s'est assouplit au cours du temps, soit est plus souple que cela n'avait été estimé intialement.
Qu'elle l'ait toujours été ou qu'elle le soit devenue, la représentation politique des intérêts particuliers dans le processus de formation des politiques américaines est donc nettement plus concurrentielle qu'en Europe. Les lobbies participant à l'élaboration des législations sont multiples et variés ce qui ne signifie pas qu'ils soient égaux en ressources (le Business reste prédominant) ni représentatifs de la totalité des intérêts sociaux. La compétitivité des groupes challengers constitue un paramètre important pour l'élaboration du droit américain dans ces domaines. Mais d'autres variables peuvent intervenir : en situation d'opposition entre le Congrès produisant la législation et la Maison Blanche désignant les responsables d'Agences fédérales, l'activité des parlementaires se caractérise par une certaine défiance vis à vis de cette dernière et se traduit par un renforcement législatif des ambitions et des contraintes inscrites dans le droit, par l'édiction également de normes dont le respect est susceptible d'être contrôlé par des tribunaux, réduisant d'autant les marges de manoeuvre et de négociation de l'Agence. Le processus de formation du droit américain et de sa mise oeuvre prend place dans un "carré" institutionnel reliant le Congrès, la Maison Blanche, l'Agence fédérale et le système judiciaire. Sur chacun de ces pôles s'exercent des pressions contradictoires et essentiellement conflictuelles. Les tribunaux, enrôlés dans la configuration par un Congrès puissant, interviennent à la fois en ce qui concerne la production du droit - toute norme édictée pouvant être déférées devant eux pour vice de procédure - et dans son application : la judiciarisation de la société américaines permet au juge de combler systématiquement les espaces vides du droit positif. Ce système rend ainsi extrêmement fragile toute AGC associant une Agence et un ou des groupes particuliers puisque tout accord de ce type peut être subverti par le recours judiciaire d'un tiers-exclu.
B - La valorisation sociale de la conflictualité politique
C.E. Lindblom, à juste titre, met en garde contre la tentation du "wishfull thinking" qui affecte certains auteurs, dans le sillage de A. Bentley ou D. Truman, tendant à réïfier la norme politique des "checks and balances" : de toute évidence les groupes d'intérêts ne sont pas égaux du point de vue de leur capacité à peser sur les processus décisionnels. Tous les individus, groupes ou catégories sociales ne sont pas en situation d'égalité pour faire valoire leurs intérêts sur ce grand marché que constitue un système de représentation politique fondé sur le lobbying. L. Cohen-Tanugi fait la synthèse d'observations accumulées de longue date en signalant "la sur-représentation du Big Business, et dans une moindre mesure des syndicats relativement puissants, au détriment des minorités et des groupes d'intérêts dépourvus de ressources financières ou de poids politique suffisants (consommateurs, écologistes, minorités éthniques, catégories défavorisées)."
Cependant, ces derniers ont des possibilités d'accès au processus décisionnel qu'ils n'ont pas en Europe. Ne s'agirait-il que d'idéologie aveuglante ? Certains sociologues, qui ne semblent guère pouvoir en être victimes, ont qualifié certains systèmes de gouvernement européens de "néo-corporatiste" ; or, ces auteurs, ont toujours exclu les Etats-Unis du domaine empirique décrit par ce modèle y compris dans ses formulations les plus graduées. Par ailleurs, les politiques américaines de l'environnement (au sens le plus large) décrites par le modèle des "Advocacy Coalitions" de P. Sabatier, - modèle contrôlé par un très grand nombre de chercheurs - mettent en scène, schématiquement, deux coalitions (économique et environnementale) relativement équilibrées dans leur confrontation, équilibre bien difficile à retrouver dans les configurations allemandes ou françaises des politiques de l'environnement. Figure typique des institutions américaines et tout aussi difficile à identifier en Europe, les "brokers" sont définis, dans ce modèle, comme des agents de l'Etat (fonctionnaires notamment...) soucieux essentiellement de trouver des compromis entre les lobblies concurrents et de traduire ces compromis en règles de droit. Les études comparatives déjà citées de D. Vogel d'un part et R. Brickman, S. Jasanoff et T. Ilgen d'autre part, insistent sur les possibilités beaucoup plus importantes qu'ont les groupes d'intérêts challengers (environnementalistes, consommateurs...) d'influer sur la production normative à Washington que dans les capitales européennes.
Même si elle peut biaiser certaines descriptions des réalités américaines, force est de constater que la norme politique des "checks and balances" nous éloigne singulièrement de celles qui président à l'instauration d'un système de gouvernement partenarial. Bien loin de faire l'apologie du système américain, certains chercheurs spécialisés dans l'étude du "management public" dénoncent le caractère constamment conflictuel des processus de régulation aux Etats-Unis et pronent des démarches nouvelles (partenariales) dont ils trouvent des illustrations à l'étranger, notamment en Europe. "Comparées aux autres démocraties économiquement avancées, observe R.A. Kagan, les Etats-Unis sont les seuls à prôner un mode de formulation et de mise en oeuvre des politiques publiques conflictuel [adversarial] et légaliste [legalistic], façonné par les interventions de l'appareil judiciaire." S. Kelman insiste sur ce point : "Comparé aux autres sociétés, les Etats-Unis font un usage inhabituellement extensif des institutions conflictuelles [adversary institutions]. Nous sommes particulièrement tentés de porter le conflit, tant privé que public, devant la cour. Nous calquons la production administrative de normes et les auditions parlementaires sur le modèle de la confrontation judiciaire [the adversary trial]." Politiquement très éloignés des auteurs précédents, le mouvement communautariste américain propose sa "solution communautaire" notamment en alternative au système en place de la résolution judicaire et pénale des conflits : les "communautés de quartier" se présentent ainsi comme des instances de médiation offrant une alternative conviviale pouvant éviter le recours à la police et à la justice. Quels que soient les a priori de ces auteurs, défavorables à la conflictualité, leurs observations recoupent exactement, sur ce point, les constats faits par d'autres, nettement plus admiratifs de la société américaine, depuis A. De Toocqueville jusqu'à L. Cohen-Tanugi. Négativement ou positivement, les uns et les autres mettent en évidence la prédominance de normes sociales valorisant la conflictualité politique et judiciaire dans les configurations américaines et situant celles-ci aux antipodes du système de gouvernement partenarial.
C - Marginalité et mise en échec des AGC
Les normes sociales, juridiques et extra-juridiques, qui caractérisent les configurations américaines de politique publique permettent de comprendre en retour le caractère très marginale des expériences de politiques partenariales connues sous le nom de "regulation négociée". Lors d'un colloque, R.B. Stewart fut amené à exposer la situation américaine en ce qui concerne les AGC observées en Europe : "Il n'y a pas eu d'utilisation aux Etats-Unis des contrats et conventions relevant du modèle de la Convention relative à l'industrie metalurgique de base [Pays-Bas], par laquelle les autorités gouvernementales et l'industrie concernée passent un accord qui les lie et précise des limitations déterminées de pollution venant compléter ou se substituer à d'autres sortes de prescriptions en vigueur. (...) des contrats et conventions pour l'environnement tels que ceux actuellement développés en Europe n'ont absolument pas été expérimentés aux Etats-Unis"" Cherchant à interpréter cette différence frappante, l'auteur évoque plusieurs obstacles à l'apparition de telles conventions : l'attachement américain à la procédure de production normative (rule of law), la défiance du public à l'égard des "deals" entre le gouvernement et l'industrie concernée et surtout l'aptitude des environnementalistes ainsi que des tiers se constituant partie civile (third party plaintiffs) à récuser judiciairement non seulement l'adhésion du gouvernement à de tels accords mais aussi les échecs ou manquements dans la mise en oeuvre de ces accords dès lors qu'ils interviendraient en lieu et place de prescriptions par ailleurs applicables. Il observe également qu'a défaut de traditions corporatistes, les organisations patronales seraient peu crédibles quant à leur capacité à imposer le respect de l'accord à leurs adhérents. Dans un tout autre secteur de politique publique, celui de la gestion des personnels administratifs, G. Peters - là encore dans le cadre d'un colloque européen - fait une présentation allant dans le même sens : "La prédominance générale du secteur privé sur la culture politique, particulièrement celle des Etats-Unis, aurait pu être considérée comme un terreau fertile pour toute technique importée du secteur privé dans l'activité gouvernementale (government). Ce n'est cependant pas le cas, et les Etats-Unis aussi bien que le Canada ont d'une certaine manière impulsé moins d'activités managériales par le contrat que la plupart des autres démocraties industrialisées."
Les "regulatory negociations" (dites "Reg Neg") sont pourtant apparues, au début des années 1980 pour établir les horaires des pilotes de l'aviation civile tout en tenant compte de contraintes liées à la sécurité. Elles ont ensuite été développées dans les secteurs des politiques de l'environnement, des politiques de la santé et également en matière de contrôle des produits alimentaires et pharmaceutiques. Cette démarche concerne essentiellement les Agences administratives fédérales (Federal Aviation Administration ; United States Environmental Protection Agency ; Occupationnal Safety and Health Administration ; the Food and Drug Administration...). Telle qu'elle est décrite par E. Eisner, la régulation négociée ressemble beaucoup à ce que l'on pu observer lors de la première phase de formation de la politique partenariale "Semeddira" (Cf.: chapitre 1) avec cependant une différence notable : elle fait l'objet d'une formalisation juridique - le "Negociated Rulemaking Act" du 23 janvier 1990 - qui définit des règles de procédure. Cette démarche accorde un rôle prépondérant à l'Agence administrative, tenue a priori pour neutre, et définissant la liste des intérêts concernés qui seront représentés dans un Advisory Committee, sorte de comité de pilotage comparable à certaines AGC de catégorie n°2 observées en France. Le processus s'accompagne d'un vaste programme de communication publique destiné à amener le public à faire des observations ou critiques sur les décisions allant être prises. L'Agence administrative (qui dispose de pouvoirs de réglementation) peut à tout moment édicter les conclusions de ces négociations sous forme de normes juridiques : l'Etat valide ainsi des accords négociés en leur donnant autorité (AGC cat. n°6).
J. De Munck et J. Lenoble ont accordé une attention particulière à l'introduction des "regulatory négociations" aux Etats-Unis. Ils y voient le signe d'une transformation sans précédent : "cette transformation de la politique administrative américaine engage un métamorphose des conceptions classiques du droit.". Ces auteurs, comme d'autres en Europe, ont probablement surestimé l'ampleur du phénomène : la "régulation négociée" ressemble davantage, comme le mouvement communautariste, à un appel minoritaire à réformer un système de gouvernement fondamentalement réfractaire au phénomène partenarial. Les études américaines suggèrent, en effet, que la transformation reste très marginale et que la formule s'adapte au climat américain. Par exemple, avant de présenter quelques cas de "regulations négociées", R.B. Steward rappelle les caractéristiques générales des politiques américaines fondées sur la confrontation concurrentielle de groupes d'intérets multiples, sur l'édiction de règles juridiques détaillées et contraignantes et sur le rôle primordial des tribunaux dans la mise en oeuvre de ces politiques : "la majeure partie des contrôles de pollution et des régulation de déchets toxiques par l'Agence fédérale de protection de l'environnement sont développées par la voie d'un processus formalisé de production normative [formalized rulemaking process]". L'auteur indique également que la plupart des règles édictées par l'Agence sont attaquées devant des Tribunaux qui trouvent très fréquemment des vices de procédure ce qui rallonge considérablement les délais d'intervention publique. C'est notamment pour raccourcir ces délais que certains acteurs américains souhaitent développer les "regulatory negociations" : ils espèrent créer ainsi ex-ante un consensus réduisant ex-post les recours judicaires De ce point de vue l'expérience semble vouée à l'échec: il se trouve toujours, note R.B. Stewart, des "non-participants" pour intenter un procès contre les décisions ainsi produites. En outre, les "tiers-exclus" pouvant aisément intenter des procès, ils restent présents à l'esprit des négociateurs comme risques permanents de contestation judiciaire ultérieure des accords passés La marginalité des régulations négociées tient ainsi à leur faible efficacité pour légitimer les consensus partiels qu'elles permettent de produire.
Ironie du sort, la "Reg Neg" ne semble être "efficace" que lorsqu'une norme juridique a déjà été édictée par l'Agence administrative et que celle-ci est attaquée devant un tribunal... alors que la démarche visait essentiellement à éviter ce résultat. La négociation prend alors la forme d'une conciliation préalable dont on sait qu'elle constitue une phénomène généralisé aux Etats-Unis : dans la plupart des affaires pénales, par exemple, la résolution judiciaire des conflits passe par une conciliation préalable ratifiée in fine par la sentence arbitrale , Les "Reg Neg" échouent ainsi dans leur tentative d'éviter les procès mais aussi dans celle de raccourcir les délais d'intervention publique. La politique américaine de réhabilitation des sites contaminés par l'industrie ("Comprehensive Environmental Restoration, Compensation and Liability Act" dite CERCLA ou encore "Superfund Law"), après de multiples péripéties, fut conduite dans une optique d'efficacité destinée à contraindre les multiples parties concernées (propriétaires de terrains, utilisateurs de la décharge, producteurs de déchets, transporteurs de ces déchets...) à assumer leurs responsabilités financières pour réhabiliter les sites. La démarche suivie est destinée non pas à produire des normes impersonnelles mais des décisions individuelles : les américains parlent symptomatiquement d'"Alternative Dispute Resolutions" (dites "ADR"). Or l'alternative reste très conjecturale. Le "Superfund" est un un échec retentissant ("superfailure"), selon D. Mazmanian et D. Morel, du fait notamment des délais considérables pour aboutir à une décision collective impliquant plusieurs centaines ou milliers de personnes physiques ou morales (notamment tous les producteurs ayant pu déposer des déchets sur le site) : les difficultés concernent la définition des critères et degrés d'assainissement des sites (degrés de "propreté" à atteindre), le partage des responsabilités financières et la conception des liens entre cette politique et la politique générale de gestion des résidus industriels dangereux. L'étude d'un cas d'"Alternative Dispute Resolution" tentée à New-York à la fin des années 1980 est tout à fait révélatrice : la politique visait à associer "toutes" les parties concernées par la répartition des coûts et les dédommagements, en évitant de recourir à la voie judiciaire dont l'issue semblait incertaine aux autorités. Cette politique échoue, ce qui n'a rien d'exceptionnel, et les diagnostics récents mettent en évidence, parmi les multiples facteurs d'échec, l'importance de la contrainte exercée par les "tiers-exclus" : les négociateurs sont peu enclins à faire des concessions alors que la contrepartie souhaitée (absence de recours judiciaires contre-eux) ne peut pas être garantie.
D - Le"déficit de mise en oeuvre" comme reflet des inégalités sociales
L'obstacle principal rencontré par les autorités américaines sur la voie des "regulatory negociations" est toujours celui des "tiers-exclus" recourant efficacement aux instances judiciaires pour faire échouer la démarche. Ce "grain de sable" que le système juridique américaine ne permet pas de l'exclure complètement amène le juge à sanctionner les "distorsions de représentation". Celles-ci en effet ne sont pas étrangères aux systèmes de gouvernement américains précédemment évoqués. Mais elles apparaissent sous des formes distinctes de celles observables en France ou en Allemagne. Elle sont liées au rôle des recours judiciaires dans la mise en oeuvre des politiques publiques, au caractère inégalitaire de l'accès au prétoire, malgré les tentatives pour réduire ces inégalités.
Les régimes juridiques américains de protection de l'environnement sont certes beaucoup plus ambitieux, détaillés et contraignants qu'en Europe, mais cela n'aboutit pas, constate D. Vogel, à des résultats nettement supérieurs en ce qui concerne la dépollution ou la réduction des nuisances. Ce paradoxe s'explique par l'importance des "déficits de mise en oeuvre" (implementation gap) particulièrement récurrents et sur lesquels les spécialistes américains de l'analyse des politiques publiques se sont focalisés depuis plusieurs décennies. Dans un étude célèbre de 1973, J. Pressman et D. Wildavsky montraient que, lorsque l'on passe du programme élaboré à Washington à sa mise en oeuvre dans une localité quelconque, rien ne se passe comme prévu. Dans la plupart des politiques relevant du domaine de l'environement industriel, le processus initial de décision est très centralisé : le domaine relève exclusivement de compétences fédérales. Cependant les autorités fédérales américaines ne peuvent pas disposer hiérarchiquement des moyens administratifs des Etats fédérés et l'Agence fédérale est très faiblement dotée en personnel susceptible d'effectuer des contrôles sur le terrain. Ceux-ci, qui ne peuvent être que ponctuels, sont suscités par des réclamations individuelles ou par des instances judiciaires saisies par des acteurs. L'effectivité de la mise en oeuvre des prescriptions réglementaires imposées aux firmes industrielles repose donc essentiellement sur l'action des citoyen ordinaires et groupes locaux qui saisissent les instances judiciaires (souvent pour obtenir une conciliation préalable rémunératrice). Dans ce contexte, la position économiquement rationnelle de l'industriel consiste à minimiser ces coûts de dépollution tant qu'ils ne leurs sont pas imposés par la menace potentielle (variable selon les sites) ou la contrainte effective d'une procédure judiciaire directement intentée contre eux. On comprend dès lors l'extrême irrégularité territoriale observée par D. Vogel, dans la mise en oeuvre des politiques américaines. R. Brickman, S. Jasanoff et T. Ilgen font la même observation : les ambitions affichées par les régimes juridiques semblent aussi importantes que la mise en oeuvre de ces régimes est territorialement disparate.
Or ces inégalités territoriales sont étroitement corrélées aux inégalités sociales qui affectent l'accès aux instances judiciaires et ceci malgré les dispositifs juridiques prévus pour faciliter cet accès aux plus démunis et protéger les droits de la défense. Ce n'est sans doute pas un hasard si les chercheurs américains sont les seuls à avoir développer la problématique du "racisme environnemental" et, plus généralement, celle de "l'équité" (ou plutôt de l'inéquité) en liaison avec ces politiques. De nombreuses études, très sérieusement étayées sur le plan statistique, ont mis en évidence une forte corrélation entre les caractéristiques ethniques et sociales des populations et la localisation des implantations d'installations industrielles polluantes ou dangereuses. Les consultants privés conseillant les firmes industrielles dans leurs stratégies d'implantation d'une part, et les chercheurs en sciences sociales d'autre part, constatent aussi qu'il est plus aisé d'implanter de telles installations dans des zones où les populations appartiennent aux catégories sociales disposant de moins de ressources (instruction, moyens financiers, aptitudes à la contestation...) pour concrétiser leurs oppositions. N. Tsao observe que pour les groupes démunis, le refrain du “Not-In-My-Back-Yard” tend à être supplanté par celui du “Always-In-My-Back-Yard”. Il note aussi que les implantations négociées sur la base de compensations apportées aux populations locales seront plus aisées et / ou moins onéreuses dans des zones défavorisées que dans les autres. M. O'Hare, ardent défenseur des "théories de la compensation" favorables aux politiques partenariales, envisage cette possibilité - les populations nanties sont objectivement en situation d'acheter leur cadre de vie en rejetant sur les régions à population démunie la charge des nuisances - mais la rejette pour son caractère idéologique et conclut par une affirmation non moins idéologique : "Finalement, une bonne raison de ne pas essayer de forcer les riches à vivre près des raffineries ou de protéger les pauves de celles-ci est que, de toutes manières, on ne peut pas le faire." Les politiques d'implantation ne sont pas seules concernées : les mêmes corrélations ont été établies dans le domaine de la politique des Etats-Unis de réhabilitation de sites contaminés : J.H. Hird, fait ressortir par des statistiques tout aussi précises et rigoureuses le caractère très discriminant de cette politique tendant à allouer les fonds considérables tendanciellement aux populations dont les niveaux d'instruction sont les plus élevés. La mise en oeuvre des politiques américaines, aussi ambitieuses soient-elles au niveau législatif, reste très faiblement effective et toujours extrêmement disparate sur le plan territorial. Or, là encore, c'est l'aptitude de individus et groupes locaux à se mobiliser qui semble expliquer les discrimination observées. L'accès au prétoire demeure inégalitaire et la mise en oeuvre des politiques publiques fondée sur la judiciarisation de la société crée des inégalités flagrante entre les territoires et entre les territoires.
§ 2 - le principe de coopération : Une justification récente des AGC en Allemagne
L'étude des politiques américaines montre que le phénomène partenarial, tel qu'on l'a analysé à partir du cas français, n'est pas un phénomène universel. Son observation dans des configurations allemandes permet de montrer qu'il n'est pas spécifiquement lié à la culture politico-administrative française.
Le contexte allemand aurait pu constituer un frein puissant au phénomène partenarial. Comme le rappellent S. Wilks et M. Wright, ce pays est réputé, pour un style de politique publique, marqué par la référence omniprésente à la norme juridique : "A un niveau très général, l'importance de la légalité et de la résolution des problèmes par la loi est particulièrement soulignée en République Fédérale ; les effets pratiques de ce légalisme sont cependant beaucoup moins souvent analysés." L'observation vaut également pour le domaine des politiques de l'environnement industriel. R. Brickman, S. Jasanoff et T. Ilgen, notent qu'"en allemagne, plus qu'en France ou en Grande-Bretagne, l'action de l'Etat tire sa légitimité de la loi". E. Schmidt souligne qu'"en République Fédérale d'Allemagne, l'industrie et le secteur des services font l'objet d'un système extrême de réglementations pour la protection de l'environnement." K. Von Beyme considère que, d'une manière générale, cette réputation "tient à la tradition très légaliste de l'Allemagne et à l'habitude de régler même les moindres détails par la loi." A ce légalisme, s'ajouterait également le fonctionnement bureaucratique des administrations selon le modèle weberien. "Ce modèle de la bureaucratie, rappel K. König, a été défini notamment à partir de la réalité historique de l'administration prussienne. Il a fait preuve d'une remarquable résistance historique". Pour beaucoup de chercheurs, le style des politiques publiques allemandes semble ainsi clairement profilé.
Pourtant, depuis quelques années, des études allemandes de plus en plus nombreuses font état d'activités de gouvernement conventionnelles. Ce constat apparaît notamment dans les travaux relatifs au "principe de coopération" (Das Kooperationsprinzip), à sa genèse et ses implications pratiques. En abordant, le phénomène partenarial sous l'angle des débats portant sur cette norme politique en cours de formation, il apparaît que le phénomène non seulement existe en Allemagne mais en outre sous les deux aspects qui le définissent : la prolifération des AGC et l'exposition publique de certaines d'entre elles. Les publications qui seront présentées de certains fonctionnaires montrent que ces activités font partie du fonctionnement ordinaire de l'administration allemande, dans certains domaines tout au moins, et, surtout, que les justifications politiquement orientées des AGC deviennent à la fois publiques et plus précises. Sur ce point, le contraste avec la France est assez frappant : tout se passe dans le contexte culturel allemand, comme si les AGC entraient si fortement en contradiction avec certains principes politiques généraux - ceux de l'Etat de droit notamment - que les partenaires se trouvent contraint d'élaborer et de faire entendre, plus fortement qu'en France ,des arguments qui énoncent implicitement une nouvelle formule de légitimation politique des activités de gouvernement.
Cette évolution s'inscrit dans le sillage d'une mouvement plus profond qui remet en cause le refus de principe opposé au début du siècle, dans les discours officiels et la doctrine du droit, à toute possibilité pour l'Etat de contracter (A). Le "contrat administratif" n'est ainsi véritablement officialisé en Allemagne qu'en 1976 et c'est à la même époque que l'on voit apparaître, en liaison avec les politiques de l'environnement, les premières formulations du principe de coopération (B). Les études disponibles sur la genèse de ce principe font ressortir le rôle tout à fait essentiel des hauts-fonctionnaires du Bund et des Länder dans la genèse de cette nouvelle norme politique (C).
A - De la négation doctrinale à l'officialisation récente du contrat administratif
La formulation du principe de coopération durant les décennies 1970 et 1980 s'inscrit, en Allemagne, dans la continuité d'une évolution idéologique majeure quant à la validité des rapports contractuels entre l'Etat et des personnes privées. Les fondements doctrinaux du droit administratif allemand, contrairement à ce qui peut s'observer en France, forment un contexte longtemps défavorable à la formation de contrats administratifs et, par extension, aux AGC.
Jusqu'à la première guerre mondiale, l'opinion dominante chez les théoriciens allemands déniait à l'Etat la possibilité de contracter avec des personnes privées: l'idée d'un contrat de droit public entre l'Etat et le citoyen paraissait absurde parce que le contrat présuppose une égalité des partenaires et que le droit public se caractérise au contraire par la suprématie de l'Etat. La doctrine formulée à l'époque notamment par le très influent Otto Mayer amena les juristes à rejeter ou tout à moins à négliger la possibilité pour l'Etat de passer de tels contrats. La maxime, "Der Staat paktiert nicht" (L'Etat ne contracte pas), résume à elle seule cette doctrine. L'argumentation développée par le grand juriste à la fin du XIXe siècle ne resta pas sans contradicteurs et, sous l'effet des critiques et de théories alternatives, s'est s'affaiblie progressivement à partir de l'entre-deux-guerres mais continua néanmoins à produire des effets jusque dans les décennies 1950/1960.
"Presque tous les traités publiés après 1955, observe H. Maurer, sur le droit administratif général mentionnaient, fût-ce la plupart du temps incidemment, le contrat administratif comme une forme d'action possible de l'administration." Il s'agissait cependant plus d'une pratique que d'une catégorie juridique. En 1958, paraissent trois études soutenant la thèse de la validité juridique du contrat administratif et qui contribuèrent ainsi à sa percée doctrinale. Elles interviennent cependant dans une période qui peut encore être qualifiée de transitoire: comme le souligne H. Maurer, la Cour administrative fédérale, en 1966, estime encore nécessaire dans sa décision du 4 février d'examiner et de justifier le principe de l'admissibilité du contrat administratif. La doctrine évolue en effet par étapes en reconnaissant d'abord la validité d'un contrat administratif chaque fois que la loi en autorise explicitement la conclusion. A partir du milieu des années 1960, cette validité des contrats devient générale sous réserve qu'aucune loi n'interdise l'existence de tels contrats. Ce n'est qu'en 1976, avec la promulgation de la loi sur la procédure administrative, que le contrat administratif acquiert une reconnaissance complète: constitué en catégorie générale du droit positif et mis sur un pied d'égalité avec l'acte administratif unilatéral, il parvient alors à échapper aux critiques doctrinales.
"Dans la pratique, note H. Maurer, le contrat administratif s'était, depuis longtemps déjà imposé en dépit de la réserve manifestée par la doctrine, car cette forme d'action répondait à un besoin. La jurisprudence, elle aussi avait depuis toujours à traiter de contrats de ce genre.". Ainsi, la doctrine semble avoir eu pour effet de freiner moins la formation entre les services et leurs ressortissants de contrats ou convention formelles ou informelles, que leur reconnaissance officielle. Cette évolution disjointe des usages et des doctrines du contrat administratif est similaire à celle observable pour l'ensemble des AGC: les pratiques sont beaucoup plus anciennes que leurs justifications.
On observe que l'officialisation de la capacité générale de l'Etat à contracter valablement (1976) est concomitante à l'émergence du principe de coopération dans le domaine des politiques de l'environnement. Concomitance ne signifie pas corrélation, et le contrat administratif n'est qu'une modalité d'AGC parmi toutes les autres plus ou moins formalisées. Mais, étant donné l'importance de ce retournement doctrinal dans la pensée juridique allemande, on peut penser qu'il prépare et rend possible, par la production de justifications nouvelles, l'émergence du principe de coopération comme l'un des principes généraux des politiques publiques de la protection de l'environnement. Nous verrons notamment, que les activités de coopération justifiées dans ce domaine par les fonctionnaires sont explicitement rattachées aux contrats de droit public et opposées dans leur ensemble aux actes administratifs unilatéraux..
La prise en compte de ces prémices historiques suggère ainsi une interprétation possible des écarts observables entre l'Allemagne et la France: le contexte historique allemand crée une demande particulièrement forte de justification des AGC et fournit depuis peu, pour y répondre, un ensemble d'arguments généraux mobilisables dans chaque secteur particulier, dont celui de l'environnement.
B - La genèse du principe de coopération
La formulation du principe de coopération dans le domaine de l'environnement demeure modérée et hésitante jusqu'au milieu des années 1980. L'ensemble des documents étudiés par M. Grüter font apparaître une émergence par approximations successives de ce principe. L'expression "principe de coopération" n'apparaît d'abord que très rarement dans les textes et déclarations officielles même si les idées auxquelles elle renvoie prennent progressivement de l'ampleur. Le caractère polysémique de la notion telle qu'elle est aujourd'hui définie se construit, au cours du temps, par inflexions et adjonctions successives de significations.
1) Une émergence relativement lente et récente
En 1971, le gouvernement de Bonn publie son Programme sur l'environnement considéré comme un des actes fondateurs des politiques actuelles. Le terme "Kooperationsprinzip" n'est pas employé dans ce texte, mais le sens n'en est pas moins présent: une étroite collaboration (Zusammenarbeit) est souhaitée non seulement entre le Bund et les Länder - en parfaite cohérence avec l'esprit du "fédéralisme coopératif" - mais également avec les communes, les entreprises et les divers groupes d'intérêts concernés. Plus qu'une simple mise en relation d'organismes publics, apparaît ainsi une redéfinition symbolique des rapports entre l'Etat et la société civile. Dans cette perspective, le gouvernement fédéral annonce des politiques fondée sur l'auto-responsabilité (Selbstverantwortlichkeit) des industriels sans préciser davantage les implications de cette notion qui fait écho aux conceptions allemandes de la place des entrepreneurs dans "l'économie sociale de marché". Enfin le Programme sur l'environnement affirme la nécessité du développement dans la population d'une conscience environnementale (Umweltbewußtsein) considérée comme une condition nécessaire à la réalisation des objectifs assignés aux politiques de protection de l'environnement. L'affirmation par les dirigeants du début des années 1970 que "l'environnement est l'affaire de tous", et non seulement celle de l'Etat, constitue un des soubassements du futur principe de coopération.
La perspective ainsi ouverte demeure cependant très vague et ces lignes directrices ne sont que très progressivement précisées, par petites touches successives. En 1974, dans un contexte de polémique relative au "déficit de mise en oeuvre" mis en exergue dans l'espace public par un rapport du Conseil des experts pour l'environnement suscitant des interpellations parlementaires du gouvernement, les déclarations du ministère de l'intérieur, à l'occasion de la deuxième journée mondiale pour l'environnement (5 juin 1974) restent allusives:
"Le droit ne peut créer que le cadre et les conditions pour la protection de l'environnement. Pour surmonter le fameux déficit de mise en oeuvre, il faut que ce qui a été défini par la loi devienne une réalité perceptible. Cela nous crée à tous, collectivités territoriales, partenaires sociaux, association, des obligations.".
En 1975 le Programme de gestion des déchets fait l'objet de négociations entre des experts de l'industrie, des scientifiques et les administrations. G. Hartkopf, secrétaire d'Etat en charge de la conduite des négociations du programme, le présente comme un exemple de coopération réussie entre le gouvernement fédéral et l'industrie pour la définition d'un cadre d'orientation des politiques publiques et l'élaboration de mesures "efficaces" de réduction, revalorisation et élimination correcte des déchets. Le programme impute aux producteurs, distributeurs et consommateurs la charge de rechercher conjointement les solutions aux problèmes des déchets, cependant, là encore, les modalités pratique de la collaboration ne sont pas davantage précisées.
Dans le Rapport sur l'environnement de 1976 du ministère fédéral, les notions de "co-responsabilité" (Mitverantwortlichkeit) et "d'action conjointe" (Mitwirkung) apparaissent pour évoquer la nécessité d'une participation des forces de la société civile à la formation des projets et décisions de politique de l'environnement. Se précise en outre l'idée que l'on peut ainsi éviter de recourir à des mesures étatiques unilatérales et répressives. Des notions connexes de "collaboration partenariale" (partnerschaftlicher Zusammenarbeit) et "d'échanges de vues" (Meinungsaustausch) sont avancées et reliées à la recherche de possibilités "d'actions d'auto-responsabilité" (selbsverantwortlichem Handeln). La multiplication des notions n'aboutit pas à une conception précise et cohérente de ce que les autorités recherches mais signalent l'importance de cette quête de modes d'action publique fondés sur la négociation et le partenariat entre acteurs publics et privés. E. Bohne et G. Hartkopf considèrent néanmoins que le gouvernement fédéral donne dans ce rapport une première définition du principe de coopération même si l'expression elle-même n'apparaît pas. Ils retiennent comme définition, cet extrait du rapport :
"On ne peut aboutir à des rapports équilibrés entre les libertés individuelles et les besions de la société que par une commune prise en charge des responsabilités [Mitverantwortlichkeit] et des actions [Mitwirkung]. Pour cette raison, une participation précoce des forces sociétales au processus de d'élaboration de la volonté et de la décision en politique de l'environnement est devenu une priorité du gouvernement fédéral sans pour autant remettre en question le principe de la responsabilité gouvernementale."
Les travaux parlementaires du début des années 1980 montrent le caractère encore incertain et sinueux de la notion de coopération. Une question au Gouvernement sur la politique de l'environnement en 1980 offre l'occasion au Gouvernement de préciser ses positions : l'environnement est l'affaire de tous les citoyens dont l'engagement est souhaitable et nécessaire; mais cet engagement est conçu essentiellement comme un moyen d'améliorer la qualité de la décision administrative par une participation aux processus décisionnels élargie aux citoyens et associations de protection de l'environnement par la voie des procédures réglementaires de participation.. En 1982 une question du même type donne lieu à une mise au point sensiblement différente en ce qu'elle évoque la nécessité d'une collaboration avec les entreprises pour obtenir des résultats positifs en matière de protection de l'environnement. La même année cette perspective est reprise dans la résolution du Bundestag intitulée "Notre responsabilité pour l'environnement" où le principe de coopération est rattaché à l'élargissement des marges de négociation des industriels. Enfin apparaît simultanément, dans le Programme de protection des sols et dans un document ministériel sur les questions de prévention en matière d'environnement une troisième orientation présentant la coopération comme une voie de formation de consensus en recherchant l'adhésion la plus large aux décisions prises.
2) Des participations différenciées aux débats sur la coopération
Les études sur la genèse du principe de coopération montre que son élaboration implique beaucoup plus certains acteurs que d'autres. Les industriels y sont favorables mais avec une définition très néo-libérale du principe et une certaine discrétion vis à vis des débats publics sur la coopération. Les chefs d'entreprises industrielles et leurs syndicats, souhaitent que le respect du principe de coopération se traduise par des politiques publiques moins contraignantes et par une plus grande place accordée à l'initiative privée. Selon le BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie), Syndicat fédéral de l'industrie allemande, l'auto-régulation des entrepreneurs doit primer face au dirigisme étatique. De ce point de vue, le principe de coopération ne doit conduire qu'à l'instauration de partenariats d'observation (collecte des données, expertises conjoints, production de statistiques...) en laissant aux industries le soin d'apporter leurs propres solutions aux problèmes conjointement identifiés. L'assemblée des chambres de commerce et d'industrie (Deutsche Industrie- und Handelstag) considère pour sa part que le principe de coopération induit l'obligation pour le législateur de renoncer à la versatilité de sa production normative. D'une manière générale, les milieux patronaux expriment une conception libérale du principe de coopération selon laquelle celui-ci devrait se traduire par une intervention limitée des autorités publiques dans la sphère économique. Dans cette perspective, la coopération est parfois envisagée sous forme d'une relation triangulaire et d'une division du travail entre la science, l'Etat et l'économie: la science apporte les connaissances nécessaires à la résolution des problèmes, l'Etat en étroite collaboration avec les scientifiques et les entrepreneurs assurent un cadrage législatif général au sein duquel ces derniers conservent leur autonomie d'action.
Le "Conseil des experts pour les questions d'environnement" (Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen) créé en 1971 pour réunir auprès du Ministère de l'intérieur des scientifique de toutes disciplines, est une institution centrale dans la formation des politiques de protection de l'environnement. Ces nombreux rapports thématiques produits chaque année sont l'occasion de débats politiques et de confrontations dans les réseaux de politique publique. Or l'étude de cette documentation abondante par M. Grüter, montre que le conseil n'a jamais abordé directement le thème du principe de coopération. Des questions connexes comme celle de la participation des citoyens ou de la "conscience environnementale" sont traitées par le Conseil des experts qui ne les relie pas cependant à une réflexion sur le principe. Le même constat est fait à partir de l'étude d'une série de programmes électoraux des principaux partis politiques (CDU, SPD, FDP, Grüne) entre 1978 et 1986. Sur les questions environnementales, certaines tendances apparaissent donnant plus ou moins d'importance à l'intervention étatique, à la participation des citoyens, à l'initiatives privée, etc. Mais aucune évocation du principe de coopération n'est relevée. De même les déclarations publiques d'élus ou ministres sur les politiques de l'environnement, dans des colloques, publications ou dans la presse font rarement allusion à ce principe et lorsqu'elles l'évoquent, c'est en termes généraux et imprécis. L'idée de coopération est généralement rattachée aux rapports entre les autorités publiques et les entreprises, le plus souvent pour rappeler la nécessité de voir se développer des initiatives volontaires et des actions "d'auto-responsabilité" en complément des interventions étatiques contraingnantes. L'éventualité d'autres types de partenaires est rarement évoquée même lorsque le principe de coopération exprime l'idée d'un partage de responsabilité entre l'Etat et la société civile dans la résolution des problème d'environnement. Les documents émanants des grandes organisations de protection de l'environnement comme le BUND (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland) ou le BBU (Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz) sont aussi pauvres sur le sujet ; le souci principal de ces organisation est celui de la participation des associations aux procédures réglementées de consultation administrative.
Le recensement systématique entrepris par M. Grüter des sources documentaires permettant de retracer la genèse du principe de coopération fait finalement ressortir le rôle prépondérant de la haute fonction publique fédérale dans l'émergence de ce principe politique durant les dernières décennies.
C - La promotion administrative du principe de coopération
Cette thèse n'est pas celle de M. Grüter, mais ses observations, recoupant celles plus générales de G. Winter, permettent de l'étayer parce qu'elles montrent le rôle très modeste de certains acteurs (experts, partis, associations, syndicats...) et celui beaucoup plus important des fonctionnaires. L'interprétation de G. Winter peut être étayée en présentant brièvement les contributions publiques de hauts-fonctionnaires intervenant respectivement au niveau du Bund (1) et à celui des Länder (2).
1) La promotion de la coopération par le Secrétaire d'Etat G. Hartkopf
Günter Hartkopf a joué un rôle majeur dans la formulation allemande du principe de coopération. Le poste de "Secrétaire d'Etat" en charge de la protection de l'environnement qu'il occupe au Ministère de l'intérieur pendant quatorze ans (21.10.1969 / 19.04.1983) en fait un acteur administratif de premier plan. En effet, pour chaque domaine d'intervention étatique - en l'occurrence la protection de l'environnement - le ministre allemand est entouré de deux "secrétaires d'Etat", l'un, parlementaire, est chargé des relations avec le Parlement, l'autre, fonctionnaire, est chargé des relations avec les administrations centrales. Ce dernier, constitue ainsi le plus haut fonctionnaire dans la hiérarchie administrative et l'interface incontournable entre le ministre et les directeurs d'administrations centrales. Pour le comparer aux institutions française, le "Secrétaire d'Etat fonctionnaire" (beamteter Staatssekretär) joue à la fois le rôle de directeur d'administration centrale - mais il s'agit du premier d'entre eux ! - et, partiellement, de directeur de cabinet du fait du caractère très politique de sa fonction. C'est en effet, remarque G. Winter, à la charnière de la sphère administrative et de la sphère politique que G. Hartkopf intervient dans le débat en "proclamant" publiquement l'avènement du principe de coopération pour l'administration et les politiques de l'environnement et en participant au premier rang à la formulation des orientations politiques du ministère.
G. Hartkopf s'exprime depuis le début des années 1970 par voie d'article dans des ouvrages collectifs ou revue spécialisées et en participant à divers colloques; ses interventions sont régulièrement publiées par la revue Umwelt éditée par les services fédéraux de l'environnement qu'il dirige. Dans ces discours, la coopération désigne explicitement ou implicitement le partage de responsabilité entre l'Etat et la société civile voire la délégation de compétence de l'un à l'autre. Selon lui, les objectifs de protection de l'environnement ne doivent pas être poursuivis contre mais avec les acteurs sociaux concernés. Sur cette base, la protection de l'environnement lui apparaît comme une tâche commune de la science, de l'industrie, de l'Etat et des citoyens. Dans un texte au titre éloquent - "Coopération au lieu de confrontation dans la protection de l'environnement" - G. Hartkopf soutient que les solutions aux problèmes de pollution en particulier ne sauraient être trouvées en dehors d'actions conjointes menées avec les industriels. D'autre part, devant le Congrès annuel de la Confédération des industries, il évoque des exemples de coopérations réussies, suggère d'entamer, à l'image de ce qui se pratique dans d'autres pays, des discussions pour aboutir à des "accords de branche", et affirme que la demande accrue de protection de l'environnement ne pourra être satisfaite que par la voie de la coopération avec les entrepreneurs.
Selon lui, du fait des dommages causés à l'environnement, cette tache ne doit certes pas être laissée à la seule auto-régulation de la société civile, mais l'intervention de l'Etat doit néanmoins demeurer limitée. La nécessité d'une coopération tient pour G. Hartkopf à la fois aux limites des décideurs, aux incertitudes scientifiques et à la complexité des questions environnementales rendant tout processus de mise en oeuvre de plus en plus difficile; dans ce contexte, ce n'est qu'à travers des échanges de vues permanents avec les parties concernées que peut être fondée solidement une décision politique. En 1981, il énonce une véritable stratégie globale d'action publique basée sur le principe de coopération: • les partis, les scientifiques, les églises et les associations devraient se charger de la diffusion et du renforcement de la "conscience environnementale" dans la population; • l'Etat et les entreprises prendraient conjointement en charge la mise en oeuvre des mesures nécessaires de protection de l'environnement, le premier définissant le cadre réglementaire (ex: systèmes d'évaluation et d'alerte...) dans lequel les initiatives privées. Dans cette division du travail qui relègue le premier groupe d'acteurs aux confins des processus de décision politique, le citoyen ordinaire ne semble pas pouvoir jouer de rôle autre que celui de destinataire des campagnes de communication publique.
G. Hartkopf publie en 1983 avec un chercheur, E. Bohne, un ouvrage de référence sur les politiques publiques de protection de l'environnement. La réflexion des auteurs sur le principe de coopération s'inscrit dans une présentation plus générale des objectifs des politiques de protection de l'environnement. Cette présentation se veut pragmatique, non pas déduite d'une idéologie ou d'un modèle général mais uniquement d'une bonne connaissance des pratiques et des réalisations concrètes. Les auteurs distinguent deux catégories d'objectifs: 1) les "objectifs internes" (inhaltliche Ziele) des politiques de protection de l'environnement (ex: modification ou préservation d'éléments de la nature); 2) les "objectifs instrumentaux" (instrumentelle Ziele), principes généraux d'action qui servent de base aux législations, aux programmes, aux actions particulières et qui orientent les stratégies adoptées pour atteindre les "objectifs internes". Le principe de coopération est considéré par G. Hartkopf et E. Bohne comme un objectif instrumental et placé à ce titre au même rang que le principe de précaution et le principe pollueur-payeur.
Dans cet ouvrage, la coopération est présentée comme une nécessité liée à la complexité de nos sociétés et au caractère démocratique de nos institutions. On retrouve ainsi l'une des argumentations exposées par le diagnostic global du phénomène partenarial. Cette nécessitée est affirmée par référence à l'efficacité des politiques publiques : 1) la coopération ne serait pas un trait spécifique des politiques de l'environnement ; simplement, dans ce domaine, la forte imbrication de l'Etat et de la société civile, la dépendance de l'action publique à l'égard des connaissances scientifiques et le grand nombre d'intérêts particuliers concernés, rendrait plus difficiles les activités de gouvernement unilatérales ; 2) en outre, la coopération s'imposerait comme une nécessité parce que l'élection ne suffirait plus aujourd'hui à légitimer l'exercice de l'autorité gouvernementale. Les auteurs suggèrent ainsi que les activités coopératives répondent à une exigence politique nouvelle de l'ensemble des citoyens. Affirmant de cette manière l'origine très démocratique du principe de coopération, G. Hartkopf et E. Bohne soutiennent que l'exercice du pouvoir d'Etat nécessite de plus en plus un long processus de critique, d'assentiment et de pesée des intérêts, processus correspondant précisément à des démarches coopératives bien menées.
La coopération ne va pas sans risques et les auteurs en signalent deux:
1) le risque de distorsion de représentation (cf. : ci-dessus, chapitre 1 ) :
"La coopération signifie la participation par une procédure intervenant à temps de tous les groupes et citoyens et est une empreinte du principe de démocratie. Que la coopération intervienne trop tard ou de manière trop sélective - par exemple exclusivement avec de puissants syndicats patronaux - alors apparaît une infratcion au principe de coopération et corrélativement au principe de démocratie."
2) le risque de confinement du gouvernement partenarial (cf. : ci-dessus, chapitre 4)
"Il ne doit jamais être perdu de vue que dans la réalisation du principe de coopération réside le danger que, par confort, crainte du conflit ou pour d'autres raisons, soient conclus des compromis «paresseux» en ce qui concerne les coûts pour les intérêts de la politiques de l'environnement. La politique de l'environnement doit être préservée d'une évolution tendant à transformer la coopération en collaboration."
Cependant, ces risques ne semblent pas suffisamment importants aux yeux des auteurs pour les conduire à une analyse plus approfondie. Les risques sont minimisés et envisagés avec un fatalisme implicite voire normatif (la nécessité).
En quel sens, de surcroît, doit-on comprendre le mot "principe" dans l'expression "principe de coopération" ? "Décrit-on ainsi, s'interroge G. Lübbe-Wolff, une obligation factuelle ou s'agit-il d'une maxime normative de comportement ?" En effet, si la coopération constitue une contrainte, pourquoi l'ériger en principe normatif et non pas énoncer une ou des prescriptions visant au contraire à réduire cette contrainte ? La réponse à cette question peut être trouvée dans l'effet de légitimation qu'apporte le principe de coopération non pas aux institutions politiques caractéristiques du gouvernement représentatif mais aux institutions administratives maîtres d’œuvre des coopérations. Dans des énoncés tout à fait normatifs, E. Bohne et G. Hartkopf précisent leur définition de ce principe politique :
"Le principe de coopération ne comporte aucun commandement d'obtention d'un consensus. Il n'accorde aucun droit de veto aux groupes et citoyens participant à la procédure d'élaboration de la décision."
Dans ces conditions, on ne peut que s'interroger sur l'identité de ceux qui prendront in fine la décision en l'absence de consensus voir en situation de conflit entre différents intérêts collectifs : le processus coopératif étant détaché autant que faire se peut des institutions représentatives et des contraintes bureaucratiques, il ne reste, pour faire l'arbitrage, que les fonctionnaires en charge de conduire les négociations inhérentes au gouvernement partenarial. On peut donc interpréter le principe de coopération comme une forme de légitimation du pouvoir des fonctionnaires. Ce que font apparaître plus clairement encore d'autres discours de fonctionnaires.
2) Les justifications de responsables du Regierungspräsidium de Stuttgart
Les articles publiés en 1989 par deux hauts-fonctionnaires du Regierungspräsidium de Stuttgart s'inscrivent dans la continuité des thèses développées par G. Hartkopf. La premier texte, de P. Arnold, est publiée par la revue Verwaltungs Archiv dans une rubrique consacrée aux témoignages de fonctionnaires et à la jurisprudence. En tant que Oberregierungsrat, l'auteur occupe une des positions les plus élevées dans ce service administratif du Land Bade-Wurttemberg. Le second article a été publié dans la prestigieuse revue de science administrative Die Öffentliche Verwaltung par Manfred Bulling, Regierungspräsident de Stuttgart. Les deux auteurs sont des collègues de travail (le premier subordonné au second) et ont publié leurs articles à quelques mois d'intervalle (le second se référant au premier) il y a lieu de les présenter conjointement. L'objet des deux publications est de contribuer au débat en plein développement sur les actions administratives formées au moyen de contrats, de conventions ou, plus généralement, d'accords avec des partenaires extérieurs, et d'exprimer à ce sujet un point de vue de fonctionnaires, praticiens des AGC.
Les deux auteurs mettent l'accent sur la diversité des formes d'action publique à la fois comme réalité observable mais également comme aboutissement souhaitable de l'évolution institutionnelle: ils affirment la nécessité pour l'administration de disposer d'un panoplie d'instruments d'intervention suffisamment diversifés pour faire face à la variété des situations matérielles. P. Arnold décrit ainsi quatre situations très contrastées dans lesquelles le Regierungspräsidium de Stuttgart a été amené à intervenir par la voie conventionnelle. Les problèmes sélectionnés concernent le retraitement des fumées d'une centrale électrique et d'un incinérateur, l'épuration des effluents d'une fabrique de papier, une construction sans autorisation dans un parc naturel et l'épuration des rejets d'installations de stockage du pétrole. La pertinence de la stratégie conventionnelle est suggérée par la mise en évidence de vides juridiques, la nécessité d'associer des partenaires multiples à un projet commun ou encore les incertitudes néfastes pesant sur l'issue d'une éventuelle procédure judiciaire. Cette présentation fait ressortir la diversité non seulement des situations problématiques mais aussi des motifs du choix de l'action conventionnelle (approche pragmatique) et également les types de dispositions contenues dans les conventions qui ont été signées. Cette diversité des formes contractuelles peut être rattachée, selon P. Arnold, à quatre variables: le caractère plus ou moins obligatoire de l'accord varie suivant la position qu'occupe chaque partenaire au regard du droit positif et selon le caractère plus ou moins contraignant de celui à leur égard; l'existence de sanctions dans les dispositifs négociés dépend de l'appréciation portée par l'administration sur ce qu'il adviendrait en cas d'échec des négociations: il peut être préférable de conclure un accord non-armé que de ne pas conclure; le degré de précision des accords est fonction du niveau de contrainte juridique qu'ils générent: un accord informel ne nécessite pas d'être détaillé surtout si sa mise en oeuvre recquiert un acte administratif unilatéral (ex: autorisation) qui, lui, pourra l'être davantage; les possibilités d'annulation dépendent de l'appréciation portée par l'administration sur la situation durant la période de validité de l'accord: l'annulation pour non respect n'a de sens, selon l'auteur que si elle ne conduit pas à laisser le ressortissant dans une zone de non-droit. M. Bülling, renchérit sur cette diversité constatée et, selon lui nécessaire, des types d'accords en distinguant quatre catégories générales: 1) les "actions préliminaires" (Vorverhandlungen) correspondent à des contacts entre des services de l'administration et des industriels dans le but d'échanger des informations et, finalement, de définir des actions ultérieures; il peut s'agir pour l'industriel de pressentir les exigences de l'administration vis à vis d'une demande d'autorisation ou pour l'administration de clarifier une situation problématique avant d'intervenir; les tiers ne sont jamais parties prenantes puisque l'accord ne produit pas d'effets juridiques. 2) Les "arrangements" sont des accords oraux entre des autorités publiques et des acteurs privés, sans qu'aucune sanction soit explicitement prévue. Les manquements à ces accords ne produisent aucun effet juridique ou financier mais un effet psychologique: celui de la rupture de confiance qui, le cas échéant, met un terme à la bienveillance que pouvait avoir un service à l'égard d'un ressortissant. 3) Les "agreements", catégorie intermédiaire entre la précédente et la suivante, ne se distinguent des "arrangements" que par leur forme écrite et la publicité qui en faite; cette officialisation de l'accord accorde une place importante au débat public sur la formation et l'application des dispositions négociées. 4) Les "contrats de droit public" sont régis par le droit administratif et peuvent être soit dotés de dispositifs propres de sanction - l'auteur parle de "contrats armés" (bewehrte Vertrag) - soit ne pas l'être: il s'agit alors de "contrats non-armés" (unbewehrte Vertrag).
Face à cette diversité constatée et souhaitée des formes d'action publique, les deux auteurs développent affirment le caractère instrumental des AGC et le caractère pragmatique du choix fait par l'administration, dans chaque cas particulier, en faveur de l'action unilatérale ou de l'action conventionnelle. On retrouve dans ces textes, l'ensemble des composantes de l'interprétation managériale que nous avons contestée (cf. : ci-dessus, chapitre 5) :
"Du point de vue de la pratique la discussion formellement disjointe de chacune des formes d'action administrative doit être complétée par une mise à jour de la réflexion sur la stratégie et le choix du mode de résolution d'un problème, réflexions qui interviennent avant qu'une des formes d'action en question soit mise en oeuvre."
L'ensemble des instruments d'action publique (conventionnels / unilatéraux, formels / informels...) sont ainsi mis sur un pied d'égalité. Le choix pour l'un ou l'autre instrument dépendrait d'une réflexion stratégique essentiellement autonome et pragmatique c'est à dire à la fois orientée exclusivement par la recherche de la plus grande efficacité et libre de tout préjugé ou d'a priori favorable à telle ou telle manière de gouverner. M. Bulling, exprimer ainsi cette doctrine administrative :
"Quands les premiers contacts ont lieu - on peut également parler d'actions préliminaires - il n'est alors, en règle générale, pas encore possible de prévoir quelle forme prendra la décision finalement attendue de réalisation et notamment si elle prendra la forme d'un acte administratif, d'un contrat ou bien d'une de ces formes atténuées que sont les agreements ou les arrangements. Seul le résultat des premiers contacts pris pour sonder la situation matérielle, technique et économique conduit sur le chemin de la juste réalisation."
Ce credo du pragmatisme administratif, de la neutralité politique des fonctionnaires face aux situations matérielles auxquelles ils sont confrontés constitue l'un des piliers de la promotion contemporaine du gouvernement partenarial. Il permet de justifier le souhait de diversification des instruments d'intervention publique, laissant aux agents compétents et informés le soin de déterminer la bonne manière d'agir. Cette neutralité alléguée des choix administratifs sert l'appel ainsi implictement lancé au maintient et au renforcement des pouvoirs d'arbitrage confiés aux fonctionnaires.
La portée pratique de cet appel serait probablement assez limitée si elle ne s'accompagnait d'un ensemble d'arguments visant à justifier et valoriser les AGC dans leur diversité. Cette promotion du gouvernement partenarial tire parti du contexte favorable formé par les évolutions de la doctrine du droit public allemand. Le vocabulaire employé dans le titre et dans le texte de P. Arnold, et en particulier la référence constante, par delà la diversité des exemples qu'il décrit, à la catégorie unique de "contrat de droit public" (öffentlich-rechtlichen Verträgen), situe clairement son argumentation dans le sillage de l'officialisation récente du contrat administratif en droit allemand. M. Bulling renchérit sur ce point en refusant la distinction, à ses yeux dévalorisante, faite par E. Bohne entre les accords administratifs formalisés en droit et les accords administratifs informels trop souvent présentés, selon M. Bulling, comme des tentatives d'échapper aux contraintes juridiques et des sources de danger pour l'Etat de droit. Soutenant qu'il n'y a pas de différence en pratique entre des contrats de droit public "non armés" (sans dispositif de sanction en cas de manquement de l'un des partenaires) et des accords informels; il préfère retenir et opposer la catégorie des actes administratifs unilatéraux à celle des "actions administratives coopératives" (Kooperatives Verwaltungshandeln) dans laquelle il inclut la totalité des AGC. Il place ainsi cette catégorie, vis à vis de l'acte unilatéral, dans la position qu'occupe aujourd'hui le contrat en droit administratif allemand. Implicitement, P. Arnold et M. Bulling se présentent ainsi comme les héritiers progressistes du mouvement séculaire d'ouverture du droit administratif allemand à l'acte contractuel. Au-delà de cette valorisation générale, les deux auteurs dressent des listes d'arguments en faveur des AGC. Celle de P. Arnold, présentée comme une analyse objective des conditions d'adoption de la démarche partenariale, contient huit justifications; celle de M. Bulling présentée sous forme de thèses successives sur la pratique des "actions administratives coopératives" en contient dix. Les deux listes se recoupant, elles peuvent être présentées conjointement en se référant principalement à la seconde qui est la plus complète et la plus précise:
• Thèse n°1: "L'action administrative coopérative n'est pas moins conforme à l'Etat de droit que l'action administrative unilatérale". Cette thèse entre en consonance avec le contexte favorable, que nous venons d'évoquer, formé par l'évolution de long terme de la doctrine du droit public allemand. De manière plus précise et plus explicite, M. Bulling, la soutient par deux assertions: l'action administrative coopérative ne contrevient à aucun principe de l'Etat de droit; aucune décision judiciaire, rappel l'auteur à deux reprises, n'a condamné pour ce motif une action administrative.
• Thèse n°2: "L'action administrative coopérative est souvent indispensable pour résoudre des problématiques complexes sur le plan technologique, économique et social." M. Bulling s'appuie sur les études de cas de P. Arnold pour affirmer que dans ces affaires, une action administrative unilatérale aurait été impossible à mener. P. Arnold souligne la complexité de situations caractérisées par la diversité et l'interdépendance de leurs aspects, de leurs implications et note que la forme contractuelle permet de réalier en une seule action ("paquet contractuel") un objectif que la voie réglementaire classique n'aurait pu atteindre qu'en recourant à une multiplicité de procédures administratives successives. Il évoque aussi une complexité des temporalités: le contrat permet d'associer étroitement la correction du passé (ex: réhabilitation d'un site), la décision actuelle (ex: autorisation d'une installation), et la prise en compte d'évènements futurs (ex: assurance) ce que l'acte administratif classique rend difficile. Il se réfère enfin aux domaines nouveaux et mal connus; la voie contractuelle se justifie, selon l'auteur, face à des évolutions technologiques importantes: des conventions avec les entreprises permettent de limiter des risques nouveaux; l'entreprise de son côté bénéfie pour son image publique du caractère pilote et volontaire de l'engagement.
• Thèse n°3: "L'action administrative coopérative peu, dans les procédures complexes comme dans celles visant à imposer des charges à des citoyens, améliorer l'acceptabilité des décisions administratives auprès du public et des ressortissants concernés" L'action coopérative permettrait de répondre au sentiment d'impuissance des citoyens face à la toute puissance de l'Etat et de l'administration.
• Thèse n°4: "Les formes coopératives de décision produisent rapidement sécurité juridique et clareté juridique". La thèse de M. Bulling est précisée par l'analyse de P. Arnold qui met en valeur le caractère immédiatement contraignant de l'acte contractuel. L'administration et l'entreprise peuvent avoir intérêt à régler une situation de cette manière sans attendre qu'elle le soit par une décision judiciaire en situation de conflit: l'entreprise stabilise l'environnement social de son activité et sécurise notamment ses investissements; l'administration peut obtenir de l'entreprise des engagements importants utilisables comme normes de référence et moyens de pression dans des négociations menées avec d'autres entreprises.
• Thèse n°5: "L'action administrative coopérative est de rigueur, lorsque l'administration veut rendre obligatoire une «suréxecution» réaliste et légitime d'objectifs étatiques assignés par des normes législatives aux ressortissants". Il s'agit pour l'auteur de réfuter toute relation entre le recours aux AGC et l'existence de "déficits de mise en oeuvre". Il affirme au contraire que les formes coopérative permettent un surcroît de mise en oeuvre c'est à dire une réalisation plus aboutie des objectifs légaux que ce ne permettraient les actes unilatéraux. P. Arnold note également que la confrontation des deux parties - s'agissant d'accords entre l'administration et l'entreprise - a lieu dans deux situations distinctes: dans celle ou l'administration sollicite une action d'un ressortissant, la tournure de la négociation dépend de la position de pouvoir (habilitation juridique à intervenir...) et des ressources propres (expertise, personnel, finances...) dont dispose le service concerné; lorsque l'administration répond au contraire à une sollicitation d'un partenaire privé (demande d'autorisation d'une installation) elle peut, par convention, lier l'acte administratif demandé à d'autres objectifs de politique publique (ex: réhabilitation d'un autre site de la même entreprise comme condition d'autorisation d'une nouvelle installation).
• Thèse n°6: "Le principe constitutionnel de proportionnalité n'est souvent réalisable qu'au moyen de l'action administrative coopérative." M. Bulling soutient qu'il est souvent impossible d'adapter l'action administrative aux situations matérielles sans des contacts, des échanges oraux, des actions préliminaires et des accords. Les seules mesures administratives unilatérales ne permettent pas d'évaluer correctement le statut économique, l'équipement technologique, les capacités futures d'investissement d'un ressortissant. Le principe de proportionnalité rend exigible, selon lui, que l'administration fasse tout ce qui est en son pouvoir pour éviter, par ses actions, d'infliger des dommages excessifs au bien commun comme l'anéantissement de centaines ou de milliers d'emplois.
• Thèse n°7: "Les intérêts des tiers ne sont pas affectés par l'action administrative coopérative de manière significative sur le plan juridique." En dehors des cas de contrats administratifs, où l'administration doit s'assurer de la validité de la procédure suivie, les formes coopératives d'action publique, affirme M. Bulling, n'engagent pas la position juridique des tiers et n'affectent donc pas leurs intérêts. En ce qui concerne le rapport aux tiers, P. Arnold souligne l'intérêt que présente la solution contractuelle aux yeux des partenaires: elle constitue une nécessité lorsque les deux parties ont besoin de résultats rapides et se trouvent sous la pression de l'opinion publique ce qui, selon l'auteur, est généralement le cas des services publics mais aussi des entreprises lorsque leurs débouchés dépendent de leur image de marque.
• Thèse n°8: "L'action administrative coopérative des services de l'Etat n'est pas moins étatique que l'action souveraine unilatérale." M. Bulling soutient que ce qui importe avant tout est de déterminer dans chaque cas la forme d'action la meilleure et la plus efficace pour défendre les intérêts étatiques qui incluent notamment le caractère proportionné de l'action administrative (cf: thèse n°6). Cette pesée des intérêts n'est souvent possible qu'au moyen de l'action coopérative.
• Thèse n°9: "Les formes coopératives de décision ne sont prometteuses de résultats dans la poursuite de objectifs de l'Etat que lorsque l'objectif peut également être atteind par une action souveraine unilatérale, que ce soit sous une forme affaiblie ou puissante." L'argument est celui de la nécessaire complémentarité des prérogatives de puissance publique et de l'utilisation des formes conventionnelles d'action publiques. D'après cette thèse, les AGC tirent leur efficacité principalement de la position de souveraineté occupée par les autorités publiques dans un partenariat.
• Thèse n°10: "L'action administrative coopérative ne nécessite aucun encadrement normatif particulier." Tel est le dernier message et peut être le plus important de M. Bulling. Pour P. Arnold également la voie contractuelle ne peut être empruntée que si le droit positif laisse au service concerné des marges de manoeuvre suffisantes; l'auteur considère que des régimes juridiques très détaillés réduisent ces marges. Néanmoins, remarque-t-il, même dans ce cas l'administration conserve toujours un certain pouvoir d'appréciation donc de négociation.
Les contributions de P. Arnold et M. Builling, l'un et l'autre cités en référence dans à peu près tous les textes scientifiques allemands relatifs au principe de coopération ou aux AGC méritaient une attention particulière. Les deux auteurs, responsables du Regierungspräsidium de Stuttgart, signent les articles sous leurs titres administratifs sans limiter la validité de leurs propos à l'expression d'opinions personnelles. Le gouvernement du Land, sous l'autorité duquel ils sont placés n'a, à notre connaissance, jamais contesté la pertinence de ces analyses. Dans son traité de droit administratif, H. Maurer s'y réfère également et les considère, sur la base de ses propres observations, comme des présentations pertinentes de l'action administrative allemande bien au-delà du service de rattachement des deux auteurs: "les autres préfectures en République fédérale ont déployé une activité équivalente, comme l'auteur a pu le constater par ses recherches." Ainsi, la prolifération des AGC en Allemagne est avérée, en ce qui concerne certaines domaines tout au moins, et surtout les contributions publiques de P. Arnold et M. Bulling, rejoignant celles de G. Hartkopf, font apparaître une nouvelle formule de gouvernement, favorable au partenariat et légitimant ainsi le pouvoir politique des fonctionnaires comme participants des partenariats.

Conclusion
Le phénomène partenarial n'est réductible ni à ses manifestations les plus visibles - les conventions faisant l'objet d'une large publicité ou les politiques partenariales multipliant ces conventions -, ni au maniement d'un nouvel instrument de politique publique dont l'efficacité aurait été récemment découverte. Dans les cas étudiés, le phénomène partenarial correspond à un processus systémique de prolifération des activités de gouvernement conventionnelles dans une configuration de politique publique formée de normes sociales propices à ces activités dont la multiplication institutionnalise une relation confinée de négociation entre certaines autorités publiques et certains ressortissants (partenaires), à distance des autres personnes et catégories d'intérêts. La nature confinée de toute négociation et le caractère nécessairement discriminant de toute convention - autre que le mythique "contrat social" - se répercute inéluctablement sur les caractéristique d'un système de gouvernement formé et agissant principalement par des activités de gouvernement conventionnelles.
• Les activités gouvernementales conventionnelles (AGC)
L'aspect peut être le plus visible du phénomène partenarial est la prolifération des AGC dont l'étude a permis de préciser certaines caractéristiques et d'en esquisser une classification générale. Le premier niveau de cette classification est celui des genres d'activités gouvernementales. Par opposition aux activités unilatérales relevant du "genre hiérarchique", les AGC relèvent du "genre fiduciaire" incluant l'ensemble des négociations se concluant par un accord entre une autorité au moins et un (ou des) ressortissant(s), sur le contenu d'actions finalisées à réaliser par l'un et/ou l'autre des partenaires ou sur l'inaction de l'un et/ou l'autre. Par rapport à d'autres définitions, celle-ci ouvre sur ces activités une perspective élargie qui présente l'avantage de ne pas exclure a priori certaines d'entre elles pour défaut de formalisation juridique ou parce qu'elles seraient officieuses.
Sur cet ensemble d'activités conventionnelles, un point de vue spécifique a été adopté amenant à porter l'attention sur les relations établies non pas entre les partenaires eux-mêmes (termes de l'échange, conditions de négociation, force contraignante de la convention, etc) mais entre les partenaires et les tiers : le concept de "reconnaissance publique" suggère ainsi de s'interroger sur les informations extériorisées par les premiers sur le déroulement et le contenu des activités de gouvernement auxquelles ils participent.
La théorie élaborée de ce point de vue permet de préciser le deuxième niveau de la classification des AGC en distinguant deux espèces : "officielles" (espèce A) et "officieuses" (espèce B). Chaque espèce a pu, à un troisième niveau, être subdivisée en deux types : AGC "formalisées" en droit (type I) et "exposées" publiquement (type II) relèvent de la première espèce ; les AGC "confidentielles" (type III) et "secrètes" (type IV) de la seconde. Au quatrième niveau de classification, chaque type d'AGC a été subdivisé en trois catégories. Les catégories, ainis numérotées de 1 à 12 regroupent, à un cinquième niveau, des modalités concrètes d'AGC dont la classification n'a pas été subdivisée. Pour ces deux derniers niveaux de classification la distinction des classes implique des nuances assez approximatives et intuitives. On peut espérer qu'une analyse théorique plus approfondie associée à un plus grand nombre d'études de cas permettra de consolider la partie inférieure du tableau de classification.
Cette classification permet d'améliorer la connaissance des AGC et de fonder une interprétation du phénomène partenarial dans ses évolutions les plus récentes.
• Les trois dimensions du phénomène partenarial
La formation de ce phénomène requiert que soient réunies deux conditions nécessaires :
1) l'existence d'un régime juridique de "droit non-directif" apparaissant sous la forme de règles optionnelles ou équivoques ou de vides juridiques. Le droit non-directif ouvre, dans chaque cas, l'espace de négociation indispensable hors duquel aucune AGC ne peut se dérouler.
2) l'existence de "normes pro-partenariales" propices à l'instauration de relations négociées entre gouvernants et gouvernés. Il peut s'agir de normes professionnelles orientant le comportement socialement attendu de chacun dans un secteur professionnel ou de normes politiques définissant les arguments efficaces ou en voie de le devenir dans une société pour légitimer l'action gouvernementale.
Même si d'autres facteurs peuvent intervenir, la première condition rend possible et la seconde favorise le phénomène de prolifération des AGC.
Cette prolifération se traduit concrètement par des processus d'imbrication (une convention engendre, pour sa mise en oeuvre ou pour son effectivité en cas d'inobservation, une autre convention qui elle-même en génère une suivante, etc) et de propagation des AGC (une convention passée entre certains acteurs inspirent chez d'autres acteurs le désir de bénéficier d'un accord équivalent, qui peut à son tour produire le même effet, etc). L'imbrication pérennise le lien conventionnel entre les parties et contribue à façonner dans la durée la perception qu'elless se font de leur relation "normale" : autorités et ressortissants en viennent à se considérer comme des partenaires placés sur un pied de relative égalité. D'autre part, la propagation diffuse le principe de la relation partenariale à d'autres territoires, secteurs, ressortissants et contribue ainsi à étendre le phénomène partenarial dans son ensemble.
La prolifération des AGC a inéluctablement pour effet de renforcer les "distorsions de représentation" éventuellement préexistantes d'une part et le "confinement" des processus décisionnels d'autre part. Cela tient aux caractéristiques de ce genre d'activités de gouvernement : 1) l'AGC ne peut pas être ouverte à tous sur un territoire donné, sans reposer les problèmes d'organisation politique auxquels furent confrontés ceux qui tentèrent de mettre en oeuvre un "contrat social". Par nature discriminante, l'AGC laisse de côté des tiers-exclus et donne aux partenaires une ressource supplémentaire (notamment pour influer sur les décisions) venant s'ajouter à celles qui leur ont permis de participer. Ce privilège renforce l'asymétrie des ressources entre eux et les tiers-exclus. 2) la négociation, dans une AGC, se déroule rarement en public, sous le regard critique et l'action éventuellement réactive des "tiers-exclus". Entamer sur la place publique la négociation d'une convention ayant une portée politique réduirait les marges de manœuvre des négociateurs donc la possibilité d'une réelle négociation. Celle-ci nécessitant un huis-clos au moins relatif, toute AGC s'accompagne d'un effort des partenaires pour confiner leur cercle de délibération.
• Du phénomène au système de gouvernement partenarial
L'existence d'un système de gouvernement est apparue en isolant, dans les deux configurations de politique publique étudiées, les traits typiques de relations sociales normales (régulières) entre gouvernants et gouvernés ainsi que les conditions de stabilité de ces relations. L'idéal-type ainsi construit ne prétend nullement décrire le système global de gouvernement d'une société sous tous ces aspects mais seulement un système sectoriel, ce que les américains appellent un "subsystem of government". Dans les deux configurations, en effet, a été observée l'existence d'un tel système organisant les relations entre des acteurs variés qui, selon leurs possibilités d'accès à l'information et de participation aux AGC, se répartissent entre des cercles concentriques de délibération politique. Le système est de forme conique : le nombre de personnes physiques ou morales impliquées se réduit lorsque l'on passe de la base au sommet, du cercle le plus large incluant toute la population d'un territoire aux cercles restreints d'une "coalition de projet" dans un cas et d'une "communauté gouvernante" dans l'autre. Ce système reflète l'institutionnalisation progressive - en deux décennies dans un cas et en plus d'un siècle dans l'autre - de distorsions de représentation et de confinements politiques qui stabilisent les cloisonnements entre partenaires et tiers-exclus, entre cercles centraux et périphériques. Cette structuration des rapports sociaux est apparue étroitement liée à la prolifération des AGC qui forment, pérénisent et organisent les relations entre les partenaires d'activités gouvernementales.
La prolifération des AGC cependant n'est que la composante la plus visible de plusieurs élements interdépendants qui constituent ensemble le système de gouvernement partenarial. Celui-ci implique certaines normes sociales : des normes juridiques non-directives, des normes politiques ou professionnelles valorisant le partenariat. Il ne s'agit cependant que de conditions nécessaires et propices au phénomène, non de déterminations strictes de celui-ci : d'autres facteurs peuvent intervenir favorisant la prolifération des AGC ; par exemple, l'existence d'un dilemme politique persistant dans la société ou les caractéristiques des ressortissants directement concernés par une politique publique. Le phénomène implique également un renforcement des distorsions de représentation et du confinement politique. Mais là encore, il convient d'insister sur le sens de la relation qui a été établie : la prolifération des AGC ne saurait être tenue pour la cause principale des distorsions et du confinement. L'un et l'autre préexistent souvent aux activités considérées et semblent liés à des rapports de forces (ex : la place de l'industrie et de ses représentants dans la société industrielle) et des traditions de gouvernement (ex : la conception technocratique de définition de l'intérêt général) qui dépassent le cadre restreint des configurations étudiées. La prolifération des AGC est apparue seulement comme un facteur agissant inéluctablement dans le sens d'un renforcement de ces deux aspects du système.
Ces interdépendances sont apparues notamment sous la forme de processus circulaires : certaines normes juridiques et extra-juridiques propices au partenariat favorisent la prolifération des AGC qui, elles-mêmes, banalisent la relation partenariale ; cette banalisation accentue la diffusion de normes politiques ou professionnelles favorables au système partenarial ; la prépondérance sectorielle des AGC renforce des distorsions de représentation pré-existantes et donne aux partenaires un accès privilégié au processus de production des normes juridiques c'est à dire le moyen de péréniser le droit non-directif propice aux AGC ainsi que l'allocation de ressources publiques à leur bénéfice. Le phénomène donne naissance à ce que M. Crozier et E. Frieberg nomment un "système d'action concret" : "Un ensemble humain structuré qui coordonne les actions de ses participants par des mécanismes de jeux relativement stables et qui maintient sa structure, c'est-à-dire la stabilité de ses jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mécanismes de régulation qui constituent d'autres jeux". La notion de système - en ce sens mitoyenne de celle de "structure" - balise les comportements individuels sans en constituer une détermination absolue. Le système de gouvernement partenarial réduit en effet les possibilités d'initiative des partenaires, non pas en ce qui concerne le choix des objectifs substantiels assignés aux AGC, mais en ce qui concerne le choix de la relation établie entre autorité et ressortissants : le principe de la relation partenariale tend à s'imposer. Comme dans tout système d'action concret, cette réduction des choix reste néanmoins partielle : la volonté du ministre cherchant à inscrire dans le droit des intentions réformatrices précises, le zèle du fonctionnaire soucieux de l'égalité des droits et du respect de la norme impersonnelle, la détermination du procureur ou du juge à poursuivre et sanctionner les infractions constatées... restent des comportements possibles mais, dans un tel système, ils deviennent plus difficiles.
• Aperçu sur l'étendue d'un genre d'activités gouvernementales
Les discours actuels sur la découverte plus ou moins récente d'un nouvel instrument de politique publique privilégiant la négociation et la souplesse laissaient penser que le phénomène partenarial ne pourrait être observé que dans certaines configurations de politiques publiques, celles des politiques partenariales où prédomine visiblement cette conception de l'art de gouverner. Encore fallait-il, pour que la spécificité de la démarche partenariale puisse être reconnue, comparer celle-ci à une autre manière de gouverner, fondée sur le commandement, la relation hiérarchique et l'utilisation d'un droit directif assorti de contrôles et de sanctions. La seconde partie de cette thèse porte sur des politiques nomocratiques qui pourraient sembler très différentes des précédentes. Cependant, l'analyse approfondie de cette configuration classique et plus vaste que la précédente, montre au contraire une grande continuité du point de vue du "genre" d'activités gouvernementales qui prédominent. Dans cette configuration, le droit, référence identitaire et omniprésente dans les discours, non seulement ne s'oppose pas à la prolifération des AGC mais la rend possible par son caractère non directif (optionnel, équivoque) et l'organise en déléguant le pouvoir d'arbitrage aux autorités déconcentrées. D'autres facteurs interviennent (dilemme politique de l'environnement industriel, normes professionnelles de fonctionnaires-ingénieurs en charge de ces politiques, pénurie de personnel...) qui favorisent la prolifération des AGC. Dans les deux cas, un système de gouvernement partenarial apparaît institutionnalisant des distorsions de représentation et le confinement politique.
Cette observation aurait pu ne révéler qu'une spécificité du secteur des politiques de l'environnement industriel dont relèvent les deux configurations étudiées. La recherche sur l'étendue du phénomène partenarial a été prolongée par des aperçus sur d'autres secteurs de politiques publiques en France. Considérant qu'il serait inconséquent d'induire, à partir de deux cas, des considérations sur l'ensemble du système politico-administratif français, la méthode adoptée à consisté à élargir progressivement le champ de vision sans jamais considérer les résultats ainsi acquis comme valables au-dela du domaine considéré. En ne préssuposant pas la généralité du phénomène étudié on s'oblige à trouver les moyens d'en apprécier l'étendue. L'indicateur retenu a été celui de la prolifération des AGC aperçue à travers les études produites par d'autres chercheurs. Les résultats ainsi obtenus restent précaires, affectés d'une triple incertitude: 1) la prolifération des AGC ne constitue qu'une dimension du phénomène ; les conclusions demandent à être contrôlées en tenant compte des deux autres ; 2) en l'absence de méthode pour quantifier la prolifération des AGC, les observations sont approximatives ; 3) les données produites par d'autres, en fonction d'interrogations spécifiques, sont délicates à utiliser. Sous ces reserves, la bibliographie utilisée laisse penser que le phénomène partenarial n'est pas spécifique au secteur de l'environnement industriel : les AGC semblent proliférer aussi avec les politiques d'orientation de la croissance, les politiques d'équipement et d'aménagement du territoire, les politiques urbaines et politiques de la ville. Elle montre également que le phénomène partenarial n'est pas étranger à l'exercice des prérogatives régaliennes de l'Etat - notamment de la justice et de la police - en particulier quand des entreprises privées ou publiques ou des collectivités territoriales sont concernées.
Cet aperçu sur l'étendue du phénomène en France aurait pu ne faire apparaître qu'une spécificité nationale. Suivant la même démarche et avec les mêmes réserves, la recherche a été prolongée en ce qui concerne les Etats-Unis et la République Fédérale d'Allemagne. De manière à disposer d'un point de comparaison solide avec la France, ces comparaisons ont été limitées aux politiques de l'environnement. Dans ce secteur, les politiques partenariales américaines de "négociation régulatoire", retiennent l'attention de nombreux auteurs. Cependant, les travaux récents montrent qu'elles se heurtent à des résistances très fortes liées au rôle des tribunaux. Les activités gouvernementales explicitement conventionnelles font fréquemment l'objet de recours judiciaires par des tiers qui tentent et souvent obtiennent de les faire annuler. La place du juge dans le système global de gouvernement semble constituer un frein puissant au développement du phénomène partenarial tout au moins dans ses manifestations les plus visibles. Sans préjuger de ce qui pourrait être observé dans d'autres secteurs, l'étude de celui-ci montre un système de gouvernement où les assymétries de ressources entre acteurs apparaissent moins sous la forme de distorsions de représentation que de "déficits de mise en oeuvre" dans les zones où la population est peu apte à faire valoir ses droits auprès des tribunaux. En République Fédérale d'Allemagne, la tradition juridique très formaliste, l'importance de la bureaucratie, le style de politique réglementaire auquel se pays est souvent identifié, la reconnaissance très tardive du contrat administratif semblait rendre improbable le phénomène partenarial. C'est pourtant dans ce pays, que la bibliographie sur ce phénomène est la plus abondante décrivant dans de multiples secteurs une prolifération des AGC de diverses catégories. En outre, la justification politique des AGC a connu dans ce pays un développement important, notamment de la part des fonctionnaires, en liaison avec la formulation du "principe de coopération" qui fait partie des quatre principes orientant officiellement les politiques publiques de protection de l'environnement. Ces observations sur les Etats-Unis et l'Allemagne, montrent que le phénomène n'est ni une dimension inhérente à tout système de gouvernement, ni une particularité de politiques publiques françaises.
• Exposition publiques des AGC et légitimation par les AGC
L'étude de cas réalisée en première partie a permis d'observer la mise en valeur d'un principe de gouvernement : négocier avec les différents intérêts "concernés" pour aboutir à des décisions politiques consensuelles. Ce principe partenarial justifie alors la multiplication des AGC. Même tenue en échec cette politique demeura citée en exemple comme un "modèle" du genre. Elle illustre ainsi la diffusion de perceptions sociales et de convictions politiques favorables au gouvernement partenarial. Dans cette configuration, le principe partenarial s'est imposé comme une norme politique permettant aux partenaires d'afficher publiquement les spécificités de leur démarche, d'en vanter les mérites, d'exposer leurs efforts de conciliation, de négociations informelles dégagées des contraintes bureaucratiques, la composition de leur partenariat et l'originalité des conventions passées. A l'inverse, les partenaires des politiques nomocratiques (seconde partie) présentent celles-ci en se référant aux normes juridiques en vigueur. Les fonctionnaires ne se décrivent pas comme partenaires des industriels mais comme des agents de l'Etat chargés de mettre en oeuvre des lois et leurs textes d'application. Certaines normes sociales - le réalisme technologique et économique, la conception éducative de la mission à accomplir - justifient certes à leurs yeux l'établissement d'une relation partenariale avec les entreprises, mais ces normes valent pour le milieu professionnel. Les arrangements trouvés au cas par cas ne font pas l'objet de publicité. Le partenariat passe pour une nécessité technique ou le reflet d'un pragmatisme raisonnable. Et, lorsqu'il est évoqué notamment devant des tiers c'est par référence aux normes juridiques : la démarche éducative des fonctionnaires est censée amener les industriels à intérioser ces normes au point d'y conformer leurs comportements.
La comparaison des deux configurations montre que les normes sociales fondant la relation partenariale ne situent pas au même niveau : la norme politique autorise et incite à en vanter les mérites devant une assistance étendue, en public pourrait-on dire ; la norme professionnelle rend possible la relation partenariale qui demeure néanmoins officieuse. Ce qui change lorsque l'on passe d'une configuration à l'autre, ce n'est donc pas le genre prépondérant des activités gouvernementales mais l'espèce d'activités gouvernementales conventionnelles : la politique nomoocratique donne lieu essentiellement à des AGC officieuses (espèce B) ; la politique partenarial implique un recours fréquent aux AGC officielles (espèce A). L'analyse peut être affinée en prenant en considération les types d'AGC. Celles qui relèvent du type I (AGC formalisées en droit), ne sont pas nouvelles comme l'avait déjà démontré la thèse de J.F. Sestier. Certaines modalités seulement sont nouvelles. D'autre part, il paraît peu probable - mais cela devrait être démontré par des données historiques précises - que les AGC officieuses de type III et IV soient nouvelles ; en ce qui concerne le type IV notamment, les accords secrets pour raison d'Etat, ou ceux correspondant à des faits de corruption ne semble pas récents. Dès lors, la nouveauté concerne essentiellement les AGC de type II officielles mais non formalisées en droit. Une hypothèse peut ainsi être déduite de la théorie élaborée pour distinguer les classes d'AGC selon leurs degrés d'exposition publique : les AGC de type II ayant pour caractéristique d'être exposées en public dès lors que des normes politiques le permettent, elles révèlent par la publicité qui leur ait faite l'émergence de telles normes favorables au gouvernement partenarial. Cette observation faite sur des cas français se confirme de manière très nette lorsque l'on aborde les configurations allemandes donnant naissance au "principe de coopération".
• La genèse d'une nouvelle formule de gouvernement ?
Transposons cette analyse synchronique dans une perspective diachronique. Si la distinction des deux types de politiques publiques - nomocratique et partenarial - conserve un sens, ce pourrait alors être celui d'un processus historique d'officialisation et de valorisation du gouvernement partenarial. La politique nomocratique prend en effet ses racines dans une histoire séculaire qui remonte au début du XIXe siècle. Initiée sous une forme embryonnaire dès 1806, renforcée dans ses principes généraux par une législation de 1917, prise en charge depuis la fin des années 1960 par une corps administratif ancien (le Corps des mines), cette politique peut être considérée comme le produit d'une histoire séculaire du rôle de l'Etat dans la sphère économique et sociale. Au contraire, la politique partenariale est initiée au début des années 1980 et relève de l'histoire récente du management public introduisant dans les sphères administratives, de nouveaux schémas de pensée qui valorisent, dans l'action et l'organisation, l'efficacité plus que la légalité, la souplesse et le changement plus que le respect des procédures et la stabilité des structures, la négociation et l'action plus que les ordres unilatéraux assortis de sanctions.
En considèrant ces deux types de politiques comme des legs de périodes historiques distinctes, sortes de "fossiles" institutionnels, on en vient à l'idée d'une certaine ancienneté du gouvernement partenarial qui serait seulement reconsidéré au terme d'une mutation en cours dans les systèmes de valeurs et les modes de légitimation politique. L'émergence des politiques partenariales pourrait correspondre ainsi à la montée en puissance d'une nouvelle formule de gouvernement : un ensemble de principes formant une théorie normative du "bon gouvernement" et tendant à légitimer ainsi l'action politique des gouvernants.
Cette hypothèse ouvre un programme de travail assez considérable. Il conviendrait tout d'abord de rechercher des configurations anciennes de politiques publiques (XIXe et début XXe siècle) ayant donné naissance à un système de gouvernement partenarial. En cas de succès, une partie de l'hypothèse serait validée : le système en lui-même ne serait pas nouveau. Il conviendrait ensuite de définir le concept de "formule de gouvernement" en s'inspirant notamment des travaux de Gaetano Mosca (quitte à en délaisser certains aspects). Ce concept devrait, pour être satisfaisant, permettre d'analyser la formule nomocratique en précisant par exemple les articulations entre les principes du gouvernement représentatif (élection réitérée, indépendance des gouvernants, épreuve de la discussion, liberté de l'opinion publique...), les principes de l'Etat de droit (légalité, égalité, recours judiciaire...) et certains principes administratif (hiérarchie, neutralité, contrôle...). De la même façon, il devrait être possible de modéliser la formule partenariale notamment en sollicitant les oeuvres de sociologues et théoriciens contemporains du droit et de l'administration ayant le plus avancé dans la critique de la formule précédente et la recherche d'alternative tendant à instaurer des systèmes partenariaux. Il conviendrait aussi d'identifier les sensibilités politiques susceptibles de soutenir cette formule. Gunther Teubner suggère quelques piste intéressantes en remarquant que sa théorie du "droit réflexif" peut satisfaire des néo-libéraux (le partenariat comme substitut au marché), des sociaux-démocrates (le partenariat comme forme d’autogestion), des écologistes (le partenariat comme modalité de participation) et des néo-conservateurs (le partenariat comme mise en oeuvre du principe de subsidiarité). Les conditions de formulation du "principe de coopération" en Allemagne incitent également à accorder une attention soutenue - pas seulement pour ce pays - aux justifications et suggestions politiquement orientées des fonctionnaires et des conseillers de l'administration publique. De même, l'étude de l'évolution doctrinale des juridications administratives face aux diverses catégories d'AGC devrait permettre de mieux cerner la genèse de la formule partenariale. Enfin, s'il était démontré que les systèmes de gouvernement partenariaux ne sont pas nouveaux mais que la nouveauté tient à leur mise en valeur par une nouvelle formule de gouvernement, la montée en puissance de celle-ci contraindrait à s'interroger sur les enjeux politiques de cette évolution et les termes exactes d'un éventuel choix politique entre les deux horizons de sens. Dans cette perspective à la fois philosophique et historique, le phénomène partenarial reste très largement à découvrir.


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Résumé

Dans un premier temps nous aborderons une politiques publique relativement conforme au modèle partenarial et officiellement présentée non seulement par référence à ce modèle mais de surcroit comme un modèle à suivre pour d'autres politiques publiques. En ce sens on peut parler de politiques partenariale "modèle". Elle se caractère par une prolifération affichée d'activités gouvernementales conventionnelles destinées à aboutir à un résultat précis (implanter une décharge de résidus industriels dangereux en Rhône-Alpes) par la recherche de compromis avec tous les intérêts concernés. Cette politique a été étudiée sous l'angle d'une problématique précise : comment se déroule, en l'absence de règles de procédure prédéterminées, le processus de délibération politique ? Comment prend forme, dans ces conditions, et à quoi aboutit la confrontation de conceptions diverses autour des enjeux évolutifs de cette politique? La collecte, la compilation et le traitement des données ont été réalisés en suivant un ordre strictement chronologique. La présentation conservera cet ordre tout en mettant en évidence la formation d'une structuration des relations entre les différents acteurs intervenant dans le processus. Une "coalition de projet" s'est formée, hiérarchisant les acteurs selon leur degré d'accès à l'information et de possibilité d'influer sur les processus de décisions. Cette coalition concrétise une "distorsion de représentation" c'est à dire un écart entre le projet officiel d'intégrer tous les intérêts concernés au processus décisionnel et la réalité d'un processus délibératif tout à fait discriminant et réservant à des cercles restreints, de composition hybride (Etat, collectivités, entreprises), un pouvoir partagé de décision. L'analyse du processus permet de considérer que cette distorsion de représentation n'est pas le fait du hasard ou d'une erreur de management public, mais constitue une caractéristique inévitable de ce type de politique : en l'absence de règles de procédures, les premiers venus prennent un avantage considérable sur les autres intérêts concernés et surtout tendent logiquement à le conserver cet avantage. Une autre observation peut-être faite : en officialisation la nature partenariale de cette politique, en exposant publiquement les AGC qui lui ont donné forme, les responsables ont informé tous les acteurs intéressés qui n'avaient pas été associés au partenariat de leur position de "tiers-exclus". Ceux-ci se sont mobilisés avec succès contre le projet.
Cette approche du phénomène partenarial permet de revenir à l'étude d'une configuration de politiques classiques en sachant plus précisémment ce que l'on ne devrait pas y observer pour confirmer la théorie managériale : ni prolifération d'AGC, ni coalition de projet. Ces politiques paraissent relativement conforme au modèle thésocratique : elles se caractérisent par la prégnance d'un droit omniprésent dans la formation des institutions et dans les discours des acteurs, mais aussi par une forte centralisation des instances de décision, une structuration bureaucratique des processus de mise en oeuvre et certains traits auxquels renvoit la notion de technocratie. En étudiant cette configuration après la politique partenariale, on pouvait donc s'attendre à des écarts significatifs entre les deux cas. L'analyse montre au contraire que le genre prédominant d'activités gouvernementales demeure celui des AGC qui prolifèrent également dans cette configuration. Le phénomène partenarial apparaîssant ainsi, là où on ne l'attendait pas, la problématique à du être adaptée. Comment les AGC peuvent-elles aquérir une place aussi centrale dans une configuration où la réglementation est supposée régir en détail les relations des acteurs ? Le système de gouvernement conserve-t-il les caractéristiques de celui observé avec la politique partenariale ? L'étude de cette configuration permet d'apporter plus éléments de réponse à la première question : les objectifs de politique publique demeurent relativement indéterminés du fait d'un dilemme politique entre la protection de l'environnement et celle des activités industrielles. Face à ce dilemme les arbitrages politiques ne sont pas rendus en termes généraux et au niveau national mais sont déconcentrés dans les administrations territoriales. Cette déléguation politique est réalisée par un régime juridique non directif formé de normes optionnelles et équivoques ouvrant aux fonctionnaires territoriaux des marges de négociation très larges. Cette déléguation s'accompagne de normes sociales exprimées par les responsables du service ministériel concerné et intériorisées par l'ensemble des fonctionnaires concernés durant leur formation initiale et leur apprentissage professionnel. Ces normes sociales, dont le respect peu affecter l'évolution des carrières, définissent une conception partenariale de la mission de police administrative confiée à ces fonctionnaires. En outre, la pénurie de personnel contribut fortement à la formation d'un système de gouvernement partenarial dans le cadre duquel, la mission de police est conçue sur un mode éducatif qui rend possible la prolifération des AGC informelles avec les industriels. L'analyse de ce système de gouvernement fait apparaître une structure similaire à la précédente : une "communauté gouvernante" associe industriels et fonctionnaires, du niveau local au niveau national, dans un partenariat relativement confiné vis à vis des autres composantes de l''Etat et de la société reléguant aux confins du système de gouvernement les "tiers-exclus".
Les données ainsi réunies ont ensuite été retraitées afin de comprendre comme se forme le système de gouvernement apparu dans les deux configurations et d'expliquer les différences apparues entre elles. Dans les deux cas, la prolifération des AGC est avérée mais elle donne lieu à un publicité importante dans le premier cas et non dans le second. Cette observation justifie de considérer leur degré d'officialisation comme un critère pertinent pour construire une classification des AGC. En étendant la portée de ce critère, un modèle de "reconnaissance sociale" des AGC a été élaboré : cette reconnaissance n'est effective que lorsque les partenaires qui ont connaissance d'une AGC peuvent et souhaite en faire état devant des tiers, c'est à dire re-connaître l'existence de cette activité. Selon ce modèle, un comportement rationnel de reconnaissance est expliqué par l'existence dans une configuration donnée de normes sociales hiérarchisées (juridiques > politiques > professionnelles > restreintes) permessives voire incitatives. Plus les normes propices au partenariat sont élevées dans la hiérarchie des normes sociales, plus l'assistance devant laquelle les AGC sont reconnues peut être large. Par suite, l'officialisation ou "reconnaissance publique" des AGC est expliquée par l'apparition de normes politiques favorables au partenariat - comme c'est le cas dans une politique partenariale - ou de normes juridiques formalisant des AGC. En l'absence de telles normes les AGC restent confidentielles. Ainsi peut-on comprendre que deux configurations de politiques publiques puissent se caractériser par une prédominance des AGC alors que l'une apparaît officiellement comme tel et l'autre non. En cohérence avec les observations empiriques et le modèle d'analyse, la formation du lien partenarial est rapporté à deux conditions nécessaires : l'existence d'un droit non directif et de normes sociales (autres que juridiques) favorables au partenariat. Sous ces conditions, le phénomène partenarial peut apparaître sous la forme d'une prolifération des AGC par imbrication (une convention en génère une autre) et propagation (une convention en inspire une autre). L'analyse de phénomène permet de soutenir qu'il est de nature en toutes circonstances à renforcer et institutionnaliser les distorsions de représentation. Enfin, en considérant le phénomène sous sa manifestation la plus visible (prolifération des AGC) on cherchera à apprécier le degré de spécifité des observations empiriques réalisées sur le secteur de l'environnement industriel : la bibliographie utilisée suggère, sous réserves d'investigations approfondies de chaque configuration, que le phénomène n'est ni spécifique à ce secteur ni absent des domaines de compétence régalienne de l'Etat notamment la police et la justice. La même démarche a été entreprise pour apprécier le degré de spécificité des observations empiriques faites en France : sous les mêmes réserves, le phénomène semble refreiné aux Etats-Unis par les caractéristiques du système judiciaire et présent en Allemagne où il s'accompagne de l'émergence d'un "principe de coopération" tendant à l'officialisation des AGC notamment non formalisées en droit. L'ensemble de ces analyses conduit à penser que le phénomène partenarial n'est pas nouveau sauf en ce qui concerne ce processus d'officialisation qui le rend plus visible. L'explication de processus reste à apporter.

Table des matières
 TOC \o "1-7" \f \h \z \u  HYPERLINK \l "_Toc290737241" 1 - un diagnostic global du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737241 \h 6
 HYPERLINK \l "_Toc290737242" 1.1 - Etapes d'une histoire des moyens de gouvernement  PAGEREF _Toc290737242 \h 7
 HYPERLINK \l "_Toc290737243" 1.2 - Les crises de transition d'une étape à l'autre de l'histoire  PAGEREF _Toc290737243 \h 9
 HYPERLINK \l "_Toc290737244" 1.3 - Les indices de l'avènement du gouvernement partenarial  PAGEREF _Toc290737244 \h 12
 HYPERLINK \l "_Toc290737245" 2 - Le partenariat "au concret" dans l'environnement industriel  PAGEREF _Toc290737245 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc290737246" 2.1 - Deux modèles de gouvernement : "partenariat" et "nomocratie"  PAGEREF _Toc290737246 \h 15
 HYPERLINK \l "_Toc290737247" 2.2 - Politiques nomocratiques et partenariales de l'environnnement industriel  PAGEREF _Toc290737247 \h 18
 HYPERLINK \l "_Toc290737248" 2.3 - Deux axes de problématique pour l'étude du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737248 \h 21
 HYPERLINK \l "_Toc290737249" 3 - nature et manifestations du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737249 \h 22
 HYPERLINK \l "_Toc290737250" 3.1 - La nature du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737250 \h 23
 HYPERLINK \l "_Toc290737251" 3.2 - Les manifestations du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737251 \h 26
 HYPERLINK \l "_Toc290737252" 3.3 - Hypothèse centrale  PAGEREF _Toc290737252 \h 29
 HYPERLINK \l "_Toc290737253" 4 - Approche configurationnelle du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737253 \h 30
 HYPERLINK \l "_Toc290737254" 4.1 - La prolifération des AGC et leurs degrés d'exposition publique  PAGEREF _Toc290737254 \h 30
 HYPERLINK \l "_Toc290737255" 4.2 - La notion de configuration de politique publique  PAGEREF _Toc290737255 \h 31
 HYPERLINK \l "_Toc290737256" 4.3 - Des politiques publiques de gestion des "résidus industriels dangereux"  PAGEREF _Toc290737256 \h 33
 HYPERLINK \l "_Toc290737257" 4.4 - Trois manières de présenter le plan d'exposition  PAGEREF _Toc290737257 \h 35
 HYPERLINK \l "_Toc290737258" Première partie : une politique partenariale "modèle"  La politique Semeddira (1975-1996)  PAGEREF _Toc290737258 \h 37
 HYPERLINK \l "_Toc290737259" Chapitre 1 : genèse d'Une distorsion de représentation  PAGEREF _Toc290737259 \h 40
 HYPERLINK \l "_Toc290737260" Section 1 : La Naissance d'une politique partenariale, un processus sans procédure  PAGEREF _Toc290737260 \h 41
 HYPERLINK \l "_Toc290737261" § 1 - Un processus partiellement maîtrisé  PAGEREF _Toc290737261 \h 42
 HYPERLINK \l "_Toc290737262" A - Le pouvoir d'impulser des idées directrices induisant un choix de partenaires  PAGEREF _Toc290737262 \h 42
 HYPERLINK \l "_Toc290737263" B - Le pouvoir d'encadrer les amendements apportés par les partenaires  PAGEREF _Toc290737263 \h 46
 HYPERLINK \l "_Toc290737264" 1) L'implication de l'ANRED et son engagement à racheter la décharge  PAGEREF _Toc290737264 \h 47
 HYPERLINK \l "_Toc290737265" 2) L'implication volontaire du Conseil régional  PAGEREF _Toc290737265 \h 48
 HYPERLINK \l "_Toc290737266" 3) L'implication forcée des Conseils généraux dans la SEM  PAGEREF _Toc290737266 \h 49
 HYPERLINK \l "_Toc290737267" 4) Le succès du lobby industriel auprès des collectivités  PAGEREF _Toc290737267 \h 51
 HYPERLINK \l "_Toc290737268" § 2 - La formation d'une coalition de projet  PAGEREF _Toc290737268 \h 52
 HYPERLINK \l "_Toc290737269" A - Les fonctions coalisantes des AGC : intégration, énonciation et dotation  PAGEREF _Toc290737269 \h 53
 HYPERLINK \l "_Toc290737270" 1) Les AGC intègrent certains acteurs sociaux dans la coalition  PAGEREF _Toc290737270 \h 53
 HYPERLINK \l "_Toc290737271" 2) Les AGC permettent d'énoncer l'argumentaire qui guide et justifie l'activité de la coalition  PAGEREF _Toc290737271 \h 53
 HYPERLINK \l "_Toc290737272" 3) Les AGC dotent la coalition en ressources matérielles et symboliques mobilisables pour le projet  PAGEREF _Toc290737272 \h 54
 HYPERLINK \l "_Toc290737273" B - Opacité et structure hiérarchique de la coalition de projet  PAGEREF _Toc290737273 \h 55
 HYPERLINK \l "_Toc290737274" 1) Architecture de la configuration  PAGEREF _Toc290737274 \h 55
 HYPERLINK \l "_Toc290737275" 2) Structure et fonctionnement régulier de la coalition  PAGEREF _Toc290737275 \h 58
 HYPERLINK \l "_Toc290737276" Section 2 : Un argumentaire de projet, expression de la distorsion de représentation  PAGEREF _Toc290737276 \h 61
 HYPERLINK \l "_Toc290737277" Section 3: La mise en oeuvre de la politique, opacité administrative et communication publique  PAGEREF _Toc290737277 \h 67
 HYPERLINK \l "_Toc290737278" § 1 - Sélection de sites et d'exploitants : l'opacité du processus et des critères de sélection  PAGEREF _Toc290737278 \h 67
 HYPERLINK \l "_Toc290737279" A - Le processus annoncé  PAGEREF _Toc290737279 \h 68
 HYPERLINK \l "_Toc290737280" B - Le caractère fluctuant des critères  PAGEREF _Toc290737280 \h 68
 HYPERLINK \l "_Toc290737281" C - Les conditions obscures de la sélection finale  PAGEREF _Toc290737281 \h 69
 HYPERLINK \l "_Toc290737282" § 2 - Face au "lobby local" : une stratégie de communication publique  PAGEREF _Toc290737282 \h 71
 HYPERLINK \l "_Toc290737283" A - La stratégie de la Semeddira  PAGEREF _Toc290737283 \h 71
 HYPERLINK \l "_Toc290737284" B - Messages aux élus locaux : menaces et compensations.  PAGEREF _Toc290737284 \h 73
 HYPERLINK \l "_Toc290737285" 1) Déclaration d'utilité publique (D.U.P.) et arrêtés d'expropriation.  PAGEREF _Toc290737285 \h 73
 HYPERLINK \l "_Toc290737286" 2) Les mesures de compensation apportées à la commune consentante  PAGEREF _Toc290737286 \h 74
 HYPERLINK \l "_Toc290737287" 3) Le changement de municipalité à Sury  PAGEREF _Toc290737287 \h 76
 HYPERLINK \l "_Toc290737288" 4) Le Maire et la Semeddira négocient  PAGEREF _Toc290737288 \h 76
 HYPERLINK \l "_Toc290737289" 5) Une affaire conclue  PAGEREF _Toc290737289 \h 77
 HYPERLINK \l "_Toc290737290" transition :  PAGEREF _Toc290737290 \h 77
 HYPERLINK \l "_Toc290737291" Chapitre 2 : Des effets de résurgence  PAGEREF _Toc290737291 \h 78
 HYPERLINK \l "_Toc290737292" Section 1 : Première résurgence et ébranlement de la configuration  PAGEREF _Toc290737292 \h 78
 HYPERLINK \l "_Toc290737293" § 1 - La désagrégation de la coalition de projet  PAGEREF _Toc290737293 \h 79
 HYPERLINK \l "_Toc290737294" A - La mobilisation des habitants et l'élargissement du cercle de délibération  PAGEREF _Toc290737294 \h 79
 HYPERLINK \l "_Toc290737295" B - L'apparition de clivages au sein de la coalition : l'exemple de la FRAPNA  PAGEREF _Toc290737295 \h 80
 HYPERLINK \l "_Toc290737296" C - La médiatisation de la décharge de Montchanin  PAGEREF _Toc290737296 \h 81
 HYPERLINK \l "_Toc290737297" D - Le retournement de la Municipalité d'accueil  PAGEREF _Toc290737297 \h 82
 HYPERLINK \l "_Toc290737298" E - La mobilisation des élus et partis politiques  PAGEREF _Toc290737298 \h 83
 HYPERLINK \l "_Toc290737299" § 2 -une opposition nouvelle à l'argumentaire de projet  PAGEREF _Toc290737299 \h 83
 HYPERLINK \l "_Toc290737300" Section 2 : Relance de l'expérience de politique partenariale  PAGEREF _Toc290737300 \h 90
 HYPERLINK \l "_Toc290737301" § 1 - Recomposition de la coalition de projet  PAGEREF _Toc290737301 \h 90
 HYPERLINK \l "_Toc290737302" A - Un diagnostic de la crise orienté par la volonté de relancer le projet  PAGEREF _Toc290737302 \h 91
 HYPERLINK \l "_Toc290737303" 1) Le thème du "non-engagement de l'État"  PAGEREF _Toc290737303 \h 91
 HYPERLINK \l "_Toc290737304" 2) Le thème de "l'erreur de communication"  PAGEREF _Toc290737304 \h 92
 HYPERLINK \l "_Toc290737305" 3) Légitimation du diagnostic politique : la "science" des experts  PAGEREF _Toc290737305 \h 92
 HYPERLINK \l "_Toc290737306" 4) Du diagnostic à l'énoncé d'une stratégie d'action  PAGEREF _Toc290737306 \h 94
 HYPERLINK \l "_Toc290737307" B - L'accumulation des moyens d'action collective  PAGEREF _Toc290737307 \h 94
 HYPERLINK \l "_Toc290737308" 1) Recomposition et élargissement de la coalition d'acteurs  PAGEREF _Toc290737308 \h 94
 HYPERLINK \l "_Toc290737309" 2) Accroître la légitimité de la démarche Semeddira en l'insérant dans un dispositif global et national  PAGEREF _Toc290737309 \h 98
 HYPERLINK \l "_Toc290737310" 3) Doter la coalition Semeddira de moyens d'action et de transaction  PAGEREF _Toc290737310 \h 100
 HYPERLINK \l "_Toc290737311" § 2 - Des enjeux politiques renouvelés et élargis  PAGEREF _Toc290737311 \h 102
 HYPERLINK \l "_Toc290737312" A - Les conditions économiques de stockage des déchets  PAGEREF _Toc290737312 \h 102
 HYPERLINK \l "_Toc290737313" B - Les conditions techniques du stockage des déchets  PAGEREF _Toc290737313 \h 104
 HYPERLINK \l "_Toc290737314" C - Les critères de choix du site de stockage  PAGEREF _Toc290737314 \h 105
 HYPERLINK \l "_Toc290737315" D - L'intéressement des collectivités d'accueil  PAGEREF _Toc290737315 \h 105
 HYPERLINK \l "_Toc290737316" E - Le suivi épidémiologique des populations riveraines  PAGEREF _Toc290737316 \h 106
 HYPERLINK \l "_Toc290737317" F - Les problèmes de responsabilité à long terme  PAGEREF _Toc290737317 \h 107
 HYPERLINK \l "_Toc290737318" § 3 - Maintien de l'argumentaire et redéfinition de la démarche partenariale  PAGEREF _Toc290737318 \h 109
 HYPERLINK \l "_Toc290737319" A - La préparation du programme d'action  PAGEREF _Toc290737319 \h 110
 HYPERLINK \l "_Toc290737320" 1) Attente et participation aux interventions étatiques régionales et nationales visant à relégitimer le projet Semeddira  PAGEREF _Toc290737320 \h 110
 HYPERLINK \l "_Toc290737321" 2) Préparation de la nouvelle stratégie d'action collective régionale  PAGEREF _Toc290737321 \h 111
 HYPERLINK \l "_Toc290737322" 3) Contraintes de l'agenda institutionnel  PAGEREF _Toc290737322 \h 114
 HYPERLINK \l "_Toc290737323" B - La sélection de zones "favorables"  PAGEREF _Toc290737323 \h 115
 HYPERLINK \l "_Toc290737324" 1) La participation aux délibérations  PAGEREF _Toc290737324 \h 115
 HYPERLINK \l "_Toc290737325" 2) L'objet des délibérations "publiques"  PAGEREF _Toc290737325 \h 116
 HYPERLINK \l "_Toc290737326" 3) Les modalités de la prise de décision  PAGEREF _Toc290737326 \h 117
 HYPERLINK \l "_Toc290737327" Section 3 : Seconde résurgence et... mise en échec de la politique partenariale  PAGEREF _Toc290737327 \h 119
 HYPERLINK \l "_Toc290737328" § 1 - L'offensive d'une opposition préparée, élargie et coalisée  PAGEREF _Toc290737328 \h 120
 HYPERLINK \l "_Toc290737329" § 2 - La vaine contre-offensive de la coalition de projet  PAGEREF _Toc290737329 \h 122
 HYPERLINK \l "_Toc290737330" A - La recherche de sites alternatifs  PAGEREF _Toc290737330 \h 123
 HYPERLINK \l "_Toc290737331" B - Le changement de statuts de la Semeddira  PAGEREF _Toc290737331 \h 124
 HYPERLINK \l "_Toc290737332" § 3 - Le ministère de l'environnement entre l'engagement et l'arbitrage  PAGEREF _Toc290737332 \h 127
 HYPERLINK \l "_Toc290737333" § 4 - La controverse sur les causes de l'échec  PAGEREF _Toc290737333 \h 129
 HYPERLINK \l "_Toc290737334" A - L'erreur ou la faute de communication  PAGEREF _Toc290737334 \h 129
 HYPERLINK \l "_Toc290737335" B - Le trop faible engagement politique de l'État  PAGEREF _Toc290737335 \h 130
 HYPERLINK \l "_Toc290737336" C - Errements de "technocrates" ou démission des politiques ?  PAGEREF _Toc290737336 \h 132
 HYPERLINK \l "_Toc290737337" résultats intermédiaires  PAGEREF _Toc290737337 \h 133
 HYPERLINK \l "_Toc290737338" 1) Les AGC font l'objet d'une valorisation ostentatoire, largement médiatisée.  PAGEREF _Toc290737338 \h 133
 HYPERLINK \l "_Toc290737339" 2) La distorsion de représentation est liée à la prolifération des AGC.  PAGEREF _Toc290737339 \h 134
 HYPERLINK \l "_Toc290737340" Deuxième partie : Des politiques "NOMOCRATIques"? Rétrospective sur le suivi des installations classées et des résidus industriels dangereux, en France (1975-1998)  PAGEREF _Toc290737340 \h 138
 HYPERLINK \l "_Toc290737341" Chapitre 3 : Des PARTENARIATS dans leur droit  PAGEREF _Toc290737341 \h 142
 HYPERLINK \l "_Toc290737342" Section 1 : Le dilemme politique de l'environnement industriel  PAGEREF _Toc290737342 \h 143
 HYPERLINK \l "_Toc290737343" § 1 - Les termes d'un dilemme général  PAGEREF _Toc290737343 \h 143
 HYPERLINK \l "_Toc290737344" § 2 - Une descente en particularité  PAGEREF _Toc290737344 \h 145
 HYPERLINK \l "_Toc290737345" Section 2 : Une configuration de partenariats déconcentrés  PAGEREF _Toc290737345 \h 147
 HYPERLINK \l "_Toc290737346" § 1 - Du droit NON-DIRECTIF aux arbitrages politiques déconcentrés  PAGEREF _Toc290737346 \h 148
 HYPERLINK \l "_Toc290737347" A - Un droit administratif optionnel portant délégation de compétence  PAGEREF _Toc290737347 \h 148
 HYPERLINK \l "_Toc290737348" 1) La législation de 1976  PAGEREF _Toc290737348 \h 149
 HYPERLINK \l "_Toc290737349" 2) La législation de 1975  PAGEREF _Toc290737349 \h 150
 HYPERLINK \l "_Toc290737350" 3) Les textes d'application  PAGEREF _Toc290737350 \h 151
 HYPERLINK \l "_Toc290737351" B - Un droit équivoque propice à la diversité des interprétations  PAGEREF _Toc290737351 \h 151
 HYPERLINK \l "_Toc290737352" 1) La limite fluctuante entre résidus, déchets et déchets ultimes  PAGEREF _Toc290737352 \h 152
 HYPERLINK \l "_Toc290737353" 2) Le continuum entre les déchets et les effluents liquides  PAGEREF _Toc290737353 \h 154
 HYPERLINK \l "_Toc290737354" 3) L'inqualifiable dangerosité des résidus industriels ?  PAGEREF _Toc290737354 \h 156
 HYPERLINK \l "_Toc290737355" 4) Les distinctions approximatives entre stockages de résidus et sites contaminés  PAGEREF _Toc290737355 \h 160
 HYPERLINK \l "_Toc290737356" § 2 - Une déléguation de pouvoir encadrée par des normes sociales  PAGEREF _Toc290737356 \h 164
 HYPERLINK \l "_Toc290737357" A - Les appels réïtérés au réalisme technologique et économique  PAGEREF _Toc290737357 \h 165
 HYPERLINK \l "_Toc290737358" B - Formation et position des fonctionnaires de l'environnement industriel  PAGEREF _Toc290737358 \h 167
 HYPERLINK \l "_Toc290737359" § 3 - De la pénurie de personnel au partenariat comme nécessité  PAGEREF _Toc290737359 \h 170
 HYPERLINK \l "_Toc290737360" A - La régionalisation des objectifs de politique publique  PAGEREF _Toc290737360 \h 172
 HYPERLINK \l "_Toc290737361" B - La limitation des possibilités de surveillance des industries  PAGEREF _Toc290737361 \h 173
 HYPERLINK \l "_Toc290737362" C - Le renforcement du caractère partenarial de l'action publique  PAGEREF _Toc290737362 \h 174
 HYPERLINK \l "_Toc290737363" Section 3 - Le gouvernement PARTENARIAL comme éducation spécialisée libérale  PAGEREF _Toc290737363 \h 175
 HYPERLINK \l "_Toc290737364" § 1 - Une instruction généralisée des exploitants d'installations classées  PAGEREF _Toc290737364 \h 176
 HYPERLINK \l "_Toc290737365" A - L'information sommaire des exploitants d'installations déclarées  PAGEREF _Toc290737365 \h 176
 HYPERLINK \l "_Toc290737366" B - L'instruction initiale des exploitants d'installations autorisées  PAGEREF _Toc290737366 \h 177
 HYPERLINK \l "_Toc290737367" § 2 - Une éducation limitée à certains exploitants d'installations classées  PAGEREF _Toc290737367 \h 180
 HYPERLINK \l "_Toc290737368" A - L'incitation au volontariat par les Agences de l'eau et la pénurie des volontaires  PAGEREF _Toc290737368 \h 181
 HYPERLINK \l "_Toc290737369" 1) Un suivi approximatif des rejets industriels  PAGEREF _Toc290737369 \h 183
 HYPERLINK \l "_Toc290737370" 2) Une intervention fondée sur le volontariat des industriels  PAGEREF _Toc290737370 \h 183
 HYPERLINK \l "_Toc290737371" 3) Les "contrats de dépollution" et les limites de l'éducation libérale  PAGEREF _Toc290737371 \h 184
 HYPERLINK \l "_Toc290737372" B - Les contrôles exercés par les DRIRE : une relation de confiance  PAGEREF _Toc290737372 \h 185
 HYPERLINK \l "_Toc290737373" 1) L'auto-surveillance de quelques uns : une confiance bien placée ?  PAGEREF _Toc290737373 \h 186
 HYPERLINK \l "_Toc290737374" 2) Visites préventives et suivi des plaintes : le contrôle de la confiance  PAGEREF _Toc290737374 \h 190
 HYPERLINK \l "_Toc290737375" C - La discussion des bilans d'exploitation et des "études-déchets"  PAGEREF _Toc290737375 \h 192
 HYPERLINK \l "_Toc290737376" 1) La négociation des bilans d'exploitation des centres d'élimination externe  PAGEREF _Toc290737376 \h 192
 HYPERLINK \l "_Toc290737377" 2) La co-rédaction des "études déchets" avec les entreprises concernées  PAGEREF _Toc290737377 \h 193
 HYPERLINK \l "_Toc290737378" § 3 - Sens et usage des sanctions dans une relation partenariale  PAGEREF _Toc290737378 \h 195
 HYPERLINK \l "_Toc290737379" A - La répression de comportements non-partenariaux des industriels  PAGEREF _Toc290737379 \h 196
 HYPERLINK \l "_Toc290737380" B - Le respect administratif d'une échelle graduée de niveaux de pression  PAGEREF _Toc290737380 \h 199
 HYPERLINK \l "_Toc290737381" 1) Etude de cas : du stockage interne au site contaminé "orphelin" de KNOX  PAGEREF _Toc290737381 \h 199
 HYPERLINK \l "_Toc290737382" 2) Modélisation de l'échelle des niveaux de pression  PAGEREF _Toc290737382 \h 202
 HYPERLINK \l "_Toc290737383" Transition :  PAGEREF _Toc290737383 \h 206
 HYPERLINK \l "_Toc290737384" Chapitre  4 : Le confinement du gouvernement PARTENARIAL  PAGEREF _Toc290737384 \h 207
 HYPERLINK \l "_Toc290737385" Section 1 : un isolat administratif au sein de l'Etat  PAGEREF _Toc290737385 \h 210
 HYPERLINK \l "_Toc290737386" § 1 - La délimitation de l'isolat administratif  PAGEREF _Toc290737386 \h 212
 HYPERLINK \l "_Toc290737387" A - L'autonomie des DRIRE au niveau régional  PAGEREF _Toc290737387 \h 213
 HYPERLINK \l "_Toc290737388" 1) L'autonomisation vis à vis de l'autorité préfectorale  PAGEREF _Toc290737388 \h 213
 HYPERLINK \l "_Toc290737389" 2) La stricte séparation des compétences administratives  PAGEREF _Toc290737389 \h 215
 HYPERLINK \l "_Toc290737390" B - Un place forte au sein du Ministère : le Service de l'environnement industriel (SEI) et "sa" direction (DPPR)  PAGEREF _Toc290737390 \h 217
 HYPERLINK \l "_Toc290737391" 1) Le confinement renforcé du couple DPPR-SEI  PAGEREF _Toc290737391 \h 219
 HYPERLINK \l "_Toc290737392" 2) Les places du ou de la Ministre et de "son" Cabinet ?  PAGEREF _Toc290737392 \h 221
 HYPERLINK \l "_Toc290737393" 3) Instances et usages des relations "interministérielles"  PAGEREF _Toc290737393 \h 225
 HYPERLINK \l "_Toc290737394" § 2 - La raréfaction des regards croisés dans l'appareil d'Etat  PAGEREF _Toc290737394 \h 227
 HYPERLINK \l "_Toc290737395" A - Disparition du CNRED (1983)  PAGEREF _Toc290737395 \h 228
 HYPERLINK \l "_Toc290737396" B - Dessaisissement des instances de l'eau (1987)  PAGEREF _Toc290737396 \h 228
 HYPERLINK \l "_Toc290737397" C - Echec du programme de l'ANRED (1990)  PAGEREF _Toc290737397 \h 230
 HYPERLINK \l "_Toc290737398" D - Dessaisissement des conseils départementaux d'hygiène (1993 )  PAGEREF _Toc290737398 \h 231
 HYPERLINK \l "_Toc290737399" § 3 - La périphérie électorale  PAGEREF _Toc290737399 \h 232
 HYPERLINK \l "_Toc290737400" A - La prudence des Maires  PAGEREF _Toc290737400 \h 233
 HYPERLINK \l "_Toc290737401" B - Exclusion des Conseils généraux et distance des Conseils régionaux  PAGEREF _Toc290737401 \h 236
 HYPERLINK \l "_Toc290737402" Section 2 : une communauté gouvernant a huis-clos  PAGEREF _Toc290737402 \h 237
 HYPERLINK \l "_Toc290737403" § 1 - Une communauté mixte fortement soudée  PAGEREF _Toc290737403 \h 240
 HYPERLINK \l "_Toc290737404" A - Les deux composantes de la communauté  PAGEREF _Toc290737404 \h 240
 HYPERLINK \l "_Toc290737405" 1) Les relations internes à l'isolat administratif  PAGEREF _Toc290737405 \h 240
 HYPERLINK \l "_Toc290737406" 2) Clivages et convergences des milieux patronaux  PAGEREF _Toc290737406 \h 242
 HYPERLINK \l "_Toc290737407" B - Les interdépendances dans la communauté  PAGEREF _Toc290737407 \h 249
 HYPERLINK \l "_Toc290737408" 1) Les échanges locaux entre les DRIRE et les entreprises  PAGEREF _Toc290737408 \h 249
 HYPERLINK \l "_Toc290737409" 2) Les régulations croisées entre l'administration et les grandes firmes  PAGEREF _Toc290737409 \h 250
 HYPERLINK \l "_Toc290737410" 3) Les forums mixtes du niveau national  PAGEREF _Toc290737410 \h 252
 HYPERLINK \l "_Toc290737411" § 2 - La communication externe de la communauté  PAGEREF _Toc290737411 \h 254
 HYPERLINK \l "_Toc290737412" A - La co-production des statistiques officielles  PAGEREF _Toc290737412 \h 255
 HYPERLINK \l "_Toc290737413" 1) L'absence de suivi administratif tendant à l'exhaustivité  PAGEREF _Toc290737413 \h 256
 HYPERLINK \l "_Toc290737414" 2) La privatisation de la production des données publiques  PAGEREF _Toc290737414 \h 270
 HYPERLINK \l "_Toc290737415" B - Les actions de marketing politique  PAGEREF _Toc290737415 \h 276
 HYPERLINK \l "_Toc290737416" 1) La planification régionale de l'élimination des déchets industriels  PAGEREF _Toc290737416 \h 276
 HYPERLINK \l "_Toc290737417" 2) Les engagements des industriels pour l'environnement  PAGEREF _Toc290737417 \h 280
 HYPERLINK \l "_Toc290737418" Section 3 : Les "tiers exclus" aux confins du système de gouvernement  PAGEREF _Toc290737418 \h 288
 HYPERLINK \l "_Toc290737419" § 1 - L'effacement des employés subalternes de l'industrie  PAGEREF _Toc290737419 \h 289
 HYPERLINK \l "_Toc290737420" A - La réserve des organisations syndicales  PAGEREF _Toc290737420 \h 289
 HYPERLINK \l "_Toc290737421" B - Les freins à l'intervention des salariés  PAGEREF _Toc290737421 \h 291
 HYPERLINK \l "_Toc290737422" C - La marginalité des médecins du travail  PAGEREF _Toc290737422 \h 292
 HYPERLINK \l "_Toc290737423" § 2 - La marginalité des environnementalistes  PAGEREF _Toc290737423 \h 293
 HYPERLINK \l "_Toc290737424" A - Des associations distantes de l'isolat administratif  PAGEREF _Toc290737424 \h 293
 HYPERLINK \l "_Toc290737425" B - La faiblesse des ressources militantes, financières et d'expertise  PAGEREF _Toc290737425 \h 296
 HYPERLINK \l "_Toc290737426" § 3 - La maintien à distance du "grand public"  PAGEREF _Toc290737426 \h 297
 HYPERLINK \l "_Toc290737427" A - L'encadrement institutionnel du "public"  PAGEREF _Toc290737427 \h 298
 HYPERLINK \l "_Toc290737428" B - Possibilités et freins aux recours judiciaires  PAGEREF _Toc290737428 \h 303
 HYPERLINK \l "_Toc290737429" C - Des enjeux très faiblement médiatisés  PAGEREF _Toc290737429 \h 305
 HYPERLINK \l "_Toc290737430" résultats intermédiaires  PAGEREF _Toc290737430 \h 307
 HYPERLINK \l "_Toc290737431" 1) Le phénomène de prolifération des AGC observée dans les deux configurations de politiques publiques  PAGEREF _Toc290737431 \h 307
 HYPERLINK \l "_Toc290737432" 2) Le caractère complexe, systémique et polymorphe du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737432 \h 308
 HYPERLINK \l "_Toc290737433" Troisième partie : Le partenariat comme mode de gouvernement  PAGEREF _Toc290737433 \h 311
 HYPERLINK \l "_Toc290737434" Chapitre 5 : La formation du lien partenarial  PAGEREF _Toc290737434 \h 312
 HYPERLINK \l "_Toc290737435" Section 1 : Essai de classification générale des AGC  PAGEREF _Toc290737435 \h 312
 HYPERLINK \l "_Toc290737436" § 1 - un "genre" d'activités gouvernementales  PAGEREF _Toc290737436 \h 313
 HYPERLINK \l "_Toc290737437" A - Critère relationnel et hiérarchie des "genres" d'activités gouvernementales  PAGEREF _Toc290737437 \h 313
 HYPERLINK \l "_Toc290737438" B - Implications d'une Définition élargie des AGC  PAGEREF _Toc290737438 \h 314
 HYPERLINK \l "_Toc290737439" C - Un point de vue externe sur les AGC  PAGEREF _Toc290737439 \h 316
 HYPERLINK \l "_Toc290737440" § 2 - Les AGC distinguées selon leurs degrés d'exposition sociale  PAGEREF _Toc290737440 \h 317
 HYPERLINK \l "_Toc290737441" A - théorie de l'exposition sociale des AGC  PAGEREF _Toc290737441 \h 319
 HYPERLINK \l "_Toc290737442" 1) Exposition sociale et exposition publique des AGC  PAGEREF _Toc290737442 \h 319
 HYPERLINK \l "_Toc290737443" 2) Motifs d'exposition sociale des AGC  PAGEREF _Toc290737443 \h 320
 HYPERLINK \l "_Toc290737444" 3) Déviances ou imprécisions du système normatif  PAGEREF _Toc290737444 \h 322
 HYPERLINK \l "_Toc290737445" 4) Niveaux de distinctions des classes d'AGC  PAGEREF _Toc290737445 \h 323
 HYPERLINK \l "_Toc290737446" B - Niveaux de distinctions théoriques des classes d'AGC  PAGEREF _Toc290737446 \h 324
 HYPERLINK \l "_Toc290737447" 1) Les espèces d'AGC (deuxième niveau)  PAGEREF _Toc290737447 \h 324
 HYPERLINK \l "_Toc290737448" 2) Les types d'AGC (troisième niveau)  PAGEREF _Toc290737448 \h 326
 HYPERLINK \l "_Toc290737449" C - Niveaux de distinctions empiriques des classes d'AGC  PAGEREF _Toc290737449 \h 330
 HYPERLINK \l "_Toc290737450" 1) Les AGC de type I : formalisées  PAGEREF _Toc290737450 \h 331
 HYPERLINK \l "_Toc290737451" 2) Les AGC de type II : exposées  PAGEREF _Toc290737451 \h 333
 HYPERLINK \l "_Toc290737452" 3) Les AGC de type III : confidentielles  PAGEREF _Toc290737452 \h 334
 HYPERLINK \l "_Toc290737453" 4) Les AGC de type IV : secrètes  PAGEREF _Toc290737453 \h 335
 HYPERLINK \l "_Toc290737454" Section 2 : Des AGC au système de gouvernement partenarial  PAGEREF _Toc290737454 \h 337
 HYPERLINK \l "_Toc290737455" § 1 - La nécessité de normes sociales propices aux AGC  PAGEREF _Toc290737455 \h 337
 HYPERLINK \l "_Toc290737456" A - Un droit non-directif, ouvrant des marges de négociation  PAGEREF _Toc290737456 \h 338
 HYPERLINK \l "_Toc290737457" 1) L'antinomie des genres d'activités gouvernementales  PAGEREF _Toc290737457 \h 339
 HYPERLINK \l "_Toc290737458" 2) L'indéfinition (ex-ante) des objectifs substantiels des AGC  PAGEREF _Toc290737458 \h 340
 HYPERLINK \l "_Toc290737459" B - Des normes extra-juridiques valorisant les AGC  PAGEREF _Toc290737459 \h 342
 HYPERLINK \l "_Toc290737460" 1) Le développement des AGC : un choix politiquement neutre ?  PAGEREF _Toc290737460 \h 343
 HYPERLINK \l "_Toc290737461" 2) Formules nomocratique et partenariale : l'affrontement de deux mythes  PAGEREF _Toc290737461 \h 345
 HYPERLINK \l "_Toc290737462" § 2 - Le phénomène de prolifération des AGC  PAGEREF _Toc290737462 \h 347
 HYPERLINK \l "_Toc290737463" A - Des processus d'imbrication  PAGEREF _Toc290737463 \h 348
 HYPERLINK \l "_Toc290737464" B - Des processus de propagation  PAGEREF _Toc290737464 \h 349
 HYPERLINK \l "_Toc290737465" § 3 - Effets et efficacité du gouvernement partenarial  PAGEREF _Toc290737465 \h 351
 HYPERLINK \l "_Toc290737466" A - Le renforcement des distorsions de r eprésentation  PAGEREF _Toc290737466 \h 351
 HYPERLINK \l "_Toc290737467" 1) AGC et distorsions de représentation : une relation complexe  PAGEREF _Toc290737467 \h 351
 HYPERLINK \l "_Toc290737468" 2) L'inévitable renforcement produit par la prolifération des AGC  PAGEREF _Toc290737468 \h 353
 HYPERLINK \l "_Toc290737469" B - L'efficacité des politiques partenariales ?  PAGEREF _Toc290737469 \h 354
 HYPERLINK \l "_Toc290737470" 1) L'efficacité d'un point de vue formel  PAGEREF _Toc290737470 \h 355
 HYPERLINK \l "_Toc290737471" 2) L'efficacité d'un point de vue substantiel  PAGEREF _Toc290737471 \h 356
 HYPERLINK \l "_Toc290737472" Chapitre 6 : L'étendue du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737472 \h 356
 HYPERLINK \l "_Toc290737473" Section 1 : Un phénomène sectoriel ?  PAGEREF _Toc290737473 \h 358
 HYPERLINK \l "_Toc290737474" § 1 - Des secteurs à forte visibilité du phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737474 \h 359
 HYPERLINK \l "_Toc290737475" A - Les politiques d'orientation de la croissance économique  PAGEREF _Toc290737475 \h 359
 HYPERLINK \l "_Toc290737476" B - Les politiques d'équipement et d'aménagement du territoire  PAGEREF _Toc290737476 \h 361
 HYPERLINK \l "_Toc290737477" C - Les politiques de la ville et politiques urbaines  PAGEREF _Toc290737477 \h 364
 HYPERLINK \l "_Toc290737478" § 2 - Des secteurs réputés réfractaires au phénomène partenarial  PAGEREF _Toc290737478 \h 366
 HYPERLINK \l "_Toc290737479" A - Sur la prétendue impossibilité des AGC en matière de police et de justice  PAGEREF _Toc290737479 \h 367
 HYPERLINK \l "_Toc290737480" B - Le phénomène partenarial dans certains secteurs de police et de justice  PAGEREF _Toc290737480 \h 369
 HYPERLINK \l "_Toc290737481" Section 2 : Un phénomène national ?  PAGEREF _Toc290737481 \h 371
 HYPERLINK \l "_Toc290737482" § 1 - Des obstables à la proliferation des AGC aux Etats-Unis  PAGEREF _Toc290737482 \h 373
 HYPERLINK \l "_Toc290737483" A - Le droit central et détaillé de "l'adversarial legalism"  PAGEREF _Toc290737483 \h 373
 HYPERLINK \l "_Toc290737484" B - La valorisation sociale de la conflictualité politique  PAGEREF _Toc290737484 \h 375
 HYPERLINK \l "_Toc290737485" C - Marginalité et mise en échec des AGC  PAGEREF _Toc290737485 \h 376
 HYPERLINK \l "_Toc290737486" D - Le"déficit de mise en oeuvre" comme reflet des inégalités sociales  PAGEREF _Toc290737486 \h 379
 HYPERLINK \l "_Toc290737487" § 2 - le principe de coopération : Une justification récente des AGC en Allemagne  PAGEREF _Toc290737487 \h 380
 HYPERLINK \l "_Toc290737488" A - De la négation doctrinale à l'officialisation récente du contrat administratif  PAGEREF _Toc290737488 \h 382
 HYPERLINK \l "_Toc290737489" B - La genèse du principe de coopération  PAGEREF _Toc290737489 \h 383
 HYPERLINK \l "_Toc290737490" 1) Une émergence relativement lente et récente  PAGEREF _Toc290737490 \h 383
 HYPERLINK \l "_Toc290737491" 2) Des participations différenciées aux débats sur la coopération  PAGEREF _Toc290737491 \h 385
 HYPERLINK \l "_Toc290737492" C - La promotion administrative du principe de coopération  PAGEREF _Toc290737492 \h 386
 HYPERLINK \l "_Toc290737493" 1) La promotion de la coopération par le Secrétaire d'Etat G. Hartkopf  PAGEREF _Toc290737493 \h 387
 HYPERLINK \l "_Toc290737494" 2) Les justifications de responsables du Regierungspräsidium de Stuttgart  PAGEREF _Toc290737494 \h 390
 HYPERLINK \l "_Toc290737495" Conclusion  PAGEREF _Toc290737495 \h 397
 HYPERLINK \l "_Toc290737496" Bibliographie  PAGEREF _Toc290737496 \h 405
 HYPERLINK \l "_Toc290737497" Résumé  PAGEREF _Toc290737497 \h 436
 HYPERLINK \l "_Toc290737498" Table des matières  PAGEREF _Toc290737498 \h 439

 M. Potier, "Les accords volontaires sur l'environnement", L'observateur de l'OCDE, août-septembre 1989, n°189, p.8.
 L'Environnement et le monde du travail - Rapport du Directeur général (partie 1), Genève : Bureau international du travail, 1990, p.30.
 Ibid., p.28 et 30.
 COM (92) 23 final - vol.II, 27.03.1992 ; cité in: J.Jørgensen, "Volontary Agreements and other volontary measures as elements in EC Environmental Policy", Paper for the Conference "Gouverning our Environment", Copenhaguen, 17-18 Nov. 1994, p.3.
 P.Winsemius : "Environmental Contracts and Covenants : New Instrument for a Realistic Environmental Policy ?" in : J. Van Dunné (Ed.) : Environmental Contracts and Covenants : New Instruments for a Realistic Environmental Policy ?, Actes du colloque international du 14-15 oct. 1992, Rotterdam, Erasmus University Rotterdam, p.9. (notre traduction)
 Ibid., p.15.
 Ibid., p.15.
 La notion de moyen a ici une double signification : le moyen est ce qui permet de parvenir à un but (instrument) et ce qui met en relation deux ou plusieurs entités. Dans cette deuxième acceptation, note D. Freiburghaus, "le moyen prend ici la dimension de “Medium” au sens de N. Luhmann, et cette dimension montre le lien avec la théorie systémique de la société." D. Freidbughaus, “Le développement des moyens de l’action étatique”, in: C.A.Morand (Dir.), L’Etat propulsif - Contribution à l’étude des instruments d’action de l’Etat, Paris: Publisud, 1991, p.49 et s.
 J.Leca, B.Jobert, "Le dépérissement de l’Etat - A propos de “l’acteur et le système” de Michel Crozier et Erhard Friedberg", Revue Française de Science Politique, 1980, pp.1125-1170.
 P. Birnbaum, La fin du politique, (1975), Paris : Hachette-Pluriel, 1993.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, (1963), Paris : Seuil, 1992, p.225.
 Pour D. Freiburghaus, par exemple, les "moyens classiques de l'action étatique" sont la violence, l'argent et le droit ; cf. : "Le développement des moyens de l'action étatique", op. cit., p.50.
 Ainsi pour G. Timsit, le très classique "droit réglementation", serait l'"expression de l'Etat lui-même héritier du corps mystique du roi"; l'auteur désigne ainsi "l'Etat moderne". ; cf.: "Les deux corps du droit - Essai sur la notion de régulation", Revue Française d'administration publique, n°78, avril-juin 1996, p.377.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.230 et s.
 Ibid., p.232.
 Y. Papadopoulos, Complexité sociale et politiques publiques, Paris : Montchrestien (Clefs / politique), 1995, p.9.
 J. Lenoble considère ainsi qu'"aux paradigme du droit formel, caractéristique du premier Etat libéral, et du droit matériel, propre à l'Etat social, succède aujourd'hui le paradigme du droit procédural, lui-même lié à une déformalisation corrélative du droit et de l'Etat." J. Lenoble, Droit et communication, Paris : Editions du Cerf, 1994, p.20.
 P. Duran, "Le partenariat public-privé entre réglementation et régulation", in : I. Chatrie, J.M. Uhaldeborde, (dir.), Partenariat public-privé et développement territorial, Paris : ADAGP (association d'économie financière), 1995, p.268.
 En ce sens cf.: André-Jean Arnaud, "Repenser le droit pour l'époque post-moderne", Le courrier du CNRS, n°75 sur "Les sciences du droit", avril 1990.
 N. Luhmann, Rechtssoziologie, Reinbeck : Rowohlt, 1972, tome 1, p.132 et s.
 P. Nonet, P. Selznick, Law and Society in Transition, New York : Harper & Row, 1978.
 H. Willke, "Le droit comme instrument de guidage néo-mercantiliste de l'Etat", op. cit., p.96.
 Ibid., p.77.
 Ibid., p.85.
 Les correspondances établies par cet auteur sont les suivantes : "Etat libéral" = "droit formel" puis "Etat social" = "droit substantiel" puis "Etat moderne" = "droit procédural" J. Lenoble, Droit et communication, op. cit., p.7-9.
 Ibid., p.14. Et dans un texte antérieur l'auteur remarquait : "Il faut remarquer que, dans ses trois dimensions, le formalisme sous-tend le modèle de l'Etat libéral (droit formel au sens stricte) tout autant que celui de l'Etat social. L'Etat social n'a engagé qu'une déformalisation extrêmement limitée du modèle du droit, restreinte à la substance du raisonnement juridique (introduction de l'expertise), mais qui ne mettait pas en cause l'architecture fondamentale du système." J. De Munck, J. Lenoble, "Droit négocié et procéduralisation", op. cit., p.179.
 Ibid., p.14.
 G. Timsit, "Les deux corps du droit - Essai sur la notion de régulation", op. cit., .377.
 P. Duran, "Piloter l'action publique, avec ou sans le droit ?", Politiques et management public, déc. 1993, vol.11, n°4, p.45.
 "cette administration est, de toute expérience, la forme de pratique de la domination la plus rationnelle du point de vue formel. Dans tous les domaines (Etat, Eglise, armée, parti, entreprise économique, groupements d'intérêts, association, fondation, etc.), le développement des formes “modernes” de groupement s'identifie tout simplement au développement et à la progression constante de l'administration bureaucratique : la naissance de celle-ci est pour ainsi dire, la spore de l'Etat occidental moderne" M. Weber, Economie et société - 1/ Les catégories de la sociologie, op. cit., p.297-298.
 "Malgré l'autorité infaillible de Max Weber, que le respect trop instinctif des résultats de la tradition bureaucratique prussienne avait conduit à imposer l'idée de la supériorité absolue du modèle hiérarchique réglementaire et bureaucratique en matière d'efficacité, l'analyse des faits démontre que plus ce modèle prévaut, moins l'organisation est efficace." M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.7.
 "Car si l'administration bureaucratique est sans restriction - ceteris paribus ! - la plus rationnelle du point de vue formel et du point de vue technique, elle est aujourd'hui tout bonnement inévitable de par les besoins de l'administration de masse (des personnes ou des biens)",  M. Weber, Economie et société - 1/ Les catégories de la sociologie, op. cit., p.298.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.7
 Ibid., p.234 et s.
 "Délaissés par les dieux devenus silencieux, les individus modernes ont eu pour tâche de reconstruire les modalités du vivre ensemble. Leur premier modèle fut celui du contrat et du marché : la loi avait pour fonction d'établir les bornes claires et fixes qui permettraient aux individus, garantis dans leur liberté et leur égalité formelles, de poursuivre la maximisation de leurs intérêts individuels. L'Etat libéral était né et avec, lui, le droit moderne dont le formalisme était censé permettre le plein développement des choix rationnels individuels. La raison berçait à nouveau la cité de ses certitudes : le formalisme du droit et la rationalité des sujets libres et égaux fournissaient la clé de la rationalité du social. La machine se grippe lorsque se font entendre les inégalités réelles auxquelles le seul formalisme des droits-liberté et du choix individuel se révèle incapable de porter remède."  J. Lenoble, Droit et communication, op. cit., pp.7-8.
 "L'Etat social émerge : il aura la charge, par la voie d'une politique volontariste, de transformer le réel social" , Ibid., p.8.
 R.Mayntz, "Les bureaucraties publiques et la mise en oeuvre des politiques", Revue Internationale des Sciences Sociales, vol.XXXI, 1979, n°4, p.678.
 F.Bourricaud, "A quelles conditions les sociétés post-industrielles sont-elles gouvernables ?", dans : J.L.Seurin (Dir.), La démocratie pluraliste, Paris, Economica, 1981, pp.141-164. R.Mayntz, "Governing Failures and the Problem of Governability", dans: J.Kooiman (Ed.), Modern Governance. New Government-Society Interactions, Londres, Sage, 1993.
 "La machine, à nouveau, se grippe. Les cadres traditionnels de notre “vivre ensemble” se réorganisent. Les acteurs collectifs voient leur rôle redessiné. Notre Etat et notre droit se transforment. Au coeur de cette mutation repose une modification fondamentale de notre rapport à la règle. (...) tout se passe comme si la complexité de notre environnement rendait illusoire et inadaptée toute volonté d'encadrer le réel dans des normes générales déterminées." J. Lenoble, Droit et communication, op. cit., p.7 à 10.
 P. Legalès, "Aspects idéologiques et politiques du partenariat public-privé", in : I. Chatrie, J.M. Uhaldeborde, (dir.), Partenariat public-privé et développement territorial, op. cit., p.60.
 G. Timsit, "Les deux corps du droit - Essai sur la notion de régulation", op. cit., .377.
 "un système bureaucratique d'organisation n'est pas seulement un système qui ne se corrige pas en fonction de ses erreurs, mais c'est aussi un système trop rigide pour s'adapter sans crise aux transformations que l'évolution accélérée des sociétés industrielles rend de plus en plus fréquemment impératives."M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.243.
 "un système d'organisation bureaucratique par conséquent ne cède au changement que quand il a engendré des dysfonctionnements vraiment graves et qu'il lui est difficile d'y faire face" Ibid., p.241.
 M. Crozier, La société bloquée, Paris : Seuil, 1970, p.115.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.240.
  "La société française réussissait à faire face aux problèmes d'une civilisation moderne, en poussant jusqu'à ses dernières conséquences le modèle de rationalité bureaucratique qu'elle avait lentement élaboré. Mais il semble bien maintenant, à de nombreux signes, que la limite des développements possibles a été atteinte, que le système ne peut plus s'étendre et qu'il manque de ressources nouvelles pour résoudre les problèmes de plus en plus difficiles que lui pose le milieu. Nous approchons donc, croyons-nous, du point de rupture à partir duquel sa permanence et sa stabilité elles-mêmes se trouvent menacées." Ibid., p.356.
 Ibid., p.240.
 "Si l'autorité est conçue avant tout comme une autorité absolue, diffuse et non pas fonctionnelle et spécialisée, si elle ne peut pas être partagée, s'il lui est interdit de faire des compromis et si en même temps les relations de dépendance ne sont pas facilement acceptées, seules les règles impersonnelles et la centralisation permettront de résoudre les inévitables contradictions. Mais le pouvoir de décider, en même temps, tendra à s'éloigner de plus en plus du terrain d'application des décisions, la rigidité qui en résultera rendra impossible toute adaptation graduelle aux transformations de l'environnement, il ne pourra y avoir de véritable changement qu'à travers une refonte formelle des règles et seule une crise qui marquera profondément ceux qui y participeront permettra d'y parvenir." (nous soulignons) M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.276.
 Y. Papadopoulos, Complexité sociale et politiques publiques, op. cit., pp.17-18.
 P. Legalès, "Aspects idéologiques et politiques du partenariat public-privé", in : I. Chatrie, J.M. Uhaldeborde, (dir.), Partenariat public-privé et développement territorial, Paris : ADAGP (association d'économie financière), 1995, p.56.
 "Le modèle d'interaction entre les mécanismes d'évolution endogènes et exogènes reste cependant problématique. Notamment il continue de simplifier les relations système/environnement, conformément au paradigme des systèmes ouverts dont il s'inspire." G. Teubner, Le droit, un système autopoïétique, Paris : PUF, 1993, p.88.
 Le droit-réglementation "ne répond plus aux exigences de la gestion des sociétés post-modernes. Trop complexes pour être gérées aussi généralement, abstraitement et, pour ainsi dire, d'aussi loin." G. Timsit, "Les deux corps du droit - Essai sur la notion de régulation", op. cit., .377.
 "Ce que le droit cherche à obtenir, c'est le minimum de conformité qui rend la société possible. Dans le monde de la société complexe, il ne peut plus l'obtenir." M. Crozier, "Le problème de la régulation dans les sociétés complexes modernes", in : F. Chazel, J. Commaille, (dir.), Normes juridiques et régulation sociale, Paris : PUF, 1991, p.134.
 "Les normes traditionnelles censées constituer des repères formels fixes, déterminés ou, à tout le moins, calculables à l'aide d'experts, apparaissent inadaptés à la complexité accrue des situations particulières changeantes." J. Lenoble, Droit et communication, op. cit., p.16.
 Les systèmes bureaucratiques sont "paralysés par leur égalitarisme, le poids des règles impersonnelles et l'impossibilité où ils se trouvent de commander une force de pression suffisante pour imposer des changements." M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.358.
 "Que va-t-il se passer à partir du moment où le changement deviendra la règle générale dans une société dont le rythme de croissance est dès maintenant qualitativement différent ? Ne peut-on penser que l'équilibre d'ensemble du système politico-administratif tout entier sera cette fois remis en cause. Le système extra-légal en effet ne peut répondre qu'à des situations de crise. Il n'est efficace que dans la mesure où il demeure l'exception. Si le changement doit continuer et s'accélérer, le dernier recours du système risque donc, à son tour, de faire défaut ou du moins de perdre sa qualité. En fait, nous inclinerions à penser que c'est le système bureaucratique, lui-même, clef de voûte de l'ensemble, qui cette fois se trouve menacé, au moment même où il apparaît tout recouvrir, car son apparente victoire signifie au fond qu'il a perdu la protection qui lui assurait le système délibératif." M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.317.
 "Les systèmes politiques européens sont saturés de participants et de demandes, et elles ont une difficulté croissante à diriger l'extrême complexité qui est le résultat naturel de leur croissance économique et de leur développement politique."M. Crozier, "Westerne Europe", in : Crozier et al., The Crisis of democraties - Report of the governability of democraties, New-York, 1975 ; cité par D. Freiburghaus, "Le développement des moyens de l'action étatique", op. cit., p.66 (nous traduisons de l'anglais).
 "A notre époque, le marché se modifie avec une rapidité effarante, la pression de la concurrence s'accroît constamment, et le régime étatique régulatoire est en voie d'affaiblissement, si ce n'est d'effondrement." G. Teubner, Le droit : un système autopoïétique, op. cit., p.216.
 "Le système est malade, il est d'une pauvreté consternante et ne répond plus aux besoins d'une société qui requiert que l'on tienne compte à la fois d'un beaucoup plus grand nombre de besoins et d'une série de variables plus complexes." M. Crozier, La société bloquée, op. cit., p.227.
 M. Crozier, S. Huntington, J. Watanuki (1975), The Crisis of democracies - Report of the governability of democracies, op. cit.
 J. De Munck, J. Lenoble, "Droit négocié et procéduralisation", op. cit., p.178-179
 "Il ne pourra y avoir de véritable changement qu'à travers une refonte formelle des règles" M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.276.
 J. De Munck, J. Lenoble, "Droit négocié et procéduralisation", op. cit., p.172
 "Le partenariat public-privé n'est qu'une des manifestations possibles des relations indispensables qui se nouent entre les acteurs publics et privés à l'occasion de la conduite des affaires publiques et l'extension du phénomène constitue certainement une des caractéristiques majeures de l'évolution des modes de gouvernement de nos sociétés modernes."P. Duran, "Le partenariat public-privé entre réglementation et régulation", in : I. Chatrie, J.M. Uhaldeborde, (dir.), Partenariat public-privé et développement territorial, Paris : ADAGP (association d'économie financière), 1995, p.267-268.
 J. De Munck, J. Lenoble, "Droit négocié et procéduralisation", op. cit., p.178-179
 "Ainsi s'esquisse sous une forme encore ouverte, mais néanmoins ferme et assurée, les linéaments d'un nouveau modèle de régulation sociale." Ibid., p.172
 "Deux séries de pressions convergentes apparaissent. D'une part les besoins d'efficacité qu'impose la société industrielle ne peuvent plus être satisfaits sans qu'on élimine une bonne part de la rigidité bureaucratique. La différenciation des fonctions, la complexité des besoins de coopération et la croissance même organisations exigent des contacts plus personnels, une participation plus considérable des individus, des groupes et des équilibres plus fluides de relations de pouvoir. Ces besoins et ces exigences ne peuvent plus être satisfaits par un recours à une centralisation plus grande. (...) D'autre part, la société de consommation de masse, semble offrir de nouvelles possibilités de satisfaire plus rationnellement et à un moindre coût les besoins fondamentaux qui s'exprimaient à travers les traits culturels et les comportements primaires dont nous avons souligné l'importance. Cette convergence rencontre les conditions indispensables pour qu'une mutation profonde puisse réussir, une urgente nécessité et les possibilités matérielles et morales d'y faire face." " M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.356-357.
 "A côté de ces pressions convergentes de l'environnement qui tendent à dégrader le système administratif, s'exercent également des pressions convergentes qui poussent à son renouvellement." M. Crozier, La société bloquée, op. cit., p.116 ;"Le système arrive à se désintégrer du fait de sa trop grande extension. En même temps, de nouvelle méthodes commencent à se répandre qui permettent de faire face aux difficultés qu'entraîne cette extension." Ibid., p.117.
 M. Crozier, La société bloquée, op. cit., p.41
 G. Teubner, "Droit et réflexivité : une perspective comparative sur des modèles d'évolution juridique", in : G. Teubner, Droit et réflexivité, op. cit. p.3.
 S. Peltzman, “Toward a More General Theory of Regulation”, Journal of Law and Economics, 1976, n°19, p.211 et s. ; T. Mc Craw, Prophets of Regulation, Cambridge MA : Harward University, 1984 ; P. Selznick, “Focusing Organisational Research on Regulation”, in : R.G. Roll (ed.), Regulatory Policy and the Social Sciences, Berkeley and Los Angeles : University of California Press, 1985, p.363 et s. ; J. Chazel, J. Commaille, (dir.), Normes juridiques et régulation sociale, Paris : L.G.D.J., 1991 ; M. Miaille (1995), (dir.), La régulation entre droit et politique, Paris : L’harmattan.
 "il semble bien en effet, remarque G.Timsit, que les pratiques rassemblées sous le nom de régulation correspondent en fait à des techniques d'action apparues assez récemment dans l'administration et qu'on veuille, les désignant ainsi, marquer de quelque manière leur originalité par rapport aux techniques classiques de la réglementation." G. Timsit, "Les deux corps du droit - Essai sur la notion de régulation", op. cit., p.376.
 Ibid., p.378.
 "Le recours à l'information coïncide de plus en plus avec l'assouplissement et la “flexibilisation” des politiques publiques. Gardons nous cependant de tomber dans les travers de la “soft-idéologie”, avertit Y. Papadopoulos : ces tendances résultent bien plus de contraintes liées à la complexité des société que d'un choix bienveillant des autorités. Pour simplifier, de la pression du bas plutôt que de la générosité du haut, à supposer que cette distinction ait encore un sens..." Y. Papadopoulos, Complexité sociale et politiques publiques, op. cit., p.12.
 "les mérites d'une gestion partenariale inciteraient même au passage d'une Etat-tuteur vers un Etat-partenaire pour des raisons qui tiennent moins à la recherche d'un supplément de démocratie que d'une meilleur efficacité de l'action publique." P. Duran, "Le partenariat public-privé entre réglementation et régulation", in : I. Chatrie, J.M. Uhaldeborde, (dir.), Partenariat public-privé et développement territorial, Paris : ADAGP (association d'économie financière), 1995, p.268.
 G. Timsit, A. Claisse, N. Belloubet-Frier (dir.), Les administrations qui changent : innovations techniques ou nouvelles logiques, Paris : PUF, 1996.
 "On se réfère moins aux principes qui doivent dicter les conduites et l'on commence à envisager la manière dont les leçons de l'expérience peuvent servir à anticiper l'avenir, plutôt qu'à restreindre l'action aux normes du passé. Cette conscience nouvelle correspond à l'apparition d'une nouvelle forme de rationalité. On peut donc la considérer comme un progrès intellectuel et elle s'accompagne effectivement d'une floraison de disciplines et de modes de raisonnement nouveaux (recherche opérationnelle, théorie des jeux, économétrie, théorie des organisations, cybernétique, théorie des systèmes, etc)." M. Crozier, La société bloquée, op. cit., p.109-110
 Voir sur cette "nouvelle gestion publique", l'ensemble des contributions réunies dans : M. Finger, B. Ruchat, (dir.), Pour une nouvelle approche du management public - Réflexions autour de Michel Crozier. La contribution de l'analyse des organisations à une transformation aussi difficile qu'indispensable, Paris : Seli Arslan, 1997.
 "Depuis quelques années, indique H. Willke, des érudits de formations théoriques et empiriques très diverses [nb : N. Luhmann, G. Teubner, H. Willke...] soutiennent que le rôle de l'Etat a changé dans le contexte de l'Etat-providence" H. Willke, "Diriger la société par le droit ?", op. cit., p.201
 D.Freiburghaus confirme : un "groupe de spécialistes [nb : les mêmes] croit avoir découvert un ensemble d'instruments nouveaux de l'action étatique, qui seraient "à la fois moins coûteux, moins contraignants et plus efficaces." D. Freiburghaus, "Le développement des moyens de l'action étatique", op. cit., p.50
 "ainsi nous trouvons par exemple le “droit post-moderne” le droit post-interventionniste, le droit procéduralisé, le droit néo-corporatiste, le droit écologique, le droit “médial”, ou encore, suivant notre propre formulation, le droit reflexif." G. Teubner, Le droit, un système autopoïetique, op. cit., p.104. Nb : chaque néologisme est accompagné, dans le texte de Teubner, de multiples références bibliographiques qu'il serait trop long de reproduire ici.
 C.A. Morand (dir.), Les instruments d'action de l'Etat, Bâle / Francfort-sur-le-Main : Helbing & Lichtenhahn, 1991, p.238 et .
 "il y a toute une panoplie de tels instruments nouveaux et le néophyte s'y perd facilement. De nouvelles branches poussent sur le vieil arbre du droit. Les juristes parlent de “soft law”, de loi souple et de loi réflexive. Les contrats entre l'Etat et les privés semblent remplacer progressivement les autorisations et les décisions. L'Etat dans certains cas ne règle plus les conflits, mais il met à disposition des forums de négociation. Les économistes, eux aussi, développent de nouveaux concepts, tels par exemple les marchés articifiels et les redevance d'orientation. En science politique, on parle beaucoup de programme d'information et de persuasion et d'une nouvelle planification, indicative, itérative et participative. L'évaluation de ces politiques à l'aide de méthodes scientifiques est la vedette des politologues en Suisse." D. Freiburghaus, "Le développement des moyens de l'action étatique", op. cit., p.50.
 "Déjà le système que nous avons décrit se transforme dans la mesure où il se régularise et où l'on voit l'Etat, par exemple, négocier directement avec les différentes forces économiques pour leur faire accepter d'atteindre les objectifs à la fixation desquels, il les a invitées à participer." M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.347.
 "un changement décisif dans cette direction a été finalement accompli à la Libération avec la création du Commissariat au Plan et l'élaboration progressive en son sein par les hauts fonctionnaires et les dirigeants d'entreprise les plus modernes des méthodes nouvelles d'économie concertée" Ibid.., p.359.
 "De nouvelles formes institutionnelles sont apparues ainsi, par exemple dans la pyramide d'institutions administratives crées autour de la Caisse des Dépôts et Consignation, pour animer et réguler l'immense secteur des investissements collectifs locaux et régionaux." M. Crozier, La société bloquée, op. cit., p.117.
 "Le Commissariat général au Plan, puis les Déléguations à l'Aménagement du territoire et à la Recherche scientifique, ont répondu au même besoin de découvrir des formes d'animation et de régulation nouvelles." Le changement est considérable : "Nous commençons actuellement à assister à un tel choc en retour qui montre bien la puissance du renouvellement ainsi apparue." Ibid., p.118.
 J. Lenoble, Droit et communication, op. cit., p.20.
 "tous les instruments nouveaux de l'action étatique, explique D. Freiburghaus, sont soit une application de l'information, soit une combinaison de l'information avec des moyens classiques de l'action étatique." D. Freiburghaus, "Le développement des moyens de l'action étatique", op. cit., p.60.
 Y. Papadopoulos, Complexité sociale et politiques publiques, op. cit., p.9.
 "Les sociétés occidentales seraient devenues ingouvernables du fait de la différenciation et de l'autonomisation de plus en plus poussée de sous-systèmes dans la société et de la prolifération de réseaux de toutes sortes, les uns et les autres étant capables de résister aux injonctions du gouvernement. Cela a conduit à s'intéresser non plus seulement au gouvernement, à ses pouvoirs et ses instruments mais au contraire à des mécanismes alternatifs de négociation entre différents groupes publics et privés, réseaux, sous-systèmes, susceptibles de rendre possible l'action du gouvernement." P. Legalès, "Aspects idéologiques et politiques du partenariat public-privé", in : I. Chatrie, J.M. Uhaldeborde, (dir.), Partenariat public-privé et développement territorial, Paris : ADAGP (association d'économie financière), 1995, p.56-57.
 La formule est de Jean-Gustave Padioleau dont la plupart des considérants introductifs, dans son étude intitulée L'Etat au concret (Paris : PUF, 1982), inspirent la présente thèse.
 J.G. Padioleau, L'Etat au concret, Paris : PUF, 1982, p.11.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir - environnements et politiques, Paris : La Découverte, 1994.
 J.G. Padioleau, L'Etat au concret, op. cit.,.p.11.
 Nous retenons les présentations étymologiques du dictionnaire Le nouveau petit robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, édition de 1996, p.504 article "-crate" et p.1495 article "nomo-". La distinction effectuée par Friedrich Hayek (Droit, législation et liberté (1973), Paris : PUF coll. Quadrige, 1995, p.89 et s.) entre la "thesis" - droit posé par le législateur - et le "nomos" - ensemble du droit incluant en outre les usages, conventions, coutumes et étendu par cet auteur à la jurisprudence - est assez fine, mais l'usage courant de la racine grecque "nomo-" en français ne reflète plus cette distinction. En suivant F. Hayek, il faudrait en effet parler de thésocratie ; or ce néologisme n'a pas de signification évidente pour tout le monde. En outre, bien que F. Hayek ait fortement contribué à la critique de la "thesis", assimilée par lui au droit public et en particulier au droit administratif, les prescriptions qu'il fait ne tendent pas au développement du partenariat mais du "nomos", droit coutumier et/ou jurisprudentiel, qui placerait le juge au centre du système. Il s'agit-là d'un troisième modèle de gouvernement qui ne sera pas au centre de nos analyses. La distinction faite par cet auteur ne nous ait donc pas indispensable.
 Le nouveau petit robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, op. cit., p.1034.
 "gouvernement : il ne s'agit pas ici, précisons-le, de l'instance particulière qui, dans les Etats contemporains, est censée prendre des décisions, faire exécuter les lois et conduire des politiques ; il s'agit des actes qui tendent à organiser et à diriger la vie société." L'étude ne portera que sur le "gouvernement politique". Le qualificatif est ainsi expliqué par J. Lagroye qui ajoute à la suite de la phrase citée : "on pourrait certes, aussi bien, parler en ce sens du gouvernement d'une Eglise, d'une association, d'un groupe quelconque. Mais on qualifiera le gouvernement de politique lorsqu'il concerne l'ensemble des individus et des groupes qui forment une société organisée, disposant d'un territoire, appliquant des règles de vie commune, et dont les membres se livrent à ds activités variées conçues comme contribuant à la vie collective." J. Lagroye, Sociologie politique, Paris : Dalloz (2e édition), 1993, p.25-26.
 Cf. : Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris : L.G.D.J., 1991 (2e ed.), article "Actes juridiques", p.5.
 M. Dupuis, Recherches sur le régime juridique de l'acte administratif unilatéral, Cours polycopié, Paris I, 1977-1978, fasc.2, p.10, cité in : J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", in : L. Cadiet (dir.), Le droit contemporain des contrats - Bilan et perspectives, Paris : Economica, 1987, p.112.
 Voir à leur sujet les analyses de Jacques Caillosse, Ibid., p.111 et s.
 Le mot "activité" paraît préférable à celui d'acte pour souligner que celui-ci s'inscrit dans un processus continu de préparation et de mise en oeuvre.Les adjectifs habituellement utilisés pour désigner ces activités présentent certains inconvénients. Si l'on parle d'activités "administratives", on risques de suggérer qu'elles interviennent seulement en exécution de projets politiques et si on les qualifie de "publiques", cela peut donner à penser qu'elles se déroulent en public. Dans les deux cas, on risque en outre d'induire l'idée que ces activités impliqueraient exclusivement ou titre principal des administrations ou des autorités publiques. Or ces idées ne s'imposent pas a priori mais doivent être soumises à vérification. En les qualifiant de "gouvernementales", on évite de suggérer l'apolitisme ou l'exposition dans l'espace public de ces activités. L'utilisation du mot "gouvernement" a été précisé. Enfin, La catégorie des "conventions" est plus large que celle des "contrats", plus restrictive, inclue dans la précédente et qui désigne un convention explicite généralement passée dans les formes prévues par des règles de droit (commercial, civil, administratif...). Pour ces raisons la formulation adoptée par P. Lascoumes en 1993 paraît la plus adaptée :  P. Lascoumes, "Négocier le droit, formes et conditions d'une activité gouvernementale conventionnelle - Un exemple de néo-corporatisme dans les politiques d'environnement : contrats et programmes de branches et d'entreprises", Politiques et management public, vol.11, n°4, 1993.
 La définition précise de l'AGC sera élaborée dans le chapitre 6.
 On se reportera notamment aux ouvrages récents de J.-P. Gaudin (dir.), La négociation des politiques contractuelles, Paris : L'Harmattan, 1996 et de G. Marcou, F. Rangeons, J.-L. Thiébault, (dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, Paris : L'Harmattan, 1997.
 Cf. : les références bibliographiques utilisés au chapitre 5 pour la conceptualisation des AGC et du système partenarial.
 Le sens de l'expression "configuration de politique publique" sera précisé au § 4.2 de cette introduction : il suffit pour l'instant de noter qu'elle désigne le contexte social et historique ainsi que l'ensemble des acteurs et des évènements inscrits dans ce contexte et pouvant être pris en considération lorsque l'on étudie une politique publique.
 Journal Officiel, Débats parlementaires, Assemblée Nationale, 1ère séance du jeudi 15 avril 1976, p.1816, Exposé de Charles Bignon Rapporteur de la commission des lois.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir , op. cit., p.116 et s., ainsi que les commentaires de A. & L. Magistry, Traité général sur l'application de la nouvelle législation des établissements classés - Etablissements dangereux, insalubres et incommodes, Paris, Dépôt général au siège de l'Association des Etablissements Classés, 1923.
 Cf. : les analyses de P.Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.111 et s.
 Journal Officiel, Débats parlementaires, Assemblée Nationale, 1ère séance du jeudi 15 avril 1976, p.1820, Exposé du Ministre de la qualité de la vie.
 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, Paris : L.G.D.J., 1981, p.152 et s.
 NdA : "Moreau, "De l'interdiction fait à l'autorité de police d'utiliser une technique d'ordre contractuel", A.J.D.A., 1965, p.2."
 NdA : "Concl. Braibant sur C.E. Section, 2 mars 1973, Syndicat national du commerce en gros des équipements, pièces pour véhicules et outillages, A.J.D.A., 1973, 323, note Vier ; G.P., 23-24 mai 1973, p.18, note Moderne"
 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, op. cit., p.152 et s.
 Ibid., p.154.
 Cf. : P. Lascoumes, note sous Conseil d'Etat, section, 8 mars 1995, Amis de la terre c/ Ministère de l'environnement, in : P. Lascoumes et al., Un droit de l'environnement négocié volet discret d'une politique publique - Contrats et programmes de branches, programmes d'entreprise, 2ème partie : les accords mis en oeuvre, Paris (PIREN / CNRS) 1990, 152 p., annexe 1.
 J.G. Padioleau, L'Etat au concret, op. cit., p.114.
 Ibid., p.115.
 Ibid., p.135.
 P. Lascoumes, en collaboration avec F. Robert, M.Benghozi, Un droit de l'environnement négocié volet discret d'une politique publique - Contrats et programmes de branches, programmes d'entreprise, 1ère partie : les négociations et leurs contextes, Paris (SRETIE / Ministère de l'env.), 1989, 240 p. ; 2ème partie : les accords mis en oeuvre, op. cit.
 Ibid., p.175-176.
 P. Lascoumes, "Négocier le droit, formes et conditions d'une activité gouvernementale conventionnelle - Un exemple de néo-corporatisme dans les politiques d'environnement : contrats et programmes de branches et d'entreprises",op. cit., p.61.
 "au dire des parties en présence, les dispositions respectent les compromis élaborés au cours des débats préalables." J.G. Padioleau, L'Etat au concret, op. cit., p.121.
 Ibid., p.130.
 Ibid., p.135.
 P. Lascoumes et al., Un droit de l'environnement négocié volet discret d'une politique publique - Contrats et programmes de branches, programmes d'entreprise; 2ème partie : les accords mis en oeuvre, op. cit., p.143.
 P. Lascoumes et al., Un droit de l'environnement négocié volet discret d'une politique publique - Contrats et programmes de branches, programmes d'entreprise; 2ème partie : les accords mis en oeuvre, op. cit., p.143.
 Ibid., p.17-19.
 P. Lascoumes en collaboration avec M. Benghozi, F. Robert, Négocier le droit de l'environnement ? Le volet discret d'une politique publique - Contrats et Programmes de branches, Programmes d'entreprises - Première partie : les négociations et leurs contextes, Paris : Rapport au SRETIE du Ministère de l'environnement, déc. 1989, p.2.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., (chapitre 5)
 Ibid., (chapitre 6).
 Ibid., p.153.
 Ibid., p.158.
 Ibid., p.159.
 Ibid., p.163.
 J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, Université Jean-Moulin, Lyon III, (Dir. Jean Untermaier), 1988, 931 p.
 Ibid., p.17
 C. Dupont, La négociation - Conduite, théorie, application, Paris : Dalloz (2e édition), 1986, p.297.
 Ibid., p.300.
 Ibid., p.301.
 G. Winter, "Bartering rationality in regulation", Law & Society Review, 1985, vol.9, p.220 (notre traduction).
 Cf. : E. Bohne, “Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes”, Verwaltungs-Archiv, 1984, vol. 75, nr. 4, p.343 et s. ; G. Winter, “Bartering rationality in regulation”, op. cit., p.220 et s.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.171.
 J.G. Padioleau, "L'action publique moderniste", in : F. Lacasse, J.C. Thoenig (ed.), L'action publique, Paris : L'Harmattan, 1996, p.60.
 J. Caillosse, "L'administration française doit-elle s'évader du droit administratif pour relever le défi de l'efficience", Politiques et management public, 1989, vol.7, n°2, réédité dans : J.C. Thoenig, F. Lacasse, (ed.), L'action publique, Paris : L'harmattan, 1996, p.325.
 J.P. Gaudin observe ainsi une "floraison de procédures souvent expérimentales à leurs débuts et restées peu codifiées par la suite. A partir de quelques innovations, comme les contrats Etat-région, la réhabilitation des quartiers d'habitat social ou les démarches de développement économique local, des formes contractuelles d'action se sont depuis généralisées à presque tous les secteurs de politique publique.", J.P. Gaudin, "Politiques urbaines et négociations territoriales - Quelle légitimité pour les réseaux de politiques publiques ?", Revue Française de Science Politique, février 1945, vol.45, n°1, p.34 et 35
 R. Boudon, La logique du social (1979), Paris : Hachette / Pluriel, 1994, p.117 et s.
 P. Lascoumes et al., Un droit de l'environnement négocié volet discret d'une politique publique - Contrats et programmes de branches, programmes d'entreprise; 2ème partie : les accords mis en oeuvre, op. cit., p.143 et 144.
 Ibid., p.144.
 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, op. cit., p.154.
 Cf. : G. Winter, "Bartering rationality in regulation", op. cit., p.230 à 241 les IIIe et IVe parties de l'article.
 G. Winter, "Bartering rationality in regulation", op. cit., p.232 (notre traduction).
 R. Mayntz, Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, 1978.
 E. Bohne, Der informale Rechtsstaat - Eine empirische und rechtliche Untersuchung zum Gesetzesvollzung unter besonderer Berücksichtigung des Immissionsschutzes, Berlin : Duncker & Humblot, 1981 ; E. Bohne (1984), “Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes”, Verwaltungs-Archiv, 1983, vol. 75, n° 4, p.343 et s. ; G.v. Wedemeyer, Kooperationen beim Vollzug des Umweltrecht - Eine empirische und rechtlich Untersuchung der Vollzugspraxis im Bereich der Luftreinhaltung unter besonderer Berücksichtung informalen Verwaltungshandeln, Thèse, Augsburg, 1991.
 M. Grüter, Umweltrecht und Kooperationzprinzip in der Bundesrepublik Deutschand, Düsseldorf, Werner Vlg, 1990.
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", op. cit., p.91.
 F. Monnier, Les marchés de travaux publics dans la généralité de Paris au XVIIIe siècle, Paris : L.G.D.J., 1984, 435 p.
 J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.21 et s.
 J.P. Gaudin, "Politiques urbaines et négociations territoriales - Quelle légitimité pour les réseaux de politiques publiques ?", Revue Française de Science Politique, février 1945, vol.45, n°1, p.31
 "Présentation", in : J.P. Gaudin (dir.), La négociation des politiques contractuelles, Paris : L'Harmattan, 1996, p.10 ; voir aussi l'ensemble des contributions dans cet ouvrage.
 "configuration n.f. — 1190 ; lat. configuratio 1Ê% didact. Forme extérieure, aspect général. La configuration d'un pays => conformation, figure, forme. (...) 2Ê% sc. inform. Ensemble orgnisé d'éléments (=> configurer). Ê% math. Ensemble fini d'éléments vérifiant des conditions algébriques ou topologiques de régularité. => combinatoire. (...)" in : Le nouveau petit robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Paris : Dictionnaires Le Robert, 1996, p.438
 "politique n.f. (...) 2Ê% Manière de gouverner un Etat (politique intérieure) ou les relations avec les autres Etats (politique étrangère). Politique conservatrice, libérale, de droit, de gauche (...) Ê% Dispositions prises dans certains domaines par le gouvernement. Politique culturelle, sociale, agricole (...)." Ibid., p.1719.
 C.E. Lindblom, The Policy making process (1968), Englewood Cliffs : Prentice Hall Inc., 1980 ; J.G. Padioleau, L'Etat au concret, op. cit. ; M.Grawitz, J. Leca, (dir.), Traité de science politique, Paris : PUF, 1985 (vol. 4 : Politiques publiques) ; B. Jobert, P. Muller, L'Etat en action. Politiques publiques et corporatismes, op. cit.; Y. Mény, J.C. Thoenig, Politiques publiques, Paris : PUF, 1989 ; P. Muller, Les politiques publiques, Paris : PUF (Que sais-je ? n°2534), 1990 ; W. Parsons, Public Policy - An introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, London : Edward Elgar, 1995.
 Ex. : élus, fonctionnaires, associations, journalistes, entreprises, magistrats, syndicats...
 Ex. : communications, échanges économiques, rapports de forces, alliances, conflits...
 Ex. : règles de droit, déontologies et cultures professionnelles, systèmes de valeurs individuels et collectifs...
 Ex. : la représentation que chacun se fait des problèmes, des rapports de force, des politiques publiques et, plus globalement, de la configuration dans son ensemble ainsi que de son évolution.
 Cette indication n'exprime ni l'ambition de proposer une sociologie générale - configurationnelle - des politiques publiques, ni la prétention d'égaler la qualité des études de configurations, vastes ou restreintes, réalisées par N. Elias mais permet seulement de s'aquitter globalement d'une dette intellectuelle qu'il serait trop long d'exposer en détail. L'intérêt pour l'association des approches historique (génétique) et sociologique dans l'analyse des configurations fut suscité par son texte intitulé "Sociologie et histoire" (N.Elias, La société de cour (1969), Paris : Flammarion, 1985, "Avant-propos - Sociologie et histoire", p.XXIX et s.). La volonté de ne pas opter a priori pour un schéma interactionniste ou intentionnaliste d'interprétation des politiques publiques fut affermie par sa prudence vis à vis des méthodologies exclusivement interactionnistes ou structuralistes. Les modélisations en cercles concentriques produites dans les deux études de cas furent inspirées par ses modèles de jeux à plusieurs niveaux (N. Elias, Qu'est-ce que la sociologie ? (1970), Paris : Agora / Aube, 1993, p.88-123.). La conception de la relation partenariale à la fois comme réseau d'interdépendances et comme processus d'évolution reprend celle de la configuration. Le souci d'indiquer la position occupée par le sociologue dans la configuration qu'il étudie provient des considérations générales sur l'observation sociologique. L'idée de caractériser un modèle de gouvernement par comparaison de configurations particulières provient de son étude du gouvernement curial... Cette liste est probablement très incomplète. Ce sociologue tardivement découvert, notamment en France, l'a été par ses travaux sur le processus de civilisation et la société de cour. Les termes de configuration ou de formation semblent ainsi évoquer toujours des processus historiques de très vaste ampleur ou relativement anciens. Conserver ce stéréotype serait réduire l'ambition de l'auteur qui s'est efforcé de penser une sociologie générale. Lui-même à pris la peine de signaler cette ambition ; cf. :N. Elias, Qu'est-ce que la sociologie ? op. cit., p.158-159.
 Cette étude de cas (Première partie) centrée sur une région française n'a pas pris en compte, sauf de manière ponctuelle, les relations avec les autres régions et toutes les connexions avec le niveau national n'ont sans doute pas été étudiées, de même que bon nombre d'interdépendance entre cette configuration et celle, plus large, des politiques nomocratiques (Deuxième partie).
 Directions Régionales de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement (plusieurs fois renommées).
 J.Chevalier, D.Loschak, "Rationalité juridique et rationalité managériale dans l'administration française", in: Revue Française d'Administration Publique, n°24, octobre-décembre 1982, pp.53-94. J.Chevallier, "Décentralisation et politiques publiques", L'Actualité Juridique - Droit administratif, 20 avril 1992,n° spécial, pp.120-126. J.Chevallier, "Administration et développement local", Revue Française d'Administration Publique, n°34, avril-juin 1985, pp.333-352. A.Mabileau, Le système local en France, Paris, Montchrestien, coll. Clefs Politiques, 1994 (2ème éd.), p.44 et pp.49 et s. F.Gerbaux, P.Muller, "Les interventions économiques locales", Pouvoirs, n°60, janvier 1992, pp.111 et s. P.Le Galès, "Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine", Revue Française de Science Politique, vol.45, n°1, février 1995, p.57-95.
 Cf. : P. Muller, Politiques publiques, op. cit., p.90 et s.
 J.G. Padioleau, L'Etat au concret, op. cit., p.11.
 Ibid., p.11.
 Ce passage reprend les termes de l'"argumentaire de projet" qui sera étudié ci-dessous ; cf. : chapitre 1, le § 2 de la section 1 et la section 2.
 Décret n°77-974 du 19 août 1977 relatif aux informations à fournir au sujet des déchets générateurs de nuisance.
 Circulaire n°1390 du 27 octobre 1977: lutte contre les déchets et les décharges sauvages.
 Circulaire n°4417 du 22 janvier 1980: instructions techniques pour la mise en décharge des déchets industriels.
 "Les industriels ne peuvent, pour leurs déchets, s'acquitter de cette obligation (...) que dans la mesure où existent les moyens d'élimination et de valorisation nécessaire" Circulaire ministérielle du 26 juin 1980 relative à la collecte, l'élimination et la valorisation des déchets industriels; "ces installations sont nécessaires pour répondre aux besoins existants de l'industrie française et éviter les atteintes à l'environnement qui seraient dues à des rejets non contrôlés de déchets faute d'exutoire suffisant", J.Servant, Élimination des déchets industriels, Rapport au secrétaire d'État chargé de l'Environnement et de la Qualité de la vie, Paris, La Documentation Française, 1984, p.18
 D'après les indications du Rapport J. Servan, il était prévu d'implanter trois centres respectivement près de Lyon, Lille et Bordeaux: J. Servan, Elimination des déchets industriels, op. cit., p.33.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets ménagers, industriels et hospitaliers - Tome I: Déchets industriels, Paris, Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, 1991, p.70.
 La déclaration d'utilité publique, ministérielle ou préfectorale, suivie éventuellement d'une mise en oeuvre garantie par la force publique n'a jamais été considérée par les autorités publiques et par leurs partenaires industriels comme une solution satisfaisante pour implanter une décharge de ce type.
 M. Falque, "Gestion patrimoniale et nouvelle économie de l'environnement", Politiques et management public., mars 1992, vol. 10, n°1 ; réédité in : F. Lacasse, J.C. Thoenig (ed.), L'action publique, Paris : L'Harmattan, 1995, p.136.
 L’expression est de C.A. Morand, “La contractualisation corporatiste de la formation et de la mise en oeuvre du droit”, in : C.A. Morand, L’Etat propulsif, Paris : Publisud, 1991, p.208.
 L'identité et les attributs des acteurs-clefs sont précisés ci-dessous dans l'étude de la coalition de projet, cf: §1- B- 2)
 L'"argumentaire de projet" est un discours perçu par certains acteurs sociaux comme suffisamment légitime pour pouvoir être tenu publiquement et expliquer ainsi le sens, tel qu'ils entendent le donner, de leurs actions individuelles et collectives liées à un projet commun ; sur cette notion : cf. : le § 2 de la section 1 et la section 2 dans ce chapitre.
 L'étude de la "coalition Semeddira" nous amènera à définir la "coalition de projet" ainsi : il s'agit d'une configuration relativement opaque structurée en réseaux socio-politiques et cercles de délibération politique, orientée par une action définie pour une période de temps limitée devant s'achever avec la réalisation du ou des objectifs collectifs. Ce système est constitué par la succession d'activités gouvernementales conventionnelles qui institutionnalisent des liens d'interdépendance entre des autorités et des ressortissants, les uns et les autres pouvant être rattachables à différents niveaux de gouvernement. Ces partenaires rendent compte de leurs actes en exprimant un même argumentaire de projet et mobilisent des ressources juridiques, matérielles et symboliques afin d'atteindre les objectifs du projet commun. Sur cette notion, cf. : le § 2 de la section 1 dans ce chapitre.
 La grande majorité des décharges externes existant aujourd'hui en France ont été ainsi implantées entre 1974 et 1984.
 J.Servant, Elimination des déchets industriels.., op.cité, p.18
 Circulaire du 26 juin 1980 relative à la collecte, l'élimination et la valorisation des déchets industriels (Non parue au journal officiel).
 Ibid.
 Décret n°76-409 du 12 mai 1976 relatif à l'organisation des services extérieurs du ministère de l'industrie et de la recherche.
 APORA, Les déchets industriels dans la région Rhône-Alpes, Recensement des déchets des départements Isère, Loire et Rhône, SEMA (METRA INTERNATIONAL) Division "Marketing et Développement Industriel", Paris juin 1973, 99p.
 Étude préliminaire pour le Plan régional d'élimination des déchets industriels en Rhône-Alpes, juin 1992.
 A. Guérin-Henni, Les pollueurs - Luttes sociales et pollution industrielle, Paris : Seuil, 1980, pp.228-229.
 J.Servan, Elimination des déchets industriels.., op.cité, p.16.
 Ibid. p.16.
 Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre, chargé de l'environnement et de la qualité de la vie.
 "La maîtrise publique des sites de décharges de déchets industriels" Note du Service déchets à la Direction de la prévention des pollutions, Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre chargé de l'environnement et de la qualité de la vie, Neuilly, le 9 décembre 1983, 18 p.
 J.Servan, Elimination des déchets industriels,.., op.cité.
 Ibid.
 Ibid.
 Direction régionale de l'industrie et de la recherche (DRIR) qui deviendra la Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Cet organisme apparaîtra dans notre texte sous les sigles DRIR ou DRIRE en fonction de l'intitulé en vigueur dans la période de référence.
 Division de l'environnement.
 "Note relative à la mise en place de décharges de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes" Direction régionale de la recherche et de l'industrie (Division environnement), note du 1er août 1984.
 "Les déchets «dits spéciaux» sont souvent émis de façon discontinue. Difficiles à connaître et à surveiller ils peuvent être subrepticement, mélangés à des déchets inoffensifs ou déversés dans les effluents liquides des usines: la tentation est grande, face aux coûts élevés d'une élimination satisfaisante et parfois inexistante, comme c'est le cas en matière de décharge dans la région Rhône-Alpes", Ibid.
 "Si une entreprise privée veut essayer d'implanter une décharge (...) il lui faut convaincre à l'amiable un grand nombre de propriétaires terriens, a priori peu favorables à un tel projet. Sur le site de SEMONS dans l'Isère, les promoteurs d'un projet n'ont pas eu à faire à moins de cent propriétaires pour un terrain de cinquante Ha. Seule une procédure d'expropriation conduite par un organisme public peut surmonter cette difficulté", Ibid. (Note précitée, Annexe 2).
 Ibid.
 Ibid.
 "soit de faciliter des actions d'élimination et de récupération des déchets, soit de procéder à des actions de cette nature pour satisfaire l'intérêt public en cas d'insuffisance des moyens privés ou publics" Article 22 de la loi n°75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux (JO, 16.07.75)
 "La maîtrise publique des sites de décharges de déchets industriels" Note du Service déchets à la Direction de la prévention des pollutions, Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre chargé de l'environnement et de la qualité de la vie, Neuilly, le 9 décembre 1983, 18 p.
 J. Servan, Elimination des déchets industriels.., op.cité, p.28 et s.
 "Note relative à la mise en place de décharges de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes" DRIR (DEN) 01.08.84.
 "La mise en place de décharges de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes", DRIR (DEN), 25 juin 1985
 Contrat de plan entre l'État et la Région Rhône-Alpes signé le 25 mai 1984; il s'agit de la première génération de contrats prévus par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification et son décret du 29 janvier 1983 relatifs à ces contrats.
 A.N.R.E.D., Conseil d'Administration du 11 juin 1985, Point n°4 de l'ordre du jour, Proposition de principes d'intervention de l'agence dans le domaine des dépôts à risques et des décharges industriels.
 Télex DRIR/DEN -> ME/DPP/SD du 8 octobre 1985.
 Ibid.
 Lettre ME/DPP/SD -> DRIR/DEN du 16 octobre 1985
 Lettre DRIR/DEN -> ME/DPP/SD du 24 octobre 1985 "nous proposons une structure de type Société d'Économie Mixte essentiellement pour donner une impulsion politique au projet afin de permettre, par une déclaration d'utilité publique, l'achat du terrain et pour apporter les garanties nécessaire. Il n'y a cependant aucune raison pour qu'après la fin d'exploitation, la SEM continue à subsister. On peut même dire que si ce devait être le cas les élus refuseraient de s'adapter".
 Ibid.
 "Lettre ANRED -> Préfecture de Région, 21 novembre 1985 "J'ai noté que la volonté des responsables politiques concerné (collectivités territoriales) se manifesterait essentiellement sur la phase de création de la décharge et que la structure SEM qui serait élaborée à cet effet ne constituerait que le support juridique nécessaire à cette création. (...) dans l'hypothèse où la SEM disparaîtrait ce que nous regretterions, l'A.N.R.E.D. pourrait devenir propriétaire, pour le franc symbolique, des terrains concernés et se substituer dès lors au maître d'ouvrage pour autant que de nouvelles dispositions législatives n'aient pas d'ici là réglé d'autre manière le problème de la sécurité à long terme"
 "La maîtrise publique des sites de décharges de déchets industriels" Note du Service déchets à la Direction de la prévention des pollutions, op.cit.
 J. Servan, Elimination des déchets industriels..., op.cité, p.26
 "la note de la DRIR au Commissaire de la République de la Région, qui a précédé le rapport fait à la C.A.R.; un projet de statuts (...); une estimation des tonnages de déchets produits dans la région (...); une étude économique prévisionnelle; l'examen de solutions permettant d'apporter une certaine compensation aux collectivités recevant les décharges sur leur territoire; (...) une note sur les responsabilités éventuelles de la S.E.M., propriétaire des sols; l'étude effectuée par le BRGM pour le compte du groupe régional sur les déchets" in: Compte-rendu de la réunion du 19 février 1985 du Groupe régional chargé d'élaborer les statuts d'une société d'économie mixte chargée de créer des décharges de déchets industriels en Rhône-Alpes, DRIR/DEN, Lyon, 05 mars 1985, p.3.
 "Compte-rendu de réunion SEM-décharge de classe 1 Rhône-Alpes le 11 juillet 1985", Lyon, ANRED.
 Note de la DRIR Rhône-Alpes au Préfet de région en date du 25 juin 1985.
 Ibid.
 Le matin une réunion préparatoire à celle de l'après-midi rassemble les deux catégories d'acteurs qui sont à l'origine du projet : les représentants de l'Etat (Secrétariat d'Etat à l'environnement, SGAR, DRIR, ANRED) et les représentants des industriels (APORA) ajustent leurs positions en ce qui concerne notamment la répartition des parts de la SEM et l'adoption des statuts. L'après-midi le cercle est élargit aux représentants des Conseils Généraux, du Conseil Régional, des Préfectures de département et de la CRCI.
 "Compte-rendu de réunion SEM-décharge de classe 1 Rhône-Alpes le 11 juillet 1985", Lyon, ANRED.
 Lettre du 13 août 1986.
 Lettre du 22 octobre 1986.
 Compte-rendu de la réunion SGAR-DRIR-ANRED du 5 novembre 1986.
 Lettre du Président de la C.R.C.I. aux Présidents du Conseil Régional RA et des Conseils Généraux RA, Lyon le 21 octobre 1986.
 Compte-rendu ANRED des réunions "État d'avancement des contacts industriels/Conseils Généraux du 20 mars 1987 et du 21 avril 1987", Lyon le 21 avril 1987, p.1
 Ibid., p.2
 Ainsi la préparation du rapport Servan (1983 = accord politique) associe l'État et les industriels. La négociation du "Contrat de plan environnement" (1985) permet d'intégrer la Région. La négociation des statuts de la Semeddira (1985-1987) fait entrer les Départements de Rhône-Alpes., etc
 M. Crozier, E. Frideberg, L'acteur et le système, op. cit., p. 21-22.
 Ainsi le contrat de 1985 confie aux industriels la mission d'étudier les flux régionaux de déchets industriels. Les statuts de la Semeddira définissent les fonctions du Conseil d'administration et du Comité scientifique, etc.
 "La région annonce l'enterrement première classe de ses déchets", Libération 18 décembre 1987, "En avant la décharge" Figaro Lyon 18 décembre 1987, "Avis de déchets" le Monde 18 décembre 1987, "Rhône-Alpes recherche une décharge pour produits toxiques" le Progrès 18 décembre 1987, de même que: "Décharges pour produits toxiques: le jeu de mistigri" Le Tout Lyon 21 décembre 1987, "Semeddira: une nouvelle société d'économie mixte pour une décharge industrielle" 23 décembre 1987, "Déchets: bientôt une décharge de première catégorie en Rhône-Alpes ?" Chimie actualité, décembre 1987, p. 7.
 P. Bourdieu, La noblesse d'Etat, Paris, Minuit, 1989, p. 377.
 SGAR, DRIRE, DIREN, ADEME, DRASS...
 Cabinet du ministre, Service des Technologies Propres et de Déchets (DEPPR)
 La Région, les huit Départements, les Communautés urbaines de grandes villes.
 Ex: l'association Envirhonalpes jusqu'en 1995.
 Notamment le Groupe des industries chimiques et connexes de Rhône-Alpes et le syndicat régional de la métallurgie.
 l'Union Patronale Rhône-alpes (UPRA), le Groupe des Industriels Lyonnais (GIL),...
 Chambres régionale de commerce et d'industrie(CRCI), diverses Chambres de Commerce et d'Industrie (CCI).
 Ex: l'APORA, a été crée par la CRCI et l'UPRA; les syndicats patronaux de la chimie et de la métallurgie y jouent un rôle important.
 RE.CO.R.D. (Réseau coopératif de recherche sur les déchets).Un Réseau Santé-Déchets, inspiré de RECORD, regroupe des médecins épidémiologues de Lyon et Grenoble.
 INSA de Lyon.
 ADEME.
 ADEME
 Ex: le SPPIRAL, secrétariat permanent sur les pollutions industrielles et les risques dans l'agglomération lyonnaise, placé auprès du Préfet de région.
 Chefs de services et adjoints de la Préfecture de Région, de la DRIRE, de l'ADEME et, à partir de 1990, du Ministère de l'environnement).
 Niveaux territoriaux d'organisation politique, administrative et social: le niveau communal ou départemental, régional, national, européen, international.
 P. Muller, "Un schéma d'analyse des politiques sectorielles", Revue Française de Science Politique, n°2, avril 1985, p. 170-171; B. Jobert, P. Muller, L'Etat en action, Paris, PUF, 1987; B. Jobert, "Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques", Revue Francaise de Science Politique, avril 1992, n°2, vol. 42, p. 220-221.
 P. Muller, "Les politiques comme construction d'un rapport au monde",in: A. Faure, G. Pollet, P. Warin, (Dir.), La construction du sens dans les politiques publiques, débats autour de la notion d’un référentiel. Paris, L’Harmattan, 1995.
 B. Jobert, "Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques", op. cit., p.229
 cf.: l'ordre des priorités affichées en 1990 par le Plan National pour l'Environnement ou par les Programmes européens pour l'environnement ou par le plan du Bade-Württemberg sur les déchets spéciaux et les efforts financiers de ce Land pour le développement de technologies alternatives; des efforts dans le même sens ont été entrepris en France notamment sous l'impulsion du ministère de l'environnement et de l'ADEME.
 R. Dumail, "Les déchets industriels", Bulletin d'information du Comité et de l'Agence de Bassin Rhône-Méditerranée-Corse, 1980, n°1, p.24.
 Statuts AFECET, 1989.
 Lettre de mission du 1er juin 1983, reproduite in : J. Servan, Elimination des déchets industriels..., op. cit., p.2.
 "La maîtrise publique des sites de décharges de déchets industriels" Note du Service déchets à la Direction de la prévention des pollutions, Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre chargé de l'environnement et de la qualité de la vie, Neuilly, le 9 décembre 1983, 18 p.
 Comme l'avait souligné le commissaire du gouvernement Romieu : "il appartient à la jurisprudence de déterminer dans quels cas on se trouve en présence d'un service public fonctionnant avec ses règles propres et son caractère administratif, ou au contraire, en face d'actes qui, tout en intéressant la communauté, empruntent la forme de la gestion privée... dans les conditions du droit privé" Concl. sous CE 6 février 1903 Terrier S. 1903.3.255 note Hauriou.
 Le phénomène est observable avec l'affectation d'une partie de la taxe sur les ordures ménagères à l'ADEME.
 Pour cela elle: "- actualisera et précisera les besoins en matière de décharges; - recherchera et trouvera des sites techniquement et économiquement recevables; - élaborera un cahier des charges afin de définir les conditions d'exploitation; - étudiera les compensations financières qui pourraient être proposées aux collectivités d'accueil; - accomplira de façon générale toutes les opérations se rapportant, directement ou indirectement, à l'objet social et susceptibles d'en faciliter la réalisation."
 Compte-rendu du conseil d'administration de la Semeddira du 2 mars 1988, p.4
 Compagnie de Prospection Géophysique Française (C.P.G.F.)
 Bureau de Recherches Géologiques et Minières (E.P.I.C.) ayant déjà réalisé une prospection pour le Groupe de travail régional.
 "La procédure de recherche auprès des professionnels peut ne pas aboutir, ou s'avérer insuffisante. Il est donc nécessaire de prévoir la possibilité d'une recherche directe" in: SEM Étude décharges - présentation des travaux, Archives Semeddira 1988.
 "Recherche de sites potentiels pour l'établissement de centres d'enfouissement technique de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes" Semeddira 14 janvier 1988.
 Note relative à la mise en place de décharges de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes" D.R.I.R./D.E.N., 01.08.84.
 Ibid.
 Conseil d'administration Semeddira du 29 avril 1988, Compte-rendu Semeddira p.2.
 Cf. les articles suivants:"Élus et professionnels comptent trouver l'endroit idéal dans un triangle qui va de Lyon à Grenoble et Valence", Libération 12.05 1988; "Les implantations devraient se faire dans un triangle qui comprendrait les départements du Rhône, de l'Isère, de la Loire et de la Drome" Lyon-Matin, 17.05 1988, "Les recherches s'orientent actuellement selon deux axes: Rhône-Drôme-Isère et Loire-Ain" Les Petites Affiches Lyonnaises, 18.05 1988.
 "Seule certitude pour l'instant. La Savoie n'aura pas de Centre d'Enfouissement." Lyon-Matin 17.05 1988
 Conseil d'administration Semeddira du 19 mai 1988, Compte-rendu Semeddira p.2.
 "Déchets industriels: la région cerne vingt sites", Article non signé in : Libération 12.05 1988
 "On a déjà examiné un centaine de sites dans la région, une vingtaine sont intéressants" Propos attribué à H.Reymond (Délégué ANRED) Secrétaire de la Semeddira par Lyon-Figaro 12.05 1988 Cette présentation est souvent reprise par la suite.
 Note interne de la Semeddira du 10 mai 1988.
 Compte rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 31 mai 1988, p.2
 "Semeddira- Centre d'enfouissement technique, le 21/09/88" Note manuscrite des archives Semeddira.
 cf.: compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 19 juin 1988, p.2
 Compte-rendu du Comité scientifique Semeddira du 2 novembre 1988.
 Dans son appel d'offre du 17 décembre 87 destiné aux exploitants, la Semeddira présente sa démarche en annexe et parle de "sites sélectionnés tant sur le plan technique (...) que financier (...) et d'environnement (humain en particulier: un important volet "communication" est prévu)."
 J.C.Ferrand, Directeur de la Recherche et de l'Industrie souligne, indique le Progrès du 06 octobre 1988, "que les déchets industriels étaient la cause de «véritable psychose collective»".
 "SEM Étude décharges - Présentation des travaux" Note des Archives Semeddira, fin 1987, p.3.
 Dans la note interne intitulée "Programme de communication. Résultats de la consultation des Cabinets" 25.02 1988, la Semeddira remarque: "Les cabinets consultés devaient répondre plus à un "Concours d'idées" qu'à un cahier des charges bien structuré"
 Ibid., p.4
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 02.03 1989
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 10.05 1988
 "Une décharge baladeuse", Article non signé in : Le Tout Lyon du 2 juin 1988.
 Ibid. p.3
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 19.04 1989
 Rapport d'activité Semeddira pour l'année 1988.
 Note manuscrite des archives Semeddira du 19.04 1989.
 Compte rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 2 mars 1988, p.5
 Lettre de H.Reymond, Secrétaire de la Semeddira (Délégué ANRED) aux administrateurs de la Semeddira, du 5 avril 1988.
 Lettre du 5.04 1988
 "Décharge de produits dangereux: un site sélectionné dans la Loire" Centre Dimanche 16.04 1989
 Lettre du 22 septembre 1989.
 Lettre du 28 septembre 1989, de M. Mousel, s/c Secrétaire d'État chargé de l'environnement et de la prévention des risques technologiques et naturels majeurs, à Monsieur le Préfet de la Loire.
 Cf.: Lettre du 21 novembre 1988 de R.Fenech aux administrateurs Semeddira les informant de cette mise en sommeil provisoire jusqu'aux municipales de mars 1989. Le phénomène se reproduit à l'identique avec les Municipales de 1995.
 "Note relative à la mise en place de décharges de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes", Lyon, le 01.08.84, p.2
 "Brice Lalonde favorable à la création d'une décharge industrielle en Rhône-Alpes", Le Progrès, 06/10/88.
 Cf.: Dauphiné Libéré des 10.06 1989 "Information sur le projet de décharge "et "Décharge de Pisieu: un non unanime" 11.06 1989
 Lettre du Préfet de la Loire à l'ASSEN en date du 6 octobre 1989.
 Dans sa lettre du 30 août 1989, le Président du Conseil Général de la Loire évoque cette orientation.
 ANRED, C.A. du 18 septembre 1989, Point n°7 de l'ordre du jour: "création de centres d'enfouissement technique en région Rhône-Alpes".
 Ibid.
 "Préparation du Conseil d'administration de la Semeddira du 22 novembre 1989", Archives Semeddira.
 "Les membres de la Semeddira sont réticents pour passer de la phase "Étude" à la phase "Réalisation", Compte rendu Conseil d'Administration de la Semeddira du 22 novembre 1989.
 La démarche prévue par l'ANRED s'appuie sur la Région
 Compte-rendu de la Commission environnement de l'ACFCI, janvier 1990.
 "Étude d'implantation d'une centre d'enfouissement technique à Sury-le-Comtal (Loire). Livre de bord", (probablement du début de l'année 1989), p.24-25.
 Lettre du 16 mai 1989
 Lettre du 16 mai 1989
 "Sury réclame sa décharge", Le Progrès du 09.06 1989
 Compte-rendu de la réunion par la Direction de la Voirie Départementale de la Loire, 26 juin 1989.
 Note de la Direction Générale des Services du Département de la Loire du 30 août 1989.
 Le site proposé par France-Déchet est déjà exploité comme décharge de déchets industriels par l'entreprise C3F.
 Article sans titre in L'espoir, 31.01 1989;
 Voir les tracts de campagne de la liste "Sury-Autrement"
 A.M.Palandre, Déchets industriels: le casse-tête, Mémoire pour la maîtrise "Sociologie de l'environnement" de l'Université Lumière (Lyon 2), 1991, p.36-37
 "Une décharge à Sury-le-Comtal", Article non signé in : Le Progrès, le 18 avril 1989.
 Le Progrès du 23.06 1989, Photos du Maire et du Président FRAPNA devant la décharge.
 Le Progrès du 09.06 1989
 Ibid. p.98.
 Cf.: Le Progrès du 16 septembre 1989 et les comptes-rendus de réunion de l'ASSEN du 06 octobre 1989
 Compte-rendu de la visite in : Le Progrès du 23 juin 1989
 Propos rapportés in : Le Progrès du 20 septembre 1989
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira (réunion élargie à des membres du Comité scientifique) du 22 novembre 1989.
 Ibid.
 Ibid.
 Cf.: Fax de C.Mettelet à H.Legrand (cabinet du ministre) du 22 septembre 1989: "Ciel mon mardi !" a perturbé l'équilibre de Sury". Cette présentation sera ensuite constamment reprise dans les documents Semeddira et dans ceux de l'ANRED (cf: Rapport d'activité 1989 de l'ANRED, p.14).
 Cité in : Le Progrès du 16 septembre 1989
 Ibid.
 Ibid.
 Cité in : Lyon-Figaro du 29 septembre 1989
 Cité in: Le Progrès du 01 octobre 1989
 Cité in: Loire-Matin du 08 novembre 1989
 "Les conseillers régionaux socialistes écrivent à la Semeddira", in : Le Progrès-Loire du 08 octobre 1989.
 Propos rapportés par l'article non signé,"Les socialistes du canton écrivent à Rocard", in : La Tribune du 19 octobre 1989
 Propos rapportés par l'article non signé,"Décharge de Sury. Les Élus socialistes rassurent", in : Loire-Matin du 31 octobre 1989.
 Tract distribué par la cellule PCF de la commune de Bonson (voisine de Sury-le-Comtal).
 Ibid.
 Compte-rendu réunion Semeddira-Assen du 23 octobre 1989
 Ibid.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé intitulé "Sury-le-Comtal, poubelle de Rhône-Alpes ?", in : Le Progrès du 16 septembre 1989, p.5
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé intitulé "La Décharge de Sury", in : Le Progrès du 22 octobre 1989.
 Compte-rendu de la réunion du "Comité scientifique" de la Semeddira, le 10 janvier 1989.
 G. de Marsily, "L'estimation des perméabilités dans les formations peu perméables: revue méthodologique", Université Paris 4 / Ecole des Mines de Paris.
 Compte-rendu réunion Semeddira-Assen du 23 octobre 1989
 Opposants interrogés et cités dans un article non signé et non titré, in: Le Progrès de la Loire du 30 novembre 1989.
 Dans "Questions posées lors de la réunion Semeddira-ASSEN du 23 octobre 1989: éléments de réponse" Lyon, le 4 décembre 1989
 "Les déchets industriels existent, il faut les maîtriser. Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement" C.Mettelet, le 2 mars 1990 .
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé et non titré, in : Le Progrès du 16 septembre 1989.
 Ibid.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé et non titré, in : Le Progrès de la Loire du 08 octobre 1989, p.7
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé et non titré, in : Le Progrès du 16 septembre 1989.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé intitulé "Nous ne serons pas la poubelle de Rhône-Alpes", in : Lyon-Matin du 01 octobre 1989.
 "La maîtrise publique des sites de décharges de déchets industriels", op.cité, p.2
 Compte-rendu C.A. Semeddira du 22 novembre 1989, Lyon le 12 décembre 1989, p.3
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé et non titré, in :Le Progrès du 20 septembre 1989.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé intitulé "Pas de Loire-poubelle", in :Le Progrès du 20 septembre 1989 , p.6
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé et non titré, in :Le Progrès du 16 septembre 1989.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé et non titré, in :Le Progrès du 22 octobre 1989.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé intitulé "Projet de décharge à Sury", in :Le Progrès du 18 octobre 1989.
 Ibid.
 "La mise en place de décharges de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes", Note de la DRIR (DEN) à M. le Préfet, le 25 juin 1985, p.2
 "Décharge Rhône-Alpes. Présentation générale. Projet 2" Note interne ANRED du 13 mai 1985, p.3
 Le Président du Conseil Général de l'Isère dans une lettre au Préfet de Région du 26 septembre 1986, Le Directeur Général des Services du Département de la Drôme dans une lettre au Préfet de Région du 23 septembre 1986
 Habitants de Sury-le-Comtal interrogés et cités in : Le Progrès du 16 septembre 1989.
 Ibid.
 "Création de décharges pour déchets industriels spéciaux dans la région Rhône-Alpes." Document des archives Semeddira, 03 janvier86, Annexe 4
 Lettre de L.Neuwirth Président du Conseil Général de la Loire à G.Carrere Préfet, Commissaire de la République de la Région Rhône-Alpes, 13 août 1986.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé intitulé "Décharge de Sury", in :Loire-Matin du 04 octobre 1989.
 Opposants interrogés et cités dans l'article non signé intitulé "Sury-le-Comtal: Au Conseil Municipal", in: Le Progrès de la Loire du 23 octobre 1989.
 "Union et rassemblement contre les mauvais coups" Tract de la cellule du P.C.F. de Bosson, distribué dans les boites aux lettres, fin octobre 1989.
 "Note relative à la mise en place de décharges de déchets industriels dans la région Rhône-Alpes", DRIR (DEN), le 01.08.84.
 Entretien avec un cadre supérieur du groupe Elf, nouveau propriétaire du site de Montchanin.
 Lettre du 4 octobre 1989 de R. Fenech au Préfet de Région, P. Bernard.
 "Le Ministère de l'environnement n'est donc pas en mesure de formuler un avis autorisé sur des projets qui ne sont pas encore parfaitement définis" Lettre du DEPPR au Préfet de la Loire, 28 septembre 1989.
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira, le 22 novembre 1989.
 "Préparation du conseil d'administration de la Semeddira du 22 novembre 1989" Lyon, novembre 1989, p.2
 Journal Officiel du 9 octobre 1989, p.4463
 Propos rapportés par l'article non signé intitulé "Les élus socialistes rassurent", in : Loire-Matin du 31/10 1989.
 Fax du 22 septembre 1989 de C.Mettelet à H.Legrand.
 "Activités 1989 et perspectives" Semeddira, Rapport annuel, juin 1990, p.17
 "Attitudes de refus des populations concernées par l'implantation, prenant source à différents niveaux: méconnaissance de la nature et de la provenance des déchets, ainsi que des différentes sortes de traitement des déchets (sous-information); inquiétudes liées à "l'enfouissement", à la crainte de contamination des eaux, de pérénité non contrôlables et non contrôlée; craintes des risques sur la santé des riverains; craintes des riverains en matière de circulation des camions, et de perte de valeur de leur patrimoine." dans: "Préparation du conseil d'administration de la Semeddira du 22 novembre 1989" Lyon, novembre 1989, p.2
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 29 juin 1990, p. 4
 Seule une "synthèse" d'une vingtaine de pages sera diffusée aux administrateurs de la Semeddira. Pour le reste, l'étude reste actuellement toujours introuvable !
 "[1] toute avancée dans le domaine du stockage des déchets passe d'abord par une volonté politique affirmée clairement et par l'instauration d'un débat public, [2] l'attente forte et clairement exprimée de prise de parole de l'Etat et de ses représentants en tant que dépositaires de l'intérêt général, [3] les industriels des déchets, initiateurs des projets et présents sur le terrain n'ont pas, seuls la capacité de légitimer leurs actions en termes de nécessité publique et d'intérêt général, [4] la sous information du public sur les déchets industriels et leurs traitements, [5] le "traitement" des déchets par les médias, lui même reflet de l'état de l'opinion, les maintient dans leur situation "phobique", marginalisée, spectaculaire et anecdotique, [6] la discrétion et le silence des industriels producteurs de déchets et responsables d'un traitement et d'une élimination sans dommage pour l'environnement, ne peuvent être interprétés que comme une forte réticence face à des coûts qui ne peuvent que croître et non encore intégrés à des coûts normaux de production."
 "Préparation du conseil d'administration de la Semeddira du 22 novembre 1989" Lyon, novembre 1989, p.2
 Ibid.
 "au vu des problèmes rencontrés sur le terrain par la Semeddira, la Région et la Semeddira ne sauraient continuer (...)" Compte-rendu du C.A. Semeddira du 22 novembre 1989, p.2.
 "Défense de l'environnement - Manifeste cantonal" Fait à Sury-le-Comtal le 4 décembre 1989
 Cette stratégie sera confirmée en février 1990, lorsque le Délégué régional de l'ANRED écrit au Maire de Sury-le-comtal pour lui demander de recevoir deux chercheurs de l'Institut d'Épidémiologie de Lyon (Université Claude Bernard) travaillant sur le "suivi-santé" des populations riveraines de décharge de classe 1; le Maire refuse toute entrevue et rappelle les termes du "Manifeste cantonal" signé le 4 décembre. cf: Lettre du Délégué Centre-Est de l'Anred à Monsieur le Maire de Sury-le-Comtal, Lyon le 9 février 1990; lettre réponse du 28 février 1990.
 "Les rencontres de Charbonnières - 1ères rencontres Internationales sur l'Environnement, 8-9 mars 1990" Actes des débats de l'atelier n°3, "Déchets urbains et industriels", p.26 et s.
 Le texte du Manifeste "Les déchets industriels existent, il faut les maîtriser - Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement" date du 3 mars 1990 et s'appuie sur les résultats de l'étude qui est donc logiquement antérieure. Le manifeste fut rédigé par C.Mettelet participant à l'atelier de Charbonnières.
 Directeur de l'Eau, de la Prévention des Pollutions et des Risques du Ministère de l'Environnement
 Cf: la présentation qu'en fait C.Mettelet au Conseil d'administration de la Semeddira le 29 juin 1990.
 "Gestion des déchets industriels en Rhône-Alpes - Recherche de site de décharge de classe 1 " Note interne Semeddira, Lyon le 15 mai 1990.
 Lettre du Président de l'UPRA au Président de la Semeddira, le 24 novembre 1989
 Les objectifs sont ainsi présentés par un vice-président de l'APORA au cours d'une réunion de la commission environnement de l'Association des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie en présence du représentant compétent du Ministère de l'environnement: "Sur le problème préoccupant des déchets industriels, j'ai insisté une nouvelle fois pour qu'une pression soit faite, au plus haut niveau, par l'ACFCI, conjointement à celle qu'entreprend le CNPF pour: - une campagne nationale de sensibilisation de l'opinion publique, au besoin vital, pour notre société, de centres d'enfouissement technique dûment implantés, gérés et contrôlés.- la mise en place d'un dispositif réglementaire, opposable aux tiers, permettant de se doter, en dernier recours, via D.U.P. s'il le fallait, des moyens de concrétiser nos travaux." Lettre d'un vice-président de l'APORA au Président de la C.R.C.I., le 26 janvier90.
 Le représentant de l' APORA, lors de la réunion décrite ci-dessus (note 178) exprime sa déception: "Monsieur DESACHY, Chef-adjoint du Service des Déchets au Ministère de l'Environnement, en a pris bonne note: - pour le premier point, son levier d'action est l'ANRED, mais les moyens d'action sont limités; - pour le second, "un plan national d'élimination des déchets industriels" serait prêt à être présenté à une commission interministérielle. C'est bien maigre !!! Il regrette que la SEMEDDIRA n'ait pu, à ce jour, aboutir. Néanmoins, rien de bien nouveau ne semble être fait pour un appui concret et déterminant", Lettre d'un vice-président de l'APORA au Président de la C.R.C.I., le 26 janvier 1990 .
 La première note Semeddira faisant mention d'un projet de contrat Etat-Région est transmise pour "remarques et commentaires" à l'APORA, le 16 mai 1990.
 "Les deux axes du programme 1990-1991" Note Semeddira, Lyon juin 1990, p.2
 Ibid.
 Note personnelle d'un des participants à la réunion, Paris le 4 juillet 1990 (la confidentialité de la source nous a été demandée).
 "Note à Monsieur le Secrétaire d'État auprès du Premier Ministre, chargé de l'environnement. Objet: déplacement à Lyon le 9 juillet 1990 au sujet de la SEMEDDIRA (rencontre avec Monsieur Fenech)", Ministère de l'environnement, non datée, probablement rédigée entre le 4 et le 6 jillet 1990.
 Lettre du 6 juin 1990 de R. Fenech au Secrétaire d'Etat à l'environnement et annexes.
 Ibid.
 "Maîtrise des déchets industriels en Rhône-Alpes - Recherche de sites de décharge de classe 1 - Projet de contrat-cadre entre l'État, la Région et la Semeddira", Semeddira, Lyon le 5 juin 1990.
 Note personnelle d'un participant à la réunion du 3 juillet 1990 entre le DEPPR, le STDP et le Cabinet, op. cité, p.2
 "Convention de maîtrise des déchets industriels entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", texte final, décembre 1990.
 Ibid.
 "Les deux axes du programme 1990-1991" Note Semeddira, juin 1990, p.2
 "Convention de maîtrise des déchets industriels entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", texte final, décembre 1990.
 Lettre de Ph.Billet (Institut du Droit de l'Environnement) à G.Poiraud, Lyon le 26 septembre 1990
 "Note à monsieur le Secrétaire d'État auprès du Premier Ministre chargé de l'environnement" op.cité, p.1-2
 "Convention de maîtrise des déchets industriels entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", texte final, décembre 1990.
 "Projet: propositions du comité scientifique de la Semeddira - Typologie des déchets susceptibles d'être admis en centre d'enfouissement technique" Note interne de la Semeddira, août 1989.
 Lettre de la FRAPNA à Monsieur R.Fenech, Villeurbanne, le 1er octobre 1990.
 "Les déchets industriels existent, il faut les maîtriser. Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement" C.Mettelet, le 2 mars 1990 , p.2.
 Lettre du Secrétaire Général de l'APORA à Monsieur le Président du Conseil d'Administration de la Semeddira, Lyon le 22 octobre 1990.
 Lettre de G.Geoffray à Monsieur le Président de la Semeddira, Lyon le 22 octobre 1990.
 "Convention de maîtrise des déchets industriels entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", texte final, décembre 1990.
 Cité in: Les Nouvelles de la Semeddira, Troisième année, p.3
 Note du 18 octobre 1990, adressée au Cabinet, au Délégué régional de l'ANRED et au DEPPR, par le chef du Service des Technologie Propres et des Déchets, Ministère de l'environnement.
 Voir notamment: G. de Marsily, "L'estimation des perméabilités dans les formations peu perméables: revue méthodologique", Université Paris 4 / Ecole des Mines de Paris. Résumé: "On examine les méthodes de mesure de la perméabilité des roches peu perméableset leur rayon d'investigation. On en déduit qu'aucun mesure actuelle n'est à même de détecter à l'avance les anomalies ou discontinuités qui, on le sait aujourd'hui, parcourent assez régulièrement les milieux dits étanches. (...)"
 "Questions posées lors de la réunion Semeddira-ASSEN du 23 octobre 1989- Eléments de réponse", Semeddira, Lyon le 4 décembre 1989, p.2
 Ibid.
 "Les déchets industriels existent, il faut les maîtriser. Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement" C.Mettelet, le 2 mars 1990 .
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira, le 29 juin 1990.
 Ibid.
 "Convention de maîtrise des déchets industriels entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", texte final, décembre 1990.
 Ibid.
 "Projet de contrat de maîtrise des déchets industriels en Rhône-Alpes - Texte provisoire du 21/9/90 - Observations et proposition du Département de l'Ain actionnaire de la Semeddira", le 5 novembre 1990, p.2
 (Le rappel de faits antérieurs déjà mentionnés est nécessaire à l'exposé de ce qui suit)
 Lettre à Monsieur le Maire de Sury-le-Comtal, le 9 février 1990.
 2ème Rencontre Internationale sur l'Environnement de la Région Rhône-Alpes, Actes de l'atelier n°7 "Déchets industriels et hospitaliers", 7 mars 1991, p.33
 "Les déchets industriels existent, il faut les maîtriser. Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement" C.Mettelet, le 2 mars 1990 , p.2.
 Ibid.
 "Note à Monsieur le Secrétaire d'État auprès du Premier Ministre, chargé de l'environnement. Objet: déplacement à Lyon le 9 juillet 1990 au sujet de la SEMEDDIRA (rencontre avec Monsieur Fenech)", Ministère de l'environnement, non datée, probablement rédigée entre le 4 et le 6 jillet 1990.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 "Note à Monsieur le Secrétaire d'État auprès du Premier Ministre, chargé de l'environnement. Objet: déplacement à Lyon le 9 juillet 1990 au sujet de la SEMEDDIRA (rencontre avec Monsieur Fenech)", Ministère de l'environnement, non datée, probablement rédigée entre le 4 et le 6 jillet 1990.
 "Contrat de maîtrise des déchets industriels en Rhône-Alpes - Recherche de sites de décharge de classe 1 - Projet 21 septembre 1990" Archives Semeddira.
 "Convention de maîtrise des déchets industriels entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", texte final, décembre 1990.
 "Note du Service des Technologies Propres et des Déchets à l'attention du Délégué régional de l'ANRED", télécopie du 13 septembre 1990.
 "Note à Monsieur le Secrétaire d'État auprès du Premier Ministre, chargé de l'environnement. Objet: déplacement à Lyon le 9 juillet 1990 au sujet de la SEMEDDIRA (rencontre avec Monsieur Fenech)", Ministère de l'environnement, non datée, probablement rédigée entre le 4 et le 6 jillet 1990.
 Courrier du 13 septembre 1990
 Ibid.
 "Convention de maîtrise des déchets industriels entre l'Etat, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", texte final, décembre 1990.
 "Les déchets industriels existent, il faut les maîtriser. Manifeste pour l'implantation d'installations de traitement" C.Mettelet, le 2 mars 1990 .
 Compte rendu de la réunion du Conseil d'Administration de la Semeddira, le 29 juin 1990.
 Circulaire du Ministère de l'environnement n°90-98 du 28 décembre 1990, Installations classées pour l'environnement (études déchets), Non publiée au Journal Officiel.
 Cité par F.Samard, "Rhône-Alpes: un plan pour éliminer", in: Le Progrès, mercredi 6 mars 1991, p.6
 M.Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets ménagers, industriels et hospitaliers, Tome 1: déchets industriels, Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques, Assemblée nationale (n°2146) & Sénat (n°415), 25 juin 1990.
 Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 9 juin 1992, Lyon le 30 juillet 1992, p.3
 Lettre du 25 avril 1991, Archives Semeddira.
 "Compte-rendu de l'Assemblée Générale du 27 juin 1991", Semeddira, Lyon le 31 juillet 1991, p.3
 "Projet d'appel d'offre - Information-concertation" Document Semeddira, Lyon le 30 janvier 1991, p.1
 Compte-rendu du Conseil d'Administration du 25 avril 1991
 Lettre du 22 février 1991, Archives Semeddira.
 "Repas du 12 mars 1991 «les industriels et la Semeddira», note de préparation à l'attention de Monsieur le Président R.Fenech", Lyon le 11 mars 1991.
 "Pour une implication directe des industriels dans la démarche Semeddira" Archive Semeddira, Lyon 31 mai 1991.
 Il s'agit d'une simple reconduction par avenant au contrat antérieur, la première signature datant de 1988.
 Ainsi, un repas réunit le 18 septembre 1991, 13 personnes dont 3 de la Région, 2 représentants d'industriels, 3 du Ministère de l'environnement et 3 de l'ANRED. Un autre repas réunit le 20 février 1992, 2 personnes de l'ANRED, 1 personne du Cabinet Intercoporate, 1 fonctionnaire de la DRIRE et 1 dirigeant de l' APORA.
 "Une convention de maîtrise des déchets industriels entre l'État, la Région Rhône-Alpes et la Semeddira", Note de synthèse, archives Semeddira, Lyon, le 7 mars 1991, p.2.
 Semeddira - Étude et stratégie de communication, Puteau, le 12 novembre 1991, p.30.
 Ibid., p.18.
 Ibid., p.13.
 Ibid., p.16.
 Compte-rendu du Conseil d'Administration du 25 avril 1991, p.5
 Ibid.p.6
 Semeddira - Étude et stratégie de communication, Puteau, le 12 novembre 1991.
 "Semeddira - Éléments de la stratégie de communication - Note de synthèse" Semeddira, Lyon, le 25 avril 1991, p.3.
 Ibid., p.5.
 "Méthodologie pour la recherche de sites de décharges de classe 1 dans la région Rhône-Alpes", CPGF Horizon étude n°3823, mai-juin 1991.
 Voir notamment Semeddira - Étude et stratégie de communication Puteaux, (novembre 1991), p.35-36. Voir aussi, une version technique: "Déchets industriels: Rhône-Alpes doit prendre en charge sa décharge" Semeddira (janvier 1992); et une version de communication publique: "La gestion des déchets ultimes en Rhône-Alpes" Semeddira (février 1993).
 "Semeddira - Étude et stratégie de communication", op.cité, p.35-36.
 Ibid.
 "Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 10 septembre 1992", Lyon le 5 octobre 1992, p.5
 "Semeddira - Étude et stratégie de communication", op.cité, p.35-36.
 "Département de la Loire - commission départementale" Note interne, Archives Semeddira, Lyon le 9 mars 1993.
 Ibid.
 "Note à Monsieur le Préfet" Préfecture de Région, SGAR, Lyon le 5 février 1993.
 "Département de la Loire - commission départementale" Note interne, Archives Semeddira, Lyon le 9 mars 1993.
 "Compte-rendu du Conseil d'Administration de la Semeddira du 10 septembre 1992", Lyon le 5 octobre 1992, p.5
 cf.: "Commission départementale de la Drôme - réunion du 14 janvier 1993 à 10 H" Compte-rendu de la Préfecture de la Drôme, Direction des collectivités territoriales et de l'environnement, Valence le 19 janvier 1993.
 Compte-rendu manuscrit d'un participant à la réunion.
 Ibid.
 Ibid.
 Compte-rendu du Comité scientifique du 23 septembre 1992, p.4
 "Note à l'attention de Monsieur le Préfet", Préfecture de Région, SGAR, Lyon le 19 avril 1993.
 Cité dans l'article non signé et intitulé "Déchets ultimes: refus net et catégorique de Jacques Lansard", in : Le Manager de la Haute Savoie, vendredi 19 novembre 1993.
 "Proposition de planning septembre-octobre 1993" Semeddira, Villeurbanne, le 27 août 1993.
 "Note l'attention de Monsieur le Préfet" Préfecture de Région, SGAR, le 5 novembre 1993.
 "Note confidentielle" Archive Semeddira, 9 avril 1993, p.3
 "Projet de centre de stockage de déchets ultimes dans le Montbrisonnais - Mémoire récapitulatif ...à l'attention de la Semeddira" Mairie de Champdieu.
 Lettre du 9 novembre 1993.
 Information publiée par le journalLa Tribune, le 26 novembre 1993.
 Lettre du 7 février 1994 du Président du Conseil Général de l'Ain à cinq maires du département.
 Propos rapporté dans l'article non signé et intitulé "Déchets ultimes: mobilisation des élus", in : Le Progrès du 18 février 1994.
 cf: rapport de Renseignement Généraux, ci-dessous.
 "Étude sur le stockage de déchets ultimes dans la région Rhône-Alpes", Direction régionale des renseignements généraux Rhône-Alpes et zone sud-est, Lyon le 24 février 1994.
 Ibid.
 Ibid.
 Ibid.
 Ibid.
 Ibid.
 "Note à Monsieur Ferrand, Directeur Régional de l'Industrie de la Recherche et de l'Environnement", Préfecture de région Rhône-Alpes, Secrétariat Général des Affaires Régionales, Lyon le 5 janvier 1994.
 Comité Scientifique, réunion du 23 septembre 1992, compte-rendu, p.2.
 "Réunion interne Semeddira, Compte-rendu", Villeurbanne, le 24 mars 1993.
 Document préparatoire à la réunion du Conseil d'Administration de la Semeddira, du 10 septembre 1993.
 "La maîtrise publique des sites de décharge de déchets industriels" Note interne du Secrétariat d'État chargé de l'environnement, Direction de la Prévention des Pollutions, Service des déchets, Neuilly, le 9 décembre 1983, p.2.
 Compte-rendu de la réunion du Conseil d'Administration de la Semeddira du 21 avril 1993.
 Ibid.
 "Analyse critique du document Semeddira «Rhône-Alpes doit prendre en charge sa décharge»", COURLY / Le Grand Lyon, décembre 1992, p.1.
 Lettre au Préfet, COURLY / Le Grand Lyon, Lyon le 22 janvier 1993.
 Courrier de la DRIRE, Groupe de subdivision du Rhône, le 2 février 1993.
 Conseil d'administration Semeddira du 21 avril 1993, Compte-rendu, point n°3, p.2.
 "Note à l'attention de Monsieur le Préfet" Préfecture de région Rhône-Alpes, SGAR, Lyon le 9 septembre 1993.
 Des informations orales nous ont été transmises séparément par trois personnes distinctes. Ces informations varient parfois d'une personne à l'autre: nous ne retenons donc que celles communes à au moins deux sources. Ces sources sont confidentielles.
 Cf.: l'article non signé et intitulé "Bernard Saugey: de nouvelles ouvertures pour l'implantation de stockages des déchets industriels ultimes", in : Le Progrès, samedi 23 avril 1994, p.15
 L'audit est évoqué dans l'article non signé et intitulé "Déchets ultimes - Dix hommes en colère", in : Le Progrès du 10 mai 1994.
 Lettre du 9 novembre 1993.
 "Recherche d'un centre de stockage de déchets industriels - Compte-rendu de réunion du 6 janvier 1994" Préfecture de Région, SGAR, p.1.
 Observation de B.Caussé, "Malgré les réactions négatives des élus concernés, la Semeddira compte sur le dialogue...", in : Le Monde Rhône-Alpes, 28 novembre 93.
 Propos rapportés dans l'article non signé et intitulé "Déchets ultimes: mobilisation des élus", in : Le Progrès, 18 février 1994, p.12
 "Semeddira - Étude et stratégie de communication", Puteau, le 12 novembre 1991, p.13.
 Phrase de J. Pépin citée dans l'article non signé et intitulé "Déchets ultimes - dix hommes en colère", article non signé, in : Le Progrès, 10 mai 1994.
 Information publiée notamment par M.-A. Depagneux, "La région Rhône-Alpes va confier à un opérateur privé la gestion de ses déchets industriels", in : Les Echos, 13 février 1997.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets ménagers, industriels et hospitaliers - Tome I: Déchets industriels, Paris, Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, 1991, p.70.
 Circulaire du 26 juin 1980 relative à la collecte, l'élimination et la valorisation des déchets industriels, op. cit.
 J. Servant, Elimination des déchets industriels, op. cit.
 Extrait d'un entretien avec le DRIRE Rhône-Alpes, publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.11.
 Le pluriel se justifie parce que le domaine d'observation regroupe des politiques (suivi des installations classées, gestion des déchets spéciaux, gestion des sites contaminés, protection des eaux,...) souvent considérées par les acteurs comme des politiques distinctes. Nous verrons en outre que divers types de segmentations entre ces politiques publiques peuvent être observés.
 R. Savatier, "L'inflation législative et l'indigestion du corps social", Reccueil Dalloz, Sirey, 1977, 6 cahiers, Chronique V, pp.43-48.
 C. Néaumet, "Etat de l'invasion bureaucratique en France", Les dossiers de l'Institut Français pour la Recherche sur les Administrations Publiques (IFRAP), n°33/34, 1992 (7ème année), p.7.
 Ainsi, dans son rapport sur les Déchets industriels au Ministre de l'industrie, Jean-René Fourtou, PDG de Rhône-Poulenc met en garde contre "un développement excessif de la réglementation qui réduirait les industriels à une attitude passive, alors que la résolution de ces problèmes passe nécessairement par une forte implication des principaux acteurs concernés", J.-R. Fourtou, Les déchets industriels: Analyse et Propositions à Monsieur Dominique Strauss-Kahn, Ministre délégué, Ministre de l'industrie et du commerce extérieur, Paris, Texte dactylographié, décembre 1991, p.12. De même, Michel Pecqueur, représentant du CNPF, dans son rapport au CES indique: "Dans le respect des principes du droit français et de la hiérarchie des normes, il faut s'assurer que les entreprises puissent agir dans un contexte de clarté et sécurité juridique; la stabilité, ou plutôt la prévisibilité à moyen terme de l'évolution des normes et réglements, afin que l'industrie polluante et celle de la dépollution puissent engager leur développement et leurs inverstissements en connaissance de cause", M. Pecqueur, Bilan et perspectives des activités industrielles liées à la protection de l'environnement en France, Rapporté présenté au nom du Conseil économique et social, Journal Officiel, jeudi 12 mars 1992, p.140.
 P. Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles - La création des Directions Régionales de l'Environnement, Paris, L'Harmattan, 1997, p.104.
 Il s'agissait avant les réformes de 1990 de la Direction de l'eau et de la prévention des pollutions et des risques (DEPPR), principale administration du Ministère de l'environnement. A cette date, une direction de l'eau a été créée.
 Il s'agissait, avant les réformes de 1990, des Directions régionales de l'industrie et de la recherche (DRIR).
 Le terme de "décentration" est avancé par G. Braibant pour souligner "que, par-delà les différences qui les séparent, les processus de déconcentration et de décentralisation relèvent d'un même mouvement fondamental de déplacement du pouvoir du centre vers la périphérie", J. Chevallier, Science administrative, Paris, PUF, 1994, p. 367
 Une déconcentration classique (la Préfecture de région, l'ANRED et la DRIRE étaient directement impliqués dans la prise de décision politique), une décentralisation implicite (les collectivités intervenaient politiquement et financièrement sans qu'aucune loi ne leur transfère explicitement de compétences en matière de déchets industriels), une co-direction public/privé (les organisations patronales co-financaient et co-décidaint au sein des structures formelles et informelles de management public).
 Nous désignons ainsi l'ensemble des personnes participant à "l'isolat administratif" des politiques de l'environnement industriel que l'on analysera dans le chapitre 4 section 1.
 M. Weber, Economie et société, 1/ Les catégories de la sociologie, (1956), Paris, Pocket, 1995, p.290 et s. R. Boudon, F. Bourricaud, Dictionnaire critique de la sociologie (1984), Paris, PUF, 1986 (2e ed°), article "bureaucratie", p.46-51.
 M. Prieur, Droit de l'environnement, Paris, Dalloz, 1991, p.216.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique (1963), Paris, Seuil, 1971.
 J. Burnham, L'ère des organisations, Paris, Calmann-Levy, 1947.
 C. Ysmal, "Elites et leaders", dans: M. Grawitz, J. Leca, (Dir.), Traité de science politique, Paris, PUF, 1985, vol. 3: L'action politique, p.627-629.
 M.-C. Kessler, Les grands corps de l'Etat, Paris, Presses de la FNSP, 1986, notamment les pages 27-28, 34-37, 57-62, 95-98, 161-163...
 J.-C. Thoenig, L'ère des technocrates - Le cas des Ponts et Chaussées, Paris, Les éditions d'organisation, 1973.
 E. Cohen, "Formation, modèles d'action et performance de l'élite industrielle: l'exemple des dirigeants issus du corps des Mînes", op. cit., p.589.
 "Prenons le problème du raisonnement technique incarné par les grands corps formés à l'Ecole polytechnique. C'est un raisonnement qui ne peut échapper au modèle du one best way: une fois l'objectif fixé, c'est la mission et l'honneur de l'ingénieur de découvrir le meilleur moyen de l'atteindre. Il interdit donc de prendre sérieusement en compte les apports éventels des différentes parties à la décision. Il conforte le politique national dans sa supériorité théorique, mais en le coupant de toutes racines concrètes, et l'enferme finalement dans les contraintes de la technique" M. Crozier, Etat moderne, Etat modeste, op. cit., p.206-207.
 En ce sens :"L'Etat, peut par exemple recourir à des politiques de prévention et d'information non contraignantes, tout en agitant auprès des intéressés la menace de sa propre intervention réglementaire". Y. Papadopoulos, Complexité sociale et politiques publiques, op. cit., p.60.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.104.
 Livre blanc de l'environnement - Rhône-Alpes, Etats régionaux de l'environnement, Lyon, ETEN, 1983, p.127.
 Livre blanc de l'environnement - Rhône-Alpes, Etats régionaux de l'environnement, Lyon, ETEN, 1983, p.127.
 J.-R. Fourtou, Les déchets industriels: Analyse et Propositions ..., op. cit., p.4
 Livre blanc de l'environnement - Rhône-Alpes, Etats régionaux de l'environnement, op. cit., p.127.
 Voir notamment: D. Boy, V. Jacques le Seigneur, A. Roche, L'écologie au pouvoir, Paris, Presses de Science Po, 1995, p.9 et s.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets (...) industriels, op. cit., p.127.
 PA.-M. Guérin-Henni, Les pollueurs - Luttes sociales et pollution industrielle, Paris, Seuil, 1980.
 Décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi n°77-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, Journal Officiel du 8 octobre 1977.
 Circulaire du 22 janvier 1980, Instructions techniques pour la mise en décharge des déchets industriels, Ministère de l'environnement, non publiée au Journal officiel.
 Circulaire du 26 juin 1980 relative à la collecte, à l'élimination et la valorisation des déchets industriels, Minisètre de l'environnement, non parue au Journal officiel.
 J.-R. Fourtou, Les déchets industriels: Analyse et Propositions ... op. cit, p.8.
 Ibid., op. cit., p.14.
 "des arrêtés du Ministère de l'Environnement, souvent issus de directives européennes, fixent pour différents types d'activités ou différents types de polluants des valeurs minimales exigibles dans tous les cas" Direction régionale de l'industrie et de la recherche Rhône-Alpes, L'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement (Dossier de présentation), novembre 1990, feuille à part intitulée "Les normes de rejets".
 Loi n°92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement, Journal Officiel du 14 juillet 1992.
 Rapport fait au nom de la Commission des Affaires culturelles sur le projet de loi relatif aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes par Jean Legaret, Documents parlementaires du Sénat, Rapport n°364 annexé au procès-verbal de la séance du 6 juin 1975, p.9
 Cf: ci-dessous, chapitre 2, section 1.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, Ministère de l'intérieur, Inspection générale de l'administration, décembre 1989, Annexe "Synthèse des réponses apportées par la consultation des préfets", p.2.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.230 et s.
 Table ronde à l'Office parlementaire, 15 mai 1991 sur "Les voies de la crédibilité pour une politique des déchets industriels", cité par M. Destot, Rapport sur les déchets industriels, op. cit., p.59.
 On retiendra également, que les négociateurs ont souvent objectivement intérêt, ne serait-ce que pour assurer le succès de leur mission, à participer à la définition de leur mandat en desserrant la contrainte ou en précisant les contenus de ce mandatC. Dupont, La négociation - Conduite, théorie, applications, Paris, Dalloz, 1982 (2e éd.), p.169.
 Compte-rendu de la réunion de la commission interministérielle de coordination dans le domaine des déchets du 20 décembre 1991, p.3 (discussion de l'article 4 du projet de décret).
 Lettre-circulaire du 16 octobre 1984 relative à la mise en décharge de déchets industriels, non parue au Journal Officiel.
 Circulaire relative aux conditions d'application des arrêtés ministériels relatifs aux stockages de certains déchets industriels stabilisés, Journal officiel du 30 mars 1993; brochure n°1410 du JO, p.130.
 Il faut noter cependant que la tendance, depuis le milieu des années 1980, est à une augmentation continue des normes directives sous l'impulsion des directives et réglements européens.
 Journal Officiel, Débats parlementaires, Sénat, Séance du 11 juin 1975, p.1483.
 Décret n°77-974 du 19 août 1977 relatif aux informations à fournir au sujet des déchets générateurs de nuisance, Journal officiel du 28 août 1977.
 Circulaire du 22 janvier 1980 portant instructions techniques pour la mise en décharge des déchets industriels, Ministère de l'environnement (non publiée au JO), p.3.
 Circulaire n°90-13 du 31 août 1989 portant application de la directive n°87/217.CEE relative à l'amiante dans l'environnement, Bulletin officiel de l'environnement n°90-8.
 M. Pecqueur, Bilan et perspectives des activités industrielles liées à la protection de l'environnement en France, Rapporté présenté au nom du Conseil économique et social, Journal Officiel, jeudi 12 mars 1992, p.158.
 C. Lepage, "On ne peut rien faire Madame le ministre...", Paris, Albin Michel, 1998, p.138.
 M. Delmas-Marty, Le flou du droit, Paris, PUF, 1991.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets... - Déchets industriels, op. cit., p.13.
 Conseil d'Etat ass. 13 mai 1983, SA René Moline, AJDA, 1983, p.623 note M. Bazex.
 Cour de justice des Communautés européennes, 28 mars 1990, Procédures pénales c/G. Vessoso et G.Zanetti, Aff. C-206/88 et C-207/88, Rec.1990.I.1461.
 P. Rocard, (Chef du SEI) "Etudes déchets: les objectifs", Actes des premières assises nationales des déchets industriels, Print Industrie - La revue du syndicat national des ingénieurs de l'industrie et des mines, n°11, 1992, p.26.
 Ibid., p.26.
 J.-L. Laurent, "Les déchets industriels - Action incitative ou action réglementaire ?" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.64.
 M. Botella, J.-F. Troglic, "Maîtrisons collectivement nos déchets" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, 1991, n°7, p.71.
 Tribunal correctionnel d'Avesne-sur-helpe dans un jugement 7 février 1989, S.A. L...; cité dans: A. Jeoffroi, "L'application des sanctions pénales en matière de déchets", Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.69.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets... - Déchets industriels, op. cit., p.18.
 Circulaire n°92-13 du 19 février 1992, Installations classées: études déchets, non paru au Journal officiel, partiellement reproduit dans, J.L. Garcin, P. Girod, Code pratique des déchets - Textes officiels, commentaires, jurisprudence, Paris, Le Moniteur, 1993, p.242.
 J.-L. Laurent, "Les déchets industriels - Action incitative ou action réglementaire ?", op. cit., p.64.
 C. Perrow, Normal accidents, New York, Basic Books, 1984, cité par D. Duclos, "Les travailleurs de la chimie face aux dangers industriels", dans: J.L. Fabiani, J. Theys, La société vulnérable - Evaluer et maîtriser les risques, Paris, Presses de l'Ecole Normale Supérieure, 1987, p.246.
 J.Bligny-Morel, "Pollution accidentelle des eaux", intervention aux Journées techniques organisées sur ce thème à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990 à Lyon.
 M. Prime (Agence de l'eau R.M.C.) "La lutte contre les pollutions accidentelles d'origine industrielle", intervention aux journées techniques "Pollution accidentelle des eaux" organisées à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990, Lyon, p. 1.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets... - Déchets industriels, op. cit., p.18-19.
 Extrait de la revue de l'Agence de l'Eau RMC, Rhône Méditerranée Corse Eaux, n°40, avril 1992, p.12.
 P. Laperrousaz, "Déchets: un casse-tête pour les PME", L'usine nouvelle, 6 février 1992, p.71.
 Professionnels qui ne manquaient pas de rappeler, lorsqu'on les interrogeait sur la nature "industrielle" de ces "déchets spéciaux", que certains déchets ménagers entraient aussi dans cette catégorie (ex : les piles) même si ceux-ci constituent une très faible proportion de la catégorie.
 Arrêté du 4 janvier 1985 relatif au contrôle des circuits d'élimination de déchets générateurs de nuisance, Journal officiel du 16 février 1985.
 "En attendant la publication du décret relatif aux conditions d'agrément des installations d'élimination des déchets industriels spéciaux prévu à l'article 9 de la loi du 15 juillet 1975, la Direction de la Prévention des Pollutions devra être consultée avant toute délivrance d'autorisation", Circulaire du 22 janvier 1980 portant instruction technique pour la mise en décharge des déchets industriels, non parue au Journal officiel.
 Deux types d'agréments seront néanmoins définis dix ans plus tard pour les PCB/PCT et les huiles usagées (sous contrainte de directive européenne) et le système général de l'agrément pour les déchets spéciaux sera introduit vingt ans plus tard (sous contrainte de directives européennes).
 Voir par exemple, le Guide pour l'élimination et la valorisation des déchets industriels édité par le Ministère de l'environnement depuis 1982, notamment dans sa troisième édition de 1989, p.9
 L'administration distinguait dès la fin des années 1970 deux catégories de déchets industriels : les déchets "spéciaux" et les autres qualifiés de "banals" réputés pouvoir "être traités avec les ordures ménagères et dans les mêmes conditions". Cf. : l'instruction technique pour la mise en décharge des déchets industriels du 22 janvier 1980, circualire du Ministère de l'environnement, non parue au Journal officiel.
 L'administration distinguait ainsi 1) les "déchets inertes" constitués de résidus des activités extractives ainsi que les gravats et déblais de démolition ; ils sont fréquemment valorisés par le secteur du batiment et travaux publics ; 2) les "déchets banals" réputés assimilables aux ordures ménagères (ferrailles, métaux non ferreux, papiers, verre, matières plastiques, bidons, fûts, déchets et sous-produits du bois, etc.) 3) les "déchets spéciaux" contenant des éléments polluants ou toxiques en concentration plus ou moins forte : déchets organiques (hydrocarbures, goudrons, solvants usagers...), minéraux liquides ou pâteux (bains des industries de traitement de surface, acides de décapages...), minéraux solides (cendres d'incinération, sables de fonderie, poussières issues du traitement de fumées...) ; 4) les "déchets dangereux ou toxiques" censés poser le plus de problème et faire l'objet d'une surveillance renforcée de la part de l'administration.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets... - Déchets industriels, op. cit., p.21.
 "Sont considérés comme déchets industriels spéciaux les déchets provenant d'activités industrielles, commerciales, artisanales ou agricoles, lorsqu'ils comportent les caractéristiques énoncés en annexe du présent décret". Décret n°95-1027 du 18 septembre 1995 relatif à la taxe sur le traitement et le stockage de déchets, Journal officiel du 19 septembre 1995.
 Arrêtés du 18 décembre 1992 relatif au stockage de certains déchets industriels spéciaux ultimes et stabilisés, Journal officel du 30 mars 1993. Modifié par l'arrêté du 29 juin 1993 (JO du 30 juin 1993).
 En outre, au sein de cette nouvelle catégorie, ces arrêtés, modifiés en 1993, créent deux sous-catégorie : A - déchets qui doivent être stabilisés à compter du 30 mars 1995 ; B - déchets qui doivent être stabilisés à compter du 30 mars 1998.
 Décret n°94-609 du 13 juillet 1994 portant application de la loi n°75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux et relatif, notamment, aux déchets d'emballage dont les détenteurs ne sont pas les ménages, Journal officiel du 21 juillet 1994.
 En particulier parce qu'elle concerne des détenteurs de déchets autres que industriels (hôtels, restaurants, stations-service...).
 Puisque seuls "les déchets d'emballage (...) restant pollués par les produits dangereux qu'ils ont contenus, appartiennent de fait à la catégorie des déchets spéciaux" Circulaire 95-49 du 13 avril 1995 concernant la mise en application du décret n°94-609 du 13 juillet 1994 relatif aux déchets d'emballage dont les détenteurs ne sont pas les ménages, non paru au Journal officiel, édité en supplément n°9 de la brochure n°1416 du Journal Officiel, p.6.
 Décret n°97-517 du 15 mai 1997 relatif à la classification des déchets dangereux, Journal Officiel du 23 mai 1997.
 L'article premier du décret indique : "Les déchets dangereux sont énumérés à l'annexe II du présent décret. Ils comprennent notamment les déchets industriels spéciaux (...) qui figurent à cette annexe II précédés des lettre DIS." La lecture de cette annexe montre que la quasi-totalité des "déchets dangereux" sont des "déchets industriels spéciaux" à l'exception des "fractions collectées séparément : peinture, encre, colle, solvants, produits chimiques de la photographie, pesticides, tubes fluorescents et autres déchets contenant du mercure."
 L' annexe I du décret fournit une liste de notions renvoyant à des catégories : explosible, comburante, extrêmement inflammable, facilement inflammable, inflammable, irritante, nocive, toxique, cancérogène, corrosive, infectieuse, toxique vis à vis de la reproduction, mutagène, génératrice de gaz toxique ou très toxique au contact de l'eau, et deux catégories de regroupement dont celle de "dangereux pour l'environnement" définie par une superbe tautologie  : "est dangereuse pour l'environnement une substance ou préparation qui présente ou peut présenter des risques immédiats ou différés pour une ou plusieurs composantes de l'environnement".
 Nomenclature des déchets, 3e édition, Ministère de l'environnement - ANRED,1991.
 Ce sont les rubriques de déchets C101 à C327 qui nous concernent.
 ex : C104 = liquides, bains, boues cadmiées non cyanurées.
 ex : C 201 = Mâchefers, suies et cendres non volantes.
 ex : C225 loupés et sous-produits de fabrication issus de synthèses organiques.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 M. Pecqueur, Bilan et perspectives des activités industrielles liées à la protection de l'environnement en France, Rapporté présenté au nom du Conseil économique et social, Journal Officiel, jeudi 12 mars 1992, p.65.
 M. Rousseau, Y. Grenet, "Le secrétariat à l'environnement face à un dilemme", Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, 1991, n°7, p.36?
 M. Botella, J.-F. Troglic, "Maîtrisons collectivement nos déchets" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, 1991, n°7, p.71.
 Inventaire des sites pollués - Recensement au 31 décembre 1992, Ministère de l'environnement .DPPR/SEI, janvier 1993, p.1.
 Interview de M. Rochet, "Sites pollués: l'action de l'Ademe", La lettre de l'Ademe, numéro spécial "sites pollués", mars 1994, p.5.
 Ibid., op. cit., p.5.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchet ménagers, industriels et hospitalier - Tome I: déchets industriels, op. cit., p.88.
 J.C. Buquet, "Après les bottes, la toge...", Lettre de l'Ademe, op. cit., p.31-32.
 Circulaire du 22 janvier 1980 portant instruction technique pour la mise en décharge des déchets industriels, non parue au Journal Officiel.
 Circulaire du 26 juin 1980 relative à la collecte, l'élimination et la valorisation des déchets industriels, non parue au Journal Officiel.
 Circulaire du 18 octobre 1984 relative à la mise en décharge de déchets industriels, non parue au Journal Officiel.
 P. Revin, Proposition méthodologique pour l'étude de la mise en décharge des déchets industriels, Université de Savoie, Faculté des sciences et techniques de Chambery, thèse pour le doctorat de troisième cycle, soutenue le 21 septembre 1984, p.10.
 Circulaire du 30 août 1985 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (installations de transit, regroupement et prétraitement de déchets industriels), Journal Officiel du 17 décembre 1985.
 Arrêté du 5 janvier 1985 relatif au contrôle des circuits d'élimination de déchets générateurs de nuisance, Journal Officiel du 16 février 1985.
 Ce cas est décrit ci-dessous (section 3, §4).
 Arrêté du 26 septembre 1985 relatif aux atelier de traitement de surfaces, Journal Officiel du 16 novembre 1985.
 Substances dangereuses non biodégradables utilisées pour leur résistance thermique et chimique dans l'isolement des transformateurs électriques.
 Circulaire, du 30 septembre 1986 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement: installations utilisant ou mettant en oeuvre des polychlorobiphényles (PCB), Journal Officiel du 8 février 1986.
 Circulaire du 24 octobre 1985, Production de déchets industriels. Amélioration des études d'impact et de danger. Dispositions à imposer aux producteurs de déchets, non parue au Journal Officiel.
 Cité par M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchet ménagers, industriels et hospitalier - Tome I: déchets industriels, op. cit., p.47.
 Circulaire du 9 janvier 1989, Installations classées pour la protection de l'environnement - Dépôts de déchets toxiques ou dangereux et rôle des pouvoirs publics, non parue au Journal Officiel.
 Circulaire n°90-98 du 28 décembre 1990, Installations classées pour la protection de l'environnement (étude déchets), non parue au Journal Officiel.
 Journal Officiel, Débats parlementaires, Assemblée nationale, 3e séance du 2 juin 1992, p.1815.
 Loi n°93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières, Journal Officiel du 5 janvier 1993.
 Cf: brochure n°1416 du Journal Officiel, p.88 et 111.
 Décret n°95-1027 du 18 septembre 1995 relatif à la taxe sur le traitement et le stockage de déchets, Journal Officiel du 19 septembre 1995, supplément n°10 de la brochure n°1416 du JO, p.3, article premier.
 A l'exception des moyens financiers dégagés par la taxe pour réhabiliter quelques sites pollués.
 Circulaire du 21 mars 1983 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (incinération des déchets industriels); Journal officiel du 7 juillet 1983.
 Circulaire du 30 août 1985 relative aux installations classées pur la protection de l'environnement (installations de transit, regroupement et prétraitement de déchets industriels, Ministère de l'environnement, Journal officiel du 17 décembre 1986.
 Arrêté du 26 septembre 1985 relatif aux ateliers de traitements de surfaces, Ministère de l'environnement, Journal officiel du 16 novembre 1985.
 Circulaire du 24 octobre 1985 relative à la production de déchets industriels, à la prévention et à l'amélioration des études d'impact et de dangers, Ministère de l'environnement, non publiée au Journal officiel.
 Circulaire du 12 octobre 1987 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (application de la directive communautaire C.E.E. n°86-280 du 12 juin 1986 relative aux rejets de tétrachlorure de carbone, de D.D.T. et pentachlororphénol), Ministère de l'environnement, Journal officiel du 27 décembre 1987.
 Devise adoptée notamment par la DRIRE Rhône-Alpes et la DRIRE Nord Pas-de-Calais.
 Revue de l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse, n°40, avril 1992, p.23.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.134.
 M. Prieur, Droit de l'environnement, op. cit., p.417.
 Source: nos entretiens en DRIRE Rhône-Alpes, DRIRE Nord Pas de Calais et DRIRE Alsace.
 E. Cohen, "Formation, modèles d'action et performance de l'élite industrielle: l'exemple des dirigeants issus du corps des Mînes", Sociologie du travail, 1988, n°4, pp.587-614.
 J.K. Galbraith, Le Nouvel Etat industriel - Essai sur le système économique américain (1967), Paris, Gallimard, 1968.
 P. Birnbaum, Les sommets de l'Etat - Essai sur l'élite du pouvoir en France, Paris, Seuil, 1977, p.120-121.
 J.L. Quermonne, L'appareil administratif de l'Etat, Paris, Seuil, 1991, p.245-246. M. Bauer, E. Cohen, Qui gouverne les groupes industriels, Paris, Seuil, 1981. M. Bauer, Les 200. Comment devient-on un grand patron, Paris, Seuil, 1987.
 Décret n°83-568 du 27 juin 1983 relatif à l'organisation des directions régionales de l'industrie et de la recherche, Journal officiel du 2 juillet 1983; article 1er.
 Brochure intitulée: Direction Régionale de l'Industrie, la Recherche et de l'Environnement / Nord - Pas de Calais, "Des hommes au service de l'industrie et de l'environnement", p.5.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, Ministère de l'intérieur, Inspection générale de l'administration, décembre 1989, p.27.
 C. Lepage, "On ne peut rien faire Madame la ministre...", Paris : Albin Michel, 1998, p.80. L'ex-Ministre de l'environnement précise ensuite son analyse du pouvoir du Corps des Mines : "La source de ce pouvoir de l'ombre, c'est le nucléaire. Pourquoi ? Parce qu'il autorise l'accès direct au plus haut niveau de l'Etat et exerce une certaine influence sur les services de sécurité extérieure - puisqu'il s'agit de protéger la force de frappe contre les esprits malveillants et contre l'étranger. Le secret, là encore militaire, permet de ne pas répondre aux questions gênantes. L'argent du nucléaire sert aussi à influencer les médias, l'opinion publique et la politique grâce à la publicité mais aussi à d'autres formes plus discrètes d'intervention, par exemple les subventions dont bénéficient de nombreux laboratoires universitaires. D'où vient l'argent ? D'EDF, sous la forme des commandes passées à la COGEMA - c'est à dire du consommateur du kilowattheure, contribuable sans le savoir du pouvoir nucléaire. La clef de voûte du lobby nucléaire est donc bien l'axe civil-militaire, la filière plutonium."
 E. Suleiman, Les élites en France. Grands Corps et Grandes Ecoles, Paris, Seuil, 1979, p.220.
 Direction régionale de l'industrie et de la recherche Rhône-Alpes, L'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement (Dossier de présentation), novembre 1990.
 Activités des DRIRE en matière d'environnement pour 1990, Ministère de l'environnement, DEPPR/SEI, 1991, p.137.
 Interview de Christophe Nick par Daniel Lalanne dans Print Industrie, n°7, 1991, p.57.
 Les cas de fonctionnaires de l'industrie effectuant toute leur carrière dans le cadre des missions des protection de l'environnement semblent très rares; nous en avons cependant rencontrés.
 J.-R. Fourtou, Les déchets industriels: Analyse et Propositions ... op. cit, p.7. L'auteur ajoute: "Il en est de même des agences de bassin pour l'eau. L'agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie viendra renforcer ce dispositif de qualité."
 Ibid., op. cit., p.10.
 Cité par: P. Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles ..., op. cit., p.189.
 Extrait d'un entretien avec J.C. Ferrand, DRIRE Rhône-Alpe, publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.11.
 Ce postulat est ainsi énoncé par N. Elias"Tant qu'un homme est vivant, et en bonne santé, il dispose, même prisonnier, et même esclave, d'un certain degré d'autonomie, d'une marge de manoeuvre à l'intérieur de laquelle il peut prendre des décisions. Inversement même l'autonomie, la marge de manoeuvre du plus puissant monarque a des limites bien précises ; même le roi est pris dans un réseau d'interdépendances dont la structure s'analyse très précisément." N. Elias, La société de cour (1969), Paris : Flammarion, 1985, "Avant-propos", p.LXXII.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, Ministère de l'intérieur, Inspection générale de l'administration, décembre 1989, p.24.
 J.C. Ferrand, "Introduction", Print Industrie, n°7, p.7
 La prévention des pollutions et des risques industriels et l'inspection des installations classées en quelques chiffres, Ministère de l'environnement, janvier 1993.
 En 1993, le Ministère donne le chiffre de "622 inspecteurs des installations classées en équivalent temps plein en incluant les secrétaires et personnels de gestion dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement" (nous soulignons); ces personnels administratifs peuvent être estimés à 5 par DRIRE en moyenne pour 24 DRIRE en France soit 120 personnes .
 P.Lascoumes, L'éco-pouvoir, op., cit., p.152.
 Activités des Directions Régionales de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement en matière d'environnemnt pour 1990, Paris, Ministère de l'environnement, DEPPR / SEI, 1991, p.100.
 S.ETUDE, POLDEN-INSA de Lyon, Socotec Environnement, Collecte des déchets toxiques en quantités dispersées - protection des réseaux contre les retours d'eau, Rapport de synthèse n°1 - collecte des déchets toxiques en quantités dispersées, Lyon, Communauté urbaine de Lyon, janvier 1992, p.16.
 J. Servan, Elimination des déchets industriels, rapport au Secrétaire d'Etat chargé de l'Environnement et de la Qualité de la vie, Paris, La Documentation Française, 1984, p, 21.
 Direction régionale de l'industrie et de la recherche Rhône-Alpes, L'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement (Dossier de présentation), novembre 1990, feuille à part intitulée "Les normes de rejets"
 Extrait d'un entretien publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.11-12.
 Cf: le manuel classique en la matière de Michel Prieur, Droit de l'environnement, p.414 et s.
 Extrait d'un entretien publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.12.
 J. Goelner, Chef de la Division environnement de la DRIRE Rhône-Alpes, extrait d'un entretien publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.18.
 J. Servan, Elimination des déchets industriels, op. cit., p.21.
 Cité par: P. Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles ..., op. cit., p.190.
 Brochure de présentation de la DRIRE Rhône-Alpes, feuillet intitulé "La procédure de déclaration".
 Groupe ABC, Exercer effectivement la police de l'eau en France pour élever la qualité de l'environnement au niveau de nos partenaires européens - Rapport de synthèse réalisé à la demande du Ministère de l'Environnement, Paris: Groupe ABC, avril 1988, p.5.
 Extrait d'un entretien publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.12.
 Direction régionale de l'industrie et de la recherche Rhône-Alpes, L'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement (Dossier de présentation), novembre 1990.
 La loi n°93-3 du 4 janvier 1993 modifie la loi de 1976 en substituant à la consultation du CDH, celle d'une commission ad hoc; cependant le décret d'application n'ayant pas (en mai 1997) été édicté, la procédure reste pour le moment la même.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 Loi n°65-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, Journal Officiel du 18 décembre 1964.
 Leur originalité, sur le plan administratif, tient au découpage géographique de leur domaine de compétence : fondés sur des critères hydrologiques, ces territoires ne coïncident avec aucun autre découpage administratif existant ; ils correspondent à des bassins hydrologiques comme le bassin du Rhône et de ses affluents jusqu'à son delta et son impact sur la mer Méditerranée (Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse dite "RMC").
 R. Dumail, "Les déchets industriels", Bulletin d'information du Comité et de l'Agence de Bassin Rhône-Méditerranée-Corse, n°1, 1980, p.19.
 Les ressources financières des Agences proviennent de l'ensemble des redevances perçues auprès des utilisateurs de l'eau soit parce qu'ils la polluent, soit parce qu'ils en prélèvent. Les Agences tentent d'assurer une certaine correspondance entre les recettes obtenues et les financements alloués par catégories d'acteurs.
 Les recettes prévisionnelles de la redevance de pollution pour étaient les suivants : • pollution industrielle ou assimilée = 1218 MF ; • pollution domestique = 3796 MF (Total = 5014 MF). Cf. : Revue de l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse, n°40, avril 1992, p.25.
 Les dépenses de lutte contre la pollution prévues par la même agence étaient : • dépollution des activités industrielles et assimilées = 1207 MF, • gestion des déchets toxiques = 233 MF ; • Stations d'épuration des collectivités, réseaux d'assainissement, primes d'épuration et divers (assistance technique, autosurveillance...) = 4538 MF (Total = 5978 MF sur 7600 MF d'aides). Brochure de présentation de l'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse, 1993, fiche P.
 Elle intervient tant pour les installations collectives qu'individuelles, qu'il s'agisse d'implantations nouvelles ou de modernisation d'équipements anciens. Ces aides sont pratiquées par certaines agences (Seine-Normandie, Rhin-Meuse, Adour-Garonne et Loire-Bretagne... Rhône-Méditerranée-Corse aidant la seule part relative aux équipements de prévention des pollutions des eaux). Le montant cumulé des prêts à faible taux ainsi consentis par les agences s'élève à 500 MF en 1991 ; le montant actualisé des infrastructures mises en place depuis 1975 étant de l'ordre de 2 milliards de francs. Cf : Rapport d'activité 1991 du Service des technologies propres et des déchets, Ministère de l'environnement, DEPPR, p.7.
 A titre d'illustration, les aides à l'investissement de l'Agence RMC pour son 6ème programme (1992-1996) étaient les suivantes : • Etudes préalables aux investissements (60 % de subvention) • Ouvrages d'épuration, technologies propres (35 % de subvention + 35 % d'avance sur 12 ans). • Equipements de mesure des pollutions (50 % de subvention. Le taux est porté à 80 % de subvention lorsque le dispositif d'autosurveillance répond à des prescriptions techniques précises (agrément par l'Agence).• Prévention des pollutions accidentelles, restructuration de réseaux d'égouts, économie d'eau, renouvellement des ouvrages d'épuration, (35 % d'avance sur 12 ans). Source: Brochure de présentation de l'Agence de l'Eau rhône méditerranée corse, pour le 6ème programme, fiche P3.
 Celles-ci peuvent atteindre 30 à 50% du coût d'élimination mais sont subordonnées au contrôle d'un technicien de l'agence auprès de l'éliminateur ; certaines agences ont mis en place un système d'homologation ou de conventionnement des collecteurs. Les aides cumulées des agences se montent à la fin 1982 à plus de 200 MF et en 1990 100 MF (pour un tonnage aidé de 480 000 tonnes). Quatre agences sur six ont adopté lors du 6ème programme (1992-1996) des seuils de tonnages ou un montant de la dépense d'élimination au-delà desquels l'aide est réduite ou supprimée. Ce dispositif est destiné à favoriser les détenteurs de petites quantités de déchets, généralement non suivis par les DRIRE. L'agence Loire-Bretagne envisageait même en 1990 une suppression de ces aides. A titre d'illustration, les interventions de l'Agence RMC pour les déchets toxiques étaient les suivantes : aide au transport des déchets toxiques vers les centres éliminateurs ou vers les décharges conventionnées, et aide au traitement dans les centres éliminateurs. L'aide est constituée par une subvention : de 25 % sur la part des dépenses inférieure à 500 000 F / an et par bénéficiaire ; de 10 % sur la part des dépenses exédant la limite précédente. Source: Brochure de présentation de l'Agence de l'Eau rhône méditerranée corse, pour le 6ème programme, fiche P3.
 J.-L. Laurent, "Les déchets industriels - Action incitative ou action réglementaire ?" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.66.
 "La responsabilisation d'un partenaire et la définition de normes est une démarche bien adaptée à des entreprises de taille moyenne ou importante qui font partie des priorités de l'inspection des installations classées. Les aides à la mise en place d'installations d'élimination en site complètent le dispositif.", ibid.
 "En revanche, l'information et l'incitation, par le biais des redevances et des aides à la tonne, apparaissent plus adaptées au tissu diffus d'entreprises artisanales : l'inspection des installations classées ne peut les contrôler du fait de la limitation de ses effectifs. Quelques sanctions exemplaires en cas d'accident permettent de compléter le dispositif.", ibid.
 P. Salanié, A. Thomas, La régulation de la pollution industrielle par les Agences de l'Eau, Rapport au Commissariat Général du Plan, janvier 1994, p.95.
 Cette conclusion sera détaillée (chap. 4, section 2, § 2, A-1), au sujet de la production des statistiques officielles.
 Les stations de transit, installations de traitement ou d'incinération et décharges sont introduites dans la nomenclature des installations classées en 1980 sous la rubrique n°167 relative aux déchets industriels et soumises à autorisation.
 P. Salanié, A. Thomas, La régulation de la pollution industrielle par les Agences de l'Eau, Rapport au Commissariat Général du Plan, janvier 1994, p.58.
 Groupe ABC, Exercer effectivement la police de l'eau en France pour élever la qualité de l'environnement au niveau de nos partenaires européens - Rapport de synthèse réalisé à la demande du Ministère de l'Environnement, Paris: Groupe ABC, avril 1988, p.5.
 P. Salanié, A. Thomas, La régulation de la pollution industrielle par les Agences de l'Eau, Rapport au Commissariat Général du Plan, janvier 1994, p.117.
 Les statistiques des DRIRE sont souvent incomplètes sur ce sujet ; cependant en Aquitaine, sur 843 visites réalisées en 1990, 56 seulement concernaient des installations soumises à simple déclaration.
 "Certaines catégories d'installations relevant du présent titre, définies par décret en Conseil d'Etat en fonction des risques qu'elles présentent, peuvent être soumises à des contrôles périodiques permettant à l'exploitant de s'assurer que ses installations fonctionnent dans les conditions requises par la réglementation. Ces contrôles sont effectués aux frais des exploitants par des organismes agréés. Un décret en Conseil d'Etat (...) fixe notamment (...) les conditions dans lesquelles les résultats peuvent être tenus à la disposition de l'administration" (nous soulignons) Loi n°95-101 du 2 février 1995, article 65 modifiant la loi de 1976 en y introduisant un nouvel article 10-2. Nb : la rédaction restrictive et optionnelle du texte ne permet pas d'anticiper sur ce qui sera effectivement réalisé.
 "Les entreprises qui produisent, importent, transportent ou éliminent des déchets appartenant aux catégories définies par décret comme pouvant soit en l'état, soit lors de leur élimination, causer des nuisances telles que celles qui sont mentionnées à l'article 2 sont tenues de fournir à l'administration toutes informations concernant l'origine, la nature, les caractéristiques, les quantités, la destination et les modalités d'élimination des déchets qu'elles produisent, remettent à un tiers ou prennent en charge." (loi de 1975, article 8 dans son texte d'origine) Par la loi n°92-646 du 13 juillet 1992, la portée de l'article a été étendue aux entreprises qui exportent et "qui se livrent à des opérations de courtage ou de négoce" de ces déchets.
 Décret n°77-974 du 19 août 1977 relatif aux informations à fournir au sujet des déchets générateurs de nuisances, Journal Officiel du 28 août 1977.
 Circulaire n°90-13 du 31 août 1989 portant application de la directive n°87/217.CEE relative à l'amiante dans l'environnement, Bulletin officiel de l'environnement n°90-8.
 Source : Activités des Directions Régionales de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement en matière d'environnemnt pour 1990, Paris, Ministère de l'environnement, DEPPR / SEI, 1991.
 Arrêté du 4 janvier 1985 relatif au contrôle des circuits d'élimination de déchets générateurs de nuisances, Ministère de l'environnement, Journal officiel du 16 février 1985. Cet arrêté est complété par une circulaire explicative : Circulaire du 4 juin 1985 relative au contrôle des circuits d'élimination des déchets générateurs de nuisances (non parue au Journal Officiel).
 Ce bordereau doit suivre le déchet dans ses déplacements et retracer son parcours ; sont mentionnées la provenance, les caractéristiques, la destination, les modalités prévues pour les opérations intermédiaires de collecte, de transport, de stockage et d'élimination ainsi que les identités des diverses entreprises ayant réalisé ces opérations.
 Cette déclaration trimestrielle est imposée à ces entreprises par arrêté préfectoral.
 Tribunal correctionnel de Rennes 14 mai 1990, Hibon, Mezière et Heulot, JCP 1991.II.21737 note D.Guihal, cité dans J.L. Garcin, P. Girod, Code pratique des déchets - Textes officiels, commentaires, jurisprudence, Paris, Le Moniteur, 1993, p.305.
 Ci-dessous, cf.: chapitre 4, section 2.
 Arrêté du 1er mars 1993 relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux rejets de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation, Journal Officiel du 28 mars 1993, p.5295.
 Les études de sûreté en matière de "risques technologiques majeurs" relèvent également de l'auto-surveillance. Dans ce domaine les grands groupes industriels ont développé une expertise interne, notamment en intégrant progressivement des consultants indépendants, de manière à ne pas dépendre des experts extérieurs susceptibles d'être imposés par l'administration. Comme l'observe B. Vallet, "l'administration, consciente de cette stratégie, semble parfaitement s'en accomoder, voire s'identifier à la démarche des industriels, à tel point que cette internalisation des compétences est pratiquement transformée, du moins dans son discours, en un objectif propre : " L'étude de sûreté représente des années d'ingénieur. Il n'est pas toujours commode de dégager autant de temps dans ces groupes. Alors, ils ont développé une parade qui est d'ailleurs fort intéressante, qui consiste à mettre en place en interne, dans leur groupe, des experts, des spécialistes qui font de l'analyse critique, des expertises internes. Ils l'ont fait un peu grâce à l'expérience accumulée à l'extérieur, et un peu aussi pour parer à l'envahissement des experts extérieurs. Nous sommes très favorables à cette formule, que nous n'avions pas prévue, parce qu'elle renforce la compétence en matière de sécurité dans le groupe" (extrait d'un entretien avec un ingénieur d'une DRIR)." B. Vallet, "La gestion du risque technologique majeur en France : émergence et légitimation d'une expertise", in : J. Theys, V. Liber, M.P. Palaios, (dir.), Environnement, science et politique, Paris : Association GERMES - Cahier n°13, 1990, p.433-434.
 Lettre-circulaire du Ministre de l'environnement du 16 octobre 1984 relative à la mise en décharge des déchets industriels (non parue au Journal Officiel)
 "Lorsqu'un site n'accueille que les déchets d'un unique producteur (...) le contrôle préalable au stockage pourra faire s'exercer dans le cadre d'une procédure d'assurance qualité. Dans ce cas, le site de stockage sera identifié comme destinataire "client" du déchet. L'installation productrice s'engagera quant à elle, comme fournisseur des déchets, à respecter un cahier des charges comprenant les critères d'admission en stockage permanent et à garantir, par une traçabilité suffisante, le suivi et le respect de ces critères. Le plan d'assurance qualité sera conforme aux normes applicables (...) et devra comprendre des analyses périodiques du déchet ainsi qu'un audit au moins annuel de son exploitation. Il sera transmis pour approbation initiale à l'inspection des installations classées, qui pourra à tout moment contrôler son respect." Circulaire relative aux conditions d'application des arrêtés ministériels relatifs aux stockages de certains déchets industriels stabilisés, Journal officiel du 30 mars 1993; brochure n°1410 du JO, p.130-131.
 Nous ne sommes pas en mesure de vérifier la pertinence technique de cette affirmation; nous ne pouvons que constaté son caractère réccurent dans les entretiens que nous avons eu.
 Circulaire du 24 mars 1989, Centre de traitement de déchets industriels - Contrôles inopinés, Ministère de l'environnement, non parue au Journal officiel.
 H. Debarnot (chef de GS en DRIR), "L'élimination des déchets industriels: le rôle des directions régionales de l'industrie et de la recherche - Un témoignage", Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.48.
 Cf. : ci-dessous § 3.
 Direction régionale de l'industrie et de la recherche Rhône-Alpes, Traitement des déchets industriels en Rhône-Alpes, DRIRE-RA / Ministère de l'environnement, 1990, p.2.
 Ibid, op. cit., p.4
 Voici ce qui est disponible pour l'année 1990 en ce qui concerne ce type de visites (sous toutes réserves sur l'homogénéïté des données) : en Franche-Comté, les "Inspections" sont au nombre de 171 en 1989 et 233 en 1990 ; en Limousin, la rubrique "Inspection systématique" compte 143 unités ; en région Pays de la Loire, les "visites" sont au nombre de 437. Les autres régions soit, pour la grande majorité, ne fournissent pas l'indication, soit fusionnent la catégorie avec une autre.
 Circulaire du 24 mars 1989, Centre de traitement de déchets industriels - Contrôles inopinés, Ministère de l'environnement, non parue au Journal officiel.
 La lettre-circulaire de 1989 propose ainsi, outre des nombres indicatifs de contrôles à prévoir, un modèle de convention susceptible d'être passée entre un exploitant et un prestataire de service avec approbation de la DRIRE qui recevra les résultats des contrôles.
 Cf: P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., 151.
 Activités des Directions Régionales de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement en matière d'environnemnt pour 1990, Paris, Ministère de l'environnement, DEPPR / SEI, 1991.
 Circulaire du 22 juillet 1983 relative aux installatins d'élimination des déchets industriels, non parue au Journal Officiel.
 Circulaire n°90-98 du 28 décembre 1990, Installations classées pour la protection de l'environnement (études déchets), Ministère de l'Environnement, non publiée au Journal officiel.
 Circulaire du 24 oct. 1984 sur l'amélioration des études d'impact en matière de déchets, non parue au Journal Officiel.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchets ménagers, industriels et hospitaliers - Tome I: déchets industriels, op. cit., p.84.
 La gestion des déchets industriels - L'action du Ministère de l'environnement et de l'inspection des installations classées, Ministère de l'environnement, non daté, p.35.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse, 6ème programme, Aides aux études déchets réalisées par les établissements industriels, juillet 1992.
 A. Barafort, Liste des questions à se poser pour apprécier la qualité des phases 2 et 3 d'une étude déchets, DRIRE Rhône-Alpes, 1994.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.161 et s.
 J.-L. Laurent, "Les déchets industriels - Action incitative ou action réglementaire ?" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.66.
 Cela semble être le sens des choix très sélectifs de décisions judiciaires dans J.L. Garcin, P. Girod, Code pratique des déchets - Textes officiels, commentaires, jurisprudence, Paris, Le Moniteur, 1993, p.305.
 X. Matharan, "Le juge pénal et la police de l'environnement: le constat d'un divorce, les prémisses d'une union", Les cahiers de la sécurité intérieure, n° spécial "La police de l'environnement", n°9 mai-juillet 1992, p.72.
 Loi n°85-661 du 3 juillet 1985 modifiant et complétant la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.
 M. Abauzit, "Responsabilité pénale et responsabilité civile en cas de pollution", intervention aux journées techniques "Pollution accidentelle des eaux" organisées à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990, Lyon, p. 1.
 A. Jeoffroi, "L'application des sanctions pénales en matière de déchets", Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.64.
 P.Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.164-165.
 Ibid., op. cit., p.165.
 M. Derrien, "Les installations classées pour la protection de l'environnement", BIJE, n°5-6, 1991, p.9; cité par P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.163.
 Direction régionale de l'industrie et de la recherche Rhône-Alpes, L'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement (Dossier de présentation), novembre 1990.
 Circulaire du 10 mai 1983 relative à la constatation des infractions en matière de protection de l'environnement, non parue au Journal Officiel, brochure n°1001-I du JO, p.129.
 Groupe ABC, Exercer effectivement la police de l'eau en France pour élever la qualité de l'environnement au niveau de nos partenaires européens - Rapport de synthèse réalisé à la demande du Ministère de l'Environnement, Paris: Groupe ABC, avril 1988, p.3.
 Ibib., p.10.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.164.
 La même observation est faite par G. Bertolini, "Industrie et police de l'environnement: des relations ambigües - Un entretien avec G. Bertolini", Les cahiers de la sécurité intérieure, n°9, mai-juillet 1992, p.58.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.164.
 Activités des Directions Régionales de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement en matière d'environnemnt pour 1990, Paris, Ministère de l'environnement, DEPPR / SEI, 1991, tableau p.8.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.161.
 Les faits évoqués ci-dessous sont établis à partir de documents internes de la DRIRE Nord - Pas de Calais et de la Sous-Préfecture de Valencienne.
 Extrait du "Compte rendu de la réunion organisée le 18 janvier 1994 en sous-préfecture de Valenciennes relative aux établissements Knox à Escaudain", Valenciennes, Sous-Préfecture (1er bureau) 27 janvier 1994, p.2.
 Extrait du rapport de l'Inspection des Installations Classées du 4 janvier 1994, Douai, DRIRE, 4 janvier 1994; Annexe au rapport portant "Rappel historique de l'affaire Knox", p.1.
 Ibid, op. cit., p.1
 "Arrêté de mise en demeure" du 19 mars 1993, Préfecture du Nord, Direction des actions de l'Etat, 3ème bureau - environnement, article II.
 Extrait du rapport de l'Inspection des Installatins Classées du 4 janvier 1994, Douai, DRIRE, 4 janvier 1994; Annexe au rapport portant "Rappel historique de l'affaire Knox", p.3
 Lettre de la Société SERTIRU du 28 juillet 1993
 Ibid, op. cit., p.2
 Extrait du "Compte rendu de la réunion organisée le 18 janvier 1994 en sous-préfecture de Valenciennes relative aux établissements Knox à Escaudain", Valenciennes, Sous-Préfecture (1er bureau) 27 janvier 1994, p.2.
 Lettre du délégué régional ADEME au Préfet de la Région Nord-Pas de Calais, Préfet du Nord, 9 mai 1994, p.1-2.
 Les illustrations sur le dossier Protex sont tirées de la narration qu'en fait P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.95, 140-141, 160, 165.
 Groupe ABC, Exercer effectivement la police de l'eau en France pour élever la qualité de l'environnement au niveau de nos partenaires européens - Rapport de synthèse réalisé à la demande du Ministère de l'Environnement, Paris: Groupe ABC, avril 1988, p.10.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 Cf:  X. Matharan, "La justice pénale et la police de l'environnement: le constat d'un divorce, les prémisses d'une union", op. cit., p.76-77.
 Cette décision est sans appel sauf recours gracieux devant le Procureur général ou le Ministre de la Justice qui seuls peuvent ordonner au Procureur de faire ouvrir une information judiciaire (art.36 et 37 du Code de procédure pénale).
 P. Lascoumes et al. , Administrer les pollutions et les nuisances, op. cit., p.166.
 S. Viger, La résorption des points noirs en Limousin, Limoges, Atelier Polygone / ADEME, 1992, p.18.
 Pour confirmation par la jurisprudence du Conseil d'Etat, cf: CE, 4 juillet 1979, Vidal, Recuil Lebon du Conseil d'Etat, p.804.
 Loi n°92-654 du 13 juillet 1992, art.7-V;
 Il a été introduit par la loi de 1988 (art.1-§II) et renforcé par celle de 1992 (art.1-§IV-c).
 Tribunal administratif d'Amiens, 14 avril 1987, Société Champignonnières de Chantilly-Gouvieux, n°8614423 et 8614742, Code permanent "environnement et nuisances", bulletin, n°112 bis, p.8703.
 Circulaire du 9 janvier 1989, Installations classées pour la protection de l'environnement - Dépôts de déchets toxiques ou dangereux et rôle des pouvoirs publics, Ministère de l'environnement, non publiée au Journal officiel.
 Loi n°92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement, (JO 14 juillet 1992) ar.1, § 4 modifiant l'article 3 de la loi de 1975.
 P. Grémion, Le pouvoir périphérique, Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris : Seuil, 1976, p.328.
 Nous aborderons essentiellement le niveau national, le niveau régional et le niveau communal tout en sachant que le niveau européen joue un rôle essentiel. Pour des raisons matérielles (temps nécessaire), l'étude de cette configuration au niveau européen n'a pas pu être réalisée dans le cadre de cette recherche.
 P. Le Galès, "Les réseaux d'action publique entre outil passe-partout et théorie de moyenne portée", in : P. Le Galès, M. Thatcher (dir.), Les réseaux de politique publique - Débat autour des policy networks, Paris : L'Harmattan, 1995, p.14.
 Notion définie en premier partie.
 Y. Mény, "Formation et transformation des "policy communities" - L'exemple français", dans: Y. Mény, (Dir.), Idéologies, partis politiques et groupes sociaux, Paris, Presses de la FNSP, 1991, p.389.
 Tant au plan national que local pour les grandes entreprises.
 Notion définie en première partie.
 J. G. Padioleau, Quand la France s'enferre - La politique sidérurgique de la France depuis 1945, Paris : PUF, 1981, p.152-153.
 Une configuration relativement opaque (bien que médiatisée), structurée en réseaux socio-politiques et cercles de délibération politique, orientée par une action définie pour une période de temps limitée devant s'achever avec la réalisation du ou des objectifs collectifs. Ce système est constitué par la succession d'activités gouvernementales conventionnelles qui institutionnalisent des liens d'interdépendance entre des autorités et des ressortissants, les uns et les autres pouvant être rattachables à différents niveaux de gouvernement. Ces partenaires rendent compte de leurs actes en exprimant un même argumentaire de projet et mobilisent des ressources juridiques, matérielles et symboliques afin d'atteindre les objectifs du projet commun.
 Ibid., p.390.
 P. Grémion, Le pouvoir périphérique, op. cit., p.331.
 Nous reprenons le terme utilisé par P. Grémion : "Les isolats bureaucratico-corporatistes : (...) la segmentation administrative recoupe la segmentation sociale et l'une et l'autre se renforcent mutuellement pour constituer des îlots exclusivistes bureaucratico-représentatifs. Le ministère de l'Education nationale et le syndicalisme d'enseignants ; le ministère de l'Agriculture et les représentants de la profession agricole : le ministère de l'Intérieur et les associations d'élus locaux en sont autant d'exemples. Mais l'îlot exclusiviste ne se situe pas toujours à l'échelon du ministère. Il peut se former au niveau d'une direction (...)" P. Grémion, Le pouvoir périphérique, op. cit., p.327 et s. Cependant, contrairement à l'auteur, nous utiliserons le terme d'isolat pour désigner seulement le segment administratif qui constitue une composante de la communauté gouvernant les politiques de l'environnement industriel ; l'autre composante est le segment sociétal (responsables industriels).
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p;167.
 B. Vallet, "La gestion du risque technologique majeur en France : émergence et légitimation d'une expertise", in : J.They, V. Liber, M.P. Palacios (dir.), Environnement, science et politique, Paris : Association GERMES, 1991, p.428.
 La DPPR comprend également d'autres services et notamment, pour ce qui nous concerne, le Service des technologies propres et des déchets (STPD qui n'intervient pas dans le "pilotage" des DRIRE).
 Décret n°76-409 du 12 mai 1976 relatif à l 'organisation des services extérieurs du ministère de l'industrie et la recherche, Journal officiel du 13 mai 1976.
 Décret n°79-746 du 5 septembre 1979 portant création des directions interdépartementales de l'industrie, Journal officiel du 6 septembre 1979.
 Décret n°83--567 du 27 juin 1983 fixant le ressort territorial des services extérieurs du ministère de l'industrie et de la recherche.
 Décret n°83-568 du 27 juin 1983 relatif à l'organisation des directions régionales de l'industrie et de la recherche, Journal officiel du 2 juillet 1983; article 1er.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, Ministère de l'intérieur, Inspection générale de l'administration, décembre 1989, annexe "Synthèse des réponses apportées par la consultation des préfets", p.3
 Décret n°93-140 du 3 février 1993 relatif aux plans d'élimination de déchets autres que les déchets ménagers et assimilés, Journal Officiel du 4 février 1993.
 C. Spanou, Fonctionnaires et militants - L'administration et les nouveaux mouvements sociaux, Paris, L'harmattan, 1991, p.123.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, Ministère de l'intérieur, Inspection générale de l'administration, décembre 1989, Annexe "Synthèse des réponses apportées par la consultation des préfets", p.2.
 Groupe ABC, Exercer effectivement la police de l'eau en France pour élever la qualité de l'environnement au niveau de nos partenaires européens - Rapport de synthèse réalisé à la demande du Ministère de l'Environnement, Paris: Groupe ABC, avril 1988, p.15.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, Ministère de l'intérieur, Inspection générale de l'administration, décembre 1989.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, op. cit., p.19.
 Ibid., p.20.
 P. Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles - La création des Directions Régionales de l'Environnement, op. cit.
 Ibid., p.30.
 Ibid., p.69.
 Ibid., p.189.
 Interview de Patrick Brun, Directeur régional de l'environnement de la région Rhône-Alpes dans Demain l'industrie, revue de la DRIRE Rhône-Alpes, avril 1994, n°2, .p.3.
 Le décret n°94-484 du 9 juin 1994 modifiant le décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 relatif aux installations classées prescrit que les demandes d'autorisation de telles installations soient soumies pour avis aux DIREN.
 Conseil général du génie rural, des eaux et forêts, Conseil général des ponts et chaussées, Rapport d'inspection périodique de la direction régionale de l'environnement Rhône-alpes, Paris La Défense, Rapport n°95-103, 28 février 1995, fascicule n°5, p.28.
 Cité par: P. Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles ..., op. cit., p.200.
 Cf. : paragraphe suivant.
 "La DEPPR surtout reste un "monde à part" dans le MEN [Ministère de l'environnement] : à la fois par ses personnels, la nature de ses compétences et son histoire elle reste liée au monde de l'Industrie. Elle souffre d'ailleurs de ce statut, considérée par certains comme "l'oeil de Moscou", c'est à dire de l'Industrie, au sein du MEN."  P.Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles, op. cit., p.82.
 Les indications qui suivent sur les organigrammes sont tirées de la collection du Bottin administratif, dans ses volumes parus entre 1968 et aujourd'hui (Editions Bottin, Bottin S.A., 31 cours des Juilliottes, 94706 Maisons-Alfort Cedex).
 Bottin administratif, op. cit., 1993, p.555.
 Bottin administratif, op. cit., 1971, p.285.
 Notamment des moyens de la Sous-direction de la réglementation industrielle (au sein de la Direction de la propriété industrielle, des Chambres de commerce et d'industrie et de l'artisanat). Cf. : Bottin administratif, op. cit., 1969, p.514-515 et 555.
 Nous rejoignons l'interprétation proposée par C.A. Vlassopoulou : la géo-politique du Ministère dans son ensemble conduit à interpréter l'histoire de ce ministère comme celle d'un territoire nouveau, progressivement colonisé et découpé en zones d'occupation par les grands corps d'Etat issus de ministère concurrents (notamment ceux de l'industrie, de l'équipement et de l'agriculture). Cf. : C.A. Vlassopoulou, Politiques publiques comparées - La lutte contre la pollution atmosphérique urbaine en France et en Grèce, 1998 (thèse en préparation pour le doctorat en science politique, Paris II, Panthéon-Assas).
 Bottin administratif, op. cit., 1972, p.114.
 Bottin administratif, op. cit., 1973, p.336-337.
 Bottin administratif, op. cit., 1978, p.524.
 C. Spanou, Fonctionnaires et militants..., op. cit., p.129.
 Si l'on en juge par les choix d'orientation des premiers classés de l'Ecole Polytechnique.
 P.Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles, op. cit., p.82.
 Quelques "X- Ponts" sont également présents.
 L'actuelle Direction de l'Eau a été constituée à partir du Service de l'eau et du Service de la pêche et de l'hydrobiologie.
 Source: nos entretiens au Ministère de l'environnement en juillet 1997.
 Cité par: P. Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles, op. cit., p.30.
 P.Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles, op. cit., p.41.
 Ibib., p.85.
 P.Lascoumes, J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles, op. cit., p.71.
 Ibib., p.72.
 M. Weber, Economie et société, op. cit., tome 1, p. 299.
 Cf. : R. Rémon, A. Coutrot, I. Boussard (dir.), Quarante ans de cabinets ministériels, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1982. L. Rouban, Les énarques en Cabinets - 1984-1996, Les cahiers du CEVIPOF, n°17, juin 1997.
 C. Lepage, "On ne peut rien faire Madame la ministre...", op. cit., p.20.
 Ibid., p.29.
 Source: nos entretiens au Ministère de l'environnement en juin 1998.
 C. Lepage, "On ne peut rien faire Madame la ministre...", op. cit., p.21.
 Ibid., p.28.
 Ibid., p.29.
 M.J. Frichement, "Le fonctionnement interne", in : R. Rémond, A. Coutrot, I. Boussard, (dir.) Quarante ans de cabinets ministériels, op. cit, p.159-174.
 C. Lepage, "On ne peut rien faire Madame la ministre...", op. cit., p.14-15.
 Source: nos entretiens au Ministère de l'environnement en juillet 1997.
 Courrier de L. Dubost à Mrs Mousel, Demarcq, Rostagnat et Verlon, du 18 juin 1991; objet: relevé de décisions de la réunion "déchets" du 27 mai 1990.
 C. Lepage, "On ne peut rien faire Madame la ministre...", op. cit., p.113.
 Ibid., p.30.
 Ibid., p.27.
 Décret n°76-1323 du 29 décembre 1976 relatif à la composition et au fonctionnement du Conseil supérieur des installations classées, Journal Officiel du 6 janvier 1977.
 Depuis 1989.
 P. Philippe, Note sur l'orientation des activités et l'organisation de l'équipe du DIMT dans le domaine des déchets industriels spéciaux (DIS), Angers, avril 1994, 8 p. (nb: DIMT = Département Industrie, Milieux et Technologies).
 Ibid., p.1.
 Ce centre constitue un programme d'action important de l'ADEME qui diffuse auprès des spécialistes, une information abondante et met à disposition certaines études réalisées grâce à ces financements.
 Nous avons pu constater que de nombreuses études financées sur fonds publics sont tenues "confidentielles" sans que cette confidentialité soit fondée sur des règles de droit.
 Décret n°75-310 du 23 avril 1975 relatif à la coordination interministérielle dans le domaine de l'élimination des déchets, Journal officiel du 3 mai 1975.
 Le CID comprend: Intérieur, Justice, Finances, Equipement, Agriculture, Santé, Industrie, Transports + DEPPR. Cf: Décret n°93-276 du 3 mars 1993 portant création du Comité interministériel pour l'environnement, Journal officiel du 4 mars 1993.
 Cf. par exemple: Le compte-rendu des réunions interministérielles tenues les 4 et 26 février 1992 au Secrétariat du Gouvernement sous la présidence de M. Jean-Hervé Lorenzi, conseiller économique au Cabinet du Premier ministre, compte-rendu du 10 mars 1992.
 Ci-dessous, cf. : section 3 de ce chapitre.
 Décret n°76-472 du 25 mai 1976 portant création du comité national pour la récupération et l'élimination des déchets, Journal Officiel du 2 juin 1976, p.3266.
 R. Romi, Droit et administration de l'environnement, op. cit., p.416-417.
 M. Jeanson, "La réglementation à l'extérieur de l'établissement - La police de l'eau", intervention aux Journées techniques organisées sur ce thème à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990 à Lyon, p.3
 M. Prieur, Droit de l'environnement, Paris, Dalloz, 1991, p.466.
 Décret n°87-279 du 16 avril 1987 relatif aux conditions d'application de la loi n°64-1245 du 16 décembre 1964 aux installations classées pour la protection de l'environnement.
 Au terme de l'article 11 de la loi n°92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau (Journal Officiel du 4 janvier 1993, p.187) les installations soumises à autorisation ou à déclaration au titre de la loi de 1976 "doivent ainsi respecter les dispositions prévues par la présente loi. Des réglements d'application communs peuvent être pris au titre de ces deux lois sans que cela n'affecte les compétences et les procédures mises en oeuvre par la loi n°76-663 du 19 juillet 1976".
 "L'impact de la nouvelle loi sur l'eau sur l'agriculture et l'industrie", note interne de Jacques Sironneau, Chef du bureau des affaire juridiques à la Direction de l'eau / Sous-direction de la coordination interministérielle des affaires juridiques et internationales du Ministère de l'environnement, 20 septembre 1993, p.11.
 F. Salanié, A. Thomas, La régulation de la pollution industrielle par les agences de l'eau, Rapport au Commissariat Général du Plan, janvier 1994, p.114.
 M; Jeanson (ME/ DEPPR/ Service de l'eau, "La réglementation à l'extérieur de l'établissement - La police de l'eau", intervention aux journées techniques "Pollution accidentelle des eaux" organisées à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990, Lyon, p. 2.
 L'ajout introduit en 1987 à l'alinéa 4 de l'article 17 du décret n°77-1133 ne porte en effet que sur la transmission des résultats d'auto-surveillance des rejets effectifs, non sur la définition de ces rejets et moins encore sur les conditions de prévention des pollutions accidentelles.
 Circulaire n°90-88 du 18 mai 1990 relative aux rejets toxiques dans les eaux, publiée au Bulletin de l'équipement, n°90-27.
 "132 substances piégées", Demain l'industrie, n°2, avril 1994, p.2.
 Ex: participation du Responsable "déchets industriels" de l'Agence de l'eau aux réunions internes de la DRIRE; mise en commun des données informatiques relatives aux flux de déchets industriels, etc.
 Etablissement public à caractère industriel et commercial créé par l'article 22 de la loi de 1975 et son décret d'application: Décret n°77-473 du 25 mai 1976 relative à l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets, Journal Officiel du 2 juin 1976, p.3267. Ce décret est modifié, en ce qui concerne la composition du conseil d'administration, par le décret n°84-920 du 12 octobre 1984 publié au Journal Officiel du 17 octobre 1984.
 L'Agence a par ailleurs mis en place un Centre de documentation sur les déchets (très complet) à Angers et impulsé les Contrats "environnement" qui jouèrent un rôle mineur en ce qui concerne les déchets industriels.
 J. Servan, Elimination des déchets industriels, op. cit., p.49.
 Rapport d'activité 1989 du Service des technologies propres et des déchets, Ministère de l'environnement, DEPPR, p.35.
 Entretiens dans les délégations de l'ADEME en Alsace et en Nord-Pas de Calais.
 Nous l'analysons en détail dans la section suivante.
 Circulaire du 22 juillet 1983 relative aux installations d'élimination des déchets industriels (non parue au Journal officiel), p.1.Voir également, dans le même sens, la circulaire du 16 octobre 1984 relative à la mise en décharge de déchets industriels (non parue au journal officiel).
 Ex: Procès-verbal de la séance du 25 novembre 1992 du Conseil départemental d'hygiène du département de la Drôme, Préfecture de la Drôme. Procès-verbal de la séance du 30 mars 1994 du Conseil départemental d'hygiène du département de la Drôme, Préfecture de la Drôme.
 Document de l'UIC, annexé au texte de l'exposé de M. Sartre (UIC), "Prévention des pollutions accidentelles des eaux et communication après une pollution accidentelle", intervention aux journées techniques "Pollution accidentelle des eaux" organisées à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990, Lyon, p. 9.
 Loi n°93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières, Journal Officiel du 5 janvier 1993.
 Article 3 de la loi précitée modifiant l'article 5 de la loi de 1976.
 La notion d'appareil administratif de l'Etat, dans son acception usuelle, désigne l'ensemble des administrations centrales et leurs organes directeurs.qu'il s'agisse d'instances nationales (administrations ministérielles) ou d'instances territorialement déconcentrées (Préfectures, services extérieurs des ministères) ; cf. : J.L. Quermonne, L'appareil administratif de l'Etat, Paris, Seuil, 1991, p.15.
 J. G. Padioleau, Quand la France s'enferre - La politique sidérurgique de la France depuis 1945, Paris : PUF, 1981, p.215.
 P. Grémion, Le pouvoir périphérique, op. cit., p.331.
 Cf. : ci-dessous, section 3.
 F. Dupuis, J.C. Thoenig, L'administration en miettes, Paris : Fayard, 1985.
 Ibid., p.134.
 Ibid., p.141.
 J.P. Worms, "Le préfet et ses notables", Sociologie du travail, 1966, n°8, pp.249-276.
 Ce comportement est particulièrement net et se répète à deux reprises dans l'histoire de la politique Semeddira.
 Les présentations qui en sont faites par les différents acteurs sont contradictoires : les DRIRE - se donnant ainsi le rôle de garant de l'intérêt général - soulignent l'intéressement des élus venant soutenir le projet d'implantation de telle ou telle entreprise sur leur circonscription électorale ; en retour, les élus dénoncent régulièrement l'ignorance (réelle ou fictive) dans laquelle ils sont tenus quant au fonctionnement concret des installations.
 Cour de cassation (chambre criminelle), 25 novembre 1853, Recueil Dalloz, 1854, 5ème partie, p.300.
 C.H. Bignon, Journal Officiel, Débats de l'Assemblée Nationale, séance du 15 avril 1975, p.1830.
 Conseil d'Etat, 21 décembre 1938, Standart Française des Pétrole, Recueil Lebon des arrêts du CE, p.966.
 Conseil d'Etat, 15 janvier 1985, Société Pec-Engeneering, Actualité juridique de droit administratif, 1986, p.191.
 Circulaire relative à l'articulation du règlement sanitaire départemental et la réglementation des installations classées, Journal Officiel du 23 février 1978, p.804.
 Ph. Billet, Les moyens du maire face aux problèmes posés par le fonctionnement d'une décharge de classe 1 - Etude juridique, Lyon, SFDE/Semeddira, 1991, p.8.
 J. P. Delevoye, "Les déchets industriels: le point de vue des maires", Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.60.
 Article 14 du Code de procédure pénal.
 Groupe ABC, Exercer effectivement la police de l'eau en France pour élever la qualité de l'environnement au niveau de nos partenaires européens - Rapport de synthèse réalisé à la demande du Ministère de l'Environnement, Paris: Groupe ABC, avril 1988, p.18.
 Journal Officiel, Débats parlementaires, Sénat, séance du 11 juin 1975, p.1487.
 J. Servan, Elimination des déchets industriels, op. cit., p.27.
 Cf: ci-dessus, chapitre 1,section 2, §1, C, 1).
 Loi n°72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.
 Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, Journal officiel du 3 février 1995, p.1851, article 60 modifiant l'article 10-1 de la loi de 1975.
 J. Servan, L'élimination des déchets industriels, op. cit., p.26.
 Décretn°96-1009 du 18 novembre 1996 relatif aux plans d'élimination de déchets industriels spéciaux, Journal Officiel du 24 novembre 1996.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.332.
 P. Grémion, Le pouvoir périphérique, op. cit., p.327.
 Ibid., p.320.
 Par délibération politique nous entendons toujours une confrontation de conceptions (représentations sociales, systèmes de valeurs, expressions d'intérêts individuels ou collectifs, particuliers ou généraux) exprimées par des acteurs publics et privés sur un thème donné, selon des enjeux en constante redéfinition et pouvant éventuellement déboucher sur des décisions collectives tendant à organiser et à diriger la vie en société.
 Extrait d'un entretien publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.11.
 Extrait d'un entretien publié dans le journal Décision Environnement, Supplément Rhône-Alpes, mai 1992, p.18.
 C.U.R.A.P.P., Information et transparence administrative, Paris, PUF, 1988.
 Loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, Journal Officiel du 20 juilet 1978.
 Décret n°93-1410 du 29 décembre 1993 fixant les modalités d'exercice du droit à l'information en matière de déchets prévues à l'article 3-1 de la loi du 15 juillet 1975, Journal officiel du 31 décembre 1993, supplément n°1 à la brochure n°1416 du JO, p.3.
 B. Vallet, "La gestion du risque technologique majeur en France : émergence et légitimation d'une expertise", op. cit., p.432.
 M. Botella, J.-F. Troglic, "Maîtrisons collectivement nos déchets" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.71-72.
 Nous empruntons cette métaphore à Norbert Elias.
 P. Grémion, Le pouvoir périphérique, op. cit., p.321.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op. cit., p.233 et s.
 J.-F. Lorit, M. Le Fur, Rapport sur la modernisation de l'administration territoriale de l'environnement, op. cit., p.20.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 Selon cette théorie, qui infléchit les analyses de l'administration en terme de bureaucratie, la position du "principal" l'oblige, pour atteindre ses objectifs, à passer des conventions avec "l'agent" de manière à l'inciter à agir dans le sens de ces objectifs. Ces conventions partagent les risques entre le "principal" et "l'agent" tout en apportant à ce dernier des contreparties rémunératrices.
 J. Stiglitz, "Incentives, Fisks and Information: Notes Towards a Theory of Hierachy", Bell Journal of Economics, 1975, n°6, p.552-579.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.158.
 Note de conjoncture des activités liées aux déchets, ADEME, décembre 1993.
 D. Champion, D. Donnat, L. Michel, Un problème d'environnement industriel: les sites contaminés, Paris, Mémoire de l'Ecole des Mines de Paris, juillet 1992, p.25.
 Ibid., p.24.
 J. Servan, L'élimination des déchets industriels, op. cit., p.26.
 J.R.Fourtou, Les déchets industriels: analyse et proposition, op. cit., p.13.
 Ibid., p.18.
 Article 22-5 de la loi de 1975 (modifiée par l'article 8 de celle du 13 juillet 1992): "Aux fins de remettre en état les sites pollués par d'anciennes installations de stockage délaissées par leurs exploitants, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie peut conclure avec les organisations professionnelles représentant les entreprises industrielles des conventions par lesquelles ces organisations apportent leur contribution financière et technique au programme de l'agence. Ces conventions sont publiées au Journal Officiel par décision du ministre de l'environnemnt".
 "Convention-cadre entre l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie et l'Assocation française des entreprises pour l'environnement", signée à Paris, le 30 mars 1992, p.2.
 Ibid., p.5.
 Les montants de chiffre d'affaire sont donnés en ordre de grandeur et les classements sont tirés d'une étude de l'ANRED, Répertoire anlytique de l'industrie du déchet aux USA et dans quatre pays de la CEE, ANRED, Angers, 1991, 189 p.
 M. Pecqueur, Bilan et perspectives des activités industriels liées à la protection de l'environnement en France, Rapport au Conseil Economique et Social, février 1992, p.117.
 Note de conjoncture des activités liées aux déchets, ADEME, décembre 1993, p476.
 Ibid., p.36.
 J. Servan, Elimination des déchets industriels spéciaux, op. cit., p.15.
 M. Destot, Rapport sur les déchets industriels, op. cit., p.47.
 "Déchets toxiques: le dossier du scandale", Jeune Afrique, n°1435, 6 juillet 1998, p.20-29. Pas de visa pour les déchets - Vers une solidarité Afrique/Europe en matière d'environnement, Paris, L'Harmattant, 1990.
 "Comment la France est devenue la poubelle de l'Europe", (enquête en collaboration avec TF1) Actuel, octobre 1988.
 J.M. Dziedzicki, C. Larrue, Analyse comparative des processus de décision concernant l'implantation d'installations de traitement de déchets industriels, Paris/Tour, L'O.E.I.L./C.E.S.A., juin 1994.
 En Rhône-Alpes, par exemple, c'est l'APORA qui assure généralement la logistique de ce journées; ex: Journée tchnique sur "Les déchet industriels", organisée par l'APORA le 20 novembre 1990 au Novotel de Lyon-Bron.
 B. Vallet, "La gestion du risque technologique majeur en France : émergence et légitimation d'une expertise", op. cit., p.432-433 (la citation de l'auteur est présentée dans son texte comme un extrait d'entretien).
 J.M. Dziedzicki, C. Larrue, Analyse comparatie des processus de décision concernant l'implantation d'installations de traitement de déchets industriels - Rapport final pour le cas français, op.cit., p.65.
 En toute rigueur réglementaire, l'industriel ne devrait pas être autorisé à les déposer dans une décharge de classe 1 mais devrait les envoyer pour enfouissement profond dans certaines anciennes mines de sels en Allemagne; le coût est alors dix fois supérieur à celui de la décharge de classe, et plusieurs milliers de fois à la solution de la carrière.
 J. Servan, L'élimination des déchets industriels, op. cit.
 Le rapport publié en 1991 par le député Destot dans le cadre de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, constitue une contribution tout à fait originale au débat politique sur ce débat sur les 103 personnes auditionnées par le député en France, moins de la moitié peuvent être rattachées clairement à la communauté dirigeante. Une représentation assez large a été assurée aux associations de protection de l'environnement, aux élus locaux (notamment sur des sites à problème) et à des riverains victimes de pollutions. Le rapport se montre résolument critique à l'égard de la situation et de l'action publique; il fut assez mal acceuilli dans la communauté dirigeante.
 Lettre de mission du 23 septembre 1991.
 J.R. Fourtou, Les déchets industriels: analyses et propositions, op. cit., p.3.
 DRIRE Rhône-Alpes, "Compte-rendu de la réunion du 4 mars 1991 - commission de suivi du PREDIRA".
 M. Pecqueur, Bilan et perspectives des activités industrielles liées à la protection de l'environnement, Journal Officiel, Avis et rapports du Conseil économique et social, 12 mars 1992.
 "Premières assises nationales des déchets industriels - Actes de conférences", Print Industrie, 1991, n°11, p.1-3.
 "2èmes assises nationales des déchets industriels - Actes de conférences", Print Industrie, 1993, n°16, p.1-3.
 P. Zémor, La communication publique, Paris : PUF (Que sais-je ?), 1995.
 C.U.R.A.P.P., Information et transparence administrative, Paris, PUF, 1988. B.Lasserre, N.Lenoir, B.Stirn, La transparence administrative, Paris  : PUF, 1987; M.Vivant, “Droit de l’information - Un droit à l’accès: jusqu’où ?”, Communication & Stratégies, 1993, 3ème trimestre 1993, n°11, pp.35-52.
 G.Achache, “Le marketing politique”, Hermès, 1989, n°4, pp.103-112. H.Cazenave, “Marketing politique”, dans: L.Sfez (Dir.), Dictionnaire critique de la communication, 1993, tome 2, pp.1377-1392.
 J.-R. Fourtou, Les déchets industriels: Analyse et Propositions à Monsieur Dominique Strauss-Kahn, Ministre délégué, Ministre de l'industrie et du commerce extérieur, Paris, Texte dactylographié, décembre 1991, p.19.
 A. Guérin-Henni, Les pollueurs, op. cit., p.13.
 J. Servan, L'élimination des déchets industriels, op. cit., p.10.
 Rapport d'activité 1989 du Service des technologies propres et des déchets, Ministère de l'environnement, DEPPR, p.29.
 Ibid., p.19.
 J.-L. Laurent, "Les déchets industriels - Action incitative ou action réglementaire ?", op. cit., p.66.
 M. Pecqueur, Bilan et perspectives des activités industrielles liées à la protection de l'environnement en France, Rapporté présenté au nom du Conseil économique et social, op. cit., p.130.
 Elle correspond à 75% de la pollution brute (avant dépollution) et à 60 % de la pollution nette (après dépollution) si l'on en croit les estimations de la DRIRE Nord-Pas de Calais: L'industrie au regard de l'environnement en 1992, DRIRE Nord-Pas de Calais, juin 1993, pourcentages calculés à partir des chiffres du tableau p.3.
 Cartographie de la pollution industrielle - Principaux rejets industriels (résultats 1991), Ministère de l'environnement, DPPR, SEI, janvier 1993, p.4.
 Groupe ABC, Exercer effectivement la police de l'eau en France pour élever la qualité de l'environnement au niveau de nos partenaires européens - Rapport de synthèse réalisé à la demande du Ministère de l'environnement, Paris, avril 1988, p.5.
 Cité dans: J. Servan, L'élimination des déchets industriels, op. cit., p.10.
 M. Prime (Agence de bassin R.M.C.) "La lutte contre les pollutions accidentelles d'origine industrielle", intervention aux journées techniques "Pollution accidentelle des eaux" organisées à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990, Lyon, p. 4.
 P. Lascoumes et al. , Administrer les pollutions et les nuisances, op. cit., p.173 et s.
 Ibid., p.211.
 Rapport d'activité 1989 du Service des technologies propres et des déchets, Ministère de l'environnement, DEPPR, p.28.
 Observation du Rapport Lorit évoqué par P. Lascoumes, et J.P. Lebourhis, L'environnement ou l'administration des possibles, op. cit, p.50.
 Secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles et des risques dans l'agglomération lyonnaise (SPPPIRAL) - Réunion du comité du 24 juin 1991, "La pollution des eaux due aux rejets industriels dans l'agglomération lyonnaise", Lyon, DRIRE, 24 juin 1991, p.2.
 Collecte des déchets toxiques en quantités dispersées - Protection des réseaux contre les retours d'eau, Rapport de synthèse n°1, Lyon, COURLY, janvier 1992, p.1.
 Compte-rendu de la réunion de la commission interministérielle de coordination dans le domaine des déchets du 20 décembre 1991, p.5. En 1992 cependant une nouvelle rubrique (n°2752) apparaît dans la nomenclature des installations classées soumises à autorisation: "Stations d'épuration mixte (recevant des eaux résiduaires domestiques et des eaux résiduaires industrielles) ayant une capacité nominale de traitement d'au moins 10 000 équivalents-habitants, lorsque la charge des eaux résiduaires industrielles en provenance d'installations classées autorisées est supérieure à 70% de la capacité de la station en demande chimique en oxygène".
 Nous n'avons pas évoqué les résidus industriels dangereux retrouvés dans des mines désaffectés (naturellement inondées, faute de pompage, par les eaux supperficielles) comme ce fut le cas près de Saint-Etienne ni ceux déversés dans des marais et marécages comme ce fut le cas dans les Dombes près de Lyon, etc.
 M. Prime (Agence de bassin R.M.C.) "La lutte contre les pollutions accidentelles d'origine industrielle", intervention aux journées techniques "Pollution accidentelle des eaux" organisées à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990, Lyon, p. 4.
 F. Salanié, A. Thomas (INRA Toulouse), La régulation de la pollution industrielle par les agences de l'eau, Rapport au Commissarait Général du Plan, janvier 1994, p.5.
 M. Destot, Rapport sur les déchets industriels, op. cit., p.78.
 157 producteurs et 14 centres d'élimination sont astreints à auto-surveillance sur 6000 installations autorisées.
 Ibid., p.77.
 Arrêté du 4 janvier 1985 relatif au contrôle des circuits d'élimination de déchets générateurs de nuisances, Ministère de l'environnement, Journal officiel du 16 février 1985.
 Circulaire du 4 juin 1985 relative au contrôle des circuits d'élimination des déchets générateurs de nuisances (non parue au Journal Officiel), Ministère de l'environnement.
 H. Debarnot (chef de GS en DRIR), "L'élimination des déchets industriels: le rôle des directions régionales de l'industrie et de la recherche - Un témoignage", Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.48.
 J. Servan, Elimintation des déchets industriels, p.25.
 Cité dans: M. Destot, Rapport sur les déchets industriels, op. cit., p.79.
 Rapport d'activité 1989 du Service des technologies propres et des déchets, Ministère de l'environnement, STDP, p.29.
 M. Destot, Rapport sur les déchets industriels, op. cit., p.79-80.
 "Les statistiques sur les déchets - Note d'étape", INSEE, Direction générale, 16.01.1992, p.4.
 GEODE, note interne de la Direction qualité sécurité environnement de Rhône-Poulenc, Courbevoie, non datée.
 F.L. "Pister les déchets", Lyon-Figaro, 07 mars 1991.
 Direction régionale de l'industrie et de la recherche Rhône-Alpes, Traitement des déchets industriels en Rhône-Alpes, DRIRE-RA / Ministère de l'environnement, 1990, p.5.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 R. Goubier, "Dépôts de résidus dangereux - Traitement et ré-utilisation des sites contaminés", Contribution à la Table ronde sur les aspects de sécurité des déchets dangereux non nucléaires, Fondation européen pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, 27/29 novembre 1985; voir notamment la partie B-II sur les inventaires.
 J. Servan, L'élimination des déchets industriels, op. cit., p.30.
 F. Ogé, " A la recherche du temps passé...", Lettre de l'ADEME, numéro spécial "Sites pollués", mars 1994, p.23.
 D.Champion, P. Donnat,, L. Michel Un problème d'environnement industriel: les sites contaminés, Paris, Ecole des Mînes de Paris, juillet 1992 , p.10.
 Les anciens dépôts de déchets industriels, Ministère de l'environnement, DEPPR / SEI, juillet 1989, p.13.
 "La résorption des décharges de déchets toxiques", Cinquième conférence de l'Agence de l'Eau Artois-Picardie, novembre 1988, tableau, p.3.
 Ibid, même tableau.
 M. Destot, Rapport sur les déchets industriels, op. cit., p.92.
 La DDASS de l'Esssone découvre la contamination par une décharge interne de fûts de solvants des eaux consommées par la population
 Décharge collective de classe 1 dans le département de Saône et Loire; elle est visitée par le Ministère de l'environnement quelques années plus tôt en tant que "décharge modèle" annonçant les nouveaux procédés techologiques de stockage et qui se révèle finalement particulièrement polluante pour l'environnement.
 Ancienne décharge de déchets industriels dans le département de l'Oise; fermée en 1974 et confinée en 1983, elle ne cesse de susciter craintes et protestations des populations locales et réapparaît sur l'agenda politique local communal à chaque campagne électorale.
 U. Pinon, "Un point de vue syndical - Pour un programme à la hauteur des enjeux" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.74
 Association pour la protection de l'homme et de l'environnement.
 Robin des Bois, Communiqué de presse "Le Monde sur le vif", 8 juillet 1992.
 D. Champion (Ingénieur des Mînes) P. Donnat (Ingénieur des Mines), L. Michel (Ingénieur des Télécommunications) Un problème d'environnement industriel: les sites contaminés, Paris, Ecole des Mînes de Paris, juillet 1992 (extrait du résumé).
 Inventaire 1993 des sites et sols pollués connus (projet au 21 décembre 1993), Mode d'emploi du formulaire de recensement, Ministère de l'environnement, DPPR, SEI, 1993, p.1.
 La confidentialité de la source nous a été demandée.
 D. Champion, P. Donnat, L. Michel, Un problème d'environnement industriel: les sites contaminés, op. cit., p.39.
 Communique du Ministre de l'environnement, 28 janvier 1993.
 Libération, mardi 12 janvier 1993.
 M. Louvrier, "Recherche sites pollués... désespérément", La lettre de l'ADEME, numéro spécial "Sites pollués", mars 1994, p.21.
 F. Ogé, "A la recherche du temps passé...", op. cit., p.23.
 D. Champion, P. Donna, L. Michel, Un problème d'environnement industriel: les sites contaminés, op. cit., p.11.
 Lettre circulaire du 9 févier 1994, objet: recensement des informations disponibles sur les sites et sols pollués actuellement connus, non publiée.
 L'énoncé du "principe pollueur-payeur" ("selon lequel les frais résultants des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur") dans la loi de 1995 n'introduit aucune innovation particulière en matière de site pollué par rapport au texte originel de la loi de 1976.
 Le financement a d'abord été pris en charge par l'ANRED sur ces fonds propres; ceux-ci sont été augmentés des apports d'un collectif d'industriels (APEE) en contrepartie de la non imposition de l'élimination des déchets industriels. Depuis 1995, une taxe sur l'élimination ayant été imposée, c'est le produit de cette taxe para-fiscale reversée à l'ADEME qui permet de financer quelques sites pollués.
 Chiffres cités dans D. Champion, P. Donnat, L. Michel Un problème d'environnement industriel: les sites contaminés, op. cit., p.55
 Cité dans: M. Destot, Rapport sur les déchets industriels, op. cit., p.47.
 Ibid, p.47.
 Circulaire n°92-13 du 19 février 1992, objet: installations classées: études déchets, non publiées au Journal Officiel.
 Circulaire relative aux conditions d'application des arrêtés ministériels relatifs aux stockages de certains déchets industriels stabilisés, Journal officiel du 30 mars 1993; brochure n°1410 du JO, p.130.
 Arrêté du 18 décembre 1992 relatif au stockage de certains déchets industriels spéciaux ultimes et stabilisés pour les installations existantes, Journal Officiel du 30 mars 1993, voir p.5626.
 M. Rochet, "Sites pollués: l'action de l'Ademe", La lettre de l'Ademe, numéro spécial "Sites pollués", mars 1994, p.5.
 D. Champion, P. Donnat, L. Michel Un problème d'environnement industriel: les sites contaminés, op. cit., p.24.
 T. Ribault, “L’économie de l’information en quête d’un nouveau paradigme”, Politiques et management public, mars 1994, vol.12, n°1, pp.29-51.
 APORA, Les déchets industriels en Rhône-Alpes - Recensement des déchets des départements: Isère, Loire, et Rhône, SEMA (METRA INTERNATIONAL) Division "Marketing et développement industriel", Paris, juin 1973.
 Ibid, p.14.
 Contrat de plan entre l'Etat et la région Rhône-Alpes - Contrat Particulier Environnement, Lyon, le 13 avril 1985, p.8.
 APORA, Inventaire des déchets industriels en région Rhône-Alpes - Rapport final, Lyon, 1986.
 Chiffres cités dans: Etude préliminaire a l'élaboration du PREDIRA, juin 1992, p.15.
 Ibid, p.16.
 "Les statistiques sur les déchets - Note d'étape", INSEE, Direction générale, 16.01.1992, p.7;
 Ibid., op. cit., p.8.
 Etude préliminaire a l'élaboration du PREDIRA, juin 1992, p.23.
 Ibid, p.24.
 Cf. : la présentation de ces "études-déchets" et de leur élaboration négociée au chapitre 3, section 2.
 Etude préliminaire a l'élaboration du PREDIRA, juin 1992, p.32-33.
 "le plan comprend: - un inventaire prospectif à terme de dix ans des quantités de déchets à éliminer selon leur origine, leur nature et leur composition." Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, Journal Officiel du 3 février 1995, p.1851.
 Schéma de traitement des déchets industriels banals, Sud-Isère, Grenoble, DRIRE / COPERDI, 24.09.1992, p.3.
 Demain l'industrie - Pour une industrie performante, propre et sûre, revue de la DRIRE Rhone-Alpes, n°2, avril 1994, p.2.
 Methodologie d'élaboration des plans régionaux d'élimination des déchets autres que les déchets ménagers et assimilés, Paris, Ministère de l'environnement (DPPR/STPD), ADEME (DIMT), novembre 1993, p.29.
 Huit personnes représentaient respectivement: la DRIRE Rhône-Alpes, le Conseil Régional Rhône-Alpes, l'Ademe Rhône-Alpes, l'Agence de l'Eau Seine Normandie, la DRIRE Lorraine, l'ADEME (siège national), le STPD et l'Union des Industries Chimiques.
 "Art.10 - Des plans approuvés par décret en Conseil d'Etat après enquête publique et consultation des autorités locales peuvent définir, dans les limites territoriales qu'ils précisent, les conditions dans lesquelles il doit être procédé à l'élimination de certaines catégories de déchets." (formulation de 1975, nous soulignons)
 J. Servan, Elimination des déchets industriels, op. cit., p.27.
 "Art.10 - L'autorité administrative compétente, après consultation des collectivités territoriales concernées et enquête publique, établit un plan définissant les conditions dans lesquelles il doit être procédé à l'élimination de certaines catégories de déchets." (formulation de 1988, nous soulignons).
 "Note de préparation - Première réunion de la commission de suivi du PREDIRA, le 4 mars 1991", ANRED, Délégation interrégionale centre-est, Lyon, le 25 février 1991.
 "Note de préparation pour la réunion PREDIRA du 18 décembre 1991", DRIRE/DEN, Lyon le 16 décembre 1991.
 18 représentants d'organes de l'Etat (2 responsables au ministère de l'environnement - Cabinet, STPD - les 8 préfets de départements, 8 représentants de servces territoriaux ou établissements publics), 12 élus locaux (les 8 présidents de Conseils Généraux, les président et vice-président du Conseil Régional, le président du CES de région, le président de l'Association des Maires de France), 8 représentants patronaux (APORA, CRCI, CRA et 5 syndicats d'éliminateurs spécialisés), 4 réprésentants d'associations pour la protection de l'environnement (FRAPNA, CLAERA) et 2 représentants d'associations diverses (UFC-Que Choisir, Institut de l'environnement international)
 Cette composition sera, à quelques modifications près, celle retenue par l'arrêté préfectoral officialisant l'existance de cette commission, en application du décret n°93-140 du 3 février 1993 relatif aux plans d'élimination des déchets autres que les déchets ménagers et assimilés.
 "Note [au Préfet de région] de préparation de la réunion du PREDIRA du 18 décembre 1991" DRIRE/DEN, Lyon, le 16 décembre 1991, p.3.
 "Compte-rendu de la réunion du 30 juin 1993 - Commission de suivi du PREDIRA", DRIRE/DEN, Lyon le 17 juillet 1993, p.5-6.
 Lettre de M. Herisson, (vice-Pdt, délégué à l'environnement) au Préfet de région, Charbonnière le 29 novembre 1993, p.3.
 Rgistre d'enquête publique de la préfecture du Rhône, première journée, mercredi 15 décembre 1993, p.1.
 Registre d'enquête publique de la sous-préfecture de Montbrison, première journée, le 15 octobre 1993, observations de M. Albert PRUVOST, p.2.
 Ibid., Observations de l'Association Suryquoise de Sauvergarde de la Nature et de l'Environnement, p.3.
 Conseil départemental d'hygiène, séance du 30 mars 1994, Préfecture de la Drôme (CDH/DDASS).
 Avis du conseil départemental d'hygiène du 31 mars 1994, Préfecture de la Loire (CDH/DDASS).
 Note de la FRAPNA de Haute-Savoie sur le PREDIRA pour la réunion du CDH du 13 avril 1994, p.3.
 Rapport de l'ingénieur divisionnaire de l'industrie et des mines, Objet: Plan régional de valorisation et d'élimination des déchets industriels spéciaux en Rhône-Alpes (PREDIRA), DRIRE/DEN, 10 mai 1994, p.4.
 D.Duclos, Les industriels et les risques pour l'environnement, Paris, L'Harmattan, 1991.
 P.Lascoumes et al., Un droit de l'environnement négocié, volet discret d'une politique publique - Contrats et programmes de branches, programmes d'entreprises, Paris, GAPP-CNRS, 1990.
 Ibid., p.144.
 E.Schmidt, "Idustrial relations and the environment: Federal Republic of Germany", in: A.Oates, D.Gregory, Industrial Relations and the environment - Ten Countries under the Microscope, Vol.1, European Fondation for the Improvement of Living and Working Conditions / Office of Publications of the European Communities, 1993, p. 258.
 R.H.K.Vietor, Environment politics and the coal coalition, Texas A & M University Press, College Station, 1980.
 D.Duclos, Les industriels et les risques pour l'environnement, Paris, L'Harmattan, 1991, p.27.
 Ibid. op.cité, p.29-30.
 Ibid, op;cité, p.36 à 40.
 E.Schmidt, "Idustrial relations and the environment: Federal Republic of Germany", in: A.Oates, D.Gregory, Industrial Relations and the environment - Ten Countries under the Microscope, Vol.1,op.cité, p. 258.
 D.Jolly, "Management de l'environnement - Le cas de Rhône-Poulenc", in: Direction et Gestion des Entreprises n°114, novembre-décembre 1993, p.13-15
 Bericht zu den Befragungsergebnissen des Modelversuchs "Umweltorientierte Unternehmensführung" Forschungsgruppe Umweltorientierte Unternehmensführung, Köln, 1990.
 E.Schmidt, "Idustrial relations and the environment: Federal Republic of Germany", in: A.Oates, D.Gregory, Industrial Relations and the environment - Ten Countries under the Microscope, Vol.1,op.cité, p. 251.
 BDI 1990: Thesen zur Umweltpolitik, Köln: BDI e.V.
 A.I.Hartig, "L'édition en France et en Allemagne: une fausse symétrie", Esprit, n°5, mai 1989, p.77.
 CNPF-AFITE APCCI, Ministère de l'Environnement, Comité Français pour l'Année Européenne de l'Environnement, L'environnement et les l'entreprise: la France au sein de l'Europe, Paris, 1988, p.2.
 T.Libaert, La communication verte - L'écologie au service de l'entreprise, Paris, Editions Liaisons, 1992.
 CEFIC, Guidelines for the Communication of Environmental Information to the Public, D.1989/3158.
 CNPF, Le livre vert de l'industrie française, Paris, Juin 1991.
 Charte de qualité SYPRED, 1994 (SYPRED - Route du Hazay, Zone portuaire, 78520 LIMAY).
 UNED, Charte d'exploitation et de respect de l'environnement, 24 octobre 1991.
 ATOCHEM, Sécurite et Environnement, Paris, 1990.
 CITEPA,, Etudes documentaires, n°98, octobre 1990, p. III-11.
 CITEPA,, Etudes documentaires, n°98, octobre 1990, , p.III, 25.
 Ibid, p.III, 27.
 Citons notamment: "L'utilisation des produits chimiques", "Tableau de bord "environnement-sécurité"", "Audit interne "sécurité-environnement"", "Le recours aux entreprises intervenantes et la sécurité", "Examen et évaluation des systèmes d'épuration d'effluents et de traitement des déchets", "Pratique de la communication avec les autorités et le public", "Les technologies propres de génie chimique" et les "bonnes pratiques de fabrication (dans certains secteurs d'activité)".
 Ibid, p. III, 14.
 Ibid, p.III, 26.
 Ibid, p.III, 24.
 Ibid., p.III, 28.
 Cité in: D.Duclos, Les industriels et les riques pour l'environnement, op.cité, p.88-89.
 T.Libaert, La communication verte, op.cité, p.190-191.
 Bureau International du Travail, L’environnement et le monde du travail - Rapport du Directeur général (partie I), Genève, BIT, 1990, p.30.
 CITEPA,, Etudes documentaires, n°98, octobre 1990, p. III, 26.
 D.Duclos, Les industriels et les risques pour l'environnement, op.cité, p.32.
 A.Gérin-Henni, Les pollueurs - Luttes sociales et pollution industrielle, Paris, Seuil (Points/Politique), 1981, p.80.
 ibid., op.cité, p.38-39.
 Les clauses de l'article 3 de "l'engagement de progrès" pourront être considérées comme respectées par un producteur dès lors que l'éliminateur sous-traitant sera lui-même adhérent à un syndicat ayant pris un engagement similaire (ex : SYPRED) éventuellement cautionné par un engagement pris avec une tierce partie (ex : SNCDL), etc
 Les liaisons sociales, 18 septembre 1991.
 CITEPA, Eudes documentaires n°98, octobre 1990, p;III.21.
 D.Duclos, Les industriels et les risques pour l'environnement, op.cité, p.210.
 A. Henni-Guérin, Les pollueurs - Luttes sociales et pollution industrielle, Paris, Seuil, 1980.
 Les psychologues du travail observent fréquemment dans les discours des ouvriers, notamment dans les industries chimiques, "un ensemble d'interdits sur certains sujets, essentiellement ceux qui pourraient rappeler la peur. De la même façon, sont privilégiés des discours vantant le courage, l'héroïsme, voire la témérité. L'ensemble constitué par les attitudes, les comportements, les silences, les discours obligés, les tabous, forment un tout cohérent auquel on a donné le nom d'idéologie défensive de métier"; C. Dejours, "Approche du risque par la psychopathologie du travail", dans: J.-L. Fabiani, J. Theys (ed.), La société vulnérable, op. cit., p.247.
 D. Duclos, "Les travailleurs de la chimie face aux dangers industriels", dans: J.-L. Fabiani, J. Theys (ed.), La société vulnérable - Evaluer et maitriser les risques, Paris, Presse de l'Ecole Normale Supérieure, 1987, p.226.
 Citée par A.Henni-Guérin, Les pollueurs..., op.cité, p.326.
 J.M. Dziedzicki, C. Larrue, Analyse comparative des processus de décision concernant l'implantation d'installations de traitement de déchets industriels - Rapport final pour le cas français, op. cit., p.116.
 D.Duclos, Les industriels et les risques pour l'environnement, Paris, L'Harmattan, 1991.
 M. Botella, J.-F. Troglic, "Maîtrisons collectivement nos déchets" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.71.
 Décret n°96-18 du 5 janvier 1996, article 11.
 A. Guérin-Henni, Les pollueurs, op. cit., p.349.
 M. Botella, J.-F. Troglic, "Maîtrisons collectivement nos déchets" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.71.
 M. Botella, J.-F. Troglic, "Maîtrisons collectivement nos déchets" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.71-72.
 Actes des XXIèmes journées nationales de médecine du travail, Nantes, du 2 au 5 juin 1992.
 Ibid, op. cit., p.4.
 Etude non publiée de Jean-Claude, Normand, Pascale Hiebel et Jean-Daniel Durand au Laboratoire d'étude des nuisances chimiques industrielle à l'Institut Universitaire de Médecine du Travail, Faculté Alexis Carrel, Lyon.
 En 1991, 128 "fiches de risques" ont été remplies par 100 médecins (certains travaillant sur plusieurs établissements) réceptionnées et dépouillées. Tous les médecins interrogés sont membres de la Société de Médecine de Lyon.
 Op. cit., p.3 et 4.
 Guyomard (G.)“Les associations, l’environnement et le système politico-administratif local”, dans Y.Mény (Dir.), Centres et périphéries: le partage du pouvoir, Paris, Economica, 1983, pp.203-227; Pittard (Y.), “Pratique de l’agrément des associations, présentation des premiers résultats d’une enquête régionale”, in: J.C.Helin, R.Hostiou, (Dir.) Les associations, l’environnement et le droit, Paris, Economica, 1984; C. Spanou, Fonctionnaire et militants - L'administration et les nouveaux mouvements sociaux, op. cit., chapitre 3; P. Lascoumes et al., Administrer les pollutions et les nuisances, op. cit., IIIème partie.
 C. Spanou, Fonctionnaires et militants, op. cit., p.161 et s.
 Les DRIRE reçoivent, comme nous l'avons dit, près de 6000 plaintes par an. D'après nos informations, ce nombre regroupe la totalité des plaintes déposées (toutes juridictions confondues); elles sont normalement transmises en DRIRE dès qu'elles relèvent de sa compétence. Une tiers environ des plaintes reçues par les DRIRE sont étudiées au terme d'une pré-selection sur laquelle il est impossible d'obtenir des indications précises et chiffrées.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.151-152.
 Basse-Normandie, déchets = 5 (16,6%), eau = 6 (20%); Champagne-Ardenne, déchets = 6 (11,5%) , eau = 4 (7,7%), Limousin, déchet = 1 (2,5%), eau = 7 (17,5%); Pays de la Loire, déchet = 14 (14%), eau = 12 (12%); Source: Bilan d'activité des DRIRE en matière d'environnement pour 1990, op. cit.
 C. Spanou, Fonctionnaires et militants, op. cit., p.158.
 M. Prieur, "Administration et environnement", Revue Juridique de l'Environnement, n°2, 1983, pp.105-117.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.209.
 Egalement 1 représentant de la Fédération départementale de Pêche et 1 représentation des Organisations de Consommateurs. Cf: Compte-rendu de séance CDH de la Drôme, 25 novembre 1992.
 La prévention des pollutions et des risques industriels et l'inspection des installations classées en quelques chiffres, Ministère de l'environnement, janvier 1993.
 Les quatre groupe de travail mis en place par le SPPPRAL sont: "pollution atmosphérique", "risques industriels", transports de matière dangereuse", "localisation des nouvelles industries".
 Comite de liaison des associations de l'environnement en Rhône-Alpes, regroupant des organisation de découverte et connaissance de la nature et qui, contacté par téléphone, nous fait part de son incompétence totale sur les sujets traités par le SPPPIRAL.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.212.
 Nos observations sur l'environnement industriel confirment certaines analyses plus générales ; cf. : Y. Mény, “La légitimation des groupes d’intérêts par l’administration française”, Revue Française d'Administration Publique, juillet-septembre 1986, n°39, pp.483-494.
 C. Lepage, "On ne peut rien faire Madame le ministre...", Paris : Albin Michel, 1998, p.71.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.243.
 Cf. : GERMES, Environnement, science et politique - Les experts sont formels, op. cit., p.647-651 (Atelier D : Information du public et organisation de la contre-expertise).
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.238-239.
 Article 2 des statuts de l'association.
 Contrat n°91-605 "Mise en place d'un réseau santé/déchet - Proposition d'un programme globalisé d'action de recherches sur ce thème".
 Article 2 des statuts de l'association dont le siège social est à l'IEL.
 M. Botella, J.-F. Troglic, (CFDT) "Maîtrisons collectivement nos déchets" Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.71.
 C. Blatrix, "Vers une "démocratie participative" ? Le cas de l'enquête publique", CURAPP, La gouvernabilité, Paris, PUF, 1996, p.299-313.
 Prévue dès 1810 (enquête commodo et incommodo) et reprise par la loi de 1976, la procédure a évoluée au début des années 1980 (loi de 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques) et, en ce qui concerne les installations classées, se trouve très précisément réglementée par le décret d'application de la loi de 1976.
 M. Chaumet, Conduire l'enquête public. Une démarche de commaissaire enquêteur, Paris, Les éditions Juris Service, 1993, p.70; cité par C. Blatrix, ibid., op. cit., p.300.
 M. Destot, Rapport sur les problèmes posés par le traitement des déchet ménagers, industriels et hospitalier - Tome I: déchets industriels, op. cit., p.65.
 B. Blatrix, "Vers une "démocratie participative" ?", op. cit., p.300.
 Arrêté autorisant l'extension du Centre d'Enfouissement Technique de résidus urbains et de déchets industriels présentée par la S.A. France-Déchet sur la commune de Bellegarde, Nîme, Préfecture du Gard, le 29 décembre 1988. Cet arrêté annule et remplace les deux précédents de 1985 modifiant l'arrêté de 1982.
 Directive n°90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement.
 Circulaire du 22 juillet 1983 relative aux installations d'élimination des déchets industriels, Non parue au Journal Officiel, p.1.
 J. Servan, L'élimination des déchets industriels, op. cit., p.115-116.
 M. Destot, Rapport (...) sur les déchets industriels, op. cit., p.67.
 Décret n°93-1410 du 29 décembre 1993 fixant les modalités d'exercice du droit à l'information en matière de déchets prévues à l'article 3-1 de la loi du 15 juillet 1975, Journal Officiel du 31 décembre 1993.
 Compte-rendu de la réunion de la Comission interministérielle de coordination dans le domaine des déchets du 20 décembre 1991, p.4.
 Ibid., op. cit., p.5.
 Décret n°93-1410 du 29 décembre 1993 fixant les modalités d'exercice du droit à l'information en matière de déchets prévues à l'article 3-1 de la loi du 15 juillet 1975, Journal officiel du 31 décembre 1993, supplément n°1 à la brochure n°1416 du JO, p.3.
 Avis du 19 avril 1982; Armand, repris dans la circulaire du 10 juin 1982 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs.
 La prévention des pollutions et des risques industriels et l'inspection des installations classées en quelques chiffres, Ministère de l'environnement, janvier 1993.
 CE 15 décembre 1989, Spechinor, D.1990, IR 25, cité dans R. Romi, Droit et administration de l'environnement, op. cit., p.353.
 Commentaire de M. Terneyre, cité dans R. Romi, ibid., p.354.
 M. Rousseau (SEI), Y. Grenet (STPD), "Le secrétariat d'Etat à l'environnement face à un dilemme", Print Industrie - La revue des ingénieurs de l'industrie et des mines, décembre 1991, n°7, p.38.
 Ce délai, par dérogation au droit commun (deux mois) est de quatre ans prolongeable de deux ans, le cas échéant, après la mise en service de l'installation.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.165.
 Le juge peut en principe ordonner des investigations complémentaires, mais la pratique des Tribunaux de police montrent qu'ils ne le font que très rarement.
 Ph. Billet, Les moyens du maire face aux problèmes posés par le fonctionnement d'une décharge de classe 1, Lyon, Semeddira / SFDE, 1991, p.68.
 M; Jeanson (ME/ DEPPR/ Service de l'eau, "La réglementation à l'extérieur de l'établissement - La police de l'eau", intervention aux journées techniques "Pollution accidentelle des eaux" organisées à destination des industriels par l'APORA et l'Agence de Bassin, le 21 mars 1990, Lyon, p. 7.
 Ibid., p. 7.
 Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, Journal officiel du 3 février 1995, article 7-I dans le supplément n°7 la brochure n°1416 du JO, p.3.
 P. Lascoumes en collaboration avec E. Joly-Sibuet, P. Boudry, Administrer les pollutions et les nuisances - Etude des pratiques sociales sur deux terrains régionaux (Rhône-Alpes, Langudoc-Roussillon), Paris, CNRS / Service des Etudes Juridiques du Ministère de l'environnement, 1985.
 Les autres articles concernent la pollution atmosphérique.
 Ibid, p.45.
 Déchets industriels - Eléments pour la définition d'une politique, Angers, ANRED, sept. 1990, p.7.
 P. Lascoumes en collaboration avec C. Boulegue et C. Fournier, L'environnement entre nature et politique - Un patchwork mal cousu, Paris, GAPP/CNRS/ME, 1993.
 Huit mois de publication en 1988 et 1990, 150 supports distincts, dont 27,5% de dépêches d'agences, 36% d'articles de quotidiens nationaux, 20% de quotidiens régionaux, 8,5% d'hebdomadaires et mensuels et 8% de presse spécialisée.
 Rubriques n°180 à 183 (170 articles), n°200 à 203 (230 art.), n°220 et 222 à 224 (231 art.), n°232, 233 et 235 (379 art.), n°251 à 253 (202 art.), n°260 à 262 (72 art.), n°270 (28 art.)
 Citée dans: J. Servan, Elimination des déchets industriels, op. cit., p.137.
 Une illustration de ce "polymorphisme conventionnel" a été donnée par la thèse de J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, Université Jean-Moulin, Thèse pour le doctorat d'Etat en droit (dir. J. Untermaier), Lyon 1988, 931 p.
 Sont considérés comme gouvernés non-partenaires toutes les personnes n'intervenant pas dans ces activités gouvernementales autrement que par l'entremise de représentants issus d'élections générales.
 Cet implicite existe également dans les contrats entre collectivités territoriales d'un même niveau (ex: contrats ou associations intercommunales), si l'on considère l'autorité préfectorale ou ministérielle comme une partie "implicite" de la convention, autorité qui peut, en principe, décider autoritairement de revenir à une relation hiérarchique notamment en cas d'échec des négociations.
 M. Van De Kerchove, "Acte juridique", article dans le Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, L.G.D.J., (Deuxième édition), 1993, p.5.
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", op.cit., p.115.
 Aubry, Rau, Cours de droit civil français, 4ème édition, tome IV, p.283; cité par J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.14.
 Y. Madiot, Aux frontières du contrat et de l'action administrative unilatéral: recherches sur la notion d'acte mixte en droit public français, Paris, L.G.D.J., 1971.
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration",op. cit., p.114.
 J.F Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.14.
 Ibid., p.14 (note 13).
 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, op. cit., p.155.
 Elle s'inspire de diverses classifications existantes et orientées par des points de vue parfois différents du notre : D. Flecher-Bourjol, “Essai de typologie fonctionnelle des contrats passés entre l’Etat et les collectivités territoriales et les établissements publics territoriaux”, Bulletin de l’I.I.A.P., 1976, p.309 et s. ; H. Rottleuthner, "Rechtsformen - Ein Symphonischer Nachklang", Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, 1982, vol.8, p.143 et s. ; E. Bohne, “Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes”, Verwaltungs-Archiv, 1984, vol. 75, nr. 4, p.343 et s. ; G. Winter, “Bartering rationality in regulation”, Law & Society Review, 1985, vol. 9, p.219 et s.
 M. Weber, Economique et société, tome 1, op. cit. p.28.
 Ibid., p.28.
 Le postulat qui sous-tend cette affirmation est le suivant : une négociation se déroule toujours dans un huis-clos relatif quel que soit le nombre de partenaires participant à la négociation.
 Le modèle sert de simplicateur en ce qu'il permet de postuler la validité d'une certaine prise en compte de ces variables psychologiques et sociales dans l'interprétation de l'intérêt des acteurs pour les informations relatives aux AGC. Ces variables affectent en effet les caractéristiques de la réception, qui ne correspond jamais, à un état passif de l'individu récepteur mais au contraire à un état actif de recherche et de sélection d'informations dont le succès relève en partie de la liberté de l'individu (autonomie d'une volonté d'obtenir des informations) et en partie de caractéristiques restreignant sa liberté : caractéristiques de prédisposition (intérêt personnel plus ou moins marqué pour telle ou telle information) et de position (ressources sociales pour obtenir une information). On explique ainsi que certains individus fassent partie des intervenants ponctuels, d'autres des réseaux sociaux-politiques, d'autres des acteurs-clefs et d'autres des dirigeants.
 Si l'assistance d'une AGC ne se confond jamais avec la population totale d'un territoire, c'est que des facteurs psychologiques et sociologiques affectent les caractéristiques de la réception de l'information (cf.: notre précédente) De ce point de vue, il est inconcevable que la totalité de la population soit effectivement et très efficacement à la recherche des informations pertinentes relatives à une AGC donnée (ni même, d'ailleurs, à une politique publique donnée). Pour la plus grande partie de la population, cette activité de réception se limite à la lecture de la presse, au suivi de journaux télévisés, à des discussions de proximité et éventuellement à la lecture d'ouvrages informatifs. Dans tous les cas, donc, l'information de la population dépend des informations répercutées par les individus du quatrième cercle (intervenants ponctuelles dont les observateurs comme les journalistes et les sociologues) ou, et plus rarement du troisième cercle (personnes activement engagées dans un réseau socio-politique).
 D'une manière générale, le transfert d'informations du troisième cercle (réseaux socio-politiques) au quatrième (intervenants ponctuels dont observateurs) est relativement fréquent, ce pourquoi on peut, à un moindre niveau de précision, les réunir dans ce que l'on appelle le "réseau de politique publique".
 Sur la distinction des "motifs" et des "mobiles" de l'action, cf. : R. Aron, Introduction à la philosophie de l'histoire (1938), Paris : Gallimard, 1986, p.68 et s.
 Il n'est pas nécessaire, pour construire la classification des AGC, d'approfondir l'analyse du comportement social sous l'angle des rapports entre "rationalité en finalité" et "rationalité en valeur"; il est possible que le refus d'un partenaire d'exposer publiquement une AGC puisse être interprétée comme un comportement rationnel en valeur (ex: ne pas inquiéter "inutilement" la population); on serait alors dans le cas décrit par M. Weber : "la décision entre fins et conséquences concurrentes ou antagonistes peut, de son côté, être orientée de façon rationnelle en valeur : dans ce cas l'activité n'est rationnelle en finalité qu'au plan des moyens". in: Economie et société, tome 1, op. cit., p.57.
 H.-A. Simon, Models of Man: Social and Rational, New York, John Wiley, 1957. C.-E. Lindblom, The policy-making process (1968), Englewood Cliffs (New-Jersey), Prentice-Hall Inc., 1980.
 On désigne ainsi un groupe de dimension très restreinte (amis, famille, collègues très proches...) en signalant de surcroît la clôture éventuellement importante de ce groupe vis à vis du reste de la société.
 Ce cas de figure a été illustré dans le chapitre 4 notamment par la mise en évidence dans le régime juridique relatif aux installations classées d'énoncés normatifs optionnels (ex. : "face à telle situation, le préfet peut faire ceci") qui donnent à l'acteur concerné le choix entre deux possibilités : faire ou ne pas faire.
 Le troisième cas logiquement envisageable où ni le processus, ni le résultat ne sont exposés ne peut pas être retenu d'un point de vue sociologique : si une convention (AGC) a été conclue entre deux personnes c'est nécessairement pour produire des effets sociaux (résultat) perceptibles par des tiers même si ces derniers n'identifient pas la l'origine conventionnelle (processus) de ces effets. L'AGC la plus secrète (ex: corruption...) relève donc du genre B.
 Toute AGC formalisée, peut être issue d'une processus social comportant en plus des modalités de formation prévues par le droit, des accords informels entre partenaires; ceux-ci, s'ils correspondent à la définition des AGC, relèvent alors d'une autre classe et doivent être analysés par référence à celle-ci en étant conceptuellement dissociée de l'AGC formalisée.
 Cette assistance très étendue ne désigne cependant pas en fait la population dans son ensemble qui n'est pas effectivement, et d'une manière générale, informée de toutes les règles juridiques.
 En parlant de "protocole", on fait allusion aux caractéristiques de certaines conventions diplomatiques et non à celles relatives aux honneurs et préséances dans les cérémonies officielles ou les réunions mondaines.
 Des cas d'AGC "exposées" ont été considérées comme illégales par le Conseil d'Etat (affaire "Amis de la Terre / Ministère de l'environnement", 8 mars 1985) sanctionnant le principe d'inaliénabilité des pouvoirs de police, mais d'autres, du même type (affaire "Sieur Valet", 23 octobre 1974) ont été considérées comme "des décisions unilatérales à caractère réglementaire prises en accord avec les intéressés"; cf.: P. Lascoumes, Un droit de l'environnement négocié, volet discret d'une politique publique, op. cit., annexe 1, p.3.
 J.P. Gaudin, "Politiques urbaines et négociations territoriales - Quelle légitimité pour les réseaux de politique publique ?", op.cit., p.37.
 J.-D. Dreyfus, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, Paris : L'harmattan, 1995.
 Ibid., p.67.
 Ce n'est point par attachement affectif aux catégories juridiques ou aux doctrines du droit qu'il convient de conserver ces catégories proprement jurdiques mais par nécessité de disposer de catégories précises et d'éviter toute confusion préjudiciable à la bonne compréhension réciproque des analyses aussi bien juridiques que sociologiques.
 Sur cette modalité, cf. : J.-D. Dreyfus, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, op.cit., p.98-101.
 Pour affiner l'analyse, il conviendrait d'étudier plus précisémment ces raisons : cette faiblesse de la production normative peut être due à l'apparition très récente de certaines modalités (ex: SEM, 1983) mais elle peut être due également à une volonté politique de ne pas préciser davantage et a priori le fonctionnement des cadres de partenariat afin de leur conserver une certaine souplesse d'utilisation.
 G. Dezeuze, "Association et régulation", in : M. Miaille (dir.), La régulation entre droit et politique, Paris : L'harmattan, 1995, p.158.
 Ibid., p.160.
 La modalité des commission consultatives formellement partenariales illustre également cette catégorie.
 G. Melleray, La tutelle de l'Etat sur les communes, Paris : Sirey, 1981, p.387.
 La carence du système normatif proprement politique peut provenir soit de son caractère approximatif soit de la concurrence de formules contradictoires qui génèrent ainsi des ambiguités politiques équivalents à des carences.
 La modalité décrite et nommée par P.Lascoumes "négociation affichage" (centralisée) relève de cette catégorie. Elle est certes ancienne, mais elle est aussi exceptionnellement moins "discrète" que les autres modalités étudiées par P.Lascoumes, dans :Un droit de l'environnement négocié, volet discret d'une politique publique, op. cit., p.75.
 A. Holleaux, "Vers un ordre juridique conventionnel", op. cit., p.670.
 Certaines de ces conventions sont passées dans des commissions consultatives formalisées et relèvent de la catégorie n°2. Mais les "négociations de couloir" et les "consultations informelles" sont tout aussi voir plus importantes du point de vue de leur incidence sur le projet. Ce sont elles qui relèvent de cette catégorie n°6.
 C.A. Morand, "La contractualisation corporatiste de la formation et de la mise en oeuvre du droit", in : C.A. Morand, (dir.), L'Etat propulsif, op. cit., p.185.
 Une des caractéristiques de ces personnes (inscrites dans les réseaux socio-politiques) est de pouvoir établir assez facilement des relations personnelles directes avec celles du second cercle.
 Cette catégorie peut être illustrée par l'initiative du syndicat patronal de la plasturgie d'Oyonnax de créer un système de collecte des déchets spéciaux de ses adhérents (PME). Cette action "vertueuse" fut largement médiatisée et présentée comme un modèle de conscience environnementale des industriels. Interrogés sur cette initiative, les personnes du troisième cercle (réseaux socio-politiques) ignoraient (ou ne voulaient pas exposer) son origine. C'est en prenant connaissance, "incidemment", de courriers échangés entre le président du syndicat, un agent de la sous-préfecture concernée et un responsable de la DRIRE, que l'existence d'une négociation et les termes de l'échange sont apparus: à la demande pressante de la DRIRE (via la sous-préfecture) le syndicat a été amené à agir afin d'éviter des investigations trop poussées de l'inspection des installations classées dans les entreprises concernées ; celle-ci pouvait y voir "l'avantage" d'alléger la surveillance d'une branche difficile à contrôler parce que peu concentrée. Une fois l'initiative du syndicat amplement avancée, elle fut "recyclée" dans le cadre d'une convention de réduction des déchets spéciaux (catégorie n°4) passée entre le syndicat et la Région Rhône-Alpes (en application des engagements pris par cette dernière dans le cadre de la Convention E.R.S); cette convention pouvant être à son tour médiatisée comme une avancée majeure dans le domaine de la protection de l'environnement.
 Cf.: chap. 3, section 3, §1, B
 L'efficacité consiste ici à ne pas avoir à traiter plusieurs versions successives d'un même dossier de candidature.
 Telle est la situation où l'autorité n'a pas la compétence (absence de cadre juridique, risque de procédure trop longue pour être utile...) et les moyens (juridiques, financiers, symboliques...) d'intervenir unilatéralement pour résoudre rapidement et/ou efficacement un problème. Dans ce cas, les délais et coûts de transactions à charge de l'autorité pour se mettre en situation de pouvoir intervenir unilatéralement étant trop élevés pour envisager cette solution à court terme, l'arrangement est le seul mode d'action immédiatement adoptable par l'autorité : il s'agit d'un arrangement induit par la pauvreté des ressources d'intervention mobilisables par l'autorité.
 Même lorsque l'autorité a les moyens d'intervenir unilatéralement, un arrangement peut venir se substituer à l'action unilatérale, possible en pratique, mais dont l'autorité s'abstient volontairement au terme d'un accord informel avec le ou les ressortissants concernés; il s'agit d'un arrangement d'abstention, dont G.Winter donne trois illustrations: 1) l'autorité s'abstient d'engager une procédure judiciaire contre un ressortissant dont elle obtient la mise en oeuvre immédiate des mesures désirées; 2) l'autorité s'abstient d'exiger le respect d'une loi en contrepartie de la réalisation d'autres objectifs de politiques publiques (ex: fermer les yeux sur une petite pollution réglementée pour obtenir la réduction d'une grosse pollution non réglementée); 3) l'autorité s'abstient de refuser une autorisation d'installation nouvelle, malgré les imperfections de celle-ci, contre l'amélioration d'un installation ancienne bien pire. Cf.: G.Winter, "Bartering Rationality in Regulation", op.cit., p.220-229.
 Dans le cas auquel nous faisons allusion, le mécanisme de financement du parti politique semble être le suivant : un élu, responsable d'un organisme public, accepte le paiement par celui-ci , à une société privée, d'une facture exhorbitante correspondant à une prestation de service en "communication publique" à peu près inexistante. La société privée appartient à un parent de l'élu. Plusieurs hypothèses quant à la destination des fonds publics indûment prélevés sont, dans le cas évoqué, envisageables : 1) les fonds restent la propriété du parent (enrichissement personnel); 2) les fonds sont transférés, par la société privée, dans la caisse électorale de l'élu par un mécanisme inverse de sous-facturation de prestations de "communication politique"; 3) les fonds sont transférés par le même mécanisme dans la caisse d'un autre élu afin d'obtenir la complaisance de celui-ci pour faciliter la réalisation des objectifs de l'organisme public. La dernière hypothèse nous parait, dans ce cas, la plus plausible.
 M. Crozier, Le phénomène bureaucratique, op.cit., p.230 et s.
 Ex. : faut-il implanter une ou deux décharges ? faut faire cette implantation près des villes ou en campagne ? etc
 J.G. Padioleau, L'Etat au concret, op. cit., p.133.
 M.Potier, "Les accords volontaires sur l'environnement", op.cité, p.9.
 Ibid., p.243 (note n°274).
 Ibid., p.9.
 J.F Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.730-731.
 P. Winsemius, "Environmental Contracts and Covenants : New Instrument for a Realistic Environmental Policy ?", in : J. Van Dunné, Environnemental Contracts and Covenants : New Instruments for a Realistic Environmental Policy ?, Actes du colloque international du 14 octobre 1992, Rotterdam : Institut of Environmental Damages / Erasmus University of Rotterdam, 1993, p.15.
 M. Bulling, (Regierungpräsident à Stuttgart) “Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträge) in der Verwaltungspraxis”, op.cité, p. 279.
 D. Freidbughaus, "Les développement des moyens de l'action publique", in : C.A. Morand (dir.), L'Etat-propulsif - Contribution à l'étude des instruments de l'Etat, Paris : Publisud, 1991, p.50.
 Y. Mény, J.C.Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989, p.278
 C.O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont : Duxbury Press, 1970.
 E. Bohne “Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes - Alternativen zu Rechtsnorm, Vertrag, Verwaltungsakt und anderen rechtlich geregelten Handlungsformen ?”, op.cit., p.361 et s.
 P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op. cit., p.171.
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", op. cit., p.116.
 Par exemple, en France, les accords avec les industriels de la pâte à papier dont la mise en oeuvre a subit les fluctuations du cours mondial du produit. Le niveau de dépollution était fonction inverse du niveau du cours.
 Par exemple, en France, l'accord avec les industriels sur le financement de la réhabilitation des sites contaminés. Celui-ci n'était valable qu'aussi longtemps que l'Etat s'abstiendrait de créer une taxe sur les déchets industriels spéciaux,ce qui a finalement eu lieu en 1995. Cf: Convention entre l'ANRED et l'Association Française des Entreprises pour l'Environnement.
 Cf. : C. Dupont, La négociation - Conduite, théorie, applications, Paris : Dalloz, 1986.
 P. Lascoumes, Un droit de l'environnement négocié..., op. cit., p.75 et s.
 E. Bohne, "Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes - Alternativen zu Rechtsnorm, Vertrag, Verwaltungsakt und anderen rechtlich geregelten Handlungsformen ?", Verwaltungs-Archiv, octobre 1984, vol. 75, n°4, p.346.
 P. Winsemius, "Environemental Contracts and Covenants : New Instrument for a Realistic Environmental Policy ?", op. cit., p.5.
 M. Bulling, "Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorvehandlungen, Arrangements, Agreements und Verträge) in der Verwaltungspraxis", Die öffentlich Verwaltung, avril 1989, vol. 42, n°7, p.279.
 P. Winsemius, "Environemental Contracts and Covenants : New Instrument for a Realistic Environmental Policy ?", op. cit., p.6 et 7.
 M. Glachand, "Volontary Agreements in Environmental Policies", Note intermédiaire confidentielle, Organisation for Economic Cooperation and Development - Environment Directorate / Environment Policy Committee / Group on Economic and Environment Policy Integration, 5 novembre 1993, p.13-16.
 P. Amselek, "L'évolution générale de la technique juridique dans les sociétés occidentales", Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, 1982, réédité in: C.A.Morand (Dir.), L’Etat propulsif - Contribution à l’étude des instruments d’action de l’Etat, Paris : Publisud, 1991, p.147.
 Sur cette "technique" voir le débat qui a lieu dans le Journal of Policy Analysis and Management notamment: M.R Duncan, D.Whittington, "The Issue of Standing in Cost-Benefit Analysis", in: Journal of Policy Analysis and Management , vol. 5, n°4, 1986, pp.665-682; W.N. Trumbull, "Who Has Standing in Cost-Benefit Analysis ?", in: Journal of Policy Analysis and Management , vol. 9, n°2, 1990, pp.201-218; M.R Duncan, D.Whittington, "Judgments about Who has Standing in Cost-Benefit Analysis", in: Journal of Policy Analysis and Management , vol. 9, n°4, pp.536-547; R.O.Zerbe, "Does Benefit Cost Analysis Stand Alone ? Rights and Standing", in: Journal of Policy Analysis and Management , vol. 10, n°1, pp.96-105.
 En ce sens, J.A. Peters, "Volontary Agreement between Government and Industry", op.cité; M.Potier, "Les accords volontaires sur l'environnement", op.cité; Winsemius, "Environmental Contracts and Covenants: New Instrument for a Realistic Environmental Policy ?", op.cité; E.Bohne, G.Hartkopf, Umweltpolitik 1 - Grundlagen, Analysen und Perspektiven, op.cité, p.228.
 M.Glachant “The Setting of voluntary agreements between the Industrie and the Government: Bargaining and Efficiency”, op.cité.
 E.Bohne, G.Hartkopf, Umweltpolitik 1 - Grundlagen, Analysen und Perspektiven, op.cité, p.229.
 M.Potier, "Les accords volontaires sur l'environnement", op.cité, p.10.
 Ex: Programme de branche Equarissage: l'assymétrie des intérêts et des rapports de force entre les grandes et les petites entreprises du secteur dans la négociation a conduit à l'adoption de normes éconmiquement insupportables pour les petites, d'où un important effet de concentration. Le nombre d'entreprises diminue de moitié dans les sept années qui suivent l'accord. P.Lascoumes, Un droit de l'environnement négocié, volet discret d'une politique publique - Contrats et Programmes de branches, Programmes d'entreprises - 2ème partie: les accords mis en oeuvre, op.cité,p.60-61.
 P.H. Claeys (1995), "Négociation et échange politique", in : P.H. Claeys, A.P. Frognier, (ed.) L’échange politique, Bruxelles : Editions de l’université de Bruxelles, 1995, p.306.
 J. Chevallier, D. Loshak, "Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française", Revue française d’administration publique, n°95, oct.-dec. 1982, p.53 et s. ; J. Caillosse (1989), “L’administration doit-elle s’évader du droit administratif pour être efficace ?”, Politiques et management public, 1989, vol.7, n°2  et “Le manager entre dénégation et dramatisation du droit”, Politiques et management public, vol.11, n°4, 1993, p.85 et s.
 J.G. Padioleau , "L'action publique urbaine moderniste", Politiques et management public, sept.1991, vol.9, n°3, réédité in : F. Lacasse, J.C. Thoenig (eds.), L'action publique, Paris : L'Harmattan, 1996, p.64 et s.
 D. Lorrain, “De l’administration républicaine au gouvernement urbain”, Sociologie du travail, 1991, n°4 ; R. Berrivin, C. Musselin, “Les politiques de contractualisation entre centralisation et décentralisation : le cas de l’équipement et de l’enseignement supérieur”, Sociologie du travail, n°4, déc. 1996, p.577-579.
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", dans: L. Cadiet (Dir.), Le droit contemporain des contrats - Bilan et perspectives, Paris, Economica, 1987, p.90 ; C.B. Harrington, "Regulatory reform, creating gaps and making markets", Law and Policy, 1988, vol. X, n°4, p.293 et s. ; J. Caillosse, Introduire au droit, Paris : Montchrestien (Clefs/Politique), 1995, p.98 ets.
 P. Le Galès (1995), “Aspects idéologiques et politiques du partenariat public-privé”, in : I. Chatrie, J.M. Uhaldeborde, Partenariat public-privé et développement territorial, Paris : ADAGP(n° hors-série de la Revue d’économie financière), p.51 et s.
 B. Manin, Les principes du gouvernement représentatif, Paris : Calmann-Lévy, 1995.
 J. Chevallier, L’Etat de droit, Paris : Montchrestien (Clefs/Politique), 1994.
 Ibid. , et : D. Loschak, “Le principe de légalité. Mythes et mystifications”, AJDA, 1981, p.387.
 C.A. Morand, “Principe de légalité dans une perspective de méthode législative”, Bulletin d’information de la société suisse de législation, 1984, vol. 4., p.8 et s.
 M.-J. Redor, De l’Etat légal à l’Etat de droit - L’évolution des conceptions de la doctrine publiciste française (1879-1914), Paris : Economica, 1992.
 Conseil d’Etat, Sur le principe d’égalité, Paris : La Documentation Française, 1997.
 J.F Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.739.
 J.F Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.748.
 C.L. Vier, Le procédé contractuel dans l'administration économique, Thèse de doctorat d'Etat, Paris I, 1972, p.81.
 A. Holleaux, "Vers un ordre juridique conventionnel", Bulletin de l'Institut international d'administration publique (I.I.A.P.), octobre-décembre 1974, n°32, p.684.
 J.F Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.745.
 J.-D. Dreyfus, Contribution à une théorie générale du contrat entre personnes publiques, op. cit., p.107-108.
 E. Bohne, "Privatisierung des Staates - Absprachen zwischen Industrie und Regierung in der Umweltpolitik", in : V.Gessner, G. Winter, (Hrsg.), Rechtsformen der Verflectung von Staat und Wirtschaft, (Jahrbuch für Rechtssoziolgie und Rechtstheorie, 1982, Band VIII), Westdeutscher Verlag, p.275
 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, Paris : LGDJ, 1981, p.153.
 J.G. Padioleau, "L'Etat et l'entreprise : la lutte anti-pollution dans le secteur des cimenteries - Comment gouverner par décret", dans : L'Etat au concret, Paris : PUF, 1982, p.113-136.
 P. Lascoumes, Un droit de l'environnement négocié..., op. cit.
 Ibid., p.17-19.
 P. Lascoumes en collaboration avec M. Benghozi, F. Robert, Négocier le droit de l'environnement ? Le volet discret d'une politique publique - Contrats et Programmes de branches, Programmes d'entreprises - Première partie : les négociations et leurs contextes, Paris : Rapport au SRETIE du Ministère de l'environnement, déc. 1989, p.2.
 P.Lascoumes, Un droit de l'environnement négocié, volet discret d'une politique publique - Contrats et Programmes de branches, Programmes d'entreprises - 2ème partie: les accords mis en oeuvre, op.cité, p.175.
 Ibid., p.176-179.
 Ibid., p.173.
 Ibid., p.183.
 Voir, par exemple, la contribution d'un chercheur du laboratoire d'économie de l'Ecole des mines de Paris : M. Glachant, "Voluntary Agreements in Environmental Policies", OCDE - Groupe on Economic and Environment Policy Integration, novembre 1993.
 Du même auteur : M. Gachant, "The setting of voluntary agreements between the Industrie and the Government : Bargaining and Efficiency", Conference "The Greening of Industry Network : Designing the Sustainable Enterprise", Cambridge (Massachusetts), 14-16 novembre 1993.
 C.E.Lindblom, The policy-making process (1968), Englewood Cliffs (New-Jersey), Prentice-Hall Inc., 1980; chapitre 9.
 Ibid., p.72.
 J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.829.
 le Préfet de région et un collaborateur du SGAR, 4 Préfets de départements, 7 fonctionnaires en Préfectures de départements, 1 membre du cabinet du ministre de l'environnement, 2 représentants du ministère/STPD, 9 représentants de services territoriaux et établissements publics
 Conseils régional et généraux, sénateurs...
 APORA, CRCI, 2 CRA, 8 issus de syndicats d'éliminateurs spécialisés.
 Institut de l'Environnement International.
 FRAPNA, CLAERA
 J.M. Uhaldeborde (1995), “Partenariat public-privé et efficacité économique : les aléas d’une complémentarité antagonique”, in : I. Chatrie, J.-M. Uhaldeborde, (dir.), Partenariat public-privé et développement territorial, Paris : ADAGP (n° hors-série de la Revue d’économie financière), p.65.
 C.A. Morand (1991), “La contractualisation corporatiste de la formation et de la mise en oeuvre du droit”, in : C.A. Morand (dir.), L’Etat propulsif, Paris : Publisud, p.215.
 S. Jacquemart, F. Rangeons, “Contrat et démocratie locale”, in : G. Marcou, F. Rangeon, J.L. Thiébault (dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, op.cit., p.259 et s.
 J.G. Padioleau, “De la corruption dans les oligarchies pluralistes”, Revue française de sociologie, XIV, janv.-mars 1975, p.33 et s., réédité dans : L'Etat au concret, op. cit., p.173 et s. ; Y. Mény, La corruption de la République, Paris : Fayard, 1992 ; D. Della Porta, “L’échange corrompu”, in : P.H. Claeys, A.P. Frognier, (ed.) L’échange politique, Bruxelles : Editions de l’université de Bruxelles, 1995, p.227 et s. ; P. Lascoumes, Elites irrégulières - Essai sur la délinquance d'affaires, Paris : Gallimard, 1997.
 P. Lascoumes et al., Un droit de l’environnement négocié, volet discret d’une politique publique - Contrats et programmes de branches, Programmes d’entreprises, Deuxième partie : Les accords mis en oeuvre, op. cit.
 "Le secteur apparaît comme une structuration verticale de rôles sociaux (en général professionnels) qui définit ses règles de fonctionnement, de sélection des élites, d'élaboration de normes et de valeurs spécifiques, de fixation de ses frontières, etc. La traduction sociologique de la notion de secteur, c'est bien entendu la corporation : chaque secteur construit une identité corporatiste propre qui donnera une unité et du sens à ce qui n'est au départ qu'une agrégation abstraite de rôles professionnels." P. Muller, Les politiques publiques, op.cit., p.19.
 "Le groupe de personnes et/ou d'organisations interagissant de manière régulière, sur des périodes supérieures ou égales à une décennie, dans le but d'influencer la formulation et la mise en oeuvre de politique publique au sein d'un domaine / d'une aire donnée" ; P. Sabatier, "The Advocacy Coalition Framework : Revision and Relevance for Europe", Working Paper du Centre Robert Schuman (IUE, Florence), 21 octobre 1997, p.15.
 Picard, La notion de police administrative, p.898, cité par F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, op. cit., p.153.
 L. Nizard, "Administration et société : planification et régulations bureaucratiques", Revue Française de Science Politique, avril 1973, vol. XXIII, n°2, p.210.
 L. Nizard, "De la planification française, production de normes et concertation", Revue Française de Science Politique, octobre 1972, vol. XXII, n°5, p.1114.
 P. Massé Introduction à l'ouvrage de Schonfield, Le capitalisme d'aujourd'hui, Paris : Gallimard, 1967, p.20, cité par L. Nizard, "De la planification française...", op. cit., p.1117.
 Y. Mény, "Formation et transformation des «policy communities» - L'exemple français", op.cit., p.394.
 A. Heurté, "Les nouveaux modes d'utilisation des établissements publics", op. cit., p.486-487.
 Ibid., p.489.
 X. Bezançon, "Une approche historique du partenariat public-privé", op. cit., p.41.
 Ibid., p.46.
 Ibid., p.46.
 Ibid.., p.47
 Ibid., p.47.
 Ibid., p.48.
 Ibid., p.49.
 Rapport pour l'année 1967, cité in : Y. Prats, "L'économie miexte, procédé d'administration publique dans la région Provence-Alpes-Cote d'Azur", Revue Française d'Administration Publique, juillet-septembre 1977, n°3, p.75.
 Décret n°60-661 du 4 juillet 1960, Journal Officiel du 5 juillet 1960.
 J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.233.
 Décret n°70-398 du 12 mai 1970, Journal Officiel du 13 mai 1970.
 E. Zoller, "La crise des concessions d'autoroutes", Revuede Droit Public, 1979, p.190, cité par J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.238.
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", op. cit., p.96.
 F. Dreyfus, "Les contrats de plan entre l'Etat et les entreprises publiques : un marché de dupes ?", Rapport pour le colloque "Secteur public et contractualisation dans les pays industrialisés", Paris, Fondation Nationale des Sciences Politiques (CRA) / Association Internationale des Science Politiques (CROSSG), 12-13-14 décembre 1996, p.5
 Ibid., p.7
 P. Guérin, "Les sociétés et organismes de droit privé", Revue Française d'Administration Publique, juillet-septembre 1977, n°3, p.164.
 J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.228.
 Ibid., p.230.
 A. Briole, R. Lauraire, E. Négrier, "Des contrats sans rupture - L'émergence de la contractualisation dans les politiques publiques de télécommunication en Europe du Sud", in : J.C. Gaudin (dir.), La négociation des politiques contractuelles, op. cit., p.178.
 Ibid., p.217.
 J.G. Padioleau, "L'action publique urbaine moderniste", Politiques et management public, septembre 1991, vol.9, n°3, réédité in : F. Lacasse, J.C. Thoenig (eds.), L'action publique, Paris : L'Harmattan, 1996, p.64. L'auteur indique comme référence bibliographique : P. Le Galès, "Les politiques de développement économique local" in : S. Wachter (dir.), Politiques publiques et territoire, Paris : L'Harmattan, 1989, pp.131-157.
 Ibid., p.65.
 J.C. Gaudin, "Politiques urbaines et négociations territoriales - Quelle légitimité pour les réseaux de politiques publiques ?", Revue Française de Science Politique, février 1995, vol.45, n°1, p.45.
 Y. Mény, "Formation et transformation des «policy communities» - L'exemple français", op. cit., p.396.
 J. Dubois, Communautés de politiques publiques et projets urbains - Etude comparée de deux grandes opérations d'ubanisme municipales contemporaines, Paris : L'Harmattan, 1997. Y. Maury, "La négociation des contrats de ville - Le cas du Languedoc-Roussilon (XIe plan)", in : J.P. Gaudin, (dir.), La négociation des politiques contractuelles, Paris : L'harmattan, 1996, p.51-86.
 P. Le Galès, P. Loncle, Le partenariat et la lutte contre l'exclusion sociale : de l'expérimentation sous contrainte, Rapport national sur la France, Fondation Européenne pour l'Amélioration des Conditions de Vie et de Travail de Dublin, Centre de Recherches Administratives et Politiques - IEP de Rennes, mai 1996, p.11.
 P. Warin, "La ville : contractualisation de la politique et participation des habitants", in : P. Warin (dir.), Quelle modernisation des services publics ?, Paris : Editions La Découverte, 1997, p.2
 Ibid., p.3.
 Ibid., p.4
 Ibid., p.5
 J. Donzelot, P. Estèbe, L'Etat animateur - Essai sur la politique de la ville, Paris : Editions Esprit, 1994, p.196.
 P. Le Galès, P. Loncle, Le partenariat et la lutte contre l'exclusion sociale..., op. cit., p.11.
 Ibid., p.17-18.
 P. Le Galès, "Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine", Revue Française de Science Politique, février 1995, vol.45, n°1, pp.57-95.
 Ibid., p.60.
 Ibid., p.59.
 J. Dubois, Communautés de politiques publiques et projets urbains, op. cit., p.158.
 Note de l'auteur : "Intitulé d'une étude de J. Moreau, AJDA 1965, p.3 et s."
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", op. cit., p.103.
 D. Pouyaud, La nullité des contrats administratifs, Paris : LGDJ, 1991, p.184.
 J. D. Dreyfus, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, op. cit., p.185.
 J. Moreau, "De l'interdiction faite à l'autorité de police d'utiliser une technique d'ordre contractuel", Actualité juridique - Droit administratif, 1965, p.3.
 V.A. de Laubadère, F. Moderne, P. Devolvé, Traité des contrats administratifs, Paris : LGDJ, 1983 (2d éd.), 1983, p.47.
 J. Caillosse, "Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration", op. cit., p.103-104.
 Ibid., p.104.
 Ibid., p.104.
 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, op. cit., p.153
 P. Lascoumes, "Contentieux «Association Amis de la terre / Ministère de l'environnement", dans : P. Lascoumes, Un droit de l'environnement négocié, volet discret d'une politique publique, op. cit., Annexe I, p.9
 "En effet, si le ministère a engagé une négociation avec la profession et tenu compte de la situation technique et économique du secteur, il s'est bien gardé de conclure un contrat. Il a emprunté à la formule contractuelle le processus d'échange mais n'a pas retenu son mode de formalisation. Un arrêté ministériel a été pris au dernier moment." Ibid., p.9
 Ibid., p.10.
 J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.314.
 Conseil d'Etat, 22 mars 1973, Syndicat national du commerce en gros des équipements, pièces pour véhicules et outillages, Cf.: Actualité Juridique - Droit Administratif, 1973, p.323 (concl. Braibant).
 Note de l'auteur : "Picard, La notion de police administrative, p.895."
 Ibid., p.154.
 J.F. Sestier, Le développement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., p.518.
 M. Delmas-Marty, Le flou du droit - Du code pénal aux droits de l'homme, Paris : PUF, 1986, p.99.
 Ibid., p.208.
 Ibid., p.209.
 Cité par M. Delmas-Marty, op. cit., p.208.
 Ibid., p.209.
 N. Decoopman, "Le contrôle juridictionnel des autorités administratives indépendantes", CURAPP, Le droit administratif en mutation, Paris : PUF, 1993, p.211 et s.
 M. Delmas-Marty, Le flou du droit, op. cit., p.238.
 Ibid., p.237.
 Ibid., p.238.
 Ibid., p.239. Voir M. Delmas-Marty, "Le délit d'initié av-t-il changer la bourse ?", Recueil Dalloz, 1977, chr.91.
 A. Pirovano, (dir.), Changement social et droit négocié - De la résolution des conflits à la conciliation des intérêts, Paris : Economica, 1988.
 "Ce qu'il convient de remarquer, c'est que ces directives se réfèrent non seulement à des finalités qui ne sont pas précises mais encore à des finalités souvent alternatives ou concurrentes." L. Boy, "Les formes du traitement juridictionnel du contentieux économique", in : A. Pirovano, Changement social et droit négocié, op. cit., p. 37.
 L. Boy, "Les formes du traitement juridictionnel du contentieux économique", in : A. Pirovano, Changement social et droit négocié, op. cit., p. 37.
 Ibid., p. 34.
 Ibid., p.36.
 A. Pirovano, "Le caractère négocié du plan judiciaire de redressement de l'entreprise (loi du 25 janvier 1985), in: A. Pirovano, Changement social et droit négocié, op. cit., p.107.
 Ibid., p.34.
 Ibid., p.36
 A. Pirovano, "Le caractère négocié du plan judiciaire de redressement de l'entreprise (loi du 25 janvier 1985", in: A. Pirovano, Changement social et droit négocié, op. cit., p.103-104..
 L. Boy, "Les formes du traitement juridictionnel du contentieux économique", in : A. Pirovano, Changement social et droit négocié, op. cit., p. 33.
 A. Pirovano, "Le caractère négocié du plan judiciaire de redressement de l'entreprise (loi du 25 janvier 1985), op. cit., p.82.
 Ibid., p.96-97.
 D. Pouyaud, La nullité des contrats administratifs, Paris : LGDJ, 1991, p.184.
 A. Pirovano, "Le caractère négocié du plan judiciaire de redressement de l'entreprise (loi du 25 janvier 1985), op. cit., p.101.
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 Cf.: M. Delmas-Marty, Le flou du droit, op. cit., p.212-213.
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 Ibid., p.144-145.
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 R.B. Stewart, "Environmental contracts and covenants : a United-State perspective", op. cit., p.149.
 "Plus spectaculaire encore, la pratique nord-américaine déjà évoquée du «plea bargaining» (plaidoyer négocié au Canada) qui toucherait plus de 90 % des affaires pénales et aboutit, sinon à une conciliation qui ferait obstacle au procès, mais à une solution amiable que les parties proposent ensuite au juge qui se contente le plus souvent d'enregistrer la solution proposée. Il est vrai que cette procédure est fort critiquée pour les risques de pression qu'elle implique et pour cette conséquence paradoxale que là où le droit garantit un système de preuve hautement protecteur de la défense (système anglo-américain pleinement accusatoire où le juge apprécie seulement si une preuve est ou non admissible), la grande majorité des affaires pénales se règle en dehors du système et de façon a-juridique." M. Delmas-Marty, Le flou du droit, op. cit., p.101.
 D.Mazmanian, D.Morel, Beyond Superfailure - America’s Toxics Policy for the 1990s, Boulder : Westview Press, 1992.
 Voir aussi : R.C. Kearney, A. Smith, "The Low-Level Radioactive Waste Siting Process in Connecticut : Anatomy of a Failure", Policy Studies Journal, 1994, vol.22, n°4, pp.617-630.
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 Un compte-rendu récent est fait par J.T. Hamilton, "Testing for Environmental Racism : Prejudice, Profits, Political Power ?", Journal of Policy Analysis and Management, 1995, vol.14, n°1, pp.107-132.
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 H. Maurer, Droit administratif allemand, op. cit., pp..375-376.
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 M. Grüter, Umweltrecht un Kooperationzprinzip in der Bundesrepublik Deutschand, Düsseldorf, Werner Vlg., 1990. L'auteur prend en compte des sources très variées : Journal officiel, rapports d'expertises, plaquettes administratives d'information, déclarations d'élus et de fonctionnaires, programmes partisans, publications des grandes organisations de protection de l'environnement, des industriels et syndicats de salariés, travaux universitaires...
 Das Umweltprogramm der Bundesregierung vom 29.09.1971, Bundestagsdrucksachen VI, p. 2710.
 C. Greywe-Marie, Le fédéralisme coopératif en République Fédérale d'Allemagne, Paris : Economica, 1981.
 M. Grüter, Umweltrecht un Kooperationzprinzip in der Bundesrepublik Deutschand, op.cit., p.8.
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 Question écrite au gouvernement du député Schmitt-Vockenhausen demandant si le gouvernement compte élaborer une loi spécifique pour résorber le déficit de mise en oeuvre; question et réponse du ministre de l'intérieur publiée dans Umwelt, 1974, n°33, p.18.
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 Bundesregierung: Umwelbericht 1976, cité in: E. Bohne, G. Hartkopf, Umweltpolitik 1 - Grundlagen, Analysen und Perspektiven, op. cit, p.114.
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 M. Grüter, Umweltrecht un Kooperationzprinzip in der Bundesrepublik Deutschand, op.cit., p.10.
 Ibid., op.cit., p.12.
 Ibid., op. cit., p.11.
 M. Grüter, Umweltrecht un Kooperationzprinzip in der Bundesrepublik Deutschand, op.cit., p.2 et s.
 G. Winter, "Bartering Rationality in Regulation", op. cit., p.232-241.
 E. Müller, Innenwelt des Umweltpolitik, Sozial-liberale Umweltpolitik -(Ohn)macht durch Organisation ?, Opladen: Westdeutscher Vlg., 1995 (2de éd.), p.546.
 Le Staatssekretär peut, par exemple, être amené à répondre directement aux questions posées par des parlementaires au gouvernement.
 G. Winter, "Batering rationality in regulation", op. cit., p.237.
 G. Hartkopf, "Umweltpolitik aus der Sicht der Bundesregierung", in: Glagow (Dir.), Umweltgefährdung und Gesellschaftssystem, München, 1972, p.181 et s.
 G. Hartkopf, "Über Verantwortung im Umweltschutz", Aus Politik und Zeitgeschichte, 1981, n°27, p.3 et s.
 La revue "Umwelt - Informationen des Bundesministers des Innern zur Umwelplannung und zum Umweltschutz", est un bulletin d'information mensuel édité par le ministère de l'intérieur depuis 1973 sur les politiques de protection de l'environnement. G. Hartkopf, "Industrie und Umwelt - ein Gegensatz ?" Umwelt n°71, septembre 1979, p.1; "Umweltrechtspolitik an der schwelle zur 9. Legislaturperiode", Umwelt, 1981, n°80, p.1; "Kooperation statt Konfrontation im Umweltschutz", Umwelt, 1982, n°87, p.1; "Chemikalien - ein Umweltproblem. Möglichkeiten und Notwendigkeit der Kontrolle toxischer Substanzen", Umwelt, 1982, n°92, p.10.
 G. Hartkopf, "Kooperation statt Konfrontation im Umweltschutz", op. cit.
 Intervention du 12.06.1979 au Congrès annuel de la Bundesverband der Deutschen Industrie, (BDI, confédération patronale de l'industrie) publiée dans Umwelt n°71, septembre 1979, p.1;.
 G. Hartkopf, "Industrie und Umwelt - ein Gegensatz ?", p.4.
 G. Hartkopf, "Über Verantwortung im Umweltschutz", op. cit., p.3 et s.
 G. Hartkopf, E. Bohne, Umweltpolitik, Köln: Westdeutscher Verlag, 1983.
 Ibid., p.86.
 Ibid., p.114.
 Ibid., p.115.
 Ibid., p.114.
 G. Lübbe-Wolff, "Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht - Rechtgrundsatz oder Deckmantel des Vollzugsdefizit ?", Nature und Recht, 1989, vol. 7, p.295.
 G. Hartkopf, E. Bohne, Umweltpolitik 1 - Grundlagen, Analysen und Perspektiven, op. cit., p.115.
 Le Regierungspräsidum est l'autorité administrative, issue d'une déconcentration territoriale du Land, qui représentant localement le gouvernement du Land; elle peut être comparée, par certains aspects, à la Préfecture de département française.
 P. Arnold, "Die Arbeit mit öffentlich-rechtlichen Verträgen im Umweltschutz beim Regierungspräsidium Stuttgart", Verwaltungs Archiv, 1989, vol.80, p.125-142.
 Cette fonction se rapproche approximativement de celle, en France, d'un conseiller technique de cabinet préfectoral.
 M. Bülling, "Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträg) in der Verwaltung praxis", Die Öffentlich Verwaltung, avril 1989, vol.42, n°7, pp.277-289.
 P. Arnold présente quatre études de cas tirées des expériences du Regierungspräsidium de Stuttgart dans le domaine de la protection de l'environnement, notamment industriel, et accompagne ces courtes monographies de remarques préliminaires et conclusives exprimant un point de vue administratif sur ces formes d'action publique. Cette étude pose au lecteur le problème suivant: les situations matérielles prises en charge par l'administration sur un mode conventionnel font l'objet d'une présentation succinte qui induit nettement la nécessité alléguée du recours à ce mode d'action publique; l'auteur ne rend pas compte de points de vue alternatifs éventuellement portés sur ces situations et n'envisage pas non plus de stratégie d'action autre que celle finalement retenue. Le lecteur se trouve ainsi dans l'impossibilité - sauf à refaire lui-même les études de cas - d'évaluer la pertinence du diagnostic et de la stratégie adoptée. Le texte demeure cependant intéressant si on l'aborde sous l'angle des représentations sociales et des systèmes de valeurs qui y sont exprimés. Dans cette optique, le texte de M. Bulling, apporte un complément précieux en théorisant plus précisément le point de vue porté sur ces pratiques.
 P. Arnold, "Die Arbeit mit öffentlich-rechtlichen Verträgen im Umweltschutz beim Regierungspräsidium Stuttgart", op. cit., p.126 (premier cas).
 Ibid., p.128-129 (deuxième cas).
 Ibid., p.134-135 (quatrième cas).
 M. Bülling, "Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträg) in der Verwaltung praxis"op.cit., pp.279-282.
 P. Arnold, "Die Arbeit mit öffentlich-rechtlichen Verträgen im Umweltschutz beim Regierungspräsidium Stuttgart", op. cit., p.125.
 M. Bülling, "Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträg) in der Verwaltung praxis"op.cit., p.279.
 P. Arnold, "Die Arbeit mit öffentlich-rechtlichen Verträgen im Umweltschutz beim Regierungspräsidium Stuttgart", op. cit., p.139-142.
 M. Bülling, "Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträg) in der Verwaltung praxis"op.cit., p.288-289.
 Ibid., p.278 et 288.
 H. Maurer, Droit administratif allemand, op. cit., p.377.
  La distorsion de représentation a été définie comme l'écart entre un norme politique affichée requérant l'association de l'ensemble des intérêts concernés par un processus de délibération politique et la réalité de ce processus où certains intérêts ont la possibilité d'orienter à leur avantage non seulement les conclusions mais aussi les modalités de la délibération (sélection des acteurs, des enjeux...) de manière, notamment, à conserver durablement cette possibilité par éviction d'intérêts contraires aux leurs.
  Le confinement a été défini comme le maintien en des limites étroites (celles de la "coalition de projet" ou de la "communauté gouvernante") de la diversité des catégories d'acteurs participant à l'élaboration des décisions politiques et, corrélativement, la rétention dans les mêmes limites des informations relatives aux conditions de formation de ces décisions
  M. Crozier, E. Friedberg, L'acteur et le système, op. cit., p.286.
  J.F. Sestier, Le developpement des techniques administratives conventionnelles, op. cit., (Premier chapitre).
  Cf. : P. Lascoumes, L'éco-pouvoir, op.cit., (/012NOPQª«¬ÆÇÈÊËÌÍÎÏëìíî$ % & @ ÷óïâïÚÖÚÉÀ¹À«ÉÀ£–£ˆ–£–ÉuÉÀ¹ÀaÉÀ£–£'jKkh¥#Ãh¥#Ã>*B*Uphÿ$h¥#Ãh¥#Ã@ˆCJOJQJ^JaJjÎjh¥#Ãh¥#ÃUjh¥#Ãh¥#ÃUh¥#Ãh¥#ÁjQjh¥#Ãh¥#ÃU h¥#Ãh¥#Ãh¥#Ãh¥#Ã0J'jh¥#Ãh¥#Ã0J'Uh¥#Ãjh¥#ÃUhŒ}?5@ˆCJ"\aJ"hŒ}?h
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